TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Expediente Nº AP42-R-2006-000509
El 3 de abril de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el oficio Número 356-09, de fecha 24 de febrero de 2006, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a través del cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por los ciudadanos LILY CHIQUINQUIRÁ TORRES GARCÍA, DEYBIS LILIETH ARAUJO REYES, MARITZA MARGARITA MORÁN YÉPEZ y FÉLIX OSWALDO CORDERO PÉREZ, titulares de las cedulas de identidad números 8.501.020, 10.186.496, 9.624.696 y 3.859.813, respectivamente, actuando en su condición de CONSEJEROS DE PROTECCIÓN AL NIÑO Y AL ADOLESCENTE DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, asistidos en este acto por los abogados Miguel Antonio Viña y Juan Carlos Torrealba, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Números 38.474 y 44.701, respectivamente, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto el 21 de febrero de 2006 por la abogada Mónica Rojas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 108.806, en su condición de representante judicial del la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado el 14 de febrero de 2006, mediante la cual se declaró desistido el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 11 de abril de 2006, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL. Asimismo, se dio inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, más cuatro (4) días continuos concedidos como término de la distancia, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar la fundamentación a la apelación interpuesta de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Por auto de fecha 23 de noviembre de 2009, se dejó constancia que en fecha 6 de noviembre de 2006 fue reconstituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada por los ciudadanos: Emilio Ramos González, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente; y Alejandro Soto Villasmil, Juez. En este mismo acto, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa, entendiendo que el lapso de tres (3) días de despacho contemplados en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, comenzarían a transcurrir desde ese momento. Asimismo, se ratificó la ponencia al ciudadano Juez Alejandro Soto Villasmil.
En fecha 4 de noviembre de 2009, se dictó auto ordenando practicar el cómputo de los días de despacho transcurridos y se ordenó pasar el expediente al Juez ponente.
En esa misma fecha, la Secretaría de esta Corte certificó que “[…] desde el día once (11) de abril de dos mil seis (2006) exclusive, hasta el día quince (15) de abril de dos mil seis (2006) inclusive, transcurrieron cuatro (04) días continuos correspondientes a los días 12, 13, 14 y 15 de abril de 2006, relativos al término de la distancia. Asimismo se deja constancia que desde el día dieciocho (18) de abril de dos mil seis (2006), fecha en la cual se inició el lapso de fundamentación a la apelación hasta el día veintitrés (23) de mayo de dos mil seis (2006) ambos inclusive, fecha en la cual concluyó el mismo, transcurrieron quince (15) días de despacho, correspondientes a los días 18, 20, 25, 26 y 27 de abril de 2006 y 02, 03, 04, 09, 10, 11, 16, 17, 18 y 23 de mayo de 2006 [...] ”.
En fecha 24 de noviembre de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 2 de diciembre de 2009, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictó decisión Nº 2009-02097, mediante la cual anuló parcialmente el auto de fecha 11 de abril de 2006, únicamente en lo relativo al inicio de la relación de la causa, y por consiguiente la nulidad de todas las actuaciones procesales suscitadas con posterioridad al mismo, en consecuencia ordenó reponer la causa al estado de notificación de cada una de las partes a los fines de que se inicie la relación de la causa, de conformidad con lo previsto en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 28 de enero de 2010, se ordenó notificar a las partes y al ciudadano Síndico Procurador del Municipio Iribarren del Estado Lara, por lo que se comisionó al Juzgado (Distribuidor) del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara.
En esa misma fecha, se libró la boleta de notificación dirigida a la parte recurrente y Oficios de notificación Nros CSCA-2010-000483, CSCA-2010-000487, CSCA-2010-000488, dirigidos al ciudadano Juez (Distribuidor) del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, al ciudadano Alcalde del Municipio Iribarren del Estado Lara, y al ciudadano Síndico Procurador del precitado Municipio, respectivamente.
