JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N°: AP42-N-2010-000281
En fecha 7 de junio de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 10-0878 de fecha 26 de mayo de 2010, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por el Abogado Raúl Cuartín Sánchez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 51.056, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la COOPERATIVA PPA 24, R.L., contra el acto administrativo de fecha 13 de enero de 2009, dictado por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 26 de mayo de 2010, mediante el cual el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dio cumplimiento a la decisión dictada por esta Corte en fecha 5 de abril de 2010, mediante la cual se declaró competente para conocer del presente asunto, anuló por razones de orden público, la decisión dictada en fecha 11 de marzo de 2009, por el referido Juzgado Superior, ordenó remitir el original del expediente y dejó sin efecto la medida cautelar de suspensión de efectos del acto recurrido acordada.
En fecha 9 de junio de 2010, se dio cuenta a la Corte.
En esa misma fecha, se ordenó notificar al Presidente del Instituto recurrido a los fines de que remita los antecedentes administrativos; asimismo se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 9 de febrero de 2009, el Abogado Raúl Cuartín Sánchez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Cooperativa PPA. 24, R.L., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, con fundamento en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Señaló que el acto sobre el cual se ejerció el presente recurso fue dictado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) en fecha 13 de enero de 2009, por medio del cual se ordenó el cierre temporal administrativo de la Cooperativa recurrente.
Que dicho acto fue notificado en esa misma fecha por funcionarios del referido Instituto, quienes al visitar las instalaciones de la Cooperativa recurrente “...ordenaron que se les permitiera la entrada y procedieron a solicitar: Copia de Acta Constitutiva de la asociación, RIF, Modelo de Contrato, Listado de Clientes, listado de pago de siniestros, inscripción en la Superintendencia de Cooperativas (Sunacoop), Inscripción en la Superintendencia de Seguros...” (Negrillas del original).
Que su representada hizo entrega de toda la documentación requerida, excepto de la inscripción en la Superintendencia de Seguros, “…sin embargo, procedieron al cierre de nuestra Cooperativa, el cual y según el Acta de Cierre así como la Providencia Administrativa N° 010 de fecha 04 de febrero de 2.009, se refiere a que nuestra documentación, no está inscrita en la Superintendencia de Seguros...”.
Que, “…la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros no contempla que las Cooperativas de Seguros deban estar inscritas en la Superintendencia de Seguros tampoco que la documentación por medio del cual se desenvuelven debe estar autorizada por el referido ente...”, puesto que el artículo 6 de la referida Ley, es clara al señalar cuáles son las personas jurídicas o naturales que deben estar supervisadas por la Superintendencia de Seguros.
Alegó que su representada cumple con todas las exigencias de la Ley de Cooperativas, así como la organización y los métodos establecidos por la Superintendencia de Cooperativas.
Que la medida preventiva de cierre administrativo con respecto a los nuevos clientes, vulnera de manera directa los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y al trabajo.
Que la Administración no dio a la Cooperativa recurrida la oportunidad para probar las afirmaciones, sino que por contrario, “…nos impuso una acción administrativa de cierre a pesar de haber cumplido con las normas establecidas en las leyes y reglamentos…”. Asimismo, expresó que no existe normativa legal que obligue a las Cooperativas a inscribirse, notificar o reportar acto alguno ante la Superintendencia de Seguros.
Solicitó de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se decrete amparo cautelar, y en consecuencia, se suspendan los efectos o ejecución del acto administrativo recurrido, mientras dure el juicio, a los fines de proteger los derechos constitucionales su representada.
