JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-001557
En fecha 17 de diciembre de 2004, se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 1413-04, de fecha 27 de octubre de 2004, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la abogada Arelys Migdalia Martínez García, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 97.481, actuando en su carácter de apoderada judicial de los ciudadanos OSCAR ENRIQUE MEZONES, HENRY JOSÉ CHIQUE ABAD, ELIA ROSA CUBA y JESÚS ANTONIO PARADA RODRÍGUEZ, titulares de la cédula de identidad Nros. 5.962.799, 4.810.129, 5.285.114 y 5.593.494, respectivamente, contra la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.
Dicha remisión, se efectuó en virtud del auto de fecha 27 de octubre de 2004, mediante el cual se admitió el recurso de apelación ejercido por la apoderada judicial de la parte querellante, en fecha 14 de octubre de 2004, contra la decisión proferida por el referido Juzgado en fecha 30 de septiembre de 2004, mediante la cual declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 16 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos y se dio inicio a la relación de la causa, estableciéndose que la misma tendría una duración de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 30 de marzo de 2005, se recibió de la apoderada judicial de la parte querellante, escrito de fundamentación a la apelación, alegando que no había operado la caducidad en la presente causa.
En fecha 3 de mayo de 2005, vencido el lapso de promoción de pruebas, se fijó para que tuviese lugar el acto de informes en forma oral en fecha 8 de junio de 2005 a las 9:30 a.m., en virtud de lo establecido en el aparte 21 del artículo 19 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicable ratione temporis.
En fecha 8 de junio de 2005, se realizó la audiencia oral y, en virtud de no encontrarse presentes las partes llamadas a intervenir, se declaró desierto dicho acto de informes orales.
En fecha 9 de junio de 2005, vencido el lapso para la presentación de los informes, se dijo “Vistos” y se abrió el lapso de sesenta días continuos siguientes a los fines de dictar sentencia.
En fecha 13 de junio de 2005, se pasó el presente expediente a la ciudadana Jueza ponente
En fecha 26 de septiembre de 2011, por cuanto en fecha 6 de noviembre de 2006, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada por los ciudadanos Emilio Ramos González, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente, y Alejandro Soto Villasmil, Juez, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba. Asimismo, se reasignó la ponencia al ciudadano Juez Emilio Ramos González.
En fecha 8 de febrero de 2012, transcurrido el lapso establecido por esta Corte en fecha 26 de septiembre de 2011 y de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se declaró en estado de sentencia la presente causa, y se ordenó pasar el expediente al Juez ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 9 de febrero de 2012, se pasó el expediente al ciudadano Juez ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 21 de abril de 2004, la apoderada judicial de la parte actora interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, a los fines de exigir el cumplimiento de diversas Cláusulas establecidas en el Contrato Colectivo realizado entre las partes.
En fecha 13 de mayo de 2004, la parte actora presentó escrito de reforma del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 19 de mayo de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital admitió el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, y procedió a la citación del Contralor Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, a los fines de dar contestación al recurso interpuesto, así como la consignación del expediente administrativo de los recurrentes. (Vid. Folio Ochenta y Nueve (89) del expediente judicial).
En fecha 13 de julio de 2004, se fijó para el tercer (3º) día de despacho siguiente a las once de la mañana (11:00 a.m.), para que tuviese lugar la Audiencia Preliminar, de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En fecha 20 de julio de 2004, se celebró la audiencia preliminar, declarándose imposible el acto de conciliación.
En fecha 28 de julio de 2004, la parte actora consignó escrito de promoción de pruebas, siendo admitidas por el referido Juzgado Superior en fecha 9 de agosto de 2004.
En fecha 26 de agosto de 2004, revisadas las actas que conforman el presente expediente, se difirió la fijación de la audiencia para el quinto (5º) día de despacho siguiente, en virtud de lo establecido en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En fecha 6 de septiembre de 2004, vencido el lapso probatorio de la presente querella y diferida la fijación de la audiencia definitiva, se fijó para el cuarto (4º) día de despacho siguiente, para que tuviese lugar la audiencia definitiva.
En fecha 20 de septiembre de 2004, celebrada la audiencia definitiva en fecha 15 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital procedió a dictar el dispositivo del fallo, declarando “(…) INADMISIBLE, la querella incoada por los ciudadanos OSCAR ENRIQUE MEZONES, HENRY JOSE CHIQUE ABAD, ELIA ROSA CUBA y JESÚS ANTONIO PARADA RODRIGUEZ (…) contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL (…)”. (Mayúsculas del original).
