JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2005-002052
En fecha 13 de diciembre de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 05-1406 de fecha 24 de noviembre de 2005, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por el Abogado Oscar Riquezes Contreras, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 47.031, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA “MONSEÑOR RAFAEL ARIAS BLANCO”, contra las Providencias Administrativas Nros. 918-5, 919-05, 920-05, 921-05 y 934-05, emanadas de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.
Dicha remisión se efectuó por haber sido oído en un solo efecto, el recurso de apelación interpuesto en fecha 16 de noviembre de 2005, por el Abogado Oscar Riquezes Contreras, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 15 de noviembre de 2005, por el referido Juzgado que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 7 de febrero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado Oscar Riquezes Contreras, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 15 de febrero de 2006, se dio cuenta a la Corte, se inició la relación de la causa, se designó ponente a la Juez Neguyen Torres López, y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho, para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 7 de marzo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual consignó el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 26 de julio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado Oscar Riquezes Contreras, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 27 de julio de 2006, vencidos como se encontraban los lapsos establecidos en el artículo 19, aparte 18, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte difirió la oportunidad para la fijación del acto de informes mediante auto expreso y separado.
En fecha 18 de septiembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó a esta Corte se fijara la oportunidad para que se celebre el acto de informes en la presente causa.
En fecha 19 de septiembre de 2006, se dictó auto mediante el cual se fijó la oportunidad legal para la celebración del acto de Informes en la presente causa.
En fecha 5 de octubre de 2006, se celebró el acto de Informes, con la comparecencia de la parte recurrente.
En fecha 9 de octubre de 2006, esta Corte dijo “Vistos”, y se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fechas 11 de julio y 20 de noviembre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante las cuales solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando integrada de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 11 de marzo de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, y se ordenó notificar a la Inspectoría del Trabajo del Municipio Bolivariano Libertador y a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 31 de marzo de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó recibo de notificación dirigido al ciudadano Inspector del Trabajo del Municipio Bolivariano Libertador de Caracas.
En fecha 15 de abril de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó recibo de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 25 de mayo de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 25 de mayo de 2009, se dictó auto mediante el cual se reasignó la ponencia al Juez Andrés Eloy Brito, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fecha 26 de mayo de 2009, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 29 de abril de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 3 de mayo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 10 de mayo de 2010, transcurrido el lapso fijado en el auto de fecha 3 de mayo de 2010, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que esta Corte dictara la decisión correspondiente. En esta misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fechas 28 de julio, 29 de septiembre y 21 de octubre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante las cuales solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.
En fechas 10 de noviembre y 15 de diciembre se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante las cuales solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.
En fechas 20 de enero, 10 de febrero y 7 de abril de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante las cuales solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 12 de mayo, 8 de junio, 18 de julio, 21 de septiembre, 5 de diciembre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 2 de febrero de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó a esta Corte su abocamiento en la presente causa.
En fecha 9 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurridos el lapso establecido en el artículo 90 del Código de procedimiento Civil.
En fecha 14 de marzo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó a esta Corte dicte sentencia en la presente causa.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previa las siguientes consideraciones.
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE NULIDAD
En fecha 28 de octubre de 2005, el Abogado Oscar Riquezes Contreras, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Fundación Universitaria “Monseñor Rafael Arias Blanco”, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, con fundamento en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Expresó que, “…En la contestación de cada uno de los procedimientos administrativos, el IUPMA (es decir, el Instituto Universitario Pedagógico Monseñor Rafael Arias Blanco) dijo que los reclamantes eran docentes adscritos al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, que tienen asignados cargos y códigos de nómina de ese despacho (…) que la remuneración de ese personal era asumida por el ministerio (sic)…” (Paréntesis de esta Corte).
Indicó que, “…Como consecuencia del carácter de funcionarios públicos de los reclamantes, la Inspectoría del Trabajo era manifiestamente incompetente para decidir sus solicitudes, por cuanto así lo dispone el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo; sin embargo el inspector, haciendo caso omiso de tales alegatos y de las pruebas que lo respaldaban, ordenó el reenganche de todos los docentes anteriormente identificados…”.
