JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N° AP42-O-2012-000016
En fecha 14 de febrero de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 10-0513, de fecha 21 de abril de 2010, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo de la acción de amparo constitucional conjuntamente con medida cautelar innominada ejercida por el abogado José Ignacio Bustamante Ettedgui, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 24.411, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE, contra el Decreto Nº 2009-0066, de fecha 29 de enero de 2009, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda el 29 de enero de 2009, bajo el número Extraordinario 0214, dictado por el GOBERNADOR DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto por el abogado Alejandro Gallotti, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 107.588, actuando con el carácter de apoderado judicial del Estado Bolivariano de Miranda, contra la sentencia dictada el 24 de marzo de 2009, por el referido Juzgado, mediante la cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida.
En fecha 15 de febrero de 2012, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que esta Instancia Jurisdiccional decidiera acerca de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado a quo de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En esa misma oportunidad, se pasó el expediente al Juez ponente.
El 10 de abril de 2012, el abogado Alejandro Guillermo Gallotti, actuando con el carácter de apoderado judicial del Estado Bolivariano de Miranda, consignó diligencia mediante la cual manifestó el interés de la presente causa.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
Mediante escrito presentado en fecha 27 de febrero de 2009, ante el Juez Superior Cuarto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el abogado José Ignacio Bustamante Ettedgui, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Transporte Terrestre, ejerció acción de amparo constitucional contra el Decreto Nº 2009-0066, de fecha 29 de enero de 2009, dictado por el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, fundamentada en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Agregó, que “Propongo esta acción de Amparo Constitucional a los Derechos Constitucionales que asisten a mi representado, el INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE, frente al acto lesivo que en su contra ha cometido y amenaza abiertamente con seguir cometiendo, la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, a través del ejercicio del poder estadal del Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, HENRIQUE CAPRILES RADONSKI, según Decreto 2009-0066 publicado en la Gaceta Oficial Nº 0214 de fecha 29 de enero de 2.009 (sic), al violar de manera flagrante, y amenazan con seguirlo haciendo de manera pública, notoria y comunicacional, el Derecho Constitucional al Libre tránsito reconocido en el Artículo 50 de la Carta Magna y especialmente lo atinente a la Competencia del Poder Público Nacional para limitarlo”. (Mayúsculas y negrillas del original).
Sostuvo, que “(…) los actos lesivos cometidos, que luego señalaré, han violado flagrantemente y amenazan con seguirlo haciendo, el derecho al libre tránsito y de la Competencia del Poder Público Nacional para limitarlo, procediendo el derecho de mi representado, INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE de invocar el restablecimiento así como la prevención eficaz de la situación jurídica lesionada y que amenaza con seguir haciendo la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, a través, como quedara dicho, del ejercicio del poder estadal del Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, HENRIQUE CAPRILES RADONSKI al pretender de manera abiertamente ilegal violentar el derecho al Libre tránsito con ocasión a la implementación temporal y a la amenaza cierta de implementación permanente del llamado Plan denominado ‘Pico y Placa’ en la Carretera Nacional Panamericana, vulnerando de manera flagrante y de manera directa la Competencia del Poder Público Nacional para limitarlo, a pesar de que el Ciudadano Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda ha estado y esta (sic) en pleno conocimiento de la imposibilidad jurídica de decretar y ejecutar directamente tal acto administrativo (…)”. (Mayúsculas y negrillas del original).
Adujo, que “(…) En fecha 29 de enero de 2009, el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, según Decreto 2009-0066 publicado en la Gaceta Oficial Nº 0214 de fecha 29 de enero de 2009 (…) estableció la aplicación, en principio, de un plan piloto donde en ejercicio de una competencia correspondiente al Ejecutivo Nacional y restringiendo de manera flagrante el ejercicio al libre transito (sic) del colectivo mirandino (sic) (…)”.
Manifestó, que “Dicho plan fue aplicado en la llamada Carretera Panamericana desde el Km 26 (Terminal Los Lagos) hasta el Km 7+300 (límite del estado Miranda con el Municipio Libertador, en las fechas comprendidas desde el 02 al 06 de febrero de 2009, y del 09 al 13 del mismo mes y año, en el horario comprendido entre las 5:00 am hasta las 8: am. (sic), siendo que el objeto principal era limitar el uso de uno de los medios de traslado como lo es el vehículo de uso particular, según la siguiente distribución: Lunes placas terminadas en 1 y 2; martes placas terminadas en 3 y 4; miércoles placas terminadas en 5 y 6; jueves placas terminadas en 7 y 8; y viernes placas terminadas en 9 y 0”.
Refirió, que “(…) observamos que uno de los basamentos legales utilizados por el Ciudadano Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda en los considerando para librar la sedicente actuación estadal, es el Convenio de Transferencia, Desarrollo Institucional y Cooperación para la Convención, Administración y Aprovechamiento de las carreteras, Puentes y Autopistas…, advirtiendo alarma a esta Superioridad toda vez que en dicho convenio en forma alguna se transfiere potestad alguna de disposición (…)”.
Alegó, que “(…) en fecha 29 de enero de 2009, el ciudadano Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legalmente atribuidas dictó en la Resolución Nº 10, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.109, de la misma fecha, mediante la cual establece: ‘Artículo Primero: Se ordena al Instituto Nacional de Transporte Terrestre por Órgano del Cuerpo Técnico de Vigilancia de Transporte Terrestre y a la Brigada Especial de Vigilancia de Vías Expresas (VIVEX) asumir y explicar todas aquellas medidas tendentes a garantizar la libre circulación y transito (sic) en todas las vías de comunicación nacional, en especial la carretera panamericana. Las referidas medidas deberán ejecutarse, en coordinación con la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, a través de su competente Guardia Nacional Bolivariana y los Cuerpos de Policía debidamente homologados por el Instituto Nacional de Transporte Terrestre; todo ello en virtud de las atribuciones constitucionales y los deberes consagrados en la Ley de Transporte Terrestre y su Reglamento’ (…)”. (Negrillas del original).
Sostuvo, que “(…) A pesar de tales actuaciones del Ejecutivo Nacional, el Ejecutivo Regional aplicó inconstitucional e ilegal el referido plan piloto tantas veces indicado, actuación irrita (sic) que inentendible contó con el aval –igualmente irrito (sic)- del Consejo Legislativo del Estado Bolivariano de Miranda al dictar en fecha 4 de febrero de 2009, el acuerdo Nº 03-2009 mediante el cual acuerda ‘respaldar el plan Piloto denominado Pico y Placa implementado por el Gobierno Constitucional del Estado Bolivariano de Miranda’ (…)”.
