TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2005-000665

El 21 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 279, de fecha 2 de marzo de 2005, emanado del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la “acción mero declarativa” interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por el ciudadano Emanuel Gerhard Blumhagen Schill, titular de la cédula de identidad Nº 1.121.539, en su condición de Síndico Procurador Municipal del MUNICIPIO OBISPOS DEL ESTADO BARINAS, asistido por el abogado Antonio Ortiz Landaeta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 15.235, contra la ciudadana BEATRIZ MEJÍAS DÍAZ, titular de la cédula de identidad Nº 4.930.159.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 1º de marzo de 2005, por la abogada Beatriz Mejías Díaz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 22.500, actuando en su propio nombre y representación contra la decisión dictada por el referido Juzgado en fecha 15 de febrero de 2005, mediante la cual declaró “CON LUGAR la acción mero declarativa ejercida (…)”.
Por auto de fecha 19 de julio de 2005, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, y se fijó para el vigésimo día de despacho siguiente, contados a partir de que constara en autos la última de las notificaciones, la oportunidad para que tuviera lugar la presentación de los informes por las partes, ordenándose la notificación del ciudadano Síndico Procurador del Municipio Obispos del Estado Barinas y a la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, librándose la respectiva Boleta y los Oficios CSCA-1883-2005 y 1884-2005, comisionándose al efecto al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, para que practicara las referidas notificaciones.
El 29 de septiembre de 2005, el Alguacil de esta Corte informó haber enviado por la valija oficial de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (DEM) la Comisión librada al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, el día 9 del mismo mes y año.
En fecha 13 de octubre de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia designó como Jueces de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Alejandro Soto Villasmil y Alexis José Crespo Daza, quienes fueron juramentados el día 18 de octubre de 2005.
El 24 de enero de 2006, se agregó a los autos Oficio Nº 2135, de fecha 17 de noviembre de 2005, emanado del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante el cual remitió las resultas de la comisión librada el 19 de julio de 2005.
En fecha 8 de junio de 2006, se fijó en la Cartelera de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, la boleta de notificación librada a la ciudadana Beatriz Mejías Díaz.
El 6 de julio de 2006, venció el lapso de diez (10) días de despacho establecidos en la boleta de notificación librada a la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, la cual fue fijada en la cartelera de esta Corte el día 8 de junio de 2006.
Vista la designación del ciudadano EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva, a partir del 6 de noviembre de 2006, de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Presidente; ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Vicepresidente y; ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Juez.
El 16 de noviembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el abogado José Clemente Bolívar, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 57.819, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, mediante la cual solicitó a esta Corte realizara el cómputo de los días de despacho transcurridos “(…) desde el 08 de junio de 2006, exclusive, hasta el día en que transcurrió (sic) los Diez (10) dias (sic) de Despacho, Inclusive, correspondiente (sic) a los señalados en el auto de fecha 19 de julio de 2005, y desde este ultimo (sic) dia (sic) de Despacho, exclusive, hasta el momento que se provea la presente diligencia”
En fecha 28 de noviembre de 2006, el abogado José Clemente Bolívar, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, consignó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
Por auto de fecha 23 de enero de 2007, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, y ordenó notificar tanto al Alcalde como al Síndico Procurador, ambos del Municipio Obispos del Estado Barinas, en el entendido que una vez que constara en autos la última de las notificaciones ordenadas, se iniciaría el lapso de diez (10) días de despacho previstos en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil más los tres (3) días de despacho a que se refiere el artículo 90 eiusdem, a cuyo vencimiento quedaría reanudada la causa para todas las actuaciones legales a que hubiere lugar, reasignándose la ponencia al Juez ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA.
En la misma fecha se libraron los Oficios Nros. CSCA-2007-0401, 0402 y 0403, comisionándose al Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, para que practicara las mencionadas notificaciones.
El 12 de abril de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el abogado José Clemente Bolívar, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, a través de la cual solicitó a esta Corte “(…) provea lo conducente a los fines de determinar el estado de la notificación”.
Por auto de fecha 7 de junio de 2011, se dio por recibido el Oficio Nº 104-11 del 17 de febrero de 2011, emanado del Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, adjunto al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 23 de enero de 2007, ordenándose se agregara al expediente.
Mediante auto de fecha 20 de junio de 2011, se ordenó notificar al Síndico Procurador del Municipio Obispos del Estado Barinas, comisionándose al Juzgado (Distribuidor) de los Municipios Obispos y Cruz Paredes de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, a los fines que practicara la aludida notificación, librándose al efecto los Oficios Nros. 2011-004005 y 4006.
A través del auto de fecha 7 de noviembre de 2011, se dio por recibido el Oficio Nº 2210/331 del 26 de octubre de 2011, emanado del Juzgado de los Municipios Obispos y Cruz Paredes de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 20 de junio de 2011, ordenándose se agregara al expediente.
Mediante auto de fecha 16 de enero de 2012, este Órgano Jurisdiccional de conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 en fecha 22 de junio de 2010, ordenó pasar el expediente al Juez ponente Alexis José Crespo Daza.
En fecha 19 de enero de 2012, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, con base en las siguientes consideraciones:

I
ANTECEDENTES
Preliminarmente, estima esta Alzada imprescindible destacar que el objeto de la presente controversia, lo constituye “una parcela de terreno constante de dos (2) hectáreas ubicadas en la zona Sub-Urbana de la Población de Obispos” enajenada por la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas, a la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, conforme consta en copia certificada del documento protocolizado por ante la Oficina Subalterna de Registro del Municipio Obispos del Estado Barinas, en fecha 17 de diciembre de 1996, bajo el Nº 48, Tomo 2º, Protocolo Primero, -cursante a los folios 19 al 23 de los autos-.
El 9 de octubre de 2001, -según los dichos de la parte accionante, la Cámara Municipal del aludido Municipio, por Acta Nº 44 de la sesión ordinaria realizada en igual fecha, acordó “la declaratoria de nulidad de la venta irrita (sic) (…)” de la mencionada parcela-.
Posteriormente, la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, actuando en su propio nombre y representación interpuso ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes “demanda (…) contra la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas del acto administrativo por el cual la Cámara Municipal del Municipio Obispos del Estado Barinas acordó en sesión ordinaria de fecha 9 de Octubre de 2001 la nulidad absoluta del contrato de venta registrado en la Oficina Subalterna de Registro Público (…) de fecha 17 de Diciembre de 1996, bajo el Nº 48 (…). Protocolo Primero, Tomo 2 (…) donde consta la propiedad sobre la parcela de terreno (…)”. (Folio 4 del expediente principal).
En fecha 25 de marzo de 2003, el referido Juzgado Superior, declaró:
“PRIMERO: (…) PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda intentada por la accionante MEJIAS (sic) DIAZ (sic) BEATRIZ contra la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas.
SEGUNDO: se declara nulo de nulidad absoluta el acato (sic) administrativo emanado de la Municipalidad de Obispos del Estado Barinas a través de la Cámara Municipal en sesión Nº 44 de fecha 9 de octubre de 2001, que acordó la nulidad absoluta del contrato de venta protocolizado en la oficina (sic) Subalterna de Registro público (sic) de los Municipios Obispos y Cruz Paredes del Estado Barinas en fecha 17 de diciembre de 1996, bajo el número 48, folios 156 al 157, Protocolo Primero, Tomo Segundo (…).
TERCERO: Se acuerda oficiar al ciudadano Registrador Subalterno de los Municipios Obispos y Cruz Paredes del Estado Barinas a los fines de que levante cualquier nota marginal que haya estampado en los libros respectivos.
CUARTO: No hay condenatoria en costas por ser declarada parcialmente con lugar la demanda.