En fecha 25 de febrero de 2010, el Alguacil de este Órgano Jurisdiccional consignó oficio de comisión dirigido al ciudadano Juez (Distribuidor) del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara.
En fecha 24 de febrero de 2011, se recibió oficio Nº 95 mediante el cual se remitieron las resultas de la comisión provenientes del Juzgado del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, dejando constancia de las notificaciones realizadas a la parte recurrente y a los ciudadanos Alcalde y Síndico Procurador del Municipio Iribarren del Estado Lara.
En fecha 16 de mayo de 2011, se ordenó agregar a los autos las resultas de la comisión recibida en fecha 24 de febrero de 2011, asimismo, en virtud de que la partes se encontraban notificadas de la decisión dictada por esta Corte en fecha 2 de diciembre de 2009, se ordenó dar inicio al lapso de contestación a la fundamentación de acuerdo establecido en el artículo 19, aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, con la advertencia que una vez se verificara el acto procesal correspondiente, la causa se comenzaría a tramitar de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010.
Por auto de fecha 12 de julio de 2012, vencidos como se encontraban las los lapsos fijados en el auto dictado por esta Corte en fecha 6 de abril de 2011, se ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos para la fundamentación de la apelación, dejando constancia de los días correspondientes al término de la distancia; asimismo, se ordenó remitir el expediente al Juez ponente.
En la misma fecha la Secretaría Accidental de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo certificó que “[…] desde el día trece (13) de abril de dos mil once (2011), inclusive, fecha en la cual inició el lapso de fundamentación a la apelación, hasta el día doce (12) de mayo de dos mil once (2011), inclusive, fecha en la cual culminó el referido lapso, transcurrieron quince (15) días de despacho correspondientes a los días 13, 14, 18, 25, 26, 27 y 28 de abril de 2011 y a los días 2, 3, 4, 5, 9, 10, 11 y 12 de mayo de 2010. Asimismo, se deja constancia que transcurrieron seis (6) días continuos del término de la distancia correspondientes a los días 7, 8, 9, 10, 11 y 12 de abril de 2011”.
En fecha 19 de julio de 2012, se remitió el presente expediente al Juez ponente.
Efectuado el estudio individual de las actas que componen el presente expediente, esta Corte pasa a decidir con base en los siguientes argumentos:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 13 de mayo de 2005, los ciudadanos Lily Chiquinquirá Torres, Deybis Lillieth Araujo, Maritza Magarita Moran y Félix Oswaldo Cordero, debidamente asistidos por los Abogados Miguel Antonio Viña y Juan Carlos Torrealba, antes identificados, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Indicaron que “[f]ueron designados en el cargo de CONSEJEROS del Consejo de Protección al niño y al Adolescente del Municipio Iribarren del Estado Lara, […] devengando en la actualidad un salario básico mensual de QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS DIECISÉIS BOLÍVARES (Bs. 579.916), más una prima de profesionalización (permanente) de OCHENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 80.000,00), en lo que respecta a las Consejeras DEYBIS LILIETH ARAUJO REYES, MARITZA MARGARITA MORÁN YÉPEZ”. [Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original].
Sostuvieron que “[…] [sus] cargos son de dedicación exclusiva e incompatibles con otro desempeño que menoscabe [sus] funciones […] [que] han desarrollado hasta la fecha de manera impoluta, [su] función por eso [asumen] el cargo en cuestión”. [Corchetes de esta Corte].
Relataron que sus actividades laborales “[…] las [han] desplegado en un horario normal de 8:00 AM a 4:00 pm, destacándose que también [les] han sido asignadas GUARDIAS durante los días de semanas, que van desde las 4:00 pm del día hasta las 7:59 AM del otro día, y los fines de semana desde las 8:00 AM del día sábado, hasta las 7:59 del día lunes, las cuales, hasta la fecha NO HAN SIDO EN MODO ALGUNO, SATISFECHAS por el órgano obligado presupuestariamente a ello, como lo es LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA”. [Corchetes de esta Corte, mayúsculas, resaltado y subrayado del original].