Expresó, que “(…) pese a la inconstitucionalidad e ilegalidad del referido plan –tal y como se demostrará- existe la amenaza cierta e inminente en implementarlo pero ahora de forma permanente, y ello se evidencia de las constantes declaraciones emitidas por las autoridades del Gobierno Bolivariano de Miranda en los distintos medios de comunicación, quienes afirman que la aplicación como plan piloto arrojó resultados ‘positivos’ (…)”. (Negrillas y subrayado del original).
Señaló, que “El INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE, ostenta, un interés directo en la presente controversia que deriva de las competencias mismas que le confiere la ley que lo regula. En efecto, de conformidad con el artículo 23, numeral 1 de la Ley de Transporte Terrestre, corresponde a dicho Instituto la planificación y ejecución de programas de fortalecimiento institucional del sector transporte terrestre y, de acuerdo al numeral 14 del mismo artículo, desde velar por el cumplimiento de las normas relativas a la circulación y seguridad en el ámbito nacional”. (Mayúsculas y negrillas del original).
Indicó, que “(…) se intenta acción de amparo constitucional como único medio procesal establecido en la legislación venezolana para atacar las amenazas inmediatas de violación a derechos y garantías constitucionales que pretendan, como en este caso, los órganos del Poder Público Estadal, ello según se deriva del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, así como de la jurisprudencia reiterada y pacífica de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.
Argumentó, que “(…) tales requisitos se cumplen a cabalidad pues es inminente la aplicación del plan vía llamado Pico y Placa por parte del Gobernador del estado Miranda, y ello se deriva no sólo de las opiniones emitidas por éste y otras autoridades en los distintos medios de comunicación –que, por demás, resulta un hecho notorio, público y comunicacional- si no también de los propios ‘Considerando’ del Decreto Nº 2009-0066 al establecer que se requiere la implementación de proyectos alternativos para la solución inmediata de los problemas de tránsito vehicular en la Carretera Panamericana, así como la no previsión en ampliar a corto plazo los corredores viales existentes (…)”.
Asimismo, destacó que “Se intenta la presente acción de amparo por ante los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Región Capital por éstos los órganos jurisdiccionales quienes tienen atribuida la competencia para conocer las amenazas de violación imputadas a las autoridades estadales, ello de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual establece los criterios competenciales que deben regir en la materia, a saber, los criterios de afinidad y territorialidad (…)”.
Agregó , que “(…) La primera denuncia que corresponde explanar a los fines de fundamentar la presente acción de amparo constitucional es la amenaza de violación del derecho al libre tránsito previsto en el artículo 50 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)” recalcando al efecto que “(…) el constituyente consideró necesario que todos los ciudadanos puedan transitar libremente y por cualquier medio a través del territorio nacional, sin mas (sic) limitaciones que las que establezca la Ley, constituyéndose en consecuencia una obligación del Estado a través de todas las autoridades administrativas competentes, garantizar la circulación peatonal y vehicular por la vías públicas para que se realice de manera, fluida, conveniente, segura y sin impedimento alguno (...)”. (Negrillas del original).
Manifestó el recurrente, que “(…) distinto es que los estados –como es el estado Bolivariano Miranda- tengan atribuciones en materia de ‘…conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales…’, de acuerdo a lo previsto en el artículo 164, numeral 10 de la Carta Magna, lo cual dista notablemente de la potestad normativa antes referida y, que rige para aplicar planes de vialidad como el llamado ‘Plan Pico y Placa’, ya que la competencia normativa es exclusiva del Poder Nacional (…)”. (Negrillas del original).
Aseveró, que “(…) ciertamente el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio para el Poder Popular de la Infraestructura) transfirió mediante un Convenio de fecha 04 de octubre de 1993 a la gobernación del estado Miranda la conservación y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas ubicadas en dicha entidad y a lo cual se incluye la Carretera Panamericana (que es de carácter nacional de acuerdo a la definición establecida en el artículo 152, numeral 1 de la Ley de y (sic) Transporte Terrestre), sin embargo, tal y como se señaló con antelación, el ejercicio de dichas competencia (sic) no deben ser entendidas en forma autónoma sino que, por el contrario, su ejecución debe ser de modo coordinado con el Ejecutivo Nacional; coordinación ésta que, por demás, debe ser entendida –como lo señaló la Sala Constitucional- en una posición de superioridad o supremacía de unos entes respectos de los otros (…)”. (Negrillas del original).
Reseñó, que “(…) el Gobernador del estado Bolivariano de Miranda en ningún momento manifestó su voluntad de trabajar en este plan vial – ni cualquier otro- de modo coordinado con el Ministerio para el Poder Popular de la Infraestructura, y menos aún se presentó proyecto alguno al ejecutivo Nacional para su discusión y aprobación, siendo que el referido Órgano de la Administración Central es el competente para implementar policitas (sic) públicas en materia de vialidad y circulación, más aún cuando se trata de restricciones a los derechos de los ciudadanos ya sea a nivel nacional, estadal o local (…)”. (Negrillas y subrayado del original).
Expresó la parte actora, que “(…) solicitamos la tutela constitucional frente a la amenaza cierta e inminente en implementar por parte del Gobernador del Estado Miranda un plan vial que restringirá la circulación de los ciudadanos que por allí transiten, lo cual como ya vimos es contrario al espíritu, propósito y razón del artículo 50 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Agregó, como “(…) fundamento a la solicitud de protección cautelar que solicitamos de acuerdo a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, esta representación debe referir que ya la Jurisdicción Contencioso Administrativa tanto en esta instancia como en Alzada ha reconocido la necesidad de acordad (sic) este tipo de medidas a los fines de garantizar el derecho constitucional al libre tránsito de un conglomerado que han sido afectado por la aplicación de planes similares a nivel local (…)”.
Puntualizó, que “Las anteriores decisiones sirven de fundamento para apoyar el buen derecho (fumus boni iuris) que nos asiste dado que ponen en evidencia la incompetencia de la autoridad administrativa que, en nuestro caso, pretende implementar un plan vial restrictivo a los derechos de los ciudadanos y, que además se circunscribe a la circulación de una carretera nacional de tal envergadura para la colectividad como lo es la Carretera Panamericana que, como bien sabemos, se trata de una vía de comunicación que traspasa los límites de un estado a otro”.