QUINTO: Notifiquese (sic) la presente decisión’. (Mayúsculas del original). (Folios 4 al 17 del expediente judicial).

Vale destacar, que ninguna de las partes, manifestó el estado en que se encuentra la precitada causa, esto es, si fue apelada por la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas o si fue remitida por dicho Juzgado Superior a la Alzada correspondiente, a los efectos de la consulta de ley.
Por otra parte, en fecha 7 de octubre de 2003, el ciudadano Emanuel Gerhard Blumhagen Schill, en su condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio Obispos del Estado Barinas, asistido por el abogado Antonio Ortiz Landaeta, presentó ante el mismo Tribunal, esto es, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, escrito contentivo de la “acción mero declarativa” de inexistencia del contrato de compraventa conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada contra la ciudadana Beatriz Mejías Díaz.
Por auto de fecha 10 de octubre de 2003, el prenombrado Juzgado Superior, admitió la indicada acción y a través de la sentencia del día 8 de enero de 2004, negó la “Medida Cautelar solicitada, por no cumplir con los requisitos del Periculum in Mora y el Fomus (sic) Bonis Iuris (…)”. (Folios 1 al 3 del Cuaderno Separado).
Cabe resaltar, que no se evidenció en autos si la mencionada decisión fue o no apelada por la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas o si fue enviada por el Juzgado Superior en referencia a la Alzada correspondiente, a los efectos de la consulta de ley.
Luego, el 15 de febrero de 2005, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, declaró “CON LUGAR la acción mero declarativa ejercida (…)”, la cual fue apelada en fecha 1º de marzo de 2005, por la abogada Beatriz Mejías Díaz, actuando en su propio nombre y representación, siendo oída la misma en ambos efectos y remitida a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, mediante Oficio Nº 279 de fecha 2 de marzo de 2005. (Folios 173 y 174 del expediente judicial).
II
DE LA “ACCIÓN MERO DECLARATIVA” INTERPUESTA CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
Mediante escrito de fecha 7 de octubre de 2003, el ciudadano Emanuel Gerhard Blumhagen Schill, en su condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio Obispos del Estado Barinas, asistido por el abogado Antonio Ortiz Landaeta, interpuso ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, “acción mero declarativa” de inexistencia del contrato de compraventa conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, en los siguientes términos:
Señaló, que “Consta de documento protocolizado por ante la Oficina Subalterna de Registro del Municipio Obispos del Estado Barinas en fecha 17 de diciembre del año 1996 anotado bajo el número: 48, tomo 2º, protocolo 1º folio (sic) 156 al 157, que el ciudadano: GILBERTO JOSE (sic) FIGUEREDO, mayor de edad, de este domicilio, titular de la cédula de identidad número 2.232.636, actuando en su condición de Alcalde del Municipio Obispos del Estado Barinas electo en las elecciones del 03 de Diciembre del año 1995, suscribió un contrato con la ciudadana abogada: BEATRIZ MEJIAS (sic) DIAZ (sic), domiciliada en Barinas, titular de la cédula de identidad número: 4.930.159, mediante el cual le dio en venta un inmueble constituido por: una parcela de terreno constante de dos (02) hectáreas ubicadas en la zona sub-urbana de la Población de Obispos bajo los siguientes linderos: NORTE: Intersección entre la Carretera que conduce de Obispos a Barinas y la Avenida Rafael Jiménez Castro; SUR: Terrenos pertenecientes al Consejo Municipal de Obispos; ESTE: Avenida Rafael Jiménez Castro y OESTE: Carretera que conduce de Obispos a Barinas. El precio de la venta se estipuló en la suma de Bs. 400.000,00, que el vendedor declaró haber recibido a entera satisfacción, cuyo inmueble pertenece a la Municipalidad de Obispos conforme consta de documento protocolizado por ante la referida Oficina de Registro Público bajo el número 6, folios 19 al 21 segundo trimestre del año 1944”. (Mayúsculas del original).
Aseveró, que “(…) el otorgamiento del referido contrato de compraventa se produjo sin cumplirse con un requisito sustancial, necesario para la formación del consentimiento legítimo por parte de la Municipalidad, ya que conforme lo determina el Artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su último aparte, se requiere con carácter obligatorio el cumplimiento de un trámite de CONTROL PREVIO por parte de la Contraloría Municipal o, por la Contraloría General de la República. En caso de incumplirse con ese trámite, la Ley declara INEXISTENTE el contrato de enajenación (…)”. (Mayúsculas del original).
Afirmó, que:
“La enajenación de la referida parcela de terreno, constituye una actuación irregular que afecta los intereses patrimoniales del Municipio Obispos del Estado Barinas, lo cual fue objeto de diversas consideraciones ante la Cámara Municipal, resolviéndose en consecuencia en la sesión recogida en el acta número 44 de fecha 09 de octubre del año 2001, la declaratoria de nulidad de la venta irrita (sic) y la comunicación al Registrador Subalterno mediante oficio (sic) S/N de fecha 31 de octubre del año 201 (sic), participando la decisión anulatoria, imponiéndole el ciudadano Registrador Subalterno la nota marginal de anulación en fecha 03-11-01. Contra esta decisión de la Cámara Municipal la irrita (sic) compradora interpuso acción de nulidad ante el Tribunal Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región los Andes, Juicio que cursó signado con el número 3839-02, recayendo sentencia en fecha 25 de marzo del año 2003, por medio de la cual se declaró:
‘PRIMERO: se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda intentada por la accionante MEJIAS (sic) DIAZ (sic) BEATRIZ contra la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas.
SEGUNDO: se declara nulo de nulidad absoluta el acato (sic) administrativo emanado de la Municipalidad de Obispos del Estado Barinas a través de la Cámara Municipal en sesión Nº 44 de fecha 9 de octubre de 2001, que acordó la nulidad absoluta del contrato de venta protocolizado en la oficina (sic) Subalterna de Registro público (sic) de los Municipios Obispos y Cruz Paredes del Estado Barinas en fecha 17 de diciembre de 1996, bajo el número 48, folios 156 al 157, Protocolo Primero, Tomo Segundo (…).
TERCERO: Se acuerda oficiar al ciudadano Registrador Subalterno de los Municipios Obispos y Cruz Paredes del Estado Barinas a los fines de que levante cualquier nota marginal que haya estampado en los libros respectivos (…)”. (Mayúsculas del original).
Reiteró, que “La enajenación de la referida parcela de terreno al ser de carácter ejido, ha debido la compradora iniciar las construcciones en un lapso de 6 meses y concluir las construcciones en un termino (sic) de 2 años contados ambos lapsos a partir de la fecha del otorgamiento de la documentación en cuestión, conforme lo dispone el artículo 11º de la Ordenanza de ejidos (sic) vigente para la fecha del otorgamiento de la venta impugnada, cuyo incumplimiento determina la resolución de la venta”.
Invocó “(…) los efectos de las normas contenidas en el Artículo 11º de la Ordenanza de Ejidos (…)”.
Adujo, que “Por tales motivos (…) demando a la ciudadana: BEATRIZ MEJIAS (sic) DIAZ (sic), para que el Tribunal a su digno cargo declare INEXISTENTE, la negociación de compraventa impugnada, declarando que la referida parcela de terreno continúa siendo propiedad del ente Municipal que represento”. (Mayúsculas del original).
Asimismo, expuso que “Subsidiariamente para el caso de la improcedencia de la declaratoria de inexistencia demandada en forma principal, demando a la ciudadana BEATRIZ MEJIAS (sic) DIAZ (sic), para que el Tribunal (…) declare que la negociación en cuestión quedó resuelta de pleno derecho al no haberse iniciado ni concluido las construcciones conforme lo dispone el artículo 11º de la Ordenanza de ejidos (sic) vigente para la fecha de otorgamiento de la referida operación de compraventa”. (Mayúsculas del original).