Finalmente, solicitó se declare la nulidad del acto administrativo recurrido y que se ordene al Presidente del referido Instituto, levante la medida de cierre administrativo que perjudica gravemente a la recurrente.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Visto que esta Corte mediante decisión N° 2010-0001 de fecha 5 de abril de 2010, determinó su competencia para conocer del presente recurso y no se pronuncio sobre la admisión del mismo, y siendo que el presente recurso se interpuso conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, este Órgano Jurisdiccional en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° 01099, de fecha 10 de agosto de 2011 (Caso: Inversora Horizonte, S.A.), pasa a analizar la admisibilidad del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, excepción hecha de la causal relativa a la caducidad del recurso, conforme a lo previsto en el artículo 5, parágrafo único, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y al respecto se observa lo siguiente:
El Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 11 de marzo de 2010, “admitió provisionalmente” el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, siendo que esta Corte en sentencia de 5 de abril de 2010, anuló por razones de orden público la mencionada decisión, así como las actuaciones procesales subsiguientes.
Ello así, esta Corte pasa a analizar la admisibilidad del recurso a excepción de la causal de caducidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5, Parágrafo Único de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y en tal sentido observa, que el presente caso no está incurso en las causales de inadmisibilidad que hagan imposible su tramitación, previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable rationae temporis, el cual prevé que:
“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación, o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”.
Como consecuencia de lo anterior, se Admite el presente recurso por cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la revisión de dichas causales en el transcurso del juicio, dado su carácter de orden público. Así se decide.
De la pretensión de amparo cautelar
Una vez admitido el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, se pasa a emitir pronunciamiento sobre la solicitud de amparo cautelar de conformidad con el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los interesados públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso. En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante”.
Respecto a la apariencia del buen derecho o fumus boni iuris, de carácter o dimensión constitucional, consiste en la existencia de una situación constitucionalmente tutelada, es decir, que la parte interesada invoque derechos y garantías constitucionales presuntamente infringidos, por lo que ha sido reiterada la jurisprudencia al establecer en interpretación de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales que “la procedencia del amparo cautelar está supeditada a la existencia de una presunción grave de violación o de la amenaza de violación constitucional”.
De modo que, el fumus bonis iuris constitucional implica que existe una presunción cierta y grave de que ha sido menoscabado un derecho constitucional, en virtud de una actuación o de una omisión de la Administración. Así, cuando el juez constitucional constata la presunción de una violación a un derecho constitucional, éste debe declarar la procedencia del amparo cautelar solicitado.
En este sentido, la Sala Político Administrativa en sentencia del 20 de marzo de 2001 (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco), ha sentado la tesis del carácter, naturaleza y esencia cautelar del amparo conjunto, concluyendo que debe dársele el mismo tratamiento sustantivo y procedimental de las medidas cautelares, y en consecuencia, la revisión de sus respectivos requisitos de procedencia, de la siguiente forma:
“…es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus bonis iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado, por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un juicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación...”.
Así, ante la interposición de un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, el juez constitucional debe entrar a conocer de la presunta lesión constitucional denunciada, no así, de aquéllas otras denuncias o alegatos referidos a la legalidad administrativa infringida, -que no tengan relación directa con la lesión constitucional invocada-, pues éstas deben resolverse en el proceso contencioso de nulidad y no por vía del procedimiento de amparo, con lo que queda de relieve, sin perjuicio del carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en el proceso contencioso administrativo.
Realizadas estas precisiones, pasa esta Corte a analizar si en el caso de autos se cumplen las condiciones de procedencia antes señaladas, para lo cual se observa lo siguiente:
La parte recurrente ejerció la acción de amparo cautelar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y a tal efecto solicitó se suspendan los efectos o ejecución del acto recurrido mientras dure el juicio, con la finalidad de proteger los derechos constitucionales de su representada relativos al derecho al debido proceso y a la defensa, así como el derecho al trabajo.