Observó el recurrente, que “En cuanto al periculum in mora, el cual si bien no es exigido en el presente caso, esta representación estima pertinente justificar, resaltando que el mismo se evidencia en que la implementación del plan vial generaría una restricción inconstitucional al derecho al libre tránsito que incidiría en el normal desenvolvimiento de los usuarios de la via panamericana, lo cual afectaría a habitantes de los estados Carabobo, Aragua y Miranda, entre otros, que utilizan dicha vía para trasladarse a otros punto del País”.
Señaló, que “(…) debe acotarse en este punto que la implementación de este tipo de planes de ningún modo solucionan el congestionamiento vehicular que se presenta en la actualidad dado el incremento del parque automotor, por el contrario, lo que bien podría resultar un ‘remedio’ en el sector donde se aplique, lo cierto es que las restantes entidades –en este caso estadales y locales- contiguas podrían verse mermadas dado que las personas al tener la restricción de circular en determinado horario buscarán lógicamente vías alternas para llegara (sic) a sus destinos, lo cual incidirá notablemente en el volumen de vehículos en esas localidades, tal y como así sucedió cuando se aplicó de manera inconstitucional el denominado ‘Plan Pico y Placa’ en los Municipios Chacao y Baruta (…)”.
Finalmente, solicitó que “(…) se ADMITA y SUSTANCIE la presente acción de amparo constitucional (…) se declare PROCEDENTE la medida cautelar innominada solicitada y, en consecuencia, se ordene al Ciudadano Gobernador del Estado Bolivariana de Miranda abstenerse en implementar en la carretera nacional Panamericana el denominado plan ‘Pico y Placa’ (…) se declare CON LUGAR la acción de amparo constitucional y se ordene al Gobernador de dicha entidad y cualquier otra autoridad, la prohibición de aplicar en la carretera nacional Panamericana el plan ‘Pico y Placa’ (…)”. (Mayúsculas y negrillas del original).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 24 de marzo de 2009, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la acción de amparo constitucional, interpuesta por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Transporte Terrestre, contra la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, con base a las siguientes consideraciones:
“(…) Antes de entrar a conocer el fondo del asunto controvertido, estima necesario quien decide aclarar lo siguiente OBITER DICTUM:
La carretera Panamericana va desde la Guaira hasta San Antonio del Táchira, su longitud es de 1.001 kilómetros. Se ha destacado que su construcción, realizó el ideal de unión entre las nacionalidades de las tres Américas, permitiendo el intercambio por la vía terrestre de uno a otro extremo del Hemisferio Occidental.
El sector venezolano correspondiente de la carretera Panamericana arranca en el Puerto de la Guaira, continuando hasta la capital de la República por una de las modernas autopistas del continente, y luego se dirige hacia el Occidente del país, rumbo a la frontera colombiana, frente a la ciudad de Cúcuta, donde su influencia abarca 12 Estados y el Distrito Capital dentro del país.
La denunciada amenaza de violación por parte del quejoso deviene de la presunta implementación de un plan denominado ‘Pico y Placa’ de forma permanente sobre la parte de dicha arteria vial que se encuentra ubicada en el Estado Miranda, es decir, sobre 33 kilómetros de recorrido que desde la ciudad de Los Teques empalman rumbo a la ciudad capital con 7 kilómetros que se ubican en jurisdicción del Municipio Libertador del Distrito Capital.
Ahora bien, según lo establecido por la Constitución Nacional de 1961, hoy derogada, era competencia del Poder Nacional lo relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea, marítima, fluvial y lacustre y a los muelles y demás obras portuarias. No obstante, en el año 1993, bajo la premisa de la descentralización, el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, suscribió con la Gobernación del Estado Miranda, un convenio a tenor del cual transfirió a dicho ente político territorial la administración, aprovechamiento y ejecución de las vías que se encuentran edificadas sobre el territorio de dicho Estado, incluso de aquellas calificadas como agrícolas.
Por su parte, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, promulgada el 1999, en su artículo 164 numerales 9° (sic) y 10° (sic), reconoció la potestad de conservar, aprovechar y administrar las vías terrestres estadales a los Estados, advirtiendo que de tratarse de vías nacionales las facultades enunciadas debían ejercerse en coordinación con el Poder Ejecutivo Nacional.
Dicho lo anterior, este Sentenciador observa que la carretera Panamericana atraviesa varios estados, incluso parte del Estado Miranda y empalma con la jurisdicción del Distrito Capital, por lo que ciertamente debe calificársele como una carretera nacional, de conformidad con lo previsto por el artículo 152 numeral 1° (sic) de la vigente Ley de Transporte Terrestre, de tal consideración va a partir la presente decisión.
Dicho lo anterior, se pasa a analizar a la luz de las probanzas que obran insertas a los autos, la procedencia o no de la acción de amparo interpuesta, y a tal efecto se observa:
Que encuentra su fundamento la presente acción de amparo constitucional en la amenaza de violación de los artículos 50 y 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)
De donde se desprende que las alegadas violaciones constitucionales se circunscriben a la garantía al libre tránsito y a las competencias atribuidas al Poder Público Nacional.
Que de las actas que componen la presente causa y de las constantes declaraciones emanadas del ciudadano Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, las cuales constituyen un hecho público, y notorio comunicacional, se desprende la voluntad por parte de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, de implementar en la carretera nacional Panamericana, un plan de restricción de tránsito vehicular, específicamente entre los kilómetros 26 hasta el 7+300 de dicha arteria vial.
Que para la implementación del referido plan, el ciudadano Gobernador Henrique Capriles Radonski, cuenta con el apoyo irrestricto de los miembros del Consejo Legislativo, según se desprende del contenido de Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda N° 3251 publicada en fecha 05 de febrero de 2009 (…)
Que la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, expresa en su Decreto No. 2009-0066 (…) publicado en Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Extraordinaria N°. 0214 de fecha 29 de enero de 2009, el fundamento jurídico sobre el cual entiende descansan sus pretendidas competencias para implementar el Plan vial ‘Pico y Placa’ (…)
Que ciertamente, la aplicación del Plan ‘Pico y Placa’ sobre la vía Panamericana, implica una limitación al derecho del libre tránsito que asiste al colectivo, y por tratarse de un derecho íntimamente relacionado con la libertad del ser humano, es catalogado como un derecho fundamental del hombre que trae aparejado consigo el goce de otros derechos de similar naturaleza.
Que los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos constitucionales gozan de la garantía de la reserva legal, consistente en que solo (sic) mediante ley podrán ser limitados estos derechos, en los términos establecidos en la Constitución.
Que la restricción temporal de las garantías consagradas en la Constitución, salvo las referidas al derecho a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles, es atribución exclusiva del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, mediante declaratoria de estado de excepción y el mismo deberá ser presentado dentro de los ocho (8) días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional o a la Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y al Tribunal Supremo de Justicia para el pronunciamiento de su constitucionalidad; de conformidad con lo establecido en nuestra Carta Magna, en sus artículos 337 y 339.