Finalmente, requirió se decretara medida de prohibición de enajenar y gravar sobre el bien objeto de la presente acción, de acuerdo con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil “(…) para evitar que la parte demandada haga ilusoria la ejecución del fallo”. De igual manera, solicitó se “(…) decrete una medida cautelar innominada de prohibición de innovación en la parcela de terreno para que se abstenga de iniciar construcciones, bienhechurías o introducir materiales, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo PRIMERO del mismo Código, en este sentido solicito se Oficie a la Guardia Nacional y Autoridades Policiales, para que vigilen e impidan la realización de innovaciones en la parcela objeto de litigio. Las medidas cautelares solicitadas se encuentran suficientemente fundamentadas en el periculun in mora y en el fumus bonis juris (sic) (…) que he acreditado suficientemente con los recaudos y argumentaciones presentadas con el presente escrito libelar (…)”. (Mayúsculas del original).
III
DE LA CONTESTACIÓN A LA ACCIÓN MERO DECLARATIVA INTERPUESTA
En fecha 18 de febrero de 2004, la abogada Beatriz Mejías Díaz, actuando en su propio nombre y representación, dio contestación a la acción incoada, en los siguientes términos:
En primer lugar aceptó “(…) como un hecho cierto la compra (…) de una parcela de terreno de dos (2) hectáreas a la municipalidad de Obispos en fecha 17 de diciembre del año 1996, cuyo documento fue protocolizado por ante la Oficina Subalterna de Registro Publico (sic) de los Municipio Obispos y Cruz Paredes, bajo el nº (sic) 48, tomo nº: (sic) 2, protocolo 1º , folio (sic) 156 al 157 (…), donde se celebró un contrato de compra-venta con todos los requisitos establecidos en los artículos 1.474 y 1.161 del Código Civil (…) e igualmente se cumplió con las condiciones requeridas para la existencia del contrato establecidas en el artículo 1.141 del Código Civil (…)”.
Seguidamente, aseveró que no es verdad que el artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, requiera de un requisito sustancial “(…) necesario para la formación del consentimiento por parte del Municipio (…)”, que “En el caso especifico (sic) se cumplió cabalmente con el requisito establecido en norma vigente del Código Civil de la manifestación libremente expresada del consentimiento de ambas partes. Proclamo, sin reserva de ningún género que constituye una verdad indiscutible, innegable e inocultable que si el Municipio Obispos no cumplió con el control previo, ello es imputable al órgano municipal, era su responsabilidad y por tanto yo como parte de buena fé (sic), como compradora, desde el punto de vista de la justicia que es el fin último del derecho, no puedo cargar, no puedo ser victima (sic) de tal omisión dado que como compradora de la parcela en referencia cumplí rigurosamente con mis obligaciones” y que si se aplicaba la consecuencia jurídica de dicha normativa violaría los artículos 2 y 21 de la Carta Magna.
Agregó, que “(…) la aplicación de la norma establecida en el articulo (sic): 125 en su ultimo (sic) aparte de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, consagra una terrible desigualdad entre el Municipio frente a los particulares a la hora de celebrar contratos de la naturaleza aquí señalada y la consecuencia que emana de la aplicación de la misma, y donde destaca el poder exorbitante de la administración (sic) Municipal (…)”, que “(…) el Código Civil si establece un régimen de igualdad en materia contractual independientemente de las partes intervinientes” y que “(…) de aplicarse la norma (…) se conculcaría el derecho de propiedad que se encuentra garantizado en el articulo (sic): 115 del texto (sic) fundamental (sic)”.
Por tales razones, solicitó se aplicara “(…) en el caso concreto, el control difuso, desaplicando la norma contenida en el articulo (sic): 125, en su ultimo (sic) aparte de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y concretamente ‘la enajenación de ejidos para construcciones estará sometida al control previo de la contraloría (sic) municipal (sic) y en ausencia de esta (sic) a la contraloría (sic) general (sic) de la república (sic)”. (Resaltado del escrito).
De igual modo, asumió “(…) como cierto el argumento de que la Cámara Municipal en una oportunidad decidió la nulidad de la venta en cuestión, donde recurrí ante este tribunal (sic) para que se declarara la nulidad de dicho acto y (…) en sentencia del 25 de marzo del 2003 declaro (sic) la nulidad absoluta de dicho acto y ofició al Registrador Subalterno para que levantara cualquier nota marginal que hubiese estampado”.
Rechazó, “(…) el argumento de que tenia (sic) que construir en un tiempo determinado ya que en el momento en que solicité la compra del terreno mencionado quedó muy claro y evidente como se desprende de las actas de las sesiones de la cámara (sic) municipal (sic) en la oportunidad correspondiente (…) que era con el propósito de construir una estación de servicio (…)”.
Manifestó, que “Resulta contradictorio (…) que la Municipalidad (…) a través de su Alcalde y del Sindico (sic) (…) pretendan despojarme de mi propiedad cuando en fechas recientes me otorgaron el permiso donde señalan la factibilidad y expresan su conformidad para el uso que se le va a dar al terreno (…)”.
Finalmente, solicitó la prescripción de la acción, de conformidad con lo previsto en el artículo 1.346 del Código Civil.

IV
DE LA SENTENCIA APELADA
El 15 de febrero de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, declaró “CON LUGAR la acción mero declarativa ejercida” conjuntamente con medida cautelar innominada, en los siguientes términos:
“En primer término, corresponde la fijación de los hechos controvertidos y los hechos no controvertidos con relación a las acciones en conflicto, para vislumbrar cuales son los que deben ser objeto de prueba conforme a las reglas de la carga procesal que corresponde a cada litigante.
Observa el Juzgador que la acción principal deducida se funda en la circunstancia de la falta de cumplimiento de un requisito legal en la celebración de (sic) contrato impugnado, establecido en la norma del Artículo (sic) 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, circunstancia que la Ley sanciona con la INEXISTENCIA DEL CONTRATO, para el caso de la contravención u omisión del control previo, a este respecto las reglas procedimentales que rigen en materia de carga probatoria determinan que ante la afirmación de un hecho negativo por parte de una de las partes, corresponde a la contraria la demostración del hecho positivo, es decir que se invierte la carga de la prueba.
Correspondería por tanto a la actora para tener éxito en su contradicción, la demostración que efectivamente se produjo dicho control, pero, aún cuando la contestación de la demanda, no reviste la CLARIDAD exigida por la norma del Artículo (sic) 361 del código (sic) de Procedimiento civil (sic), en el sentido de la contradicción total o parcial, observa quien Juzga que en el particular SEGUNDO del escrito contentivo de la contestación, la demandada no contradice la falta de control, antes por el contrario admite dicha omisión y señala: ‘…. Proclamo, sin reserva de ningún genero (sic) que constituye una verdad indiscutible, innegable e inocultable que si el Municipio Obispos no cumplió con el control previo, ello es imputable al órgano municipal, era su responsabilidad y por tanto yo como parte de buena fe, como compradora, desde el punto de vista de la Justicia que es el fin último del derecho, no puedo cargar, no puedo ser víctima de tal omisión dado que como compradora de la parcela en referencia cumplí rigurosamente con mis obligaciones. ‘En consecuencia, mas (sic) que una contradicción de dicho aspecto, existe una confesión de la omisión del control previo alegada por la parte demandada.
El hecho de la celebración del contrato de compraventa, no es controvertido, pues ambas partes se encuentran contestes en su celebración y en autos consta el documento público con el cual se acredita su celebración, cuya promoción en forma expresa han producido ambos litigantes.
