TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
JUZGADO DE SUSTANCIACIÓN
Caracas, 4 de octubre de 2011
201° y 152°

Vista la sentencia dictada en fecha dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez (2010), por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el expediente N° AP42-G-2009-000107, contentivo de la demanda por incumplimiento de contrato interpuesta por el abogado Alfonso Albornoz Niño, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Distribeca Ingeniería Proyectos y Construcción, C.A., contra la sociedad mercantil Compañía Anónima Venezolana de Televisión, decidió lo siguiente:

“Ahora bien, se observa que mediante Acuerdo de fecha 11 de marzo de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 34.924, de fecha 17 de marzo de 1992, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, creó el Juzgado de Sustanciación de esta Corte en ejercicio de la atribución establecida en el artículo 184 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con la finalidad de sustanciar los procesos que se instauren ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, desde la admisión de la demanda hasta la evacuación de las pruebas presentadas por las partes en la oportunidad legal correspondiente (…) en este sentido, la obligación del Juez Sustanciador al inicio del procedimiento no estará supeditada a la mera observancia de las condiciones de admisibilidad, sino también a la verificación de todas aquellas cuestiones opuestas por la parte demandada que imposibiliten el curso de la demanda hasta el contradictorio, entendidas estas como las cuestiones o defensas previas de conformidad con el artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, siendo que la finalidad de estas no es más que ‘desembarazar el proceso y (…) despejar rápidamente (…), con gran provecho para la celeridad procesal. (Rengel-Romberg, A. Ob cit p55), por encontrarse en la fase de inicio del procedimiento (…) en consecuencia, en la fase primaria del proceso cuando se opongan cuestiones previas ante tribunales colegiados como la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el encargado de decidir las referidas alegaciones y cuestiones será el Juzgado de Sustanciación, visto que es este el facultado de verificar la admisibilidad de la demanda.”

Por tanto, este Juzgado de Sustanciación en estricto cumplimiento de la sentencia señalada pasa a decidir las cuestiones previas propuestas en la presente demanda, este Tribunal para proveer observa:

I
NARRATIVA

En fecha cinco (05) de mayo de 2009, el abogado José Ángel Armas, actuando en su condición de apoderado judicial del ciudadano José Misael Pérez Iturriza, interpone demanda por daños y perjuicios contra el Municipio Biruaca del Estado Apure.
Mediante auto de fecha veinticinco (25) de noviembre de 2009, dictado este Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se admitió la presente causa y ordenó el emplazamiento del l ciudadano Síndico Procurador del Municipio Biruaca y notificar a los ciudadanos Alcalde del Municipio Biruaca y Procuradora General de la República a los fines de la contestación de la demanda.
En fecha 09 de diciembre de 2009, el abogado Efraín Pérez Salazar, procediendo en su condición apoderado Judicial del Municipio Biruaca del Estado Apure, presentó escrito en el que opone las cuestiones previas establecidas en los ordinales 6 y 11 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 28 de enero de 2010, la representación judicial del Municipio Biruaca del Estado Apure, consignó diligencia en el cual solicitó se dicte decisión en la incidencia de cuestiones previas.
En fecha 03 de febrero de 2010, el apoderado judicial del Municipio Biruaca del Estado Apure, presentó escrito en el que solicitó la extinción del proceso.
En fecha 11 de agosto de 2010, el representante judicial del Municipio Biruaca del Estado Apure, solicitó mediante escrito pronunciamiento sobre las cuestiones previas y la perención de la instancia.
En fecha veintiséis (26) de enero de 2011, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó sentencia anulando el auto dictado por este Juzgado de Sustanciación el veintidós (22) de febrero de 2010, mediante el cual acordó la remisión del expediente a dicha Corte a los fines de dictar la decisión correspondiente con relación a las cuestiones previas alegadas por la parte demandada; en consecuencia, se ordenó al Juzgado de Sustanciación, pronunciarse respecto a la cuestiones previas alegadas por la representación judicial de la Alcaldía del Municipio Biruaca del Estado Apure.