En fecha 30 de septiembre de 2004, el referido Juzgado Superior dictó el texto íntegro del fallo que decidió en fecha 20 de septiembre de 2004.
II
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL INTERPUESTA
En fecha 21 de abril de 2004, la abogada Arelys Migdalia Martínez García, previamente identificada, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, ante el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, reformado en fecha 13 de mayo de 2004, con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Señaló que “(…) en 1999 se firmó un Contrato Colectivo para los Empleados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, en dicho contrato se [establecieron] las siguientes Cláusulas: 1.- CLAUSULA (sic) OCTAVA (08) Reconocimiento del sindicato (…) 2.- CLAUSULA (sic) VIGÉSIMA (20) (…) 3.- CLAUSULA (sic) VIGÉSIMA TERCERA (23) coberturas y beneficios para hospitalización, cirugía, maternidad, accidentes y pólizas de vida (…) 4.- CLAUSULA (sic) TRIGÉSIMA PRIMERA (31) Permisos a los empleados o funcionarios (…) 5.- CLAUSULA (sic) TRIGÉSIMA SÉPTIMA (37) (…) 6.- CLAUSULA (sic) QUINCUAGÉSIMA SEXTA (56) Aumento de sueldo (…) 7.- CLAUSULA (sic) OCTOGÉSIMA PRIMERA (81) CESTA TICKET ALIMENTACIÓN (…)”. (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte].
Trajo a colación los artículos 51, numerales 1º, 2, 3 y 4 del artículo 89, 91 y 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; así como los artículos 3, 8 y 133 de la derogada Ley del Trabajo; los artículos 73 y 173 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, el artículo 9 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, el artículo 30 de la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente; así como Jurisprudencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia y normas emanadas de instrumentos internacionales de derechos humanos.
Dicho esto, solicitó “(…) en nombre de [sus] representados [primero] que [oficiara] con carácter de urgencia, a la Contraloría Municipal de Municipio Libertador del Distrito Capital, con el objeto que [informara] cuales (sic) son los motivos por los cuales incumplió dichas cláusulas (…) SEGUNDO (…) se [restituyera] sus derechos y por lo tanto se les [entregara] los talonarios de Cesta Ticket (…) TERCERO: Se les [cancelara] el aumento (…) correspondiente a Cesta Ticket alimentación que decretó el Alcalde Freddy Bernal. CUARTO: [solicitó] un aumento digno (…) por tener casi cinco (05) años sin ningún tipo de aumento. QUINTO: [solicitó] que el Municipio [mantuviera] en buenas condiciones los centros de trabajos (…) SEXTO: [solicitó] la nulidad de la Cláusula Octava (08) del presente Contrato Colectivo por ser totalmente contraria a derecho (…) SEPTIMO (sic) [solicitó] que la cláusula vigésima tercera (23) relacionada con la cobertura del seguro de Hospitalización Cirugía y Maternidad se cumpla en su totalidad (…) OCTAVO: [solicitó] que el Municipio [cumpliera] en conceder los permisos establecidos en la cláusula Trigésima tercera (sic) (31) del Contrato Colectivo con respecto a los permisos para los empleados o funcionarios que cursen algún tipo de estudio (…)”. (Resaltados del original) [Corchetes de esta Corte].
Por último, solicitó “(…) que la presente demanda [fuese] tramitada de acuerdo al procedimiento contemplado en la Ley Sobre Simplificación de Tramites (sic) Administrativos (…)”. (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte].
III
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante decisión de fecha 30 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta por la apoderada judicial de la parte querellante, contra la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, bajo las siguientes consideraciones:
“(…) En cuanto a la prescripción alegada por el Sustituto del Sindico Procurador Municipal, acota esta Juzgadora que el Sustituto erróneamente enfoca esta figura, pretendiendo adaptarla al derecho funcionarial, el término correcto usado en esta jurisdicción para castigar la inactividad en cuanto al ejercicio de interposición de una acción es la figura de la caducidad, la cual por ser materia de orden público, difiere de la prescripción toda vez que no permite interrupción, la caducidad es un requisito de orden público que puede ser declarado en cualquier estado y grado de la causa aún de oficio independientemente del auto de admisión (…).