En cuanto al requerimiento de DESAPLICACION (sic) del artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal con fundamento en la norma del artículo 334 de la Constitución Nacional, se trata de una interpretación Constitucional, cuyo aspecto no es objeto de prueba, sino que se trata del análisis intelectual que debe elaborar el Juez en cada caso particular para determinar la constitucionalidad o no de una norma legal y mantener en consecuencia la preeminencia de la Constitución frente a las normas legales y sublegales de nuestro ordenamiento Jurídico.
En cuanto a la aplicación de la prescripción también corresponde a una interpretación Judicial que no requiere prueba por parte de los litigantes, corresponde a la parte solamente la formulación de la defensa y determinar el lapso de tiempo del cual pretende beneficiarse y con tales extremos el juez verifica la procedencia o no de dicha institución que crea o extingue derechos.
Los hechos relacionados con las realizaciones o no de las construcciones, tendría razón de ser analizadas, solo (sic) en caso de resultar improcedente la acción principal, toda vez que la resolución del contrato fundada en la falta de construcción, se corresponde a una acción subsidiaria que sería objeto de análisis Judicial solamente en caso de improcedencia de la acción principal, de modo que corresponde en prioridad avocarnos a la decisión de la acción principal y en caso de improcedencia entraría a conocerse la subsidiaria.
Con la explanación de los términos en que quedó planteada la lítis, existe contesticidad entre ambos litigantes sobre la OMISION (sic) DEL CONTROL PREVIO, considera quien juzga conveniente para decidir la causa, analizar la disposición contenida en el Artículo (sic) 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal invocada por la parte actora como fundamento de su acción principal y el requerimiento de la demandada de su desaplicación al considerarlo incompatible con la Constitución (…).
La Institución Municipal a la luz de nuestra Carta Magna, se encuentra investida de prerrogativas y privilegios, goza de personalidad jurídica, es decir es sujeto de derecho y no tiene adscripción jerárquica dentro de la organización del Estado, por lo tanto sus actos no son recurrible (sic) ante ninguna autoridad administrativa y en cuanto a su base física, los ejidos quedan definidos por nuestra vigente Constitución en su Artículo (sic) 181, como INALIENABLES E IMPRESCRIPTIBLES y la enajenación de los mismos sometidas a las formalidades y condiciones establecidos (sic) en las normas locales (ordenanzas) y en la legislación correspondiente, el Artículo (sic) 125 citado, aún siendo anterior a la Constitución vigente se encuentra en consonancia con la normativa Constitucional y el condicionamiento relativo al control previo, se corresponde perfectamente con la inalienabilidad y la excepcionalidad en cuanto a la enajenación de los mismos para construcciones, esas circunstancias son las que debe examinar la Contraloría y constatadas proceder a emitir su dictamen. El Legislador consideró tanta relevancia a dicho control previo, que su omisión lo sancionó con la INEXISTENCIA. Es decir el contrato de compraventa, ni siquiera nace y por tanto la inalienabilidad Constitucional se cumple con dicha sanción y por ende no podría argumentarse la inconstitucionalidad, violación a la norma del Artículo (sic) 21 de la Constitución o, el 2, ya que constitucionalmente se ha investido a la Institución Municipal de prerrogativas para resguardar su integridad y por ende la inalienabilidad de sus ejidos que constituye la base física de dicha Institución. En consecuencia no se vulnera la cualidad de ser un estado democrático social de derecho y de justicia, propugnado por el citado artículo 2. Considera quien Juzga que la aplicación de la norma del Artículo (sic) 125 citado, en lo tocante a la sanción por omisión del control previo, no constituye una incompatibilidad que vulnere la Constitución Nacional y sus principios, motivo por el cual la acción propuesta debe prosperar y así se declara.
La prescripción de la acción por el transcurso de 5 años contados a partir de la protocolización del documento de compraventa, resulta improcedente, ya que lo impiden por una parte la IMPRESCRIPTIBILIDAD CONSTITUCIONAL de los Ejidos y por la otra, la propia sanción de inexistencia del contrato de compraventa celebrado con omisión del control previo, lo que implica que el contrato no llegó a nacer, motivo por el cual se desecha la defensa de prescripción alegada por la parte demandada.
La decisión de la presente causa se refiere a la procedencia de la acción principal deducida por la parte actora, lo que implica que no procede el análisis de las argumentaciones y probanzas de la acción subsidiaria, por innecesarias, así como también la argumentación producida por la parte actora sobre la falta de cumplimiento del escrito de pruebas relativo al objeto de cada medio de prueba promovido por la demandada, por tales razones se omite todo pronunciamiento sobre dicha acción subsidiaria.
DECISIÓN:
Con fundamento en los razonamientos anteriormente expuestos este Tribunal (…), decide:
PRIMERO: Se declara CON LUGAR la acción mero declarativa ejercida (…) en consecuencia se declara INEXISTENTE la negociación de compraventa impugnada y realizada por la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas con la Ciudadana BEATRIZ MEJIAZ (sic) DIAZ (sic) según documento protocolizado por ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio Barinas en fecha 17 de Diciembre de 1996, anotado bajo el No. 48, Tomo 2º (…).
SEGUNDO: Se le ordena al Ciudadano Registrador colocar la respectiva nota marginal sobre la inexistencia declarada en el presente fallo de la compraventa cuyos datos aparecen debidamente descritos en el numeral primero del presente fallo.
TERCERO: No hay condenatoria en costas por tratarse de un ente público (…)”. (Mayúsculas, subrayado y negrillas del a quo).
V
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 28 de noviembre de 2006, el abogado José Clemente Bolívar, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, consignó escrito de fundamentación a la apelación, con base en las siguientes consideraciones:
Señaló, que “(…) de la lectura de la sentencia, el juez sentenciador, solo (sic) hace un análisis escueto, simple y poco profundo sobre el punto controversial, ya que circunscribe el caso exclusivamente al articulo (sic) 125 de la derogada ley (sic) de Régimen Municipal, cuando tenia (sic) que realizar un estudio enmarcado dentro del ordenamiento jurídico nacional, a fin de evitar contradicciones con otras leyes y con la propia Constitución Nacional (…) olvidando principios elementales como la norma consagrada en nuestro código (sic) civil (sic) en el articulo (sic) 1.141 (…), porque es el código (sic) civil (sic) la ley que consagra los principios rectores de la vida de todos los ciudadanos en cuanto a las personas, los bienes, las obligaciones, la familia y los contratos por lo que es imposible que un estudioso del derecho en el momento que se le presenta un caso donde el elemento principal es un contrato debe ir a la fuente original (…) que desde el mismo momento en que fue estampada la nota marginal con las firmas requeridas nacieron un conjunto de derechos para la compradora quien hubiese podido vender, hipotecar etc, sin ningún problema (…) de ahí que es absurdo e ilógico que algo que ha generado derechos y obligaciones sea INEXISTENTE”. (Mayúsculas del escrito).
Afirmó, que “(…) el juez sentenciador jamás debió aplicar en este caso la norma del articulo (sic) 125 de la ley (sic) orgánica (sic) de régimen (sic) Municipal por ser contradictoria a otras leyes y a nuestra Constitución (…)”, que “La norma del artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, hoy no vigente en la Ley Orgánica del poder (sic) Público Municipal, por cuanto dicha norma era inconstitucional (…) que la ley vigente (…) en los casos que se refiere a venta de ejidos, deja en manos del Concejo Municipal, el control y desafectación para la enajenación de ejidos”, que “(…) el denominado control previo que exigía el artículo 125 (…) era un requisito que tenía que cumplir la administración (sic) interna de la Municipalidad de Obispos, no los particulares, y en el caso de mi defendida su obligación después que se le participó que se había acordado la venta era pagar el precio lo cual ella cumplió (…)” y que si la Municipalidad de Obispos del Estado Barinas cometió “(…) un error era su obligación subsanarlo y no pretender hacer recaer su irresponsabilidad en la persona que solo es una victima (sic) de las incompetencias e incapacidad de quienes manejan los Municipios (…)”.
