JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-R-2009-000091
En fecha 19 de enero de 2009, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 2008-1717 de fecha 12 de diciembre de 2008, emanado del Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros Áñez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el número 19.655, actuando en su carácter de Apoderada Judicial del ciudadano JORGE LUIS MENDOZA GALLARDO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 8.504.650, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haber sido oído en un solo efecto el recurso de apelación ejercido en fecha 10 de noviembre de 2008, por la Apoderada Judicial de la parte querellante, antes identificada, contra la decisión dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 3 de noviembre de 2008, la cual declaró Inadmisible sobrevenidamente la querella interpuesta.
En fecha 6 de febrero de 2009, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha, se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para que las partes consignasen escrito de informes respectivo, de conformidad con el artículo 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se designó Ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA.
En fecha 11 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de informes de la Apoderada Judicial de la parte recurrente.
En fecha 2 de marzo de 2009, se fijó el lapso de ocho (8) días de despacho para las observaciones al referido informe y en fecha 17 de marzo de 2009, vencido dicho lapso, se pasó el expediente a la Juez Ponente, a los fines que la Corte dictase la decisión correspondiente.
En fecha 18 de marzo de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 8 de junio de 2009, esta Corte declaró la nulidad parcial del auto dictado por este Órgano Jurisdiccional el 6 de febrero de 2009, únicamente en lo referente al inicio de la relación de la causa, así como la nulidad de todas las actuaciones procesales suscitadas con posterioridad al mismo, ordenando la reposición al estado que se notificaran las partes, para darse inicio nuevamente a la relación de la causa, una vez que constare en autos la última notificación de las partes.
En fecha 17 de junio de 2009, se acordó librar boleta en la sede del tribunal a los fines de la notificación del ciudadano Jorge Luis Mendoza Gallardo, igualmente se ordenó la notificación del Instituto Autónomo de Policía del estado Bolivariano de Miranda y del Procurador General de la República.
En fecha 20 de julio de 2009, el Alguacil de la Corte consignó boleta de notificación dirigida al Director del Instituto Autónomo de Policía del estado Bolivariano de Miranda.
En esa misma fecha, el Alguacil de la Corte consignó boleta de notificación dirigida al Procurador General del estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 12 de agosto de 2009, notificadas como se encontraban las partes, se fijó el lapso de diez (10) días de despacho, para que las partes presentaran por escrito los informes respectivos.
En fecha 1º de octubre de 2009, se fijó el lapso de ocho (8) días de despacho para las observaciones al escrito de informes.
En fecha 22 de octubre de 2009, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, a los fines que la Corte dictase la decisión correspondiente.
En fecha 28 de octubre de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del ciudadano Efrén Navarro, se reconstituyó esta Corte de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente, EFREN NAVARRO, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 9 de marzo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia de la Apoderada Judicial de la parte querellada, solicitando sentencia.
Por auto de fecha 27 de abril de 2010, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 12 de mayo de 2011, se recibió por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia de la Apoderada Judicial de la parte querellante, solicitando sentencia.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el presente asunto, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 8 de marzo de 2002, la Apoderada Judicial de la parte querellante ya identificada, presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, con base en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Señaló, que “…en fecha 13 de agosto de 1995, ingresó mi representado a la Policía del estado Miranda, allí permaneció cumpliendo sus obligaciones estrictamente (…) , a través de oficio Nº 267/01, de fecha 28 de noviembre de 2001 (…) la Comisario General María Teresa Seijas, Directora de Personal, le notificó de su destitución del cargo que venía desempeñando…”.
Mencionó que, “…le fue negado su derecho a la defensa y al debido proceso, a la asistencia jurídica y por supuesto a encontrarse amparado por la legalidad de su procedimiento regido por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por todas las leyes que rigen la materia, tal y como lo establece nuestra Constitución Nacional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela…”.
Expuso, que “…del contenido y fecha del acto de destitución se desprende que el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción mayor y el procedimiento administrativo en todas sus fases, no pudo haberse cumplido, no fue debidamente comprobada la presunta falta y no se cumplieron los extremos legales necesarios para que la averiguación administrativa y la destitución decidida a través de ella surtieran efectos legales…”.
Indicó, que el acto administrativo impugnado establece que “…en horas de la noche 30/08/2001 se había suscitado el volcamiento de la unidad 4/212 de la Brigada Canina, conducida por usted, quien para el momento se encontraba acompañado de una ciudadana. 2.- De conformidad con los recaudos que reposan en la averiguación administrativa usted salió solo y sin notificar a sus superiores tal y como está establecido en las normativas conocidas por todos los integrantes de la Brigada Canina, a bordo de la Unidad 4/212 en horas de la noche del 30/08/2001 y luego tenía como acompañante a una ciudadana quien dijo ser su novia…” .