Alegó que, “…los actos administrativos antes mencionados están dirigidos en forma inmediata al IUPMA y de ellos se derivan efectos perniciosos en la esfera de sus intereses, al obligarlo a mantener en su nómina a varios funcionarios del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (…) que no son sus trabajadores, con la correspondiente influencia sobre los pasivos laborales que se generan…”.
Señaló que, “…Lo anterior supone para el IUPMA la necesidad de solicitar ante los organismos jurisdiccionales, la tutela judicial mediante la impugnación de los actos administrativos identificados…”.
Sostuvo que, “…Aun cuando se trata de actos administrativos definitivos, los mismos no han adquirido firmeza, pues no ha vencido el plazo para el ejercicio del correspondiente recurso de nulidad…”.
Denunció que, “…la labor prestada en el IUPMA, mediante la situación administrativa de comisión de servicios, lo que presupone la existencia de un vínculo funcionarial, es tan (sic) conocida por los docentes destacados por el Ministerio de Educación y Deportes (…) si los profesores que están en la situación descrita (…) se reconocen como funcionarios del Ministerio de Educación y Deportes y así lo dicen (...) mal pueden desconocer a conveniencia esa condición para obtener una orden de reenganche… ”.
Añadió que, “…El oficio suscrito por el Jefe de la Zona Educativa del Distrito Capital, tenía como finalidad demostrar que la terminación de los servicios de los reclamantes, no fue ningún despido sino un requerimiento de su verdadero patrono, quien los necesitaba en los planteles oficiales que le están adscritos. A raíz de esta orden los reclamantes dejaron de laborar en el IUPMA en fecha 15/01/2005…”.
Indicó que, “ …Las pruebas promovidas en sede administrativa hacían verosímil el alegato de existencia de un vínculo funcionarial (…) de ello se deduce la incompetencia manifiesta de la Inspectoría del Trabajo, pues de acuerdo con el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, los funcionarios o empleados públicos se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional…”.
Denunció que, “…Sin embargo, el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador en vez de declararse incompetente, lo que resultaba manifiesto, se pronunció sobre el fondo de la controversia, con lo cual vició de nulidad absoluta su decisión, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) Por lo antes expuesto solicito expresamente a este Juzgado, que se declare la nulidad absoluta de los actos recurridos, por haber sido dictados por un órgano manifiestamente incompetente…”.
Agregó que, “…los documentos consignados en los expedientes administrativos, salta a la vista que estos últimos no se corresponden en absoluto con las categorías previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, y en consecuencia, no tenían valor probatorio alguno…”.
Resaltó que, “… los reclamantes continuaron promoviendo pruebas, a pesar de que el lapso correspondiente había expirado y el Inspector del Trabajo ya se había pronunciado sobre la admisión de las pruebas ya aportadas…”.
Indicó que, “…Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, solicito (sic) la suspensión de los efectos de los actos administrativos de efectos particulares, cuya nulidad pedí, por ser esa medida indispensable para evitar perjuicios de difícil reparación por la definitiva…”.
Finalmente solicitó al Tribunal, “…que anule los actos administrativos identificados como ‘Providencias Administrativas’ números 918-05; 919-05; 921-05 y 934-05 emanados todos de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador…”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 15 de noviembre de 2005, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia en la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con fundamento en lo siguiente:
“…corresponde a este Juzgado pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso, y a tal efecto observa que el artículo 219 de la Ley Orgánica de Tribunal Supremo de Justicia establece lo siguiente:
(…)
Vemos así como la ley al referirse a la legitimación para recurrir de actos administrativos de efectos particulares, no hace más que repetir lo dispuesto en el artículo 121 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que también exigía un interés personal, legítimo y directo para ello.
No obstante, la jurisprudencia emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia bajo el imperio de la ley derogada, mitigó tal disposición como resultado de su análisis bajo la luz de la nueva Constitución de 1999, específicamente bajo la óptica de su artículo 26, que hace alusión al derecho de acceso a la justicia y a la garantía de tutela judicial efectiva que tienen todas las personas.