(…Omissis…)
Ahora bien la Ley del Estatuto de la Función Pública establece expresamente que el recurso con fundamento a esta ley solo podrá ser ejercido válidamente, dentro de los TRES MESES (3) contados a partir del día que se produjo el hecho que dio lugar al recurso, desde la notificación del interesado o de su publicación si fuere el caso, dicho computo (sic) del lapso de caducidad es claro y contundente al señalar expresamente en sus artículos 92 y 94 que el mismo se comenzará a computar o contar a partir de día que se produjo el hecho que dio lugar al recurso, desde la notificación del interesado o de su publicación si fuere el caso, conforme con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
La parte actora como parte de sus pretensiones solicita la nulidad de la Cláusula 8 del Contrato Colectivo para los empleados de la Alcaldía del Municipio Libertado (sic). Una vez asumida la competencia por este juzgado de conformidad con el artículo 93 numeral 2º, para conocer y decidir sobre la presente causa debe observar y acatar a los efectos de pronunciamiento respectivo la Ley que rige la materia, la cual es de obligatorio cumplimiento, en lo relativo al lapso para intentar el recurso.
En tal sentido, se observa que el Contrato Colectivo para los Empleados de la Alcaldía del Municipio Libertador entró en vigencia el 01 de enero de 1999, a partir de ese momento la Alcaldía Libertador, el Sindicato (SUMEP-ML-D.F) y los funcionarios del municipio, tenían plenos conocimientos de la existencia de dicha contratación, la cual contiene la Cláusula 8º que hoy solicitan su nulidad. Ley del Estatuto de la Función Pública establece:
(…Omissis…)
De acuerdo a la norma transcrita, se evidencia que el lapso para interponer es dentro (sic) los tres meses, en el caso de marras dicho lapso debe computarse desde la entrada en vigencia del Contrato Colectivo para los Empleados de la Alcaldía del Municipio Libertador, es decir el 01 de enero de 1999, siendo esta fecha el punto de partida del lapso de caducidad, no obstante la presente querella fue interpuesta por ante esta jurisdicción el 21 de abril de 2004, ello significa que para hacer valer esos derechos, había transcurrido con creces el lapso de Tres (03) meses que señala expresamente la ley, en consecuencia había operado la caducidad en cuanto a la solicitud de nulidad de la Cláusula 8º. Así se declara.
Con respecto al punto previo relativo a la ilegitimidad de los accionantes, sobre la cual la parte querellada solicita que se declare inadmisible la acción en virtud de que la parte accionante carece de legitimidad es necesario remitirnos a la Cláusula 8º del citado Contrato:
(…Omissis…)
A tales efectos, el artículo 108 Parágrafo Único de Ley del Estatuto de la Función Pública, prevé la posibilidad de declarar inadmisible el recurso por cualquiera de las causales establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy derogada por la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…) la cual establece en cuanto a la no admisión de la demanda su artículo 19 párrafo 5º (…)
(…) Conforme a la norma ut-Supra transcrita, se colige que la falta de legitimidad de la persona que se presenta como accionante es causa de declaratoria de inadmisible la acción interpuesta. Con respecto a la figura de legitimidad la doctrina ha indicado que es la específica situación jurídica material en la que se encuentra un sujeto, en relación a lo que constituye el objeto litigioso en un determinado proceso, es decir, nos indica quienes son los verdaderos titulares de la relación que se intenta en el proceso.
Observa este Tribunal en el caso de marras que las personas que se presentan como querellantes carecen de legitimidad para interponer el presente recurso de nulidad, ya que la Cláusula 8º del Contrato Colectivo, señala expresamente que los legítimos representantes de los funcionarios o empleados amparados por la Contratación Colectiva es el SINDICATO ÚNICO MUNICIPAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL, por tal razón es imperioso para este Juzgado declarar inadmisible la presente acción, conforme al artículo 19 párrafo 5º penúltima causal, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…)”. (Resaltado del original).
IV
DE LA COMPETENCIA
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecida la competencia de esta Corte para conocer de las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores, considera menester establecer un análisis previo acerca de la caducidad establecida por el iudex a quo, para lo cual debe realizar las siguientes consideraciones:
Ante todo, debe esta Corte señalar que la presente controversia versa sobre dos pretensiones plenamente diferenciables: i) la solicitud de cumplimiento de diversas cláusulas del contrato colectivo para los empleados de la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, referido a las coberturas y beneficios para hospitalización, cirugía, maternidad, accidentes y pólizas de vida, permisos a los empleados o funcionarios, buen mantenimiento de los centros de trabajo, aumento de sueldo y beneficio del bono de alimentación; y ii) la nulidad de la Cláusula Octava, la cual indica el reconocimiento único del Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Municipio Libertador del Distrito Federal (SUMEP-ML-DF), como el legítimo representante de los funcionarios o empleados públicos municipales amparados por la mencionada Convención Colectiva de Trabajo, tratando exclusivamente con los representantes del mencionado Sindicato todos los asuntos de índole laboral que surjan, así como aquellos que afecten a los funcionarios o empleados municipales sobre la aplicación, interpretación y ejecución de la Convención Colectiva.