Refirió, que “…considerando la falta cometida, el Instituto ha debido verificar las circunstancias que rodearon la presunta falta y el expediente personal del funcionario, ya que dicha destitución se hizo sobre situaciones presuntas no cumpliéndose con el debido proceso y no concediéndole al funcionario la posibilidad de presentar sus alegatos y defensas antes de ser destituido…”.
Adujo, que “…no se le concedió al funcionario la posibilidad de presentar sus alegatos y defensas, es decir antes de que lo destituyen, ya que el 31 de agosto de 2001 al de (sic) 28 de septiembre de 2001, excluyendo los días de reposo, comprendidos entre 31-08-02 al 20-09-01 y desde el 21-09-01 al 11-10-01 transcurrido (sic) treinta y cuatro días hábiles, es decir que el funcionario contó con un lapso que no basta para aperturar, instituir (sic) y decidir una averiguación administrativa, ni mucho menos para que pudiera utilizar y ejercer los lapsos procesales que en materia administrativa le reconocen …”.
Expuso que, “…mi representado confesó haberse apegado al Reglamento Disciplinario lo que se traduce en aceptación de la violación de los derechos del funcionario, en consecuencia el acto administrativo de destitución es nulo…”.
Señaló, que “…un funcionario ha perdido su trabajo y ha sido lesionado gravemente en su honor y reputación por un procedimiento violatorio de sus derechos a la defensa, al debido proceso y a la asistencia jurídica (…) el Instituto modificó el Reglamento Disciplinario en fecha 20 de agosto de 2001…”.
Sostuvo, que “…el acto administrativo contenido en el oficio Nº 267/01 de fecha 28 de noviembre de 2001 (…) no cumplió en forma alguna con los requisitos establecidos en la normativa que regula la materia administrativa, e igualmente contraviene nuestra Constitución Nacional (sic), ya que el mismo fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido…”.
Por lo expuesto, solicitó se declare la nulidad del acto administrativo de destitución y se reincorpore a su cargo a su representado, con el pago de sueldos dejados de percibir y cualquier otra acreencia que por su condición de funcionario le corresponda, desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 3 de noviembre de 2008, el Juzgado Superior Noveno en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Inadmisible la querella interpuesta, basándose en los siguientes argumentos:
“…Antes de entrar a analizar el fondo de la controversia, es menester traer a colación lo previsto en el parágrafo único del artículo 15 de la extinta Ley de Carrera Administrativa, que prevé:
Artículo 15.- Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. (Destacado y cursiva de este Tribunal).
En ese sentido, debe indicarse que el procedimiento administrativo constituye una garantía de los derechos de los administrados, persiguiendo fundamentalmente la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la actuación de los Órganos de la Administración, quienes operan simultáneamente en calidad de intérpretes y árbitros dentro del procedimiento sometido a su conocimiento. De modo que, la actuación de la Administración en el Estado de Derecho, se encuentra sujeta al principio de legalidad y cuando actúa en detrimento de este principio, se activan los mecanismos atinentes a los recursos administrativos para la protección jurídica de los administrados, con lo que se pretende lograr el restablecimiento de la legalidad infringida.
Así pues, si bien es cierto que los recursos administrativos constituyen una garantía jurídica de los administrados ante una decisión administrativa que les afecta, no es menos cierto, que la administración tiene la potestad de revisar sus propias decisiones (potestad de autotutela). Dicha revisión debe ser tramitada ante el propio organismo autor del acto, dado que éste es un presupuesto necesario para la impugnación por parte del particular en Sede Jurisdiccional (privilegio de la administración).
Cabe destacar que los supuestos fácticos que dieron origen a las presentes actuaciones, sucedieron durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, que conjuntamente con su Reglamento (vigente) regulaban la materia funcionarial a nivel nacional, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo. De modo que las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues, la doctrina imperante y la jurisprudencia estimaban que dichas normas no podían limitar el acceso a los Órganos Jurisdiccionales, como lo sería, la interposición de los recursos administrativos, antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
En tal sentido, bajo el imperio de la derogada Ley de Carrera Administrativa, constituía un requisito de cumplimiento obligatorio, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo preveía el parágrafo único del artículo 15 ut supra citado. Así pues, durante la vigencia del citado Texto Legal, los funcionarios públicos debían agotar la vía administrativa a través de la Junta de Avenimiento, dado que era un requisito ineludible para poder recurrir por ante la vía jurisdiccional, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que, la naturaleza de ambas instituciones resultaban distintas, pues a diferencia de los recursos administrativos, no se busca a través de la gestión conciliatoria realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino un arreglo amistoso, aunado al hecho que tal solicitud no requería la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.