Así pues, la citada Sala en Sentencia N° 873 de fecha 13 de abril de 2000 (caso: BANCO FIVENEZ, S.A.C.A.), en una reinterpretación constitucional que se tradujo en la flexibilización de lo expuesto en el derogado artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -que se encuentra repetido en el artículo 219 de la ley que rige a nuestro Máximo Tribunal- determinó en primer lugar que el interés para recurrir que exige la nueva Constitución, obviamente, sigue siendo ‘legítimo’, ya que el ordenamiento jurídico no puede otorgar protección a los particulares en razón de intereses contrarios a la Constitución o a las leyes.
En cuanto a la exigida condición de ‘directo’, indicó que a partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitución no se puede exigir tal condición a los recurrentes. Así que, cuando el particular pueda obtener de la impugnación del acto administrativo una ventaja o evitar un perjuicio, aunque no exista una relación inmediata entre la situación derivada o creada por el acto administrativo y el recurrente, debe admitirse que éste es titular de un ‘interés indirecto’, lo cual lo legitima para ejercer el recurso contencioso administrativo.
Por último y en lo referente al carácter de ‘personal’ del interés, indicó que la nueva Constitución permite el acceso a la justicia para la defensa de los intereses ‘difusos’ y ‘colectivos’. En efecto, el concepto de interés previsto en la nueva Constitución abarca los intereses estrictamente personales así como los intereses comunes de cuya satisfacción depende la de todos y cada uno de los que componen la sociedad.
De allí que se considera legitimado al destinatario del acto, o cualquier otro sujeto que, sin ser titular de derechos subjetivos administrativos, se encuentra en especial situación de hecho ante la infracción del ordenamiento jurídico, la cual, por eso mismo, le hace más sensible que el resto de los administrados al desconocimiento del interés general o colectivo por parte de la Administración al violar la ley (Sentencia N° 1084 de fecha 11 de mayo de 2000, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Agremiados del Colegio de Nutricionistas y Dietistas de Venezuela).
Ahora bien, en el caso in comento el apoderado judicial de la ‘Fundación Universitaria Monseñor Rafael Arias Blanco’ recurrente, señala en el Capitulo 2.1 de su escrito libelar, referente a la legitimación activa, que los actos administrativos impugnados ‘... están dirigidos en forma inmediata al IUPMA y de ellos se derivan efectos perniciosos en la esfera de sus intereses, al obligarlo a mantener en su nómina a varios funcionarios del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, que no son sus trabajadores, con la correspondiente influencia sobre pasivos laborales que se generan...’
Igualmente, indica que tal situación ‘... supone para el IUPMA la necesidad de solicitar antes (sic) los organismos jurisdiccionales, la tutela judicial mediante la impugnación de los actos administrativos identificados...’
De lo anteriormente expuesto, se deduce que las Providencias Administrativas Nos. 918-05, 919-05, 920-05, 921-05 y 934-05, emanadas de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador, mediante las cuales fueron declaradas con lugar las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos interpuestas por una serie de trabajadores contra el Instituto Universitario Pedagógico Monseñor Rafael Arias Blanco, en virtud de lo cual resulta el mencionado Instituto el legitimado activo para intentar su nulidad, y es que, la Fundación accionante no demuestra de donde dimana se interés, ni siquiera indirecto, en recurrir tales actos, de hecho, no se evidencia del expediente cual es la situación especial de hecho en la cual se encuentra respecto a la actividad administrativa desplegada, ni cuál es el provecho que llegaría a obtener de ser declarados nulos los actos cuestionados, de allí que estima este Juzgado que la parte accionante no posee la legitimación necesaria para entablar este tipo de acción que persigue la nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, razón por la cual el presente recurso debe ser declarado INADMISIBLE. Así se decide…”. (Mayúscula del Original)
III
FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN
En fecha 7 de marzo de 2006, el Apoderado Judicial de la Fundación Universitaria “Monseñor Rafael Arias Blanco”, consignó escrito de fundamentación del recurso de apelación interpuesto, en los términos siguientes:
Sostuvo que, “…los reclamantes eran docentes adscritos al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, que tienen asignados cargos y códigos de nómina de ese despacho y se encontraban en el IUPMA en comisión de servicio. Cabe agregar que la remuneración de ese personal era asumida por el ministerio (…) el cese de su prestación de servicios, se debió a la orden girada por el nombrado ministerio de reincorporarse a los planteles oficiales…”.