En relación con esto, el Juzgado de Primera Instancia declaró inadmisible la querella funcionarial por haber operado la caducidad, al señalar que “[…] se [evidenció] que el lapso para interponer es dentro [sic] los tres meses, en el caso de marras dicho lapso debe computarse desde la entrada en vigencia del Contrato Colectivo para los Empleados de la Alcaldía del Municipio Libertador, es decir el 01 [sic] de enero de 1999, siendo esta fecha el punto de partida del lapso de caducidad, no obstante la presente querella fue interpuesta por ante esta jurisdicción el 21 de abril de 2004, ello significa que para hacer valer esos derechos, había transcurrido con creces el lapso de Tres (03) meses que señala expresamente la ley, en consecuencia [operó] la caducidad en cuanto a la solicitud de nulidad de la Cláusula 8º […]”. (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte].
Ahora bien, pasa ahora esta Corte a realizar un análisis referente a las solicitudes de carácter funcionarial que interpusieron los ciudadanos demandantes. En tal sentido, es necesario traer a colación lo decidido por este Órgano Jurisdiccional en un caso similar al de marras en sentencia N° 2007-1726 del 16 de octubre de 2007, caso: Rubén Darío Camacho Díaz, contra el Municipio Simón Planas del estado Lara, en el cual se señaló lo siguiente:
“[…] Considera que no sería ajustado a derecho declarar inadmisible la acción ejercida por encontrarse caduca, debido a que, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el legislador determinó que ‘Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto’.
No obstante, aunque el lapso de caducidad referido podría ser perfectamente aplicable a casos similares al de autos, no pasa inadvertida para esta Corte la circunstancia relativa a que en el presente caso no se verifica un hecho concreto que dé lugar a la interposición de la querella, debido a que no hay una negativa expresa de la Administración en cumplir con el pago de la diferencia adeudada por concepto del llamado ‘Bono Único de Sesenta (60) días […]’ del cual el querellante supuestamente es beneficiario.
En el caso sub examine el quejoso se mantuvo en una expectativa de reconocimiento de un derecho de índole laboral (Bono Único) y, en consecuencia, no existe una fecha cierta desde la cual el Juez deba efectuar el cálculo para determinar desde qué momento debe computarse el lapso de caducidad a los fines de la interposición de la presente reclamación judicial, toda vez que tal derecho pudiera estar supeditado a un reconocimiento formal en sede administrativa por parte de la Administración, al encontrarse precisamente el querellante prestando servicios como funcionario activo dentro del organismo querellado.
En tal sentido, estima la Corte que cuando el querellante denuncia que la Administración incumplió con una obligación de pagar periódica y oportunamente algún beneficio laboral, -como en el presente caso, el Bono Único- y el recurrente permanezca en servicio, -en principio- no debe computarse el lapso de caducidad desde el momento en que la Administración presuntamente comenzó a incumplir con tal obligación (en el caso que nos ocupa, a partir del año 2000), pues la omisión de la Administración de pagar dicho beneficio al funcionario no es un hecho perturbador que se agota en un solo momento, sino que se prolonga en el tiempo, cuando de manera continuada y permanente incumple con la obligación que tiene como patrono. Concluir lo contrario traería consecuencias irreparables para los funcionarios públicos, pues en aquéllos casos en los cuales el pago se realice de manera tardía por razones presupuestarias o trámites administrativos, al funcionario se le reduciría el lapso para la interposición del recurso, en caso de que éste pretenda reclamar judicialmente el incumplimiento de la Administración. Igualmente, sostener un criterio rígido con respecto a la caducidad en casos como el presente, implicaría que los funcionarios activos, en aras de materializar los derechos que creen les asiste frente a la Administración, se vean en la necesidad de ejercer recursos contencioso administrativos funcionariales de manera constante y más o menos periódica, lo que sería insostenible dentro de un sistema de justicia material.