Para mayor abundamiento, debemos traer a colación el criterio sustentado por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 12 de diciembre de 1996, que resaltaba el carácter obligatorio del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, para posteriormente recurrir en sede Jurisdiccional. Al ser ello así, puede inferirse que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- son de distintas naturalezas, no pudiendo sustituirse entre sí, resultando suficiente para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial la presentación de la solicitud por ante la Junta de Avenimiento, no encontrándose obligado el funcionario a esperar un pronunciamiento de esa Instancia.
Ante tal circunstancia, se puede concluir que el criterio jurisprudencial establecido para la época en que se encontraba vigente la Ley que regía las relaciones de empleo público, establecía la obligación que tenían los funcionarios públicos de presentar una solicitud por ante la Junta de Avenimiento para agotar la gestión conciliatoria y en caso de no existir ésta, debían ocurrir por ante el Jefe de Personal o ante el Órgano respectivo, a los fines de lograr la constitución de dicha Junta y poder así agotar la vía conciliatoria.
Delimitado lo precedente y en el caso que nos ocupa, pudo evidenciarse a los folios 69 al 72 del expediente judicial, que el hoy querellante hizo valer dentro del lapso probatorio que a tal efecto se aperturó, prueba documental contentiva de un escrito presuntamente presentado por ante la Junta de Avenimiento del Ente querellado; probanza ésta que fuere admitida, salvo su apreciación en la definitiva, por el Juzgado que venía conociendo la causa. Ahora bien del objeto de la prueba promovida, debe acotarse que el querellante pretende desvirtuar la defensa opuesta por su adversario, arguyendo que intentó realizar la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, siendo que le fue negada la recepción de dicho escrito. Sin embargo, no se puede constatar que la referida prueba haga referencia alguna o constancia que corrobore la negativa de la administración en recibirlo. Al ser ello así, estima esta Jurisdicente que la probanza promovida es insuficiente para demostrar la afirmación del querellante, dado que como bien es sabido, la prueba procesal es la actividad de las partes que consiste en crear en el Juez la convicción de la verdad o falsedad de los hechos alegados en la demanda o en la contestación y quien afirma un hecho tiene la carga de probarlo. En el punto que nos ocupa, recae en cabeza del querellante la carga de probar sí éste había agotado la vía administrativa con la interposición del escrito por ante la Junta de Avenimiento, en razón de ello y por cuanto no se desprende prueba contundente que acredite la veracidad de las afirmaciones esgrimidas por el recurrente, es por lo que esta Juzgadora considera que el querellante no cumplió con la gestión a que hace referencia el parágrafo único del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis al caso de marras. En virtud de lo cual esta Jurisdicente debe forzosamente declarar inadmisible sobrevenidamente el recurso interpuesto, tal como se establecerá en el dispositivo del presente fallo. Y así se declara…”.
III
DEL ESCRITO DE INFORMES
En fecha 11 de febrero de 2009, la Apoderada Judicial de la parte recurrente, presentó escrito de informes en los siguientes términos:
Que, el A quo “…declaró la Inadmisible (sic) sobrevenidamente la querella por no haber agotado la vía conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, pero es el caso que esta representación judicial fundamenta su apelación en el hecho de que si se cumplió dicho requisito(…) tal afirmación la hago constar y demuestro a través de los folios setenta (70), setenta y uno (71), setenta y dos (72), setenta y tres (73), setenta y cuatro (74) y setenta y cinco (75) , donde corren insertas las páginas contentivas del escrito dirigido a la Junta de Avenimiento del Instituto querellado y donde también consta que fue rechazado tal escrito…”.
Por lo expuesto, considera que el fallo “…perjudica gravemente los derechos e intereses de su representado, toda vez que el recurrente se encuentra esperando por un pronunciamiento hace más de cinco años, siendo que el juez debe apreciar todas y cada una de las pruebas que se hayan producido (…) el sentenciador no apreció todas las actas que componen el expediente…”.
IV
COMPETENCIA
La competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer en Alzada de las pretensiones recursivas interpuestas en materia funcionarial, ha sido atribuida con ocasión al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual señala que:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Negrillas de esta Corte).
De conformidad con la norma transcrita, la competencia para conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos de naturaleza funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por estar determinada de manera expresa por la norma citada.