Refirió, que “Resulta totalmente injusto que una persona que adquirió de buena fe y que cumplió a cabalidad con los requisitos establecidos por las leyes de la República (…) vaya a ser despojada del mismo, esto no es posible desde el punto de vista constitucional en el estado de derecho y de justicia, que se proclama en nuestro país (…)” y que “(…) a la luz de los nuevos tiempos con una novísima Constitución y leyes, las (sic) interpretación del derecho por parte de jueces y magistrados no debe limitarse a subsumir determinado hecho en una norma jurídica, sin ir más allá de una interpretación literal del texto legal (…)”.
Finalmente, solicitó “(…) que los presentes argumentos sean tomados en cuenta al momento de decidir la presente causa”.
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
I.- De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a este Órgano Jurisdiccional verificar su competencia para conocer del presente asunto, para lo cual observa, por un lado, que la sentencia Nº 02271 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 24 de noviembre de 2004, (caso: Tecno Servicios YES´CARD, C.A.), vigente para el momento en que se presentó el recurso de apelación bajo examen, estableció entre otras cosas, que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer “(…) 4- de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales (…)” y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 17 de enero de 2004, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo.
Por otro lado, la vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, instituye en el numeral 7 de su artículo 24 a los Juzgados Nacionales –aún Cortes de lo Contencioso Administrativo- como las instancias competentes para conocer en Alzada de las apelaciones que recaigan sobre las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Estadales, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo.
Por tanto, al haberse ejercido un recurso de apelación en el presente caso contra una decisión dictada en primera instancia por el Juzgador Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de Los Andes, y visto que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son los Órganos Jurisdiccionales naturales para conocer en segunda instancia de los fallos emanados por los Juzgados Superiores, en consecuencia, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declara competente para conocer del recurso de apelación bajo estudio. Así se declara.
II.- De la apelación interpuesta
Determinado lo anterior, debe este Órgano Jurisdiccional pronunciarse respecto a la apelación ejercida en fecha 1º de marzo de 2005, por la abogada Beatriz Mejías Díaz, actuando en su propio nombre y representación contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, en fecha 15 de febrero de 2005, mediante la cual declaró “CON LUGAR la acción mero declarativa ejercida” conjuntamente con medida cautelar innominada, y a tal respecto observa:
De la lectura efectuada por este Órgano Jurisdiccional al escrito de fundamentación al recurso de apelación, se advierte que la parte apelante no señaló cuál o cuáles son los vicios que afectan a la sentencia dictada en fecha 28 de agosto de 2003, por el mencionado Juzgado.
Siendo ello así, debe esta Alzada reiterar lo señalado en anteriores oportunidades sobre la apelación como medio de gravamen (Vid. Sentencia número 2006-883, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha 5 de abril de 2006, caso: Ana Esther Hernández Correa y ratificada en fechas 21 de octubre de 2010 y 29 de septiembre de 2011, mediante sentencias Nros. 2010-1502 y 2011-1323), en el sentido que en la doctrina se ha dicho que una de las principales actividades del Estado la constituye el control jurídico, el cual está dirigido a establecer la concordancia con la Ley de la actividad de los particulares, tal es la finalidad de la jurisdicción ordinaria; pero ese control también puede dirigirse a la vigilancia de la actividad jurídica de los mismos funcionarios del Estado, entre los cuales se hallan los jueces. Dentro de la jurisdicción ordinaria, la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el Tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al Juez superior.
Es así, como los medios de gravamen, como la apelación, están dirigidos a proporcionar una nueva oportunidad de control de la actividad de los particulares, en tanto que las acciones de impugnación, del tipo de casación, se dirigen al control jurídico de la actividad de los jueces. Con base a tales premisas, la doctrina ha clasificado los medios de impugnación, distinguiendo entre los medios de gravamen (recursos ordinarios) y acciones de impugnación (recursos extraordinarios). En unos y otros es necesario que la decisión cuestionada haya ocasionado un gravamen a quien la interpone, pero en el medio de gravamen el perjuicio que ocasiona el fallo provoca, indefectiblemente, la sustitución del proveimiento impugnado por uno emanado del juez llamado a conocer del recurso.
A este respecto, debe señalarse que la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayor probabilidades de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso. De tal forma, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, las acciones de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo.
Es claro pues, que con la apelación se busca una completa revisión de la controversia y no sólo del fallo cuestionado. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado el pretender establecer nuevos hechos, nunca discutidos, o variar los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, sí se encuentra posibilitado de argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el Tribunal de Alzada.
Conforme a lo expuesto y, aun cuando resulta evidente para esta Alzada que la forma en que el apoderado judicial de la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación de la apelación no resultó ser la más adecuada, sin embargo, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, tal imperfección no debe constituirse en un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, más cuando, de los propios argumentos esgrimidos, surge la clara disconformidad con el fallo apelado, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los alegatos expuestos en el escrito consignado. (Ver entre otras, sentencias números 2006-1711 y 2011-1323, de fechas 6 de junio de 2006 y 29 de septiembre de 2011, casos: Yulh Cañongo Vs. Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda y María Caballero Vs. INAVI), aunado al hecho de que esta Corte debe constatar si la sentencia apelada fue dictada conforme a derecho. Así se decide.
Examinadas las actas que conforman el presente expediente, se observa que a través del escrito presentado el 7 de octubre de 2003, el ciudadano Emanuel Gerhard Blumhagen Schill, actuando en su condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio Obispos del Estado Barinas, asistido por el abogado Antonio Ortiz Landaeta, interpuso la actual demanda de mera declaración conjuntamente con medida cautelar innominada, a efectos de que se declarara “ INEXISTENTE, la negociación de compraventa impugnada, declarando que la referida parcela de terreno continúa siendo propiedad del ente Municipal que represento”, por cuanto –a su decir- la misma se llevó a cabo “(…) sin cumplirse con un requisito sustancial, necesario para la formación del consentimiento legítimo por parte de la Municipalidad, ya que conforme lo determina el Artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su último aparte, se requiere con carácter obligatorio el cumplimiento de un trámite de CONTROL PREVIO por parte de la Contraloría Municipal o, por la Contraloría General de la República. En caso de incumplirse con ese trámite, la Ley declara INEXISTENTE el contrato de enajenación (…)”. (Mayúsculas del escrito).
Con respecto a dicha pretensión el Tribunal de la causa, en fecha 15 de febrero de 2005, consideró que “(…) constitucionalmente se ha investido a la Institución Municipal de prerrogativas para resguardar su integridad y por ende la inalienabilidad de sus ejidos que constituye la base física de dicha Institución (…)”, que “(…) los ejidos quedan definidos por nuestra Constitución en su Artículo 181, como INALIENABLES E IMPRESCRIPTIBLES y la enajenación de los mismos sometidas a las formalidades y condiciones establecidos (sic) en las normas locales (ordenanzas) y en la legislación correspondiente, el Artículo 125 citado, aún siendo anterior a la Constitución vigente se encuentra en consonancia con la normativa Constitucional y el condicionamiento relativo al control previo, se corresponde perfectamente con la inalienabilidad y la excepcionalidad en cuanto a la enajenación de los mismos para construcciones (…)” y que “El Legislador consideró tanta relevancia a dicho control previo, que su omisión lo sancionó con la INEXISTENCIA”, motivo por el cual, declaró “CON LUGAR la acción mero declarativa ejercida (…)” y en consecuencia “INEXISTENTE la negociación de compraventa impugnada (…)”. (Mayúsculas del a quo).