Este criterio, aplicable sólo a las obligaciones cuya naturaleza sean de tracto sucesivo y cuya consecuencia jurídica sólo se aplica a los casos en los cuales el querellante permanezca al servicio del organismo o ente querellado, ya ha sido expuesto por esta Corte en la sentencia número 2006-01255 del 10 de mayo de 2006, caso: ‘David Eduardo Pereira Vs. Alcalde del Municipio Vargas del Estado Varga’ y en la sentencia número 2006-01766 de fecha 8 de junio de 2006, caso: ‘Antonio José Jiménez Guillén Vs. Cuerpo de Bomberos del Distrito Metropolitano de Caracas’. Así en el presente caso, se desprende de las actas procesales que conforman el presente expediente que el querellante alega ser un funcionario público activo al servicio del Municipio Simón Planas del Estado Lara, lo cual no forma parte del thema probandum en el litigio que nos ocupa pues, tal cualidad de funcionario activo no es un hecho controvertido por las partes.
La interpretación a la cual se viene haciendo referencia deviene del análisis del ordenamiento jurídico como un todo, pues si bien la labor interpretativa de un juez debe ceñirse al contenido de las normas que establezcan determinadas reglas procesales y sustantivas, la misma no debe hacerse separadamente de los principios que deben regir en un Estado Social de Derecho y de Justicia.
De manera que, el lapso de caducidad a los fines de la interposición de la querella no puede contarse a partir de la fecha en la que supuestamente el Municipio Simón Planas del Estado Lara dejó de pagar el llamado bono único (año 2000) pues, ello constituiría una situación que haría más gravosa al querellante la posibilidad de recurrir […]”. (Negritas de esta Corte) [Corchetes de esta Corte].
De la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que es criterio de esta Corte, que en aquellos casos en que no se verifica un hecho concreto que dé lugar a la interposición del recurso respectivo, debido a que no hay una negativa expresa de la Administración en cumplir con lo solicitado, no existe una fecha cierta desde la cual el Juez deba efectuar el cálculo para determinar desde qué momento debe computarse el lapso de caducidad a los fines de la interposición de la presente reclamación judicial, al encontrarse los ciudadanos demandantes activos dentro del organismo querellado, por lo tanto, la omisión de la Administración de cumplir con las cláusulas del contrato colectivo no es un hecho perturbador que se agota en un sólo momento, sino que se prolonga en el tiempo.
En este mismo orden de ideas, debe recalcarse que el referido criterio únicamente resulta aplicable, siempre y cuando la naturaleza de los conceptos reclamados sean de tracto sucesivo, y el querellante permanezca activo en el organismo o ente querellado.
Ahora bien, respecto del caso de autos, considera menester esta Corte señalar que la presente demanda por cumplimiento de contrato fue interpuesta por los ciudadanos Oscar Enrique Mezones, Henry José Chique Abad, Elia Rosa Cuba y Jesús Antonio Parada Rodríguez en fecha 21 de abril de 2004.
En relación con esto, no observa este Órgano Jurisdiccional, posterior a una revisión exhaustiva del expediente judicial, que los mencionados ciudadanos hayan sido removidos y retirados de la Administración Pública, es decir, mantienen el carácter de funcionarios activos dentro de la misma. En razón de lo expuesto, debe destacar esta Alzada que, al estar activos los ciudadanos demandantes, existe la presunción de que sus pretensiones serán cumplidas por la Administración.
Al existir la mencionada presunción, y concatenando el análisis del presente fallo con la sentencia citada ut supra, no se observa la existencia de un hecho generador preciso que permita a esta Corte establecer el lapso a partir del cual la Administración no cumplió certeramente con las cláusulas que, en la presente demanda de cumplimiento de contrato, son solicitadas, razón por la cual no existe un hecho generador para comenzar el conteo sobre la caducidad de la presente acción. Así se decide.