En primer lugar, respecto a la presunta violación del derecho al trabajo denunciado por la parte recurrente, observa esta Corte que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios no le esta cercenando a la parte recurrente su derecho al trabajo, por cuanto la medida de cierre de la misma, obedeció al hecho de que ésta no cumplió con los requisitos para obtener la autorización correspondiente ante los Órganos competentes, a los fines de ejercer la actividad aseguradora. Aunado a ello, se observa que la Administración no le impidió a la parte recurrente desempeñar su actividad económica en otra rama, tal como lo expresa el acto administrativo impugnado, al señalar que:
“…se ordena el cierre administrativo de la COOPERATIVA PPA24. R.L., solo con respecto a nuevas afiliaciones o nuevas suscripciones y renovaciones del contrato de adhesión que ofrece el servicio de ‘SEGURO’ sea cual fuere la denominación que pretenda darse a dicho contrato, durante el lapso que dure el presente procedimiento administrativo, debiendo cumplir con las obligaciones asumidas con los usuarios y usuarias ya afiliados antes de la fecha de inspección; es decir, el 13 de enero de 2009...” (Negrillas y mayúsculas del original).
De modo que, visto que el cierre administrativo fue impuesto solo en cuanto a nuevas afiliaciones, nuevas suscripciones y renovaciones del contrato de adhesión que ofrece específicamente “el servicio de seguro”, más no así, sobre las demás actividades económicas desplegadas por la referida Cooperativa, no existe evidencia -prima facie- que permita a esta Corte presumir que el Instituto recurrido le está limitado o menoscabado su derecho al trabajo. Así se decide.
Ahora bien, respecto al derecho a la defensa, la parte recurrente alegó que la medida preventiva de cierre administrativo con respecto a los nuevos clientes, vulnera de manera directa los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa.
De la lectura de los “considerandos” contenidos en el acto impugnado, observa esta Corte que en fecha 13 de enero de 2009, se practicó fiscalización en la sede de la Cooperativa recurrente, en la cual se dejó constancia del incumplimiento del artículo 110, numeral 11, y el artículo 111, numeral 5 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, levantándose Acta de cierre del establecimiento por no presentar la aprobación de la documentación exigida por parte de la Superintendencia de Seguros.
De igual forma, en el acto impugnado se dejó constancia de que la Cooperativa PPA24, R.L., se opuso contra la medida preventiva, en la mencionada Acta de fecha 13 de enero de 2009, y en fecha 16 de enero de 2009 presentó ante el Ente recurrido escrito de oposición el ciudadano Raúl Cuartin Sánchez, en su carácter Apoderado judicial de esa Cooperativa.
En atención a lo expuesto, esta Corte advierte, sin prejuzgar la materia que será objeto de la sentencia de fondo en la presente causa, que la medida de cierre temporal de la actividad desarrollada por la asociación cooperativa recurrente, fue dictada dentro del marco del procedimiento administrativo previsto en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, específicamente en su Título V “De los Procedimientos Administrativos”, a los fines de comprobar el cumplimiento de las condiciones y exigencias establecidas en la señalada Ley, tomando en cuenta el interés general involucrado en la actividad relativa a pactar mediante contratos de adhesión con el público en general, tal como disponen los artículos 110 y 111 eiusdem.
Aunado a lo anterior, la parte recurrente tuvo oportunidad de formular conforme a lo previsto en el artículo 112 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, oposición a la medida preventiva inicialmente decretada por el Instituto recurrido en fecha 13 de enero de 2009, que ordenó “...el cierre administrativo parcial (...) hasta tanto presenten la documentación requerida de la legalidad de la naturaleza de la actividad comercial...”.
En tal sentido, considera esta Corte prima facie, que en el presente caso la actuación de la Administración no reviste, elemento o indicio de violación del derecho a la defensa de la parte recurrente, pues la misma se produjo conforme a la normativa analizada, por lo que tanto de los argumentos esgrimidos por la parte recurrente, como de las actas que conforman el expediente, no se vislumbra prima facie una probabilidad seria y relevante de amenaza o violación del derecho a la defensa. Así se decide.