Destacaron que “[e]n fecha 24 de noviembre de 2004, se público la Gaceta Oficial Nº 38.072, que establece LOS LINEAMIENTOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE PROTECCIÓN DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE, que a su vez contempla qué los Consejeros de Protección son FUNCIONARIOS PUBLICOS [sic] DE CARRERA, SIENDO CONSIDERADOS COMO EMPLEADOS PUBLICOS [sic] MUNICIPALES, GOZANDO DE TODOS LOS BENEFICIOS DE LOS QUE DISFRUTAN LOS FUNCIONARIOS DEL RESPECTIVO ENTE MUNICIPAL, específicamente el artículo 10 de los citados LINEAMIENTOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE PROTECCIÓN DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE”. [Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original].
Precisaron que “[…] los referidos lineamientos, en su artículo 23, establecen el horario de trabajo, de lunes a viernes, y señala además la existencia de las GUARDIAS, mismas en las que se reseña que se harán por ternas, en los casos de municipios con más de tres consejeros, cada 48 horas, y que estas son DE CARÁCTER REMUNERATIVO”. [Mayúsculas y resaltado del original].
Señalaron que el parágrafo segundo del artículo 14 indica que “[…] LA REMUNERACIÓN DE LOS PRINCIPALES Y SUPLENTES QUEDARÁ DEFINIDA POR LA ORDENANZA MUNICIPAL Y NO DEBE SER INFERIOR A LA PERCIBIDA POR LOS DIRECTORES DE LINEA DE LA RESPECTIVA ALCALDÍA.”. [Mayúsculas y resaltado del original].
Indicaron que “[…] en fecha 17 de diciembre de 2004 [dirigieron] comunicación al ciudadano Alcalde del Municipio Iribarren, donde plantea[ron] la nivelación de [sus] salarios, con fundamento en la precitada gaceta oficial, tomando en consideración, el carácter vinculante que tienen LOS LINEAMIENTOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE PROTECCIÓN DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE, solicitándole respuesta oportuna al respecto, lo que no aconteció en momento alguno en el asunto bajo estudio”. [Corchetes de esta Corte, mayúsculas, resaltado y subrayado del original].
Señalaron que “[…] en fecha 01 de marzo hogaño, mediante oficio 74-05, la DIRECTORA DE RECURSOS HUMANOS DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN, se dirigió a la Lic. DEYBIS ARAUJO, donde le señalaba que “… la Alcaldía se encuentra ajustada a los lineamientos contenidos en el artículo 10...omissis...relacionado con los beneficios laborales de los Consejeros en relación (sic) al Articulo 15 Parágrafo Segundo, el cual establece las remuneraciones ...omissis...las [sic] remuneraciones de los Consejeros...omissis..., le informamos que para la fecha de Promulgación de la Gaceta Oficial, el Anteproyecto de Presupuesto de la Alcaldía se encontraba elaborado y las Previsiones Presupuestarias para sueldos e incidencias no están previstas para el ejercicio fiscal 2005 (sic)...” . [Mayúsculas y resaltado del original].
Arguyeron que “[…] el Alcalde del Municipio, a quien le dirigimos las citadas peticiones, NO HA RESPONDIDO a ninguno de [sus] planteamientos, y quien emite una ‘respuesta’, si así puede llamarse, es una funcionaria, que en primer término, NO [le han] REQUERIDO OPINIÓN, y en segundo lugar, no es la competente para ello, atendiendo a las pautas que ha establecido tanto la ordenanza como la gaceta oficial ya antes señaladas”. [Corchetes de esta Corte mayúsculas del original].