Alegó que, “…Llama la atención que el juzgado a-quo diga que: ‘(…) no se evidencia del expediente cual es la situación especial de hecho’ en la que se encuentra mi representada, respecto de que los actos administrativos impugnados, pues (…) consta que la defensa del IUPMA fue asumida por la Fundación Universitaria Monseñor Rafael Arias Blanco y su actuación nunca fue impugnada, por los intervinientes (…) ante la Inspectoría del Trabajo…”.
Indicó que, “…el patrimonio del IUPMA, constituye el conjunto de bienes aportados a la Fundación Universitaria Monseñor Rafael Arias Blanco para alcanzar su objeto y que la administración de los mismos corresponde a sus órganos (…) De la circunstancia antes mencionada dimana el interés de la fundación universitaria, para recurrir los actos administrativos dictados por el Inspector (…) ya que toda decisión que menoscabe el patrimonio de este último la afecta de manera directa…”.
Por todo lo anteriormente expuesto solicitó a esta Corte “…que anule la sentencia dictada en fecha 15/11/2005 (sic), por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y le ordene admitir y tramitar el recurso de nulidad interpuesto por mi representada, en contra de los actos administrativos dictados por el inspector del trabajo del Municipio Libertador…”.(Negrilla del original)
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, es preciso citar la sentencia N° 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios YES´CARD, C.A., donde la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia delimitó las competencias –de modo provisional- de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de las cuales, conviene destacar para el caso de autos lo siguiente:
“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…)
4. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.
En este sentido se destaca que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante la referida sentencia delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, observa esta Corte que el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan con ocasión de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, ha sido recientemente objeto de examen por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual en fecha 23 de septiembre de 2010, dictó la sentencia Nº 955 (caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros), que estableció con carácter vinculante lo siguiente:
“…aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación.
En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.
Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.
2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo…”.
Del criterio establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, antes transcrito, se desprende que la competencia para conocer en primera instancia de los recursos contenciosos administrativos que se ejerzan contra las actuaciones dictadas por las Inspectorías del Trabajo con relación al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, le corresponde a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo, y en Alzada, a los Tribunales Superiores del Trabajo, en virtud del principio del Juez Natural.
Así, observa esta Corte que dicha Sala, en sentencia Nº 311 de fecha 18 de marzo de 2011, (caso: Grecia Carolina Ramos Robinson), ratificó el criterio anteriormente transcrito, dejando sentado lo que a continuación se cita:
“Preceptúa el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil que la jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda y no tienen efecto respecto a ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.
Sobre la base de la norma del Código Adjetivo que se citó, esta Sala, en oportunidades anteriores, ha determinado el tribunal competente en casos concretos en atención al que lo fuera de conformidad con la ley -o con la interpretación auténtica que de ésta hubiere hecho esta juzgadora- para el momento de la interposición de la demanda.
Sin embargo, la Sala ha abandonado el criterio anterior y ha determinado que, con independencia de la oportunidad en que hubiere sido incoada una demanda de cualquier naturaleza que tenga por objeto, como la de autos, el incumplimiento de una providencia administrativa dictada por una Inspectoría del Trabajo, la competencia corresponde a los tribunales laborales.
Así, en su sentencia N.° 108 de 25.02.11, caso Libia Torres, esta Sala declaró que ´es la jurisdicción laboral la competente para conocer de las acciones de amparo ejercidas contra acciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, y siendo este criterio vinculante para todos los conflictos de competencia en esta materia, incluso los que hayan surgido antes de este fallo´ (Subrayado añadido).
En efecto, como se explicó en el fallo N.° 955, de 23 de septiembre de 2010, caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros, que se citó supra, debe atenderse al contenido de la relación más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural para la decisión de este tipo de pretensiones es el laboral, que es el especializado en proteger la persona de los trabajadores y, en particular, ´la parte humana y social de la relación´.