II
DE LAS CUESTIONES PREVIAS OPUESTAS

El abogado Efraín Pérez Salazar, procediendo en su condición apoderado Judicial del Municipio Biruaca del Estado Apure, presentó escrito en el que opone las cuestiones previas establecidas en los ordinales 6 y 11 del Código de Procedimiento Civil, y al efecto señaló:
“…opongo al libelo de demanda la cuestión previa que establece el Código de Procedimiento Civil Vigente, en el ordinal 6° del artículo 346, la cual trata del defecto de forma de la demanda, por no haberse llenado en el libelo los requisitos que indica el artículo 340 específicamente en el presente particular el ordinal 3 que preceptúa ‘Si el demandante o el demandado fuere una persona jurídica deberá contener la denominación razón social y los datos relativos a su creación o registro.’”
“…opongo al libelo de demanda la cuestión previa que establece el Código de Procedimiento Civil Vigente, en el ordinal 6° del artículo 346, la cual trata del defecto de forma de la demanda, por no haberse llenado en el libelo los requisitos que indica el artículo 340 específicamente en el presente particular el ordinal 7° que preceptúa:’Si demandare la indemnización de daños y perjuicios, la especificación de estos y sus causas’.”
“opongo al libelo de demanda la cuestión previa que establece el Código Civil Vigente, en el ordinal 11° del artículo 346, que preceptúa: ‘La prohibición de la ley de admitir la acción propuesta o cuando sólo permite admitirla por determinados causales que no sean de las alegadas en la demanda’(…) a estos efectos es oportuno traer a colación que es de notorio conocimiento actual al Foro jurídico, que es de obligatorio cumplimiento el agotamiento previo de la vía administrativa para interponer demandas pecuniarias contra las municipalidades no obstante la misma no prevea en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, esto según criterio pacífico y reiterado de la Sala Político Administrativa de nuestro Tribunal Supremo de Justicia (…) según Sentencia de fecha 08-07-2009, caso Multiservicios disloca I, C.A. bajo la ponencia de la Magistrado Evelyn Marrero Ortiz…”

III
MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Planteada en los términos antes expuestos las cuestiones previas opuestas en la causa cursante en autos, pasa este Tribunal a resolver la cuestión relativa al defecto de forma del libelo de demanda prevista en el ordinal 6° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil por incumplimiento de los requisitos señalados en el ordinal 3° del artículo 340 ejusdem.
En tal sentido se observa que el demandado es el Municipio Biruaca del Estado Apure, que de acuerdo con el artículo 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 2 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “… constituye una unidad político primaria de la organización nacional…”, el cual fue debidamente identificado en el escrito libelar, por lo que este Juzgado de Sustanciación declara sin lugar la cuestión previa contenida en el ordinal 6° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativa al defecto de forma del libelo de demanda prevista en el ordinal 3° ejusdem, opuesta por la representación judicial del Municipio Biruara del Estado Apure. Así se decide.
Respecto a la cuestión previa opuesta por la representación judicial del demandado contenida en el ordinal 6° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil sobre el defecto de forma del escrito de demanda por incumplimiento de lo dispuesto en el numeral 7° del artículo 340 ejusdem sobre la especificación y causas de los daños y perjuicios, de la lectura del escrito de demanda se desprende que el accionante señaló como la causa de los daños la no ejecución del proyecto “Construcción Hotel Turístico la Orquídea del Llano” en el tiempo que estaba pautado, y el aumento en el precio de construcción del citado proyecto, debido a que el “…Concejo Municipal del Municipio Autónomo de Biruaca, Estado Apure, dio en arrendamiento parte de la parcela de terreno propiedad de mi representado, la cual estaba destinada para construir el Hotel Turístico La Orquídea del Llano a la ciudadana Cruz Josefina Viera…”, estimando dicho daño en tres millones ochocientos cincuenta mil bolívares (3.850.000,00), cumpliendo de esta manera con el dicho requisito procesal, por lo que este Juzgado de Sustanciación declara sin lugar la cuestión previa contenida en el ordinal 6° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, sobre el defecto de forma del libelo de la demanda contemplada en el ordinal 7° ejusdem, opuesta por la representación judicial del Municipio Biruara del Estado Apure. Así se decide.
En cuanto a la cuestión previa prevista en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil relativa a “La prohibición de la ley de admitir la acción propuesta, o cuando sólo permite admitirla por determinadas causales que no sean de las alegadas en la demanda.”
Observa este Juzgador que el vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.892 Extraordinario del 31 de julio de 2008, establece el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, disponiendo en el artículo 56, lo siguiente:
“Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo.”

Esto es lo que la doctrina ha denominado el Antejuicio Administrativo, por lo que el interesado en lograr un resarcimiento económico producto de los daños patrimoniales causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios por parte de la Administración, deberá agotar el procedimiento administrativo a las acciones contra la República de conformidad con la norma arriba transcrita.
Ahora bien, sobre el planteamiento por escrito ante el órgano administrativo correspondiente, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 05212 de fecha veintisiete (27) de julio de 2005, ha señalado lo siguiente:
“…Sobre esto último, interesa precisar en qué sentido debe entenderse dentro de la aludida exigencia, que se reputa como indispensable para la admisibilidad de las demandas contra la República (en la acepción supra indicada) la expresión ‘manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso’; para lo cual se impone concatenar el precitado artículo 54 con los artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
De los artículos antes mencionados, se desprende que lo exigido por el legislador al particular no es la exposición de las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta su reclamación, en los mismos términos de un libelo de demanda, de modo que no podrías exigírsele al recurrente el cumplimiento de las mismas formalidades requeridas por el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil; por el contrario, considera la Sala que siendo el Antejuicio Administrativo un requerimiento previo a la instauración de demandas contra la República, previsto con la finalidad de lograr que las pretensiones de los administrados sean estudiadas y resueltas en la propia vía administrativa, su agotamiento debe consistir en un procedimiento fácil y expedito, que le permita al interesado poner en conocimiento de la Administración el contenido de su pretensión, lo cual resulta perfectamente posible con el solo cumplimiento de los extremos enumerados en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.”