Manifestaron que “[…] han sido conculcados [sus] derechos como trabajadores, pues obviamente [han] sido apartados en lo que respecta a la nivelación de [sus] salarios y al pago, suficientemente vencido de las cuotas correspondientes a las guardias efectuadas por los suscritos, con lo que obviamente se configura una flagrante violación de los derechos sociales contenidos en el texto fundamental, en sus artículos 89 y 91”. [Corchetes de esta Corte].
Finalmente solicitaron que se declare con lugar la acción de cumplimiento y se ordene a la Alcaldía del Municipio Iribarren, el inmediato cumplimiento de los artículos 14, parágrafo segundo y veintitrés parágrafo tercero de los lineamientos para el funcionamiento de los Consejos de protección del niño y del adolescente.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 14 de febrero de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dictó decisión mediante la cual declaró desistido el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“II
Consideraciones para decidir
La no comparecencia de alguna de las partes, según el ilustre maestro Carnelutti, constituye una anomalía del procedimiento habida consideración de que las partes son sujetos necesarios y útiles en el proceso, cuyo interés procesal debe estar evidenciado desde el primer momento en que se inicia cualquier proceso, debiendo subsistir necesariamente durante el desarrollo de éste. En consecuencia:
‘…el que una de ellas o ambas no se pongan a disposición del oficio, constituye por lo menos una dificultad para la continuidad del procedimiento… Por tanto, cuando una de las personas indicadas como partes en la citación o en el recurso no comparece a pesar de tener la carga de la comparecencia, esta no comparecencia asume el significado de incumplimiento de la carga de comparecer…’ (Carnelutti, Francesco ‘Instituciones de Derecho Procesal Civil’. Biblioteca Clásicos del Derecho Procesal, Tomo III, p. 952)
De acuerdo con este razonamiento, la falta de comparecencia supone lógicamente la carga de la comparecencia, por ello, cuando una de las personas indicadas como parte en el recurso no comparece a pesar de tener la carga de la comparecencia, esta no comparecencia asume el significado de incumplimiento de la carga de comparecer.
Bajo esta perspectiva, resulta evidente entonces que la incomparecencia de cualquiera de las partes a los diferentes actos procesales que requieran dicha presencia, afecta per se el iter procesal y es por ello que el legislador ha otorgado diferentes efectos legales en los diversos supuestos que pueden presentarse con ocasión de la no comparencia de los intervinientes en un juicio.
En esta tesitura, la Ley Orgánica Procesal del Trabajo atribuye determinadas consecuencias jurídicas al ‘incumplimiento de la carga de comparecer’ tanto del accionante como del accionado, lo que puede ser aplicado extensiva o analógicamente en materia funcionarial, planteándose este juzgador la problemática de que la parte recurrida -por su condición de ente público- no puede confesar por ser beneficiario de privilegios y prerrogativas procesales, conforme pautan los artículos 66 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable a los Estados, por mandato del artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37753 del 14-08-2003, así como la previsión del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, que establece:
‘Cuando los apoderados o mandatarios de la Nación no asistan al acto de la contestación de demandas intentadas contra ella, o de excepciones que hayan sido opuestas, se tendrán unas y otras como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad que la omisión apareja al representante del Fisco.’
Por otra parte, el mencionado artículo 66 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, igualmente instituye:
‘Cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o los abogados que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se entiende como contradichas en todas sus partes (...)’