Aclarado lo anterior, pasa quien decide a pronunciarse sobre el fundamento del cual parte el agraviante, para atribuirse la competencia para crear y ordenar la aplicación del Plan Vial ‘Pico y Placa’, cuestión que se hace de seguidas:
Fundamenta el agraviante sus competencias en el contenido del artículo 159 de la Carta Magna, que bajo el capitulo (sic) III Del Poder Público Estadal, establece el reconocimiento de los Estados como entidades político territoriales, con personalidad jurídica plena, obligándolos a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir con la Constitución y las Leyes; vale decir, que ciertamente dicha norma en desarrollo del principio de legalidad somete la actuación estadal al cumplimiento del contenido de la Constitución y las Leyes Nacionales, de tal forma que la actuación de los Estados como entidades en lo político pese a su autonomía, no puede ser aislada, sino que se encuentra supeditada al respeto del ordenamiento jurídico. Ello es entendible, si se considera que el Poder Público es la potestad constitucional, basada en la soberanía popular de la cual deriva, para el ejercicio de la voluntad colectiva por parte de esa agrupación jurídica política por excelencia que permite la convivencia en sociedad del hombre, vale decir un Estado, a través de legítimos representantes elegidos para tal fin por medio del sufragio.
En nuestro ordenamiento jurídico, el Poder Público se distribuye entre los diferentes entes político - territoriales que conforman el Estado Venezolano, y se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral; teniendo cada uno de estos poderes competencias que le son propias, no obstante los órganos a los que incumbe su ejercicio deben colaborar entre sí para la realización de los fines del Estado.
De allí que debamos entender entonces que el Estado es uno solo y ostenta el poder público, y que las personas jurídicas que éste crea y entre las cuales distribuye el ejercicio de dicho poder, deben entenderse a sí mismas como partes integrantes de un todo orgánico y sistemático, que persiguen un fin común, por lo cual, solo (sic) la Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
Por ello, con independencia de sus alcances territoriales, el Poder Público debe estar orientado a la realización de los fines del Estado, y dirigir su actuación a la consecución de tales fines, sin más limitaciones que aquellas que deriven de sus competencias establecidas de conformidad con la separación de los poderes; y del principio de la legalidad, vale decir del respeto a los derechos y garantías consagrados en la constitución y las leyes de la República.
(…omissis…)
Partiendo entonces de esa supremacía de los intereses nacionales sobre los intereses estadales y municipales, pasamos a analizar el contenido del artículo 164 numerales 9° (sic) y 10° (sic) de la Carta Magna (…)
De donde se colige que la competencia de los Estados en materia de vialidad, se circunscribe al ejercicio de acciones que impliquen la ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas que se encuentren dentro de su territorio; no obstante el ejercicio de dichas competencias está sujeto a la justa limitación que impone la pertenencia orgánica de los Estados al Poder Nacional, ello quiere decir, que en ningún momento puede entenderse que las potestades enunciadas son absolutas, sino que están limitadas por la constitución, las leyes y demás actos normativos dictados conforme al principio de legalidad que inspira la función pública.
Ahora bien, la competencia de restringir el derecho constitucional al libre tránsito, no puede entenderse inmersa dentro de las competencias que los precitados artículos otorgan a los Estados, pues su limitación constituye una limitación a un derecho inherente a la persona humana y comporta consigo como se señaló en líneas anteriores la restricción a otros derechos que pudieran relacionársele en un determinado momento, razón por la cual, ciertamente su aplicabilidad debe ser interpretada restrictivamente, vale decir no puede suponerse; en vista, que la atribución de restringir los derechos sujetos a reserva legal, no puede ser ejercida por cualquier autoridad, en virtud que la misma, por mandato del Constituyente, es atribución exclusiva del Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, de conformidad con lo establecido en el articulo 337 y ss de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; tan es así que el propio artículo 50 ejusdem, al referirse a sus limitaciones advirtió que las mismas las establecería la ‘ley’, y que para el caso de marras y dada la propia naturaleza de la materia, corresponde a la Asamblea Nacional ejercer dicha limitación, así como corresponde al Poder Público Nacional, el régimen de navegación o de transporte terrestre a que se refiere el artículo 156 numeral 26° (sic) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se decide.
(…omissis…)
Criterio que además de ser vinculante para todos los Tribunales de la República, es compartido por éste Sentenciador toda vez que entiende que la interpretación de dicha potestad debe ser restrictiva y no extensiva, y que la restricción en el goce de los derechos y garantías constitucionales, como política de Estado debe estar acompañado del análisis comparativo entre los intereses a sacrificar y el interés general, resultando suficientemente documentado que el sacrificio de los primeros, dará lugar al resguardo de los últimos.
De allí que siendo la carretera Panamericana, tal como se explicó precedentemente, una de las principales arterias viales de las que se sirven los habitantes de ciudades dormitorio, como son los Altos Mirandinos, Los Teques, Tejerías, La Victoria - Estado Aragua, entre otras para trasladarse a la ciudad Capital, es evidente que la imposición de dicha restricción no solo (sic) afecta a los habitantes del Estado Bolivariano de Miranda, sino que trasciende los límites del mismo, lo que hace necesario una evaluación cierta y coordinada del impacto que ocasionaría su implementación, así como de cualquier medida o política que afecte las circulación terrestre y que responda a los intereses generales de la comunidad.
(…omissis…)
(…) se desprende entre otras cosas, que la Sala interpretó que el Poder Público Nacional es el competente para coordinar el ejercicio de las potestades de administración conferidas a los Estados en materia de vialidad terrestre, de conformidad con lo establecido por el numeral 33° (sic) del artículo 156 del Texto Constitucional, que establece las potestades intrínsecas al Poder Nacional, adicionalmente aclaró que el Ejecutivo Nacional es quien tiene la potestad previa ponderación de los intereses generales de limitar el ejercicio de algunos derechos, cuestión que es totalmente aplicable al caso de marras.
De tal forma que es el Ejecutivo Nacional, como director de las políticas de Estado, quien debe procurar la satisfacción eficaz de las prestaciones de servicios públicos vinculados con la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, con el fin de asegurar a los usuarios de tales servicios, las condiciones idóneas y el respeto de los derechos constitucionales en su disfrute, por ser esos los medios fundamentales para la satisfacción de necesidades públicas, que repercuten ciertamente en diversos aspectos de la sociedad y pueden incidir tanto en la calidad de vida de aquélla, como en el pleno ejercicio de derechos concretos.