Criterio este que ha sido reiterado por la misma Sala en sentencia N° 05999 del 26 de octubre de 2005, en lo siguientes términos:
“Conforme al criterio contenido en el fallo anteriormente anotado, el cual se acoge plenamente en esta sentencia, a los fines de dar por cumplido el requisito del antejuicio administrativo, se tendrá por suficiente la demostración de haber solicitado ante el órgano que corresponda, la satisfacción de las mismas pretensiones que posteriormente se hagan valer en la demanda que se decida plantear.”

Señala el representante judicial del Municipio Biruaca del Estado Apure, “…que es de notorio conocimiento actual del Foro jurídico (sic), que es de obligatorio cumplimiento el agotamiento de la vía administrativa para interponer demandas pecuniarias contra municipalidades, no obstante la misma no prevea (sic) en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”, basando esta afirmación en la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha ocho (08) de julio de 2009, caso Multiservicios Disloca I, C.A. con ponencia de la Magistrado Evelyn Marrero Ortiz.
Sin embargo la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, mediante sentencia N° 1331 de fecha 17 de diciembre de 2010, estableció en relación a los privilegios de los cuales gozan los Municipios lo siguiente:
“A nivel municipal, la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su artículo 102, establecía que ‘El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley. Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto sean aplicables’.
Actualmente, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal carece de una norma similar al artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo cual siendo que la aplicación de tales beneficios es excepcional y, por ende, las normas que los regulan deben ser materia de interpretación restrictiva, en tanto suponen una limitación legal de los derechos fundamentales de igualdad y de tutela judicial efectiva, ha de entenderse que en la actualidad no se aplican a los municipios los privilegios y prerrogativas de la República, salvo que expresamente estén establecidos en la ley.
En buen derecho, las limitaciones que se producen con la existencia de las prerrogativas y privilegios de los entes públicos -en general- han de imponerse sólo por razones de estricta necesidad y conforme al principio de proporcionalidad y excepcionalidad; así, el interés general puede justificar cierta aplicación restrictiva a una exigencia subjetiva en concreto, pero, al mismo tiempo, puede, eventualmente, demandar la preferencia por otra exigencia del mismo carácter, siempre con apego a los términos de la regla convencional que define la limitación o que habilita al Estado para la restricción
En este sentido, esta Sala ha señalado en sentencia No. 2254/13.11.2001, que las prerrogativas procesales que confiere la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República al Procurador General, son de interpretación restrictiva y no extensivas, así por ejemplo, son exclusivas del funcionario o abogado que actúe en representación de la República, y no puede ser extensible a cualquier particular que desee ejercerlas o invocarlas. Igualmente, en sentencia No. 903/12.08.2010, la Sala estableció que los privilegios y prerrogativas de los que goza la República no son extensivos a las fundaciones del Estado.
También, esta Sala en sentencia No. 1582/21.10.2008, reiterada en sentencia No. 1731/10.12.2009, indicó:
‘El reconocimiento de prerrogativas o privilegios a favor de la Administración es entonces, viable, por el interés que, en un momento dado, exista en dar protección a determinado bien o valor jurídico a través de esta institución; sin embargo, los mismos son de interpretación restringida (Vid. sentencia N° 2935/2002, del 28.11, caso: Instituto Autónomo de Salud del Estado Apure (INSALUD), lo que exige, en primer término, el respeto de los derechos fundamentales del individuo; y en segundo lugar, requiere que su estipulación sea expresa y explícita; de allí que, la búsqueda del equilibrio se imponga, no estando permitido al Legislador instaurar tales excepciones de manera genérica e imprecisa, sin considerar la incidencia que su vigencia pueda ocasionar en los derechos fundamentales.