Ahora bien, es diuturna la jurisprudencia de los distintos tribunales -en especial de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como lo fue de la extinta Corte Suprema de Justicia- que los privilegios y prerrogativas de la República, ahora extendidos a los Estados, son de interpretación restrictiva, así por ejemplo se puede citar la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, expediente N° 16.666, bajo ponencia del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, de fecha trece (13) de marzo de 2001, sentencia Nº 00343, caso Corporación Maramar, C.A. contra Instituto de Previsión y Asistencia Social para el personal del Ministerio de Educación (IPASME), en el cual en lo relativo al antejuicio administrativo, se dejó sentado lo siguiente:
‘El denominado antejuicio o procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, está consagrado en el Capitulo I del Título III de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Ahora bien, conforme al texto mismo de la Ley y concretamente en su artículo 30, se refiere a las acciones ‘contra la República’, por tanto para que pueda ser extendida a las demandas contra otras personas naturales o jurídicas es menester que exista expresa previsión legal al respecto. Dada la no existencia de una normativa general que regule los institutos autónomos, es necesario proceda al análisis de la respectiva ley de creación, a fin de conocer si esta exigencia procesal que nos ocupa le es aplicable... (OMISSIS)...¨ (Sentencia de la Sala Político -Administrativa del 14 de mano de 1991. Caso: Soldaduras y Tuberías de Oriente, C.A., contra Instituto Nacional de Obras Sanitarias). Observa la Sala que en el caso de autos, se trata de una acción intentada contra un instituto autónomo, no siendo aplicable por interpretación extensiva el antejuicio administrativo o procedimiento previo previsto concretamente en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para el caso de acciones que se interpongan contra la República, y más aun cuando la Ley de creación del instituto autónomo demandado sólo le confiere privilegios de índole fiscal y no procesales. Así se decide’. (Negrillas propias).
[…Omissis…]
Como puede observarse, de lo parcialmente trascrito, el juicio funcionarial es un típico proceso por audiencias, en especial en lo relativo a su audiencia preliminar, dado que en ella se fundieron algunos de los preceptos que -en forma separada- aparecen en el mencionado Código Modelo para Iberoamérica, como lo es el proceso de conciliación y la audiencia preliminar, con el agravante que únicamente en esta audiencia podrán las partes solicitar la apertura a pruebas, en consecuencia, si se tomase la interpretación a que alude el juicio oral del Código de Procedimiento Civil, la Ley de Tierras o el Procedimiento de Tránsito, no es posible aplicar el procedimiento en rebeldía a que alude el artículo 868 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el tercer aparte de dicho artículo pauta que si las partes no concurriesen a la audiencia preliminar, el Tribunal hará la fijación de los hechos y de los límites de la controversia, dentro de los tres (3) días siguientes por auto razonado y abrirá también el lapso probatorio de cinco (5) días para promover pruebas sobre el mérito de la causa, observándose las grades diferencias que existen con la audiencia preliminar funcionarial, en virtud de que en ésta, si bien el juez establece los límites de la controversia, las partes pueden hacer las observaciones que crean convenientes y no se hacen dentro de los tres días siguientes sino en el mismo acto, por cuanto el principio que rige la contumacia de cualquiera de las partes en el juicio oral previsto en el Código de Procedimiento Civil es el principio elasticidad y adaptabilidad del proceso, por lo cual se confiere a las partes un lapso de cinco (5) días para desvirtuar la presunción iuris tantum de verdad de los hechos libelados, mientras que en el proceso funcionarial la audiencia preliminar obedece al principio de inmediación , siendo carga ineludible de las partes la asistencia a dicho acto y su incomparecencia debe provocar las consecuencias derivadas del incumplimiento de cargas procesales de carácter absoluto.
En consecuencia, esta diferencia impide la aplicación analógica del precitado artículo 868 del Código de Procedimiento Civil, aunado a que no existe entre el proceso oral previsto en dicho articulado y el funcionarial, un punto de semejanza que haga posible la aplicación analógica, como si existe con lo previsto en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo en virtud del hecho social trabajo y así se determina.
En efecto, la audiencia preliminar que se celebra en el marco del proceso laboral es similar a la funcionarial y así lo ha establecido la propia Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sentencia Nº 2005-02053 del 19 de julio de 2005, a tenor de lo siguiente:
[…Omissis…]
En virtud de ello, es criterio de quien juzga que si son aplicables los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo en materia funcionarial por ventilarse cuestiones atinentes al hecho social trabajo, considerando que en estos casos la carga de la prueba sufre un desplazamiento por virtud de la teoría de las cargas dinámicas de la prueba o simplemente por ser la Administración a quien le corresponde probar la licitud de los procedimientos ablatorios, que son la mayoría en este tipo de juicios, y sin pruebas, debe sucumbir la Administración que dejare de asistir a la audiencia preliminar, siendo irrelevante el momento procesal elegido para dictar el fallo.