En aras de desarrollarse esos preceptos en fecha 08 de julio de 2008, se dictó nueva Ley de Transporte Terrestre, la cual en su artículo 6, dispone lo siguiente:
Artículo 6. Es de la competencia del Poder Público Estadal, en materia de transporte terrestre, la conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, en coordinación con el Poder Público Nacional, el servicio de transporte terrestre público y terminales de pasajeros y pasajeras interurbanos de carácter estadal, la ejecución, conservación, administración, aprovechamiento y el control de la circulación de las vías terrestres estadales y el destino de las multas impuestas, de conformidad con lo previsto en esta Ley. (Resaltado del Tribunal)
De donde ciertamente se deja ver, que el legislador en desarrollo del principio de coordinación y colaboración que inspira la actuación de la Administración Pública, entendió que tal como lo estableció el constituyente, las facultades de conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, conferidas al Estado, están supeditadas a la coordinación que de las políticas a implementar, se realice con el Poder Ejecutivo Nacional; tan es así que cuando se refirió a la circulación en las vías terrestres existentes en los Estados, el legislador entendió como potestad de éste, únicamente la de ‘controlar’ la circulación de las vías terrestres estadales, no la ‘restricción’ de la circulación en las mismas; es por ello, que la implementación de dichas políticas, ciertamente y de acuerdo con el explanado criterio, no puede suponer nunca la posibilidad de dictarlas y aplicarlas aisladamente; pues entenderlo de esa manera implica sin duda alguna la vulneración de principios constitucionales de obligatoria observancia, lo que nos hace concluir ciertamente, que la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda no puede implementar sin la debida participación y coordinación del Poder Público Nacional, ningún plan tendiente a ‘limitar’ la circulación de las vías terrestres estadales, conocido como ‘Pico y Placa’ o con cualquier otra denominación, sobre la carretera nacional Panamericana, ni mucho menos ‘restringir’ el ejercicio del derecho al libre transito (sic), atribución que corresponde al Presidente o Presidenta de la República, o pretender limitar el ejercicio de ese derecho tal y como se expuso en líneas precedentes, atribución exclusiva de la Asamblea Nacional, en ejercicio de la reserva legal; y así se declara.-
En consecuencia entiende quien decide, que al pretender los órganos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda aplicar sobre la vía Panamericana el Plan ‘Pico y Placa’, sin la coordinación debida con el Poder Ejecutivo Nacional o de la Asamblea Nacional, transgrede el contenido del artículo 136 de la Carta Magna que impone el deber de coordinar que tienen los diversos niveles del Poder Público entre sí para lograr la consecución de los fines del Estado, máxime si consideramos que la carretera nacional antes mencionada, constituye una vía que cuenta con 40 kilómetros de longitud, donde los primeros 7 kilómetros se ubican en jurisdicción del Municipio Libertador del Distrito Capital y los restantes 33 se ubican en territorio del Estado Bolivariano de Miranda, y de su recorrido se sirven no solo (sic) los habitantes de las localidades de Los Teques, San Antonio de los Altos, San Diego de los Altos, San Pedro; así como los habitantes de ciudades dormitorio como Tejerías, Maracay, La Victoria, Turmero entre otras que laboran en esta ciudad Capital; por lo que la imposición de una medida de la magnitud de la pretendida por parte de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, trascendería sus efectos de los límites de dicho Estado; y así se establece.-
Por otra parte, se observa que fundamenta la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, su pretensión de implementar el Plan Vial Pico y Placa, sobre la carretera Panamericana, en el Convenio de Transferencia, Desarrollo Institucional y Cooperación para la Conservación, Administración y Aprovechamiento de las Carreteras, Puentes y Autopistas, suscrito entre el antes Ministerio de Infraestructura, hoy Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda y dicho ente gubernamental. Dicho convenio, aparece agregado a los folios 89 al 107 del expediente, y de una simple revisión de su contenido entiende quien decide, que en su texto se establece un régimen de cogestión con respecto a la vialidad existente en el Estado Miranda, incluso aquella calificada como vialidad agrícola, ya que al delimitar el objeto a transferir en la cláusula cuarta de dicha convención (…)
De donde se colige, que ciertamente se entregó en aquella oportunidad a la Gobernación del hoy Estado Bolivariano de Miranda la información necesaria y básica para el desarrollo de planes encaminados a lograr la conservación, aprovechamiento y uso de las carreteras establecidas en dicho estado, así como los recursos necesarios para el desarrollo de dichas actividades, no obstante en ningún momento dicho convenio expresó la transferencia de las vías en sí mismas, lo que queda claro si se revisa el contenido de la cláusula octava de dicho convenio (…)
Disposición que concatenada con el contenido de las cláusulas quinta, sexta, séptima, décima y décima segunda del precitado convenio, que establecen los deberes de cooperación y coordinación que quedan en cabeza de los suscribientes, dejan ver que la transferencia se realizó únicamente a los efectos del desarrollo de las actividades de conservación de las vías, entregándosele a dicho ente los recursos necesarios a tales fines, no obstante el ejercicio facultades adicionales a estas quedó supeditado a su coordinación con el Ministerio de Infraestructura, hoy Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, razón por la cual, dicho convenio, en nada modifica las conclusiones a las cuales llegó este Tribunal al realizar el análisis precedentemente expuesto, sino simplemente ratifica la necesidad de coordinar con el Poder Público Nacional, a través del Ministerio antes nombrado, las políticas y planes a implementar sobre dichas vías de comunicación, sean estos de aplicación excepcional durante días específicos, temporal o permanente, y que en el supuesto negado que fueran otorgadas en los términos en que pretende la Gobernación, en ningún momento pueden ser transferidas las atribuciones a que se refiere la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los órganos del Poder Público, como lo es el ejercicio de legislar de la Asamblea Nacional, o el ejercicio de la declaratoria del Estado de Excepción con la consecuente restricción de derechos constitucionales y civiles, que corresponde al Presidente o Presidenta de la República; y así se decide.-
Ahora bien, las actuaciones desplegadas por el Estado Bolivariano de Miranda, además de pretender invadir las competencias del Poder Ejecutivo Nacional, también lesionan el llamado principio de Lealtad Institucional, el cual encuentra su basamento jurídico en artículos 2 y 4 de la Carta Magna y en los numerales 1° (sic) y 2° (sic) del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Administración Pública; pues la restricción que pretende implementarse puede afectar lesivamente la esfera de los demás entes territoriales, tales como el Municipio Libertador del Distrito Capital, lo que quebranta una de las primeras exigencias de la actividad administrativa que implica que cada sujeto debe evitar perjudicar con sus actuaciones los intereses de los demás entes territoriales.