Respecto a la segunda pretensión, que de igual modo fue declarada inadmisible por caduca, observa esta Corte, que la apoderada judicial de la parte actora señaló, al momento de ejercer su derecho de apelación, que “(…) en dicha Sentencia no cabe totalmente la INADMISIBILIDAD ni CADUCIDAD, ya que es cierto que en la Ley del Estatuto de la Función Pública establece en su Artículo 94 que el recurso solo podrá ser ejercido válidamente (sic) dentro de un lapso de tres meses contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar al recurso, desde la notificación del interesado o de su publicación si fuere el caso, pero no es menos cierto que el incumplimiento de alguna de las Cláusulas que le afectan a [su] representado se han mantenido en el tiempo hasta la presente fecha (…)”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Tal análisis se realizó en virtud de lo expuesto por el iudex a quo en su fallo, el cual estableció lo siguiente:
“(…) De acuerdo a la norma transcrita, se evidencia que el lapso para interponer es dentro (sic) los tres meses, en el caso de marras dicho lapso debe computarse desde la entrada en vigencia del Contrato Colectivo para los Empleados de la Alcaldía del Municipio Libertador, es decir el 01 de enero de 1999, siendo esta fecha el punto de partida del lapso de caducidad, no obstante la presente querella fue interpuesta por ante esta jurisdicción el 21 de abril de 2004, ello significa que para hacer valer esos derechos, había transcurrido con creces el lapso de Tres (03) meses que señala expresamente la ley, en consecuencia había operado la caducidad en cuanto a la solicitud de nulidad de la Cláusula 8º. Así se declara. (…)”. (Resaltado del original).
Así las cosas, corresponde a esta Corte determinar si efectivamente, en el caso bajo análisis y referente a la nulidad de la cláusula octava del contrato colectivo, operó la caducidad como causal de inadmisibilidad. En ese sentido, el artículo 26 Constitucional consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que no sólo garantiza el acceso a los tribunales sino que garantiza el acatamiento de los principios que rigen el ordenamiento jurídico. Para ello, el propio ordenamiento jurídico ha establecido instituciones y formalidades procesales que, dentro del proceso, buscan el equilibrio entre los distintos derechos que pueden hacerse valer y, entre ellas, la caducidad, como forma ordenadora del proceso.
En cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva, cabe reiterar lo señalado por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal (véase entre otras sentencia N° 2.762 de fecha 20 de noviembre de 2001) en el sentido que, el derecho a la tutela judicial efectiva es uno de los derechos más importantes y fundamentales en todo Estado de Derecho, el cual está conformado por otros derechos, como lo son: el derecho a tener acceso a la justicia, el derecho a intentar todas las acciones y recursos procedentes en vía judicial. Si ello es así, entonces debe existir un mínimo de reglas que permitan el pleno acceso a los órganos jurisdiccionales, y tales reglas no pueden interpretarse entonces como un obstáculo al cumplimiento y respeto del derecho a la tutela judicial efectiva, pues, son garantías del derecho de defensa de las partes. (Vid. Sentencia emanada de esta Corte Nº 2012-0696 de fecha 23 de abril de 2012, caso: Sonia Sánchez de Tovar, contra la Alcaldía del Municipio Sucre del estado Miranda).
Así, ha sido establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° 727 de fecha 8 de abril de 2003, en el caso: Osmar Enrique Gómez Denis, mediante la cual destacó que los lapsos procesales especialmente el lapso de caducidad “(…) transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son ‘formalidades’ per se, susceptibles de desaplicación, sino, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, escenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica (…)”.
Siendo así, este Órgano Jurisdiccional señala que el criterio aplicable para computar la caducidad comienza a transcurrir desde el momento en que se produjo el hecho generador; sin embargo, visto que en la presente causa se pretende la nulidad y cumplimiento de las Cláusulas del Contrato Colectivo para los empleados de la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, esta Corte observa que no existe un hecho generador per se para que se comience a computar el tiempo para la interposición del recurso, ya que a las Convenciones Colectivas no puede serles computados los lapsos de caducidad establecidos en la Ley, en virtud de que estas Convenciones son acuerdos entre las partes, es decir, una comunidad interesada por empleados y patrono, y que a pesar de tener una vigencia temporal determinada, sus efectos pueden reproducirse en el tiempo.
En virtud de lo expuesto, esta Corte destaca que el iudex a quo, al momento de declarar la presente controversia inadmisible, erró en su decisión, ya que la declaró caduca asimilando su naturaleza a la de los actos administrativos, siendo el presente un Contrato Colectivo, es decir, un acuerdo entre las partes que no ostenta el carácter de aquél. Así se decide.