Sin embargo, en la sentencia arriba citada, dicha Corte estima que los precitados artículos no son aplicables, partiendo de los argumentos que seguidamente se exponen:
‘De lo anterior, surge que en la sentencia dictada por el Juzgado a quo se encuentra interesado el orden público procesal, por cuanto el sentenciador adicionó al contenido del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica no deseada por el legislador, como lo es la confesión ficta de la Administración Pública, cuestión que es imposible en el contencioso administrativo funcionarial si se atiende a lo pautado en el artículo 102 eiusdem… omissis… En efecto, la confesión ficta es una sanción procesal que se origina por la rebeldía del demandado en atender a sus cargas procesales de alegación y prueba, la cual representa una institución jurídica distinta a la previsión legal de contradicción de la demanda en caso de incomparecencia del accionado al acto de contestación; de tal manera que la aplicación de disposiciones legales procesales de naturaleza laboral son establecidas para el procedimiento especial de los Tribunales del Trabajo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución y no para el procedimiento contencioso administrativo funcionarial de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por consiguiente, toda norma que establezca esta sanción deberá interpretarse restrictivamente, es decir, no admitirá el uso de la analogía…’
No obstante, [ese] Juzgador difiere del criterio anterior por considerar que entre la admisión de los hechos prevista en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y la confesión ficta median ciertas diferencias técnico-jurídicas, como se demuestra en la mecánica de las cuestiones previas de los numerales 7, 8, 9, 10 y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, las cuales al ser opuestas, por mandato del artículo 351 eiusdem, deben ser contradichas por la parte actora y de no serlo, el juez las tendrá por admitidas y quedará extinguido el proceso, mientras que la confesión ficta es una presunción que admite prueba en contrario y cuyo único efecto es desplazar la carga de la prueba del actor al rebelde, por ende, según pauta el artículo 362 ibidem, si nada probare que lo favorezca y la demanda no sea contraria a derecho y/o al orden público, el juez sentenciará de acuerdo a dicha confesión ficta. Es por ello que la Sala Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia dictaminó:
[…Omissis…]
Por otra parte, conviene acotar que no es prerrogativa procesal de ningún ente público dejar de cumplir con la carga de asistir a la audiencia preliminar y ello es producto de la estructura del juicio por audiencias, que difiere del proceso oral y del proceso escrito. En efecto, en los procesos por audiencias, como es el caso del juicio laboral y del funcionarial, la primera audiencia denominada preliminar en ambos procesos, puede llegar a ser una audiencia definitiva, dependiendo de si se cumple o no con la carga de comparecencia, así, si el actor no comparece a dicha audiencia, se entiende que desitió de la pretensión, no del proceso, si el incompareciente es la parte recurrida—en los juicios funcionariales—en los cuales ya hubo contestación, bien expresa o por virtud de una prerrogativa procesal, se entienden admitidos los hechos (y el derecho).
Es así como [ese] Juzgador, en diversas oportunidades, ha establecido que debe aplicarse la interpretación analógica para completar la norma del artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, considerando que respecto a la analogía en el presente caso, se debe aclarar, junto con Bobbio, que el razonamiento por analogía es ‘aquella operación llevada a cabo por los intérpretes del derecho, mediante la cual se atribuye a un caso o a una materia que no encuentra una reglamentación expresa en el ordenamiento jurídico, la misma disciplina prevista por el legislador para un caso y para una materia similar’.