(…omissis…)
Conforme a lo antes analizado, se observa que el Plan Pico y Placa, cuya implementación se pretende, por parte de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, no ha sido elaborado en coordinación con el hoy Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, así como el Instituto Nacional de Transporte Terrestre, que es el único ente nacional especializado en materia de tránsito terrestre, cuestión que fue ratificada por el representante de dicho órgano ministerial al momento de la celebración de la audiencia constitucional en la presente causa, por lo que debe concluirse que no existe evidencia en este estado del proceso que se hayan aplicado los principios de coordinación y de solidaridad o lealtad institucional que rigen la actuación de los distintos órganos y entes de la Administración Pública; al contrario, el contenido y efectos de la aplicación del pretendido plan, a implementar en la carretera Panamericana, específicamente entre los kilómetros 26 hasta el 7+300 de dicha arteria vial, descartan la aplicación de estos principios.
En efecto, si bien dicho Plan pretende establecer una restricción de la circulación de vehículos únicamente en la carretera Panamericana entre los kilómetros 26 hasta el 7+300, durante las horas pico; su aplicación en el orden práctico restringe también la circulación en las vías nacionales, estadales y municipales de otros municipios del Distrito Capital, en los casos en que el acceso a estas sea a través de tal carretera nacional; por lo que su aplicación pudiera incidir desfavorablemente sobre la gestión de otros entes territoriales, que pudieran verse afectados por la utilización de sus vías como alternas por la implementación de dicho Plan; circunstancia que ciertamente no pudo haber sido considerada si el Plan a implementar fue ideado únicamente por la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, y así se declara.-
Por otra parte, es bien sabido que la acción de amparo constitucional no persigue la declaratoria de la nulidad de una actuación administrativa, pues su naturaleza es restitutiva del disfrute de los derechos denunciados como violentados o amenazados a ser violados, no obstante, no quiere dejar pasar por alto este Juzgador, que el Proyecto Piloto contenido en Decreto No. 2009-0066, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N°. 0614, de fecha 29 de enero de 2009, que sirvió para limitar o restringir el uso de la vía Panamericana durante los días 02 al 06 y 09 al 13 de febrero de los corrientes, por comportar una restricción al uso de la carretera nacional Panamericana, y no simplemente funciones de control sobre el tránsito en ésta, circunstancia que ciertamente pudo afectar conforme a lo expuesto la circulación en municipios aledaños, también ha debido ser consultado y coordinado con el Poder Nacional, pues la descentralización no puede utilizarse como estandarte para potenciar la consecución de fines particulares que puedan lesionar los intereses nacionales. Y así se declara.-
En otro orden de ideas, tal como lo aduce el quejoso, la eventual implementación del Plan ‘Pico y Placa’ en la carretera nacional Panamericana trae consigo una limitación a la garantía del libre tránsito consagrada por el artículo 50 de la carta magna (…)
(…omissis…)
Ciertamente, tal como se señaló precedentemente, de conformidad con el contenido del artículo 202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela debe entenderse por Ley, el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo Legislador, de allí deviene la conclusión lógica de que la garantía al libre tránsito no puede ser limitada sino a través de una ley nacional. Es así, que el artículo 236 de la Carta magna señala entre las competencias del Presidente de la República la de ‘(…) Omissis 7. Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los casos previstos en esta Constitución (…)’.
En consecuencia, al tener el agraviante la intención cierta de restringir la garantía al libre tránsito en la carretera Panamericana, implementado para ello el denominado Plan ‘Pico y Placa’, está ciertamente obrando en ejercicio de competencias que no le han sido constitucionalmente atribuidas. Adicionalmente a ello, ratifica éste Tribunal la argumentación proferida al momento de otorgar la medida cautelar de amparo solicitada, en sentencia 27 de febrero de 2009, a tenor de la cual se dejó claro que por ser la carretera nacional Panamericana, una arteria vial de la cual se sirven ciudadanos que residen en diversas ciudades dormitorio como son el estado Vargas, La Victoria, Tejerías estado Aragua, Los Teques y demás poblaciones aledañas para acceder a ésta ciudad Capital, la restricción al libre tránsito en dicha vía durante las horas habituales de traslado para la jornada laboral, constituye un trasgresión a los derechos e intereses de sus usuarios y por ende al ordenamiento jurídico, haciendo forzoso que éste Tribunal obrando en sede constitucional otorgue el amparo a los intereses colectivos y difusos representados por la Defensoría del Pueblo en el Estado Miranda, y así se decide.-
Ahora bien, no escapa de la vista de este Sentenciador, la apatía que durante la tramitación de la presente causa, dejó ver la representación judicial de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, quien no asistió a la audiencia constitucional, cuestión que evidentemente merece un llamado de atención en primer lugar para la Procuraduría del Estado Bolivariano de Miranda, a los efectos de que en sucesivas oportunidades se giren las instrucciones pertinentes para que se les otorgue a los juicios en los que se vean comprometidos intereses de dicho ente político territorial, la debida asistencia jurídica.
(…omissis…)
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de Amparo Constitucional interpuesto por EL INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE, en contra de la amenaza de violación que se cierne sobre los derechos y garantías consagrados en los artículos 50 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por la implementación del Plan Vial ‘Pico y Placa’, que pretende desarrollarse ente los kilómetros 23 y 7+300 de la carretera nacional Panamericana, por parte de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, y en consecuencia:
PRIMERO: Se ordena a la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, en la persona del Gobernador HENRIQUE CAPRILES RADONSKI, o quien ejerza su cargo o a cualquier autoridad administrativa subordinada a dicha entidad político territorial, se abstenga de implementar medidas de restricción o limitación de tránsito vehicular sobre la carretera Panamericana, fuera de la competencia constitucional que le corresponde, que constituyan una violación o amenaza al derecho constitucional al libre transito (sic), a que se refiere el artículo 50 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
SEGUNDO: Se ordena a la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, en la persona del Gobernador HENRIQUE CAPRILES RADONSKI, o quien ejerza su cargo o a cualquier autoridad administrativa subordinada a dicha entidad político territorial, coordinar con el Poder Público Nacional, a través del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda las políticas y planes a implementar sobre dichas vías de comunicación, sean estos de aplicación excepcional durante días específicos, temporal o permanente, así como para el control de la circulación de las vías terrestres estadales.