Ahora bien, del análisis de la sentencia impugnada, se desprende que el a quo hizo alusión a los ejidos y que los mismos “(…) quedan definidos por nuestra Constitución en su Artículo 181, como INALIENABLES E IMPRESCRIPTIBLES (…)”, que la venta de los mismos se encuentra sometida a las formalidades y condiciones establecidas en las normas locales y en la legislación correspondiente, como es el caso del artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual “(…) aún siendo anterior a la Constitución vigente se encuentra en consonancia con la normativa Constitucional y el condicionamiento relativo al control previo (…)” y que la omisión del control previo acarrea la inexistencia del contrato.
En tal sentido, a los fines de la resolución del presente asunto, resulta imperativo para esta Corte antes de referirse al régimen jurídico aplicable en materia de ejidos en Venezuela, y de manera preliminar, hacer mención a la sentencia Nº 865, proferida por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, en fecha 22 de abril de 2003, (caso: Ernesto José Rodríguez Casares, contra el artículo 48, Parágrafos II, III y IV de la Ordenanza sobre Ejidos y Terrenos Propios Urbanos y Rurales para el Distrito Bolívar del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Municipal de ese Distrito el 4 de octubre de 1983, así como del acto administrativo dictado en su ejecución, contenido en la Resolución N°206 dictada por el Alcalde del Municipio Cabimas, el 14 de marzo de 1999, por medio del cual ordenó la rescisión de un contrato de enajenación de terrenos ejidales celebrado con el recurrente”, por medio de la cual se hizo referencia al carácter imprescriptible de los terrenos ejidos y las competencias de los Municipios para administrar los mismos, en la forma siguiente:
“(…) cabe destacar que, tanto la Constitución de 1961 en sus artículos 26, 29, 30 y 31, ordinal 1°, reiterados en la Carta Magna de 1999 en sus artículos 168, numeral 2, 169, 178, 179, numeral 1 y 181, y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal en su artículo 107, establecen el régimen de competencias que detentan los Municipios para administrar los ejidos, el cual está comprendido dentro de un marco jurídico demanial, considerado así por ser bienes del dominio público al estar dichos terrenos destinados a una finalidad de interés público, carácter éste que los hace inalienables e imprescriptibles.
Sin embargo, existe una excepción a este principio, el cual, viene enmarcado cuando los mismos han sido sometidos a un proceso de desafectación, que de cumplirse, permite su negociación como bienes intracomercium.
Este marco jurídico ha sido el resultado de varias modificaciones que han girado en torno a la naturaleza de estos terrenos, ya que los ejidos no siempre fueron catalogados como bienes demaniales. Desde principios de la República, estos terrenos estaban comprendidos como bienes patrimoniales de las localidades y, por ende, eran considerados del dominio privado de los municipios, quienes ejercían un derecho de propiedad sobre los mismos. No obstante, a partir de la Constitución de 1925, y con la entrada en vigencia de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936, los ejidos pasaron a ser catalogados como bienes del dominio público de los municipios, teniendo éstos la competencia para regular dicha materia siempre y cuando no contraríen los principios establecidos en la Constitución y en la legislación nacional, los cuales prevén la salvedad de que la normativa emanada de las localidades sea uniforme.
Tales principios se han mantenido en las Constituciones de 1928, 1929, 1931, 1936, 1945, 1947 y 1953, contemplando en todos sus dispositivos la excepción de que sean enajenados para construcciones. La Constitución de 1961 delimitó otra excepción para su enajenación, como lo fue la desafectación de los ejidos rurales para que se destinen a los fines de la reforma agraria.
Por su parte, la Constitución de 1999, además de reiterar los principios antes señalados, delimitó con mayor precisión el régimen de enajenación de los ejidos, indicando que los mismos deben cumplir previamente con las formalidades y supuestos previstos en las ordenanzas municipales, conforme a la Constitución y a la legislación nacional.
En lo que concierne a la normativa legal dictada por el Poder Nacional relacionada con esta materia, contemplada en los artículos 123 y siguientes de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la misma establece los parámetros generales que deben regir sobre su enajenación, estableciendo la limitante que su traspaso debe ser para la ejecución de construcciones y en cumplimiento de los demás requisitos establecidos en las ordenanzas; sin embargo, la normativa nacional impone como requisito que el Concejo Municipal realice el proceso de desafectación, de conformidad con el procedimiento establecido en los referidos artículos.
La enajenación de los ejidos reviste dos modalidades, como lo son, el arrendamiento con opción a compra y la venta directa del terreno. La primera obedece a que los ejidos deben ser previamente arrendados, estableciendo un plazo no mayor de dos (2) años para que el interesado adquiera el terreno, quien a su vez deberá ejecutar la obra so pena de que el contrato de arrendamiento con opción a compra quede sin efecto y sin que la municipalidad esté obligada a retribuir las cantidades recibidas por concepto de canon de arrendamiento o por compra del terreno. Mientras que la segunda modalidad de enajenación está comprendida por aquellos casos excepcionales en los que el interesado haya acreditado junto a su solicitud, la constancia de haber obtenido un crédito otorgado por una entidad financiera para la construcción de la obra, siendo ésta la única manera en que la municipalidad puede ceder directamente el ejido, sin la realización del arrendamiento con opción a compra.
Por otra parte, en lo que respecta al régimen de control, la normativa nacional otorga competencias a las contralorías municipales para ejercer actividades de vigilancia sobre los contratos que hayan suscrito, y en el supuesto de que no exista en la localidad un órgano de control interno, entonces dicha tarea debe corresponderle a la Contraloría General de la República.
El cumplimiento de los requisitos expuestos con anterioridad, deben ser llevados a cabalidad y su incumplimiento conlleva la nulidad de la enajenación, en virtud de lo que establece el artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”. (Resaltado de esta Corte).
Del examen de la sentencia parcialmente reproducida se desprenden varias premisas fundamentales, destacándose entre otras las siguientes: a) Los terrenos ejidos al estar destinados a una finalidad de interés público, son bienes del dominio público, lo que a su vez los hace inalienables e imprescriptibles; b) Desde principios de la República (entiéndase desde los inicios de la transformación política iniciada el 19 de abril de 1810), los terrenos ejidos estaban comprendidos como bienes patrimoniales de las localidades y, por ende, eran considerados del dominio privado de los Municipios, quienes ejercían un derecho de propiedad sobre los mismos; c) A partir de la Constitución de 1925, pasaron a ser catalogados como bienes del dominio público de los Municipios, teniendo éstos la competencia para regular dicha materia siempre y cuando no contraríen los principios establecidos en la Constitución (inalienabilidad e imprescriptibilidad) y en la legislación nacional; d) Que tales principios se han mantenido en las Constituciones de 1928, 1929, 1931, 1936, 1945, 1947 y 1953, contemplando en todos sus dispositivos la excepción de que sean enajenados para construcciones; e) La Constitución de 1999 delimitó con mayor precisión el régimen de enajenación de los ejidos, indicando que los mismos deben cumplir previamente con las formalidades y supuestos previstos en las Ordenanzas Municipales, de acuerdo a la Constitución y a la Legislación Nacional; f) La normativa legal dictada por el Poder Nacional relacionada con esta materia (llámese Ley Orgánica de Régimen Municipal, Ley Orgánica del Poder Público Municipal, o como se le denomine), establece los parámetros generales que deben regir sobre su enajenación, instituyendo la limitante que su traspaso debe ser para la ejecución de construcciones y en cumplimiento de los demás requisitos señalados en las Ordenanzas y, g) El cumplimiento de los requisitos previstos a los fines de su desafectación, deben ser llevados a cabalidad y su incumplimiento conlleva a la nulidad de la enajenación.