En este sentido, una vez que se determinó que el laboral es el juez natural, resulta en interés y beneficio de las partes que las causas a las que se ha hecho referencia sean decididas por éste con independencia de los criterios atinentes a la competencia que se hayan podido sostener con anterioridad y, por tanto, de la fecha de la interposición de las demandas, de modo que esta circunstancia fáctica, que le es ajena, no les impida el acceso al juez que está más calificado para la cabal composición de la controversia; ventaja que se acentúa en materia de amparo constitucional, caracterizada como está por la urgencia, que exige la mayor celeridad posible, celeridad que el juez más especializado está en mayor capacidad de ofrecer (Vid. s.S.C. n.° 108 de 25.02.11).
No obstante, en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra -por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, continuarán su curso hasta su culminación. Así se decide…” (Resaltado de esta Corte).
De la decisión anteriormente transcrita, se desprende que la competencia para conocer de las acciones o recursos contra las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, corresponde a la Jurisdicción Laboral; no obstante, aquellas causas en las cuales la competencia haya sido asumida por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, éstos continuarán conociendo de las mismas, de conformidad con el principio perpetuatio fori.
Con base en las consideraciones realizadas y teniendo en cuenta que se ha interpuesto recurso de apelación contra la sentencia de fecha 15 de noviembre de 2005, dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Una vez determinada la competencia de esta Corte, se pasa a decidir de la apelación interpuesta, en los siguientes términos:
Observa esta Alzada que la parte apelante en su escrito de fundamentación del recurso de apelación, señaló que el Juzgado A quo declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto porque “…en su criterio, mi representada no tenía interés personal, legítimo y directo que la legitimara para pedir la nulidad de los actos administrativos impugnados…”.
El artículo 21, aparte 9, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
“Toda persona natural o jurídica, que sea afectada en sus derechos o intereses por una ley, reglamento, ordenanza u otro acto administrativo de efectos generales emanado de alguno de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal, o que tengan interés personal, legítimo y directo en impugnar un acto administrativo de efectos particulares, puede demandar la nulidad del mismo ante el Tribunal Supremo de Justicia, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad. El Fiscal General de la República y demás funcionarios a quienes las leyes les atribuyen tal facultad, podrán también solicitar la nulidad del acto, cuando éste afecte un interés general…”.
Al respecto, señala esta Corte que la legitimación es la aptitud de ser parte en un proceso concreto, y presupone que no toda persona con capacidad procesal pueda ser parte en un proceso, sino únicamente los que se encuentren en determinada vinculación con la pretensión deducida, coligiendo que sólo las personas que mantengan dicha relación con la causa están legitimadas para actuar en el proceso.
En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1084, de fecha 11 de mayo de 2000, caso: Colegio de Nutricionistas y Dietistas de Venezuela, señaló lo siguiente:
“…En criterio de esta Sala, cuando el objeto del recurso de nulidad se refiere a un acto administrativo de efectos particulares la legitimación activa exigida es, de acuerdo a los claros términos de los artículos 121 y 124, ordinal 1º, la de un interés legítimo, personal y directo, esto es, que el interés en la legalidad de la actividad administrativa está calificado por el legislador, por ello se requiere que el recurrente, por ejemplo, sea el destinatario del acto, o cualquier otro sujeto que, sin ser titular de derechos subjetivos administrativos, se encuentre en una especial situación de hecho ante la infracción del ordenamiento jurídico, la cual, por eso mismo, le hace más sensible que el resto de los administrados al desconocimiento del interés general o colectivo por parte de la Administración al violar la ley. Éstos últimos han sido llamados por la doctrina interesados legítimos.
Distinto a lo antes dicho resulta la noción de simple interés, es decir, el interés no calificado por el legislador y que se refiere a la facultad que tiene cualquier ciudadano de impugnar la actuación administrativa, siempre que ésta le afecte en su esfera jurídica. Este interés simple, pero particularizado, condicionado a que afecte derechos o intereses de quien recurre, es el que se exige para solicitar la nulidad de actos de la Administración de efectos generales.