TERCERO: Se ordena la publicación del presente fallo en la página web del Tribunal Supremo de Justicia (…)”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
a.- De la competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo para resolver sobre la apelación interpuesta:
Corresponde previamente a esta Corte pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente recurso de apelación ejercido contra la decisión dictada en fecha 24 de marzo de 2009, mediante la cual el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, atendiendo para ello a los criterios jurisprudenciales de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en esta materia, en tal sentido se observa:
En reiterada jurisprudencia, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, estableció con carácter vinculante, que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca la Sala Constitucional. (Vid. Sentencia N° 1700 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 7 de agosto de 2007, caso Carla Mariela Colmenares Ereú).
Ahora bien, el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, prevé lo siguiente:
“Artículo 35: Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurrido tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días.”.
Aplicando el criterio jurisprudencial antes comentado al caso bajo análisis, así como el artículo supra transcrito y lo establecido en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 del 22 de junio de 2010, la cual atribuyó en el artículo 24, numeral 7 la competencia a los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo para conocer de las apelaciones y consultas de las decisiones de los Juzgados Superiores Estatales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, siendo que en el presente el caso se ejerció recurso de apelación contra una decisión dictada por un Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo, la cual resolvió en primera instancia una acción de amparo constitucional, por lo que, en aplicación de la señalada jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y de lo previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, esta Corte resulta competente para conocer de la referida acción en segunda instancia. Así se declara.
B.- De la apelación interpuesta:
Determinada como ha sido la competencia de esta Corte, este Órgano Jurisdiccional pasa a conocer del recurso de apelación interpuesto el 6 de abril de 2011, por la representación judicial del Estado Bolivariano de Miranda, contra la decisión dictada en fecha 24 de marzo de 2009, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Observa esta Alzada que el planteamiento de la representación judicial del Instituto Nacional de Transporte Terrestre fundamentó grosso modo su acción de amparo constitucional en la violación del artículo 50 de nuestra Constitución, que consagra la libertad de tránsito así como también en la incompetencia en la cual incurrió el Gobernador del Estado Miranda en dictar Decreto Nº 2009-0066, -Vid. folios 86 al 88 del presente expediente-, publicado en Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Extraordinaria N° 0214, de fecha 29 de enero de 2009, contentivo del Plan Vial ‘Pico y Placa’, pues a su decir dicha competencia la detenta el Ejecutivo Nacional.
En tal sentido, se advierte que el referido Juzgado, en su sentencia declaró: “(…) con lugar el recurso de Amparo Constitucional interpuesto por EL INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE, en contra de la amenaza de violación que se cierne sobre los derechos y garantías consagrados en los artículos 50 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por la implementación del Plan Vial ‘Pico y Placa’, que pretende desarrollarse entre los kilómetros 23 y 7+300 de la carretera nacional Panamericana, por parte de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA (…)”, al considerar que no hubo la coordinación que exige nuestra Carta Magna entre el Gobierno Regional y el Ejecutivo Nacional para la administración, uso y aprovechamiento de dicha vía, por tratarse de una autopista nacional, viciando al decreto dictado por el Gobernador del Estado Miranda de incompetencia.
Delimitado lo anterior, pasa esta Instancia Jurisdiccional a pronunciarse sobre el planteamiento del presente amparo constitucional, y en este sentido observa que nuestra Constitución establece el derecho a la libertad de tránsito de la siguiente manera:
“Artículo 50.- Toda persona puede transitar libremente y por cualquier medio por el territorio nacional, cambiar de domicilio y residencia, ausentarse de la República y volver, trasladar sus bienes y pertenencias en el país, traer sus bienes al país o sacarlos, sin más limitaciones que las establecidas por la ley. En caso de concesión de vías, la ley establecerá los supuestos en los que debe garantizarse el uso de una vía alterna. Los venezolanos y venezolanas pueden ingresar al país sin necesidad de autorización alguna.
Ningún acto del Poder Público podrá establecer la pena de extrañamiento del territorio nacional contra venezolanos o venezolanas”.
Asimismo, atendiendo a la jurisprudencia peruana puede señalarse que se ha establecido que la libertad de tránsito lleva intrínseco el ejercicio del atributo de ius movendi et ambulandi, el cual supone la posibilidad de desplazarse autodeterminativamente en función a las propias necesidades y aspiraciones personales, a lo largo y ancho del territorio, así como a ingresar o salir de él, cuando así se desee.
Se trata pues, de un imprescindible derecho individual y de un elemento conformante de la libertad. Más aún, deviene en una condición indispensable para el libre desarrollo de la persona, toda vez que se presenta como el derecho que tiene toda persona para ingresar, permanecer, circular y salir libremente del territorio nacional.
A mayor abundamiento, expresa el Tribunal Constitucional Peruano que la facultad de desplazamiento se manifiesta a través del uso de las vías de naturaleza pública o de las vías privadas de uso público, derecho que puede ser ejercido de modo individual y de manera física o a través de la utilización de herramientas tales como vehículos motorizados, locomotores, etc. (Tribunal Constitucional Peruano EXP. N.° 03046-2007-PHC/TC).
Ahora bien, no obstante lo anterior y en plena consciencia que el derecho a la libertad de tránsito constituye un derecho constitucional, no es menos cierto que el mismo no puede considerarse como absoluto de manera tal que soporta ciertas morigeraciones, en la medida que las limitaciones impuestas sean justificadas y luego de la correspondiente ponderación de intereses a que haya lugar.
Bajo este marco conceptual, debemos examinar si en el presente caso la limitación a dicho derecho constitucional al libre tránsito mediante el Decreto Nº 2009-0066, emanado del Gobernador del Estado Miranda, publicado en Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Extraordinaria N° 0214, de fecha 29 de enero de 2009, contentivo del Plan Vial ‘Pico y Placa’, que pretendió desarrollarse entre los kilómetros 23 y 7+300 de la carretera nacional Panamericana se efectuó de forma correcta y en aplicación a la normativa que a tal efecto existe.
Así tenemos, que la carretera Panamericana atraviesa varios estados, incluso parte del Estado Miranda y empalma con la jurisdicción del Distrito Capital, por lo que ciertamente debe calificársele como una carretera nacional, de conformidad con lo previsto por el artículo 152 numeral 1 de la vigente Ley de Transporte Terrestre.
Ante ello, tenemos que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 164 numerales 9 y 10, reconoció la potestad de conservar, aprovechar y administrar las vías terrestres estadales a los Estados, advirtiendo que de tratarse de vías nacionales las facultades enunciadas debían ejercerse en coordinación con el Poder Ejecutivo Nacional, así el referido artículo prevé.