Cuando los privilegios procesales derivan de normas legales, ciertamente es necesario reflexionar acerca de su alcance. En especial, el intérprete debe ser en extremo cuidadoso, su aplicación no puede alterar, afectar ni vulnerar derechos de rango constitucional, de allí que, no puedan hacerse extensivos, por ejemplo, a las empresas del Estado, las cuales gozan de los mismos sólo cuando la Ley expresamente así lo establezca. (Vid. sentencia N° 2291/2006, del 14.12, caso: Compañía Anónima de Electricidad del Centro, C.A. (ELECENTRO) y que, en ocasiones puedan ceder ante casos muy particulares de abuso de derecho o de manifiesta injusticia. (Vid. sentencia N° 3524/2005, del 14.11, caso: Procurador del Estado Zulia).
Juzga entonces esta Sala que en virtud del rango que los referidos derechos ostentan, esto es, el fundamental a la tutela judicial efectiva y el de igualdad, no sería permisible sostener sobre la base del establecimiento de prerrogativas procesales, de rango legislativo, interpretaciones (normas jurídicas) que lesionen el aludido derecho y además excepcionen el principio de igualdad, de justicia y de responsabilidad del Estado”’.

Este tipo de criterio se reitera en la sentencia No. 2291/14.12.2006. Más precisamente, esta Sala en sentencia No. 934/09.05.2006, dijo:

‘Para ello, esta Sala debe considerar que la interpretación de los privilegios y prerrogativas -sean de fuente constitucional o legal- debe efectuarse de forma restrictiva por el intérprete, esto es, no pueden inferirse beneficios que el texto expreso no señala, puesto que ello supone crear desigualdades jurídicas en detrimento del principio de igualdad que preconiza el Texto Fundamental (ex artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).’

En este sentido se observa que las prerrogativas y privilegios que posee la República son de interpretación restrictivas y no pueden ser extendidas a otros entres u órganos públicos, salvo previsión expresa de ley, ya que suponen una limitación legal de los derechos fundamentales de igualdad y de tutela judicial efectiva, por lo que -se insiste- estas prerrogativas deben encontrarse reconocidas expresamente en la ley.
En el ámbito municipal, como se expuso, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal contiene las normas sobre la actuación de los municipios en juicio y, por ende, de sus fundaciones, asociaciones civiles, corporaciones, sociedades mercantiles, empresas e institutos autónomos, estableciendo las siguientes prerrogativas más limitadas que las que se le conceden a la República, esto es: 1) citación del Síndico Procurador de toda demanda o solicitud directa o indirecta contra los intereses patrimoniales (artículo 152); 2) lapso especial para contestar la demanda (artículo 152); 3) no aplicabilidad de la confesión ficta (artículo 153); 4) prohibición de medidas preventivas y ejecutivas sobre los bienes de uso público o afectados a la prestación de un servicio público, (artículo 155), 5) limitaciones de las actuaciones procesales del Sindico Procurador (art. 154), 6) limitación de la condenatoria en costas (art. 156), y 7) especial mecanismo de ejecución de sentencias (art. 156 al 158).
Por lo tanto, las prerrogativas y privilegios establecidos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República a favor de la República, al ser de interpretación restrictiva y excepcional, no son extensibles a los municipios, salvo los que se les establezca por ley.”.

En virtud del criterio establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el fallo parcialmente transcrito, este Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declara sin lugar la cuestión previa opuesta por la representación judicial del Municipio Biruaca del Estado Apure, relativa a la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta, porque la parte actora incumplió la carga de agotar el antejuicio administrativo previo a las demandas contra la República o los entes que gocen de las mismas prerrogativas. Así se decide.
En consideración de los razonamientos antes expuestos, este Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR la cuestiones previa contenidas en los ordinales 6 y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, propuestas por la parte demandada.
Por aplicación analógica de lo previsto en el artículo 358 del Código de Procedimiento Civil y una vez que se de cumplimiento a los contemplado en el artículo 97 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se computará el lapso de cinco (05) días de despacho a fin de que la parte demandada de contestación a la demanda.
Visto el presente pronunciamiento, este Juzgado acuerda la notificación mediante oficios de los ciudadanos Procurador General de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 97 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica que rige sus funciones, Sindico Procurador y Alcalde del Municipio Biruaca del Estado Apure, conforme a lo previsto en el artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Igualmente se acuerda la notificación mediante boleta del ciudadano José Misael Pérez Itrurriza, en la persona de sus apoderados judiciales de conformidad a lo establecido en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Anéxese copia certificada del presente auto.
Para la práctica de la notificación al ciudadanos Sindico Procurador, Alcalde del Municipio Biruaca del Estado Apure y José Misael Pérez Iturriza, o cualquiera de sus representantes legales se comisiona amplia y suficientemente al Juzgado del Municipio Biruaca de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, Maturín. Se concede el término de distancia de cinco (5) días para la vuelta. Líbrese despacho y remítase en anexo copia certificada del presente auto.
La Juez de Sustanciación,

Belén Serpa Blandín
El Secretario,

Jhotemberg Blanco Matheus

BSB/JBM/jab/rab
Exp. N° AP42-G-2009-000032