[…Omissis…]
Finalmente, es importante destacar que en el derecho civil, el principio de la extensión interpretativa se admite plenamente en todas sus formas y en el derecho administrativo no cabe duda de que tanto en el caso de la ley de individualización incompleta, como en el de la ley faltante, procede el razonamiento por analogía.
Visto lo anterior conviene reforzar dichos criterios con lo establecido por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia numero 263 de fecha 25-03-2004, bajo ponencia del magistrado Omar Alfredo Mora Díaz, caso Sindicato Nacional de Trabajadores Caballericeros, Aprendices, Capataces, Serenos de Cuadra, similares y conexos de Venezuela, contra el Instituto Nacional de Hipodromos, en la cual se puede leer lo siguiente:
[…Omissis…]
Nótese que en la materia tratada por la Sala de Casación Social en la decisión supra trascrita, se resaltan dos hechos fundamentales, en primer lugar, que la comparecencia a la audiencia preliminar es una obligación absoluta y en segundo lugar, si bien el Juez laboral no debió aplicar a la incomparecencia del ente público el efecto ‘propio de la no asistencia del demandado (en el caso de autos del demandante) a la audiencia preliminar, como lo es la presunción de admisión de los hechos’, ello es por cuanto, materia laboral debe contestarse en el curso de la audiencia preliminar y la contestación, si es una prerrogativa procesal, pero en los juicios funcionariales, la contestación se produce antes de ésta, por lo que nada obsta a que se aplique dicha carga procesal y así se decide.
Sobre la base anterior, [ese] Juzgador considera que al no estar previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, los efectos procesales de la ausencia de una de las partes y, vista la analogía existente entre la materia laboral y la funcionarial por el ‘hecho social trabajo’, no obstante la pertenencia a regímenes jurisdiccionales diferentes, debe completarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
En consecuencia y en sintonía con los conceptos antes expuestos, [ese] Tribunal aplica lo previsto en el artículo 130 de dicha Ley que a la letra dice: ‘…Si el demandante no compareciere a la Audiencia Preliminar se considerará desistido el procedimiento, terminando el proceso mediante sentencia oral que se reducirá en un acta la cual deberá publicarse en la misma fecha…’, y con fundamento en ello, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental con sede en la ciudad de Barquisimeto, Estado Lara, Administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara desistido el presente recurso funcionarial, pudiendo la parte afectada apelar de la presente decisión, para ante el Superior dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes”. [Corchetes de esta Corte y resaltado del fallo original]
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en materia de función pública (Vid. artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y Sentencia N° 2.271, de fecha 24 de noviembre de 2004, de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: “Tecno Servicios Yes’ Card, C.A.”); y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la presente apelación, pasa a emitir pronunciamiento sobre el recurso interpuesto el 21 de febrero de 2006, por la abogada Mónica Rojas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 108.806, en su condición de representante judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada el 14 de febrero de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró desistido el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y a tal efecto, observa que:
Vista la decisión de fecha 2 de diciembre de 2009 dictada por este Órgano Jurisdiccional, se constató que una vez notificadas las partes de la referida decisión, comenzarían a transcurrir al día de despacho siguiente al presente auto los seis (06) días hábiles continuos concedidos como término de la distancia, y vencidos éstos, se daría inicio a la relación de la causa contemplada en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, cuya duración sería de quince (15) días de despacho dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó su apelación.
Siendo así, se observa que por auto de fecha 6 de abril de 2011, esta corte ordenó dar inicio al procedimiento contemplado en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto las partes se encontraban notificadas de la decisión dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 2 de diciembre de 2009.