“Artículo 164.- Es de la competencia exclusiva de los estados:
(…omissis…)
9. La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales.
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional”.
Por su parte, la Ley de Transporte Terrestre de 2008, en su artículo 6 dispuso:
“Artículo 6. Es de la competencia del Poder Público Estadal, en materia de transporte terrestre, la conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, en coordinación con el Poder Público Nacional, el servicio de transporte terrestre público y terminales de pasajeros y pasajeras interurbanos de carácter estadal, la ejecución, conservación, administración, aprovechamiento y el control de la circulación de las vías terrestres estadales y el destino de las multas impuestas, de conformidad con lo previsto en esta Ley”.(Negrilla de esta Corte).

De la concatenación de ambos artículos se desprende con meridiana claridad la necesaria coordinación que debe existir entre los Estados y el Ejecutivo Nacional para la administración y en general para la gestión de las autopistas nacionales, entendiendo que dicha coordinación “supone una posición de superioridad o supremacía de unos entes respecto de los otros, que deriva de la atribución al ente superior de auténticos poderes de dirección del ente o entes sujetos a la coordinación”; por tanto, la coordinación “implica un límite efectivo al ejercicio de sus competencias por parte de los entes coordinados”. (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo, I, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 2000, p. 418).
En resumen, la tarea de coordinar supondría una potestad superior atribuida a los órganos centrales de un Estado determinado, que tiene como propósito integrar las tareas que sobre una misma materia les ha sido encomendadas a diversos entes, con el fin de que las mismas confluyan en un objetivo común, cual sería la prestación homogénea de un servicio o bien público. (Vid., sentencia de la Sala Constitucional N° 2.495 del 19 diciembre de 2006).
Lo anteriormente expuesto, se encuentra actualmente patentizado en la reciente modificación efectuada a la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público de fecha 17 de marzo 2009, al establecer en su artículo 14 lo siguiente lo siguiente:
“Artículo 14. Es de la competencia de los estados en coordinación con el Ejecutivo Nacional, la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial.
El Ejecutivo Nacional ejercerá la rectoría y establecerá los lineamientos para el desarrollo de la coordinación señalada en el presente artículo”. (Negrillas de esta Corte)

De allí pues, que la coordinación en casos como el presente se erige como una clave y constituye un requisito fundamental para el correcto funcionamiento de los planes a aplicar a nivel vial, más aún si dicho plan tiende a la limitación o restricción de un derecho de rango constitucional, como lo es el derecho al libre tránsito.
Con respecto al principio de coordinación debemos citar la decisión dictada por esta Corte, en fecha 22 de febrero de 2008, bajo N° 2008-262, en relación a un caso similar al de autos en el cual se estableció:
“La coordinación implicaría la fijación de medios y sistemas de relación que harían posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias, procurándose la integración de actos individuales en la globalidad del sistema. “Así entendido, la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las Corporaciones Locales por lo que solo podrá producirse en los casos y con las condiciones previstas por la ley”. (Jiménez B., Antonio y otros. Comentario a la Constitución. La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. España. Madrid. 1993. Págs. 751 y 752).
La imperiosa necesidad de atención al principio de coordinación resulta lógica sólo al pensar que en situaciones como la de autos, en las que se tomen medidas que restrinjan la circulación de vehículos, los municipios adopten parámetros de aplicación disímiles unos con otros, sólo cabe plantearse, entre otros:
(…) omissis (…)
Es pues que, la ausencia de coordinación en la materia que se analiza, pensada en primer lugar sólo entre estas entidades locales podría conllevar a un caos que afectaría no sólo el derecho al libre tránsito sino todos aquellos derechos que se encuentran entrelazados con éste, y en especial a la seguridad ciudadana, entendida como un conjunto de acciones o medidas que están destinadas a salvaguardar el desarrollo de la vida comunitaria dentro de un contexto de paz, tranquilidad y orden, resultando claro que la observancia y aplicación de este principio conducirían favorablemente a la eficacia de la medida.
No así, bajo una visión más amplia, es indudable que la medida en definitiva afecta no sólo a los habitantes y vehículos de tales entidades locales integrantes del Área Metropolitana de Caracas, sino a cualquier ciudadano que provenga de otras zonas o ciudades, tales como Maracay, Guarenas, Guatire, San Antonio de los Altos, Los Teques, que laboren en la aludida Área; por lo que el plan en cuestión afecta incluso a personas y vehículos más allá del Área Metropolitana de Caracas, lo cual excede del ámbito de competencias municipales.
Lo anterior hace concluir -prima facie- que, dado que los efectos de la medida que se analiza se extralimitan del ámbito municipal e incluso se exceden del ámbito de competencias del Distrito Metropolitano, se intuye que ésta podría resultar verdaderamente eficaz y efectiva si, además de fundarse en el principio de coordinación, conforme se señaló, sea implementada y coordinada a nivel nacional, previéndose así una uniformidad en su ejecución”.

De lo anterior se desprende, que la coordinación entre ambos niveles no es baladí sino por el contrario constituye un requisito sine qua non para la consecución de un fin común, el cual es mejorar la vialidad, sin la cual no es posible la implementación de un determinado plan, tendente a restringir un derecho de orden constitucional, como lo es la libertad de tránsito.
Ahora bien, circunscribiéndonos al presente caso, observa esta Alzada de la revisión pormenorizada del expediente, que no existió plan de coordinación alguno entre el Ejecutivo Nacional representado por el Instituto de Transporte Terrestre y la Gobernación del Estado Miranda, para dictar el Plan Vial ‘Pico y Placa’, por el contrario se observa que fue un plan ideado de una sola de las partes, específicamente del Ejecutivo Regional, restringiendo de una manera ilegítima el derecho constitucional de transitar libremente por todo el territorio nacional, acarreando de manera inexorable en la violación de dicho derecho constitucional. Así se decide.
En virtud de las consideraciones antes expuestas, esta Corte declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, confirma el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 24 de marzo de 2009, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- COMPETENTE para conocer Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto por el abogado Alejandro Gallotti, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 107.588, actuando con el carácter de apoderado judicial del Estado Bolivariano de Miranda, contra la sentencia dictada el 24 de marzo de 2009, por el referido Juzgado, mediante la cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida.
2.- SIN LUGAR la apelación.
3.- CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de abril del año dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,


ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,


ALEJANDRO SOTO VILLASMIL


La Secretaria Accidental,

CARMEN CECIIA VANEGAS
AJCD/21/04
Exp. Nº AP42-O-2012-000016
En fecha ____________ (__) de ____________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2012________.
La Secretaria Acc.,