Por tanto, puede afirmarse que en el contencioso administrativo la legitimación activa para recurrir de un acto que aparezca ilegal dependerá de la clasificación del acto mismo, esto es, si es de efectos generales o de efectos particulares. Como se dijo, en el primero de los casos, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en su artículo 112, se refiere al simple interés particularizado, en tanto que, cuando se trata de la impugnación de actos administrativos de efectos particulares, el interés está calificado por el legislador al detallar que el mismo debe ser legítimo, personal y directo, es decir, un interés actual, concreto, que afecte directamente a sus destinatarios, a aquellos que han establecido una relación jurídica con la Administración Pública o a todo aquel a quien la providencia administrativa afecta en su derecho o interés legítimo…” (Resaltado de esta Corte).
Con base en lo señalado precedentemente, el Juzgado A quo se pronunció en los siguientes términos “…La Fundación accionante no demuestra de donde dimana su interés, ni siquiera indirecto, en recurrir de tales actos, de hecho, no se evidencia del expediente cual es la situación especial de hecho en la cual se encuentra respecto a la actividad administrativa desplegada, ni cuál es el provecho que llegaría a obtener de ser declarados nulos los actos cuestionados…”.
Contrariamente a ello, la parte apelante en la fundamentación de la apelación sostuvo que “…el patrimonio del IUPMA, constituye el conjunto de bienes aportados a la Fundación Universitaria Monseñor Rafael Arias Blanco para alcanzar su objeto y que la administración de los mismos corresponde a sus órganos (…) De la circunstancia antes mencionada dimana el interés de la fundación universitaria, para recurrir los actos administrativos dictados por el Inspector (…) ya que toda decisión que menoscabe el patrimonio de este último la afecta de manera directa…”.
Ahora bien, del análisis de los autos que conforman el presente expediente observa esta Corte, que riela al folio ciento cuarenta y cuatro (144) documento constitutivo-estatutario de la Fundación Universitaria “Monseñor Rafael Arias Blanco”, consignado por la parte apelante ante esta Alzada, siendo éste un elemento determinante a los fines de evidenciar la legitimidad del recurrente.
De la lectura del señalado documento se desprende lo siguiente: “…Artículo 3º.- La FUNDACIÓN se constituye con el establecimiento educativo INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR RAFAEL ARIAS BLANCO (…) Artículo 4º.- La FUNDACIÓN tiene por objeto: a) Propender por todos los medios a su alcance a la protección, conservación y fomento del INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR RAFAEL ARIAS BLANCO, y proveer lo necesario para garantizar su funcionamiento (…) Artículo 9º.- Corresponde al Consejo Superior: (…) c) Aprobar el plan de desarrollo, el plan operativo y aprobar el presupuesto anual de la Universidad y del Instituto Universitario y demás entes dependientes de la Fundación…”.
De conformidad con estas previsiones contenidas en el documento constitutivo estatutario de la Fundación “Monseñor Rafael Arias Blanco”, este Órgano Jurisdiccional observa, que efectivamente existe una estrecha conexión entre la Fundación recurrente y el Instituto Universitario Pedagógico “Monseñor Rafael Arias Blanco”, siendo que con la creación de la señalada Fundación, se promovió la “protección, conservación y fomento del Instituto Universitario Pedagógico Monseñor Rafael Arias Blanco”, el cual -como ya se señaló- se desenvuelve como un centro educativo universitario.
Por tanto, la Fundación “Monseñor Rafael Arias Blanco” resulta ser por consiguiente, un ente personificado que despliega su actividad, con la capacidad jurídica que le es inherente, en apoyo y promoción al Instituto Universitario, por constituir el mismo un ente de educación superior y como tal, garante de la protección y conservación del patrimonio del Instituto y de proveer, todo lo necesario para garantizar el funcionamiento del Instituto Universitario en el plano de su dotación e infraestructura.
En tal sentido, en el caso sub iudice, se comprende que la determinación de la existencia de la legitimación activa de la Fundación recurrente para impugnar las providencias administrativas emanadas de la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador Distrito Capital, debe basarse en esta estrecha conexión entre ambos entes administrativos. En efecto, esta Corte aprecia que el interés alegado por la Fundación recurrente no se reduce a una mera invocación abstracta de respeto a la legalidad, sino por el contrario, a una especial situación de hecho, concreta y real, derivada de la función instrumental y de apoyo de la Fundación recurrente con respecto al Instituto Universitario Pedagógico “Monseñor Rafael Arias Blanco”.