- De la Falta de Cualidad
Ahora bien, no deja de observar esta Alzada que el iudex a quo declaró igualmente inadmisible el presente recurso, debido a una “falta de legitimidad” de los ciudadanos que interpusieron el recurso, para lo cual debe entonces esta Corte realizar las siguientes consideraciones:
En el escrito consignado por la parte accionante al momento de ejercer su apelación, resaltó que “(…) igualmente, con respecto a la Inadmisibilidad declarada, esta solo se refiere a la falta de legitimidad que [su] representado tiene para solicitar o ejercer el recurso de nulidad de la Cláusula Octava (8) de dicha Convención Colectiva y no a la legitimidad que tiene como funcionario para reclamar sus derechos laborales, exigir el cumplimiento de la Cláusulas violadas y la restitución de los mismos (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Dicha solicitud se realizó en vista de lo establecido en el fallo por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, estableciendo lo siguiente:
“(…) Conforme a la norma ut-Supra transcrita, se colige que la falta de legitimidad de la persona que se presenta como accionante es causa de declaratoria de inadmisible la acción interpuesta. Con respecto a la figura de legitimidad la doctrina ha indicado que es la específica situación jurídica material en la que se encuentra un sujeto, en relación a lo que constituye el objeto litigioso en un determinado proceso, es decir, nos indica quienes son los verdaderos titulares de la relación que se intenta en el proceso.
Observa este Tribunal en el caso de marras que las personas que se presentan como querellantes carecen de legitimidad para interponer el presente recurso de nulidad, ya que la Cláusula 8º del Contrato Colectivo, señala expresamente que los legítimos representantes de los funcionarios o empleados amparados por la Contratación Colectiva es el SINDICATO ÚNICO MUNICIPAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL, por tal razón es imperioso para este Juzgado declarar inadmisible la presente acción, conforme al artículo 19 párrafo 5º penúltima causal, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…)”. (Resaltado del original y Subrayado de esta Corte).
Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional observa que los argumentos establecidos por el Juzgador de Primera Instancia se relacionan al análisis de la cualidad al señalar quienes son los titulares del objeto litigioso en el presente proceso, lo cual, a juicio de esta Corte, representa la figura de la falta de cualidad.
Dicho esto, pasa ahora esta Corte a realizar unas consideraciones acerca de la institución procesal que nos atañe en el presente caso, estableciendo lo siguiente:
Dentro de este marco, sobre la cualidad, cabe precisar que el autor Luis Loreto afirma que tendrá cualidad activa para mantener un juicio “(…) toda persona que se afirme titular de un interés jurídico propio (…)” y tendrá cualidad pasiva, “(…) toda persona contra quien se afirme la existencia de ese interés (…)”. De manera que, la cualidad es “(…) la relación de identidad lógica entre la persona del actor, concretamente considerada, y la persona abstracta a quien la ley concede la acción o la persona contra quien se concede y contra quien se ejercita de tal manera (…)”. (Vid. Loreto, Luis, Ensayos Jurídicos, “Contribución al Estudio de la Excepción de Inadmisibilidad por Falta de Cualidad”, Fundación Roberto Goldschmidt. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1987).
En relación con esto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se pronunció en sentencia Nº 6.142, de fecha 9 de noviembre de 2005, caso: Chazali Abodon Fandy, contra la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (C.A.N.T.V.), al expresar que “[…] la cualidad debe entenderse como la idoneidad activa o pasiva de la persona para actuar válidamente en juicio, idoneidad que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional puede emitir un pronunciamiento de mérito a favor o en contra […]”.
Dicho esto, este Órgano Jurisdiccional observa que el referido Juzgado señaló que “[…] los legítimos representantes de los funcionarios o empleados amparados por la Contratación Colectiva es el SINDICATO ÚNICO MUNICIPAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL, por tal razón es imperioso para este Juzgado declarar inadmisible la presente acción […]”. (Resaltado del original).
Así las cosas, siguiendo la definición que en relación a la cualidad propone el autor Luis Loreto, antes citada, corresponde determinar si en el caso de autos existe una relación de identidad entre el sujeto contra el cual se propone la demanda y aquel que por ley debería ser llamado a responder por la pretensión que el actor persigue ver satisfecha. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del Tribunal Supremo de Justicia Nº 744, de fecha 17 de mayo de 2007: caso: Aleaciones No Ferrosas S.A., contra C.V.G INDUSTRIA VENEZOLANA DE ALUMINIO (C.V.G VENALUM)).
En tal sentido, debe esta Corte señalar que la presunta falta de cualidad es referente únicamente a la solicitud de nulidad de la Cláusula 8 del Contrato Colectivo, la cual -según dichos de la parte actora- reconoce únicamente al Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Municipio Libertador del Distrito Federal (SUMEP-ML-DF) como representante de los trabajadores, así como señala que se convendrán convenios únicamente con dicho sindicato. Dicho esto, los sujetos que integrarían la relación objeto de la controversia en la presente petición, necesariamente debe ser i) la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital y ii) el Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Municipio Libertador del Distrito Federal (SUMEP-ML-DF), o cualquier otro Sindicato que se vea afectado por la mencionada cláusula, y que pruebe tener la mayoría de representación, en virtud de lo dispuesto en sentencia Nº 149 de fecha 13 de febrero de 2003, emanada de la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el caso: SUTRACARUACHI.