Por otro lado, observa esta Corte que la parte recurrente alegó la violación del debido proceso, y asimismo, se desprende que señaló que se le “han sentenciado sin ningún tipo de pena que pueda hacerse valer, es decir, se nos aplica una norma que no se encuentra en ninguna ley, la cual es la inscripción de una Cooperativa que de alguna u otra manera se dedique a la materia aseguradora”.
Conforme a ello, considera esta Corte oportuno hacer referencia a lo establecido en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
(...)
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.
El precepto constitucional regula una de las formas de garantizar la aplicación del debido proceso, en el cual se consagra en esos términos el principio nullum crimen nulla poena sine lege, de naturaleza constitucional, que implica la exigencia, de que una ley previa determine el tipo antijurídico y el contenido de la sanción aplicable.
En efecto, el mismo tiene como finalidad constatar que los particulares al momento de ser sancionados, gocen de la garantía de que la falta imputada se encuentre consagrada en la norma jurídica que haya sido invocada por el órgano administrativo como soporte de su decisión.
De modo que, en el presente caso, el recurrente al sostener la vulneración del numeral 6 del artículo 49 del Texto Constitucional, está afirmando que los hechos que se le atribuyeron no se encuentran tipificados como faltas en el ordenamiento jurídico y, por ende, no pueden ser objeto de sanción.
En el caso que nos ocupa, se desprende del acto administrativo recurrido, que la Administración encuadró la conducta del recurrente, en el supuesto de hecho contenido en el artículo 69 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza para la defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, el cual prevén que:
“Artículo 69. Se entenderá como contrato de adhesión, a los efectos de esta Ley, los contratos tiros o aquellos cuyas cláusulas han sido aprobadas por la autoridad competente por la materia o establecidas unilateralmente por la proveedora o el proveedor de bienes y servicios, sin que las personas puedan discutir o modificar substancialmente su contenido al momento de contratar.
En aquellos casos en que la proveedora o el proveedor de bienes y servicios unilateralmente establezcan las cláusulas del contrato de adhesión, la autoridad competente, podrá anular aquellas que pongan en desventaja o vulneren los derechos de las personas, mediante acto administrativo que será de estricto cumplimiento por parte de la proveedora o proveedores”.
De manera que, sin prejuzgar acerca del fondo debatido, efectivamente se puede verificar la existencia de una norma en la cual la Administración subsumió la conducta de la Cooperativa PPA 24, R.L., de allí que no constata esta Corte, la presunción de violación a este principio constitucional. En consecuencia, se desestima la denuncia formulada a tal efecto. Así se decide.
En virtud de todo lo anteriormente expuesto, esta Corte estima que en el caso de marras no existen las presuntas violaciones a los derechos constitucionales denunciados, así como tampoco existe un medio de prueba que haga presumir la conculcación a los mismos, por lo que no se encuentra satisfecho el requisito relativo a la existencia de una presunción grave del derecho constitucional reclamado (fumus bonis iuris). Así se decide.
En cuanto al segundo requisito, según la jurisprudencia emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el periculum in mora sólo resulta determinable con la verificación del fumus bonis iuris, el cual fue desestimado ut supra, por lo que debe esta Corte declarar Improcedente la solicitud de amparo cautelar interpuesta. Así se decide.
En consecuencia, declarada la improcedencia de la solicitud de amparo cautelar este Órgano Jurisdiccional ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que el recurso contencioso administrativo de nulidad continúe su curso de Ley, previo pronunciamiento sobre la causal de inadmisibilidad relativa a la caducidad del recurso. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:
1. ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida de amparo cautelar, por el Abogado Raúl Cuartín Sánchez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de COOPERATIVA PPA 24, R.L., contra el acto administrativo de fecha 13 de enero de 2009, dictado por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).
2. IMPROCEDENTE la medida de amparo cautelar interpuesta.
3. ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que se continúe con la tramitación de la presente causa, previo pronunciamiento sobre la causal de inadmisibilidad relativa a la caducidad del recurso.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
El Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
EXP. Nº AP42-N-2010-000281
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,
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