Aunado a lo anterior, se evidencia que en fecha 26 de enero de 2005, se inició el procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos incoado por los ciudadanos Aura Marina Pino, Gabriela Gilabert, Milagros Serrano, Vento Gaby Mercedes, José Jaimes, Pedro Espinoza, Asia González, Edgar Yánez, Jesús Álvarez, María Quijada, Gloria Valera y Hermelinda Marcano, ante la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, contra la Fundación “Monseñor Rafael Arias Blanco”, el cual culminó con la emisión de las Providencias Administrativas impugnadas signadas con los Nros. 918-5, 919-05, 920-05, 921-05 y 934-05, todas de fecha 1º de septiembre de 2005, por medio de las cuales se declaró con lugar el referido procedimiento y se ordenó el reenganche y pago de salarios caídos a los ciudadanos anteriormente mencionados.
Posteriormente, las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos incoadas, fueron admitidas por la Inspectoría del Trabajo “Monseñor Rafael Arias Blanco” y los procedimientos en sede administrativa, fueron sustanciados hasta su culminación con la emisión de las Providencias impugnadas, de conformidad con lo previsto en Ley Orgánica del Trabajo, con la asistencia en todos los actos correspondientes, de la representación judicial de la referida Fundación, tal como se evidencia de la revisión de las actas procesales cursantes al presente expediente, razón por la cual al haber participado la misma en el procedimiento administrativo constitutivo del acto impugnado, le deriva la condición natural de ser parte en el presente proceso en vía jurisdiccional.
Conforme, pues, a los planteamientos anteriormente esbozados y en concordancia con el criterio jurisprudencial de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ut supra citado, esta Corte aprecia que la Fundación Universitaria “Monseñor Rafael Arias Blanco”, efectivamente ostenta legitimación activa para la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad contra las Providencias Nros. 918-5, 919-05, 920-05, 921-05 y 934-05, emanadas de la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador Distrito Capital, hoy, Inspectoría del Trabajo del Municipio Bolivariano Libertador, en razón de que exhibe, como lo expresa la Sala, “…una especial situación de hecho ante la (presunta) infracción del ordenamiento jurídico, la cual, por eso mismo, la hace más sensible que el resto de los administrados al (supuesto) desconocimiento del interés general o colectivo por parte de la Administración…” (Paréntesis de esta Corte).
Con base en las anteriores consideraciones, y luego de haber realizado un análisis de los alegatos y documentos aportados al presente caso, concluye esta Alzada que la Fundación Universitaria “Monseñor Rafael Arias Blanco”, efectivamente ostenta un interés legítimo, personal y directo, para el ejercicio del recurso interpuesto, conforme a lo establecido en el artículo 21, aparte 9, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable rationae temporis. Así se decide.
Por consiguiente, esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el Abogado Oscar Riquezes Contreras, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Fundación Universitaria “Monseñor Rafael Arias Blanco” contra el fallo dictado en fecha 15 de noviembre de 2005, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en consecuencia, REVOCA el fallo apelado, y ORDENA la remisión del presente expediente al Tribunal de la causa, a los fines de que se pronuncie nuevamente sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con excepción de la causal de inadmisibilidad analizada. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 16 de noviembre de 2005, por el Abogado Oscar Riquezes Contreras, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA “MONSEÑOR RAFAEL ARIAS BLANCO” contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 15 de noviembre de 2005, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la señalada Fundación contra la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DISTRITO CAPITAL.
2. REVOCA la sentencia apelada.
3. ORDENA la remisión del presente expediente al Tribunal de la causa, a los fines de que se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con excepción de la causal de inadmisibilidad analizada.
Publíquese y regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ (____) días del mes de _________________ del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario Acc.,
IVÁN HIDALGO
Exp. AP42-R-2005-002052
EN/
En Fecha________________________( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Acc.,
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