Asimismo, se evidencia del cómputo efectuado por Secretaría en fecha 12 de julio de 2012, que desde el día trece (13) de abril de dos mil once (2011), inclusive, fecha en la cual inició el lapso de fundamentación a la apelación, hasta el día doce (12) de mayo de dos mil once (2011), inclusive, fecha en la cual culminó el referido lapso, transcurrieron quince (15) días de despacho correspondientes a los días 13, 14, 18, 25, 26, 27 y 28 de abril de 2011 y a los días 2, 3, 4, 5, 9, 10, 11 y 12 de mayo de 2010. Asimismo, se deja constancia que transcurrieron seis (6) días continuos del término de la distancia correspondientes a los días 7, 8, 9, 10, 11 y 12 de abril de 2011”.
La norma procesal aplicable ratio temporis, contenida en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
“[…] Las apelaciones que deben tramitarse ante el Tribunal Supremo de Justicia, seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y de derecho en que fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte, dé contestación a la apelación. La falta de comparecencia de la parte apelante, se considerará como desistimiento de la acción y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte […]”. [Negrillas y resaltado de esta Corte].
De la norma transcrita, se evidencia que la parte apelante tiene la obligación de presentar un escrito exponiendo las razones de hecho y de derecho en las que fundamenta su apelación, lo cual debe hacer en el lapso de quince (15) días de despacho siguientes al inicio de la relación de la causa.
Ahora bien, de la revisión llevada a cabo de las actas que conforman el presente expediente, no evidenció este Órgano Jurisdiccional que la parte apelante consignara escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, por lo que a la misma, le resultara aplicable la consecuencia jurídica prevista en el aparte 18 del artículo 19 de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis.
Por las consideraciones anteriormente expuestas esta Corte declara DESISTIDO el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la parte recurrente en fecha 21 de febrero de 2006, contra la sentencia dictada en fecha 14 de febrero de 2006 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
Hecha la consideración anterior, este Órgano Jurisdiccional observa que mediante sentencia Nº 1.542, de fecha 11 de junio de 2003, (caso: Municipio Pedraza del Estado Barinas), la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció que es obligación de todos los Tribunales Contencioso Administrativos, entre ellos esta Corte, en los casos donde opere la consecuencia jurídica del desistimiento tácito de la apelación, examinar de oficio y de forma motivada el contenido del fallo apelado con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola normas de orden público y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, sobre el sentido y aplicación que debe dársele a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto fundamental.
Igualmente cabe mencionar la sentencia Nº 150 de fecha 26 de febrero de 2008, dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República (Caso: Monique Fernández Izarra), mediante la cual se reiteró el criterio ut supra citado, estableciéndose lo que a continuación se expone:
“[…] Conforme a lo dispuesto en el párrafo 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, como ley procesal aplicable al caso, la sanción al incumplimiento de la carga de fundamentar el recurso de apelación consiste en que ésta se tenga como desistida, lo que conlleva la extinción del procedimiento en segunda instancia y la consecuente declaratoria de firmeza del fallo apelado, salvo dos importantes excepciones establecidas por la aludida disposición, como se observa de su texto:
De la norma surgen dos importantes excepciones que impiden al juez de la Alzada declarar firme el fallo aun cuando hayan operado las condiciones para declarar el desistimiento de la apelación o la perención de la instancia, de ser el caso; a saber: (i) que el fallo o acto recurrido violente normas de orden público y (ii) que por expresa norma legal corresponda al Tribunal Supremo de Justicia el control jurídico de la decisión o acto de que se trate.
Interesa en el presente caso destacar que la Sala ha ampliado las anteriores excepciones, fijando también como obligación del juez de Alzada la de examinar que el pronunciamiento jurisdiccional no contraríe interpretaciones dadas por esta Sala Constitucional en el ejercicio de la labor de interpretación encomendada por el Constituyente de 1999 en el artículo 335 del Texto Constitucional vigente. En tal sentido, dejó sentado en sentencia N° 1.542 del 11 de junio de 2003, caso: ‘Municipio Pedraza del Estado Barinas’, que:
[…Omissis…]
Tal imperativo precisa entonces que la labor de juzgamiento en las instancias correspondientes no se limita a la mera confrontación de la inactividad de la parte