En atención a la imprescriptibilidad de los terrenos ejidos desde los inicios de la República (transformación política iniciada el 19 de abril de 1810), el carácter de propietarios de los Municipios sobre los mismos, así como la competencia para su administración, este Órgano Jurisdiccional a mayor abundamiento, estima pertinente hacer alusión, al régimen jurídico aplicable en materia de ejidos en Venezuela; en virtud de ello, tenemos que el artículo 181 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (antes artículo 32 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961), establece lo siguiente:
“Artículo 181.- Los ejidos son inalienables e imprescriptibles. Sólo podrán enajenarse previo cumplimiento de las formalidades previstas en las ordenanzas municipales y en los supuestos que las mismas señalen, conforme a esta Constitución y la legislación que se dicte para desarrollar sus principios.
Los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, carentes de dueño o dueña, son ejidos, sin menoscabo de legítimos derechos de terceros, válidamente constituidos. Igualmente, se constituyen en ejidos las tierras baldías ubicadas en el área urbana. Quedarán exceptuadas las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas. La ley establecerá la conversión en ejidos de otras tierras públicas”.

Del artículo transcrito, emana el criterio de la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal, según el cual en virtud de la condición de inalienabilidad e imprescriptibilidad, los terrenos ejidos sólo podrán ser enajenados en casos específicos y que en razón de la subordinación de esos objetivos se puede procurar la recuperación de esas propiedades. (Vid. Sentencia de dicha Sala Nº 04517 del 22 de junio de 2005).
Asimismo, resulta plausible hacer referencia al artículo 4 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, del 3 de septiembre de 1936, el cual dispone que:
“Artículo 4.- Los ejidos se regirán por las ordenanzas municipales respectivas en cuanto no contraríen los principios de la legislación general de la República, en los puntos en que ésta debe ser uniforme según la Constitución Nacional”.
En similar sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.109 Extraordinario de fecha 15 de junio de 1989, aplicable ratione temporis por encontrarse vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, instituyó en el Título VII, Capítulo II, artículos 123 al 127, la materia de los ejidos, estableciéndose en el artículo 125 lo siguiente:
“Artículo 125.- Los ejidos sólo podrán ser enajenados para construcciones, siempre y cuando se observen las modalidades, condiciones y restricciones establecidas en la Ordenanza respectiva y previas las formalidades que la misma señale.
El Concejo queda igualmente facultado para adoptar, por ordenanza, una política general de no enajenación de sus terrenos de origen ejidal y propios, así como la de sujetar su administración y uso a las restricciones que considere más conveniente al desarrollo de poblaciones y al interés del Municipio, debiendo reservar áreas suficientes para fines de servicio público
Los terrenos de origen ejidal ocupados por construcciones habitacionales en la zona urbana, podrán ser enajenados en los términos y condiciones que establezca la ordenanza.
Los terrenos municipales situados fuera de la extensión prevista para la expansión urbana, podrán ser transferidos al Instituto Agrario Nacional de acuerdo a los convenios que celebre el Municipio con el Ejecutivo Nacional (…).
La enajenación de ejidos para construcciones estará sometida al control previo de la Contraloría Municipal y en ausencia de ésta, al control previo de la Contraloría General de la República. Serán inexistentes los contratos que se celebren en contravención a lo dispuesto en este artículo”. (Resaltado de esta Corte).

Del contenido de la aludida disposición, se desprende, por un lado, el establecimiento de los parámetros generales que deben regir sobre la enajenación de los ejidos, implantándose la limitante que su traspaso debe ser para la ejecución de construcciones y en cumplimiento de los demás requisitos establecidos en las Ordenanzas.
Por otra parte, en lo que respecta al régimen de control, la normativa nacional otorga competencias a las Contralorías Municipales para ejercer actividades de vigilancia sobre los contratos que hayan suscrito, y en el supuesto de que no exista en la localidad un órgano de control interno, entonces dicha tarea le correspondería a la Contraloría General de la República.
El cumplimiento de los requisitos expuestos con anterioridad, deben ser llevados a cabalidad y su incumplimiento tal como lo preceptúa dicha normativa conllevaría a la nulidad de la enajenación.
Aplicando los razonamientos doctrinales y jurisprudenciales antes invocados al caso sub iudice, se reitera que la pretensión instada por el Síndico Procurador del Municipio Obispos del Estado Barinas tiene por objeto que se “(…) declare INEXISTENTE, la negociación de compraventa impugnada, declarando que la referida parcela de terreno continúa siendo propiedad del ente Municipal que represento”, por cuanto –a su decir la misma se llevó a cabo- “(…) sin cumplirse con un requisito sustancial, necesario para la formación del consentimiento legítimo por parte de la Municipalidad, ya que conforme lo determina el Artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su último aparte, se requiere con carácter obligatorio el cumplimiento de un trámite de CONTROL PREVIO por parte de la Contraloría Municipal o, por la Contraloría General de la República. En caso de incumplirse con ese trámite, la Ley declara INEXISTENTE el contrato de enajenación (…)”. (Mayúsculas del escrito).
En torno al tema, estima esta Alzada pertinente hacer alusión a la sentencia Nº 00493 del 20 de mayo de 2004, proferida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, (caso: Nancy del Socorro López contra el Instituto Nacional de la Vivienda), mediante la cual indicó con respecto a las acciones mero declarativas lo siguiente:
“Además el mismo artículo 16 expresa que no es admisible la demanda de mera declaración, cuando el demandante puede obtener la satisfacción completa de su interés mediante una acción diferente, pues bien, si existe un presunto contrato con el Instituto Nacional de la Vivienda, por la adquisición de un inmueble, lo procedente es que se pida el cumplimiento de dicha negociación por la vía ordinaria, y no como se pretende, a través de una declaración (sic) mero declarativa, de allí que esta oposición, con fundamento en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil deba ser declarada con lugar’.
Observa [esa] Sala que ciertamente, en el caso de autos, la parte actora pretende a través del ejercicio de una acción mero declarativa que se expida a favor de una sucesión un título de propiedad. En tal sentido, se advierte que la acción mero declarativa es una acción por la cual se persigue eliminar la falta de certeza en torno a la existencia o modalidad de una relación jurídica, es decir, tiene la específica función y la finalidad de declarar la certeza de cuál es la situación jurídica existente entre las partes; con ella se pone fin a la incertidumbre jurídica. Ello, en contraposición a las acciones de carácter constitutivo por las cuales se demanda la constitución, modificación o extinción de una relación jurídica.
Así, aunque en la sentencia constitutiva también se realiza una declaración de certeza, concretamente, en lo relacionado con la existencia de las condiciones necesarias para que se verifique un cambio en una situación jurídica determinada; además, se realiza el pronunciamiento expreso relacionado con el cambio que operó, como consecuencia de dicha declaración.
Aplicando los anteriores lineamientos al caso de autos, se advierte que al pretender la parte accionante a través del ejercicio de la acción intentada se expida un título de propiedad, la decisión de [esa] Sala, de ser favorable, no sólo tendría efectos declarativos, sino también efectos constitutivos, los cuales escapan de los poderes del Juez al decidir ese tipo de acción.
En efecto, así planteada la pretensión por la actora, esta Sala tendría que establecer primero, quién es el titular del derecho de propiedad, y luego, tendría que ordenar que se expidiese el título que comprobase tal derecho, constituyendo a través de tal decisión una relación jurídica que antes no existía. En consecuencia, tal como señaló la representación del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Código de Procedimiento Civil, la acción mero declarativa interpuesta resulta inadmisible ya que la parte accionante puede satisfacer su interés mediante el ejercicio de una acción distinta, a los fines de que dicho Instituto reconozca según pretende, en primer lugar, la titularidad sobre el derecho de propiedad y en segundo lugar, su obligación de expedir el referido título a su favor, como herederos de la ciudadana Teodora Bermúdez, quien a su decir, adquirió en principio el inmueble.
Por tanto, resulta forzoso para esta Sala declarar con lugar la cuestión previa contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide (…)” (Negrillas de esta Corte).
Dentro de este contexto, se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, a través de la sentencia Nº 2006-2697, de fecha 13 de diciembre de 2006, (caso: Francisco Ismael Guerra y otros contra el Consejo Legislativo del Estado Sucre), ratificada mediante sentencia Nº 2012-0415, de fecha 8 de marzo de 2012, (caso: Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) Vs. Compuserman Internacional, C.A), así:
“(…) la pretensión de mera declaración o certeza, es aquella en la cual no se pide al Juez una resolución que ordene el cumplimiento de una determinada prestación positiva o negativa -pretensión de condena-, o la constitución, modificación o extinción de un estatus jurídico-subjetivo distinto a aquel que se ostenta al momento de interponerse la pretensión -pretensión constitutiva-, sino la pura y simple declaración de la existencia o inexistencia de un derecho o de una relación jurídica (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Así pues, lo que se busca con la pretensión mero declarativa, es la protección objetiva de la tutela jurídica que el Estado brinda a los ciudadanos, así como la certeza en la preservación de los derechos subjetivos de estos, sin que por ello deba esperarse a que la estabilidad y equilibrio que caracterizan al sistema jurídico se vean de hecho -en la realidad- irrespetados y conculcados, en tanto en cuanto el daño puede originarse, ora por el desacato en el cumplimiento volitivo de una prestación, ora en la incertidumbre del derecho, sea por falta o deficiencia del título, sea por amenaza de perturbación a su ejercicio.
Al respecto, se advierte que la parte accionante pretende a través del ejercicio de la “acción mero declarativa” intentada se declare la “INEXISTENCIA” de la compra venta de la parcela de terreno constante de dos (2) hectáreas ubicadas en la zona Sub-Urbana de la Población de Obispos, realizada por la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas, a la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, conforme consta en copia certificada del documento protocolizado por ante la Oficina Subalterna de Registro del Municipio Obispos del Estado Barinas, en fecha 17 de diciembre de 1996, bajo el Nº 48, Tomo 2º, Protocolo Primero, -cursante a los folios 19 al 23 de los autos-.
Esbozado de este modo el petitorio de la demanda que ocupa la atención de este Órgano Jurisdiccional, es que se “(…) declare INEXISTENTE, la negociación de compra venta impugnada (…)”, se deduce con suma claridad que la misma no constituye únicamente una pretensión pura y simple de declaración de certeza en cuanto a la existencia de un derecho o una relación jurídica, ya que de ser procedente la inexistencia de la referida venta, tal declaratoria llevaría implícita la determinación de quién es el titular del derecho de propiedad, lo cual se traduciría en un pronunciamiento judicial constitutivo de derechos que va más allá de los efectos de una “acción mero declarativa”.
Llegado este punto del análisis, debe destacarse que todas las categorías dogmáticas de las sentencias, con independencia del tipo de acción calificada por las partes, contienen una declaración de certeza respecto de la relación jurídica deducida en juicio, ya que dicha declaración es un antecedente lógico y premisa necesaria para la providencia final (constitutiva o de condena); así se precisa, que mientras en la sentencia declarativa su función se cumple o agota con una declaración o afirmación sobre un derecho o relación jurídica, en las otras dos categorías, además de una declaración, encontramos un plus que puede consistir en una prestación o prohibición (dar, hacer, o no hacer) si es de condena, o una modificación, extinción o creación de una relación jurídica si es constitutiva.
De esta manera, con fundamento en lo expuesto, se insiste, que planteada así, la citada petición por la parte actora, esto es, a través de la “acción mero declarativa” incoada, resulta inadmisible, toda vez que no es materia mero declarativa. Así se decide.
También, se desprende del contenido del escrito libelar, que la parte accionante procura obtener la nulidad de la enajenación de la citada parcela de terreno, al señalar entre sus alegatos que “Por tales motivos (…) demando a la ciudadana: BEATRIZ MEJIAS (sic) DIAZ (sic), para que el Tribunal a su digno cargo declare INEXISTENTE, la negociación de compraventa impugnada, declarando que la referida parcela de terreno continúa siendo propiedad del ente Municipal que represento” y que “Subsidiariamente para el caso de la improcedencia de la declaratoria de inexistencia demandada en forma principal, demando a la ciudadana BEATRIZ MEJIAS (sic) DIAZ (sic), para que el Tribunal (…) declare que la negociación en cuestión quedó resuelta de pleno derecho al no haberse iniciado ni concluido las construcciones conforme lo dispone el artículo 11º de la Ordenanza de ejidos (sic) vigente para la fecha de otorgamiento de la referida operación de compraventa”. (Mayúsculas del original).
En este sentido, cabe reiterar, que de las actas se constató que la ciudadana Beatriz Mejías Díaz, actuando en su propio nombre y representación interpuso ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, “demanda (…) contra la Alcaldía del Municipio Obispos del Estado Barinas del acto administrativo por el cual la Cámara Municipal del Municipio Obispos del Estado Barinas acordó en sesión ordinaria de fecha 9 de Octubre de 2001 la nulidad absoluta del contrato de venta registrado en la Oficina Subalterna de Registro Público (…) de fecha 17 de Diciembre de 1996, bajo el Nº 48 (…). Protocolo Primero, Tomo 2 (…) donde consta la propiedad sobre la parcela de terreno (…)”, la cual fue declarada parcialmente con lugar por el aludido Juzgado Superior, el 25 de marzo de 2003, según sentencia traída a los autos por el Síndico Procurador Municipal del Municipio Obispos del Estado Barinas, cursante a los folios 4 al 17 del expediente judicial, cuyo dispositivo de la misma, fue transcrito ut supra, es decir, en el Capítulo I, intitulado “ANTECEDENTES”.
Siendo ello así, resulta inoficioso conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 1º de marzo de 2005, por la abogada Beatriz Mejías Díaz, actuando en su propio nombre y representación contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, en fecha 15 de febrero de 2005, mediante la cual declaró “CON LUGAR la acción mero declarativa ejercida (…)”, se revoca por orden público el fallo apelado y en consecuencia declara inadmisible la “acción mero declarativa” interpuesta. Así se declara.
VII
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer el recurso de apelación ejercido en fecha 1º de marzo de 2005, por la abogada Beatriz Mejías Díaz, actuando en su propio nombre y representación contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, en fecha 15 de febrero de 2005, mediante la cual declaró “CON LUGAR la acción mero declarativa (…)” interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por el ciudadano Emanuel Gerhard Blumhagen Schill, en su condición de Síndico Procurador Municipal del MUNICIPIO OBISPOS DEL ESTADO BARINAS, asistido por el abogado Antonio Ortiz Landaeta, identificados en el encabezamiento de este fallo contra la ciudadana BEATRIZ MEJÍAS DÍAZ.
2.- REVOCA por orden público la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, en fecha 15 de febrero de 2005.
3.- INOFICIOSO conocer de la apelación interpuesta.

4.- INADMISIBLE la “acción mero declarativa” incoada conjuntamente con medida cautelar innominada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintitrés (23) días del mes de abril del año dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

AJCD/06
Exp N° AP42-R-2005-000665

En fecha __________________ ( ) de _________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) ___________ de la ____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2012-___________.

La Secretaria Accidental.