Así, observa la Corte que en el libelo recursivo, la representante judicial de la parte actora señaló que la Cláusula Octava del Contrato Colectivo, les impide a ellos como Organización Sindical, o a cualquier otra organización sindical que pruebe tener la mayoría de representación, que apoye, represente y defienda los intereses de los trabajadores de la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital.
Dicho esto, observa esta Corte que la presente Cláusula que se solicita su nulidad, establece lo siguiente:
“Reconocimiento del Sindicato: El Municipio reconoce al Sindicato Unico (sic) Municipal de Empleados Públicos del Municipio Libertador del Distrito Federal (SUMEP-ML-DF), como el legítimo representante de los funcionarios o empleados públicos municipales amparados por esta Convención Colectiva de Trabajo e igualmente lo reconoce como administrador de la misma. En consecuencia, los representantes del Municipio debidamente facultados para ello, tratarán exclusivamente con los representantes del Sindicato y/o las personas autorizadas, incluyendo los Comités Ejecutivos Nacionales de la ‘FEDE-UNPE’ y la ‘CTV’, todos los asuntos de índole laboral que surjan, así como aquellos que afecten a los funcionarios o empleados municipales sobre la aplicación, interpretación y ejecución de esta Convención Colectiva. Igualmente el Municipio conviene en no suscribir convenios de cualquier índole, con organizaciones ajenas al Sindicato, relativos a reivindicaciones laborales, económicas y/o sociales que afecten a dichos funcionarios”.
Visto esto, la presente cláusula pudiera afectar aparentemente a las organizaciones sindicales que puedan surgir en la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital y, debido a esto, sólo tendrán cualidad para solicitar la nulidad de la cláusula in commento, aquellos trabajadores organizados en sindicato, quienes son los llamados a representar y defender los derechos de los trabajadores en juicio.
En relación con lo expuesto, y de una revisión exhaustiva del expediente judicial, observa esta Corte que los trabajadores Oscar Enrique Mezones, Henry José Chique Abad, Elia Rosa Cuba y Jesús Antonio Parada Rodríguez, los cuales fungen como parte actora en la presente causa, están organizados efectivamente en sindicato, ya que, según consta al folio Setenta (70) del expediente judicial, los mencionados ciudadanos pertenecen al Sindicato Bolivariano de Empleados Públicos de la Contraloría del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRBEC. M.L D.C.), ostentando los cargos de Secretario General, Secretario de Organización, Secretaria de la Mujer y Secretario del Personal Jubilado (Vid. Folio Setenta y Dos (72) del expediente judicial), teniendo entonces la cualidad necesaria para solicitar la nulidad de la cláusula 8va. Así se establece.
En virtud de las consideraciones expuestas, debe esta Corte declarar con lugar el recurso de apelación y, en consecuencia, revocar la sentencia emanada del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 30 de septiembre de 2004, mediante la cual declaró la inadmisibilidad del presente recurso, en virtud de encontrarse caduco y existir falta de cualidad. Dicho esto, debe esta Corte ordenar la remisión al Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines de que conozca de la presente controversia como primera instancia, en virtud y protección del principio de la doble instancia. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido por la abogada Arelys Migdalia Martínez García, previamente identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial la parte querellante en fecha 14 de octubre de 2004, contra la decisión proferida por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 30 de septiembre de 2004, mediante la cual declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana la abogada Arelys Migdalia Martínez García, apoderada judicial de los ciudadanos OSCAR ENRIQUE MEZONES, HENRY JOSÉ CHIQUE ABAD, ELIA ROSA CUBA Y JESÚS ANTONIO PARADA RODRÍGUEZ, contra la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación ejercido
3.- REVOCA la sentencia apelada.
4.- REMITE al Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines que conozca del fondo de la controversia, en protección al principio de la doble instancia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria Accidental,
CARMEN CECILIA VANEGAS SALAS
Exp. Nº AP42-R-2004-001557
ERG/13
En fecha _________________ ( ) de __________ de dos mil doce (2012), siendo las _________ de la _______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2012-_____________.
La Secretaria Accidental.
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