Conforme lo anterior, este Órgano Jurisdiccional se declara COMPETENTE para conocer el presente recurso de apelación. Así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia para el conocimiento de la presente causa, entra esta Corte a decidir el recurso de apelación ejercido y a tal efecto observa que el Apoderado Judicial de la parte querellante, señala que la sentencia del Juzgado A Quo “…declaró la (sic) Inadmisible sobrevenidamente la querella por no haber agotado la vía conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, pero es el caso que esta representación judicial fundamenta su apelación en el hecho de que si se cumplió dicho requisito (…) tal afirmación la hago constar y demuestro a través de los folios setenta (70), setenta y uno (71), setenta y dos (72), setenta y tres (73), setenta y cuatro (74) y setenta y cinco (75) , donde corren insertas las páginas contentivas del escrito dirigido a la Junta de Avenimiento del Instituto querellado y donde también consta que fue rechazado tal escrito…”.
Ahora bien, de conformidad con lo expuesto observa esta Corte lo siguiente: Riela a los folios setenta (70) al setena y cinco (75), del presente expediente, escrito de la Abogada Marisela Cisneros de Añez, dirigido al ciudadano Coordinador de la Junta de Avenimiento del instituto Autónomo de Policía del estado Miranda, documental esta de la cual se puede observar que no está fechada, no tienen ningún tipo de sello húmedo, únicamente presenta la firma de la abogada Marisela Cisneros de Añez en la última página y una media firma en el borde inferior derecho de cada una de las paginas.
Por último, observa esta Corte como segunda documental promovida por la recurrente, un sobre en el cual puede leerse en el anverso del mismo la dirección de la Policía del estado Miranda, escrita en tinta negra, igualmente se observan cuatro sellos húmedos del Instituto Postal Telegráfico de Venezuela. El primero, en el cual se hace referencia a una cifra “03642” indicándose en ese mismo sello el señalamiento “Oficina Carmelitas”. El segundo y tercer sello húmedo son iguales, señalando ambos un esquema en el cual puede evidenciarse seis variantes de motivos por los cuales podría ser devuelta la correspondencia, la fecha, el nombre y apellido del supervisor y código de cartero.
Así, observa esta Corte que en el segundo y tercer sello estampados en el sobre, uno se encuentra en blanco, el otro tiene una firma que dice “Rodríguez” en el lugar del Supervisor del Instituto Postal Telegráfico, una cifra “30872” en el lugar del nombre , apellido y código de cartero, la fecha “12-03-002 (sic)”, y una marca donde dice “rechazada”. Finalmente el cuarto sello, corresponde a una palabra que dice “Devuelto”.
En el reverso del sobre, puede evidenciarse en primer lugar el nombre de la Abogado Marisela Cisneros de Añez y una dirección, escrito esto en tinta negra, en segundo lugar se observan dos sello húmedos, uno que dice “República Bolivariana de Venezuela, Instituto Postal Telegráfico, 11 de marzo de 2002, Oficina Los Teques” y el otro que dice “República de Venezuela, Instituto Postal Telegráfico, 6 de marzo de 2002, Certificado, Oficina Postal Telegráfica Carmelitas 1010”.
Así, de lo expuesto puede evidenciarse que el alegato de la Apoderada Judicial de la parte apelante relativo a que efectivamente se agotó el requisito del agotamiento de la Junta de Avenimiento, no es una afirmación que verdaderamente pueda extraerse de las documentales existentes en el expediente, ya que no puede corroborarse de manera cierta y efectiva, que se materializó el requisito exigido en la Ley relativo a la presentación de la documental cursante en autos ante la Junta de Avenimiento, ya que todo el material probatorio analizado no puede sostener lo alegado por la apoderada judicial de la parte recurrente, puesto que no presenta una contundencia que pueda ciertamente generar la procedencia del recurso de apelación ejercido.
En virtud de lo expuesto, es forzoso para esta Corte declarar SIN LUGAR la apelación ejercida por la apoderada judicial del ciudadano Jorge Luis Mendoza Gallardo, y CONFIRMA la sentencia de fecha 3 de noviembre de 2008, emanada del Juzgado Superior Noveno en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró Inadmisible la querella interpuesta. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. COMPETENTE para conocer de la apelación ejercida en fecha 10 de noviembre de 2008, por la Abogada Marisela Cisneros de Áñez, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Noveno en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 3 de noviembre de 2008, la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JORGE LUIS MENDOZA GALLARDO contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO BOLIVARANO DE MIRANDA.
2. SIN LUGAR la apelación ejercida.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
El Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. N° AP42-R-2009-000091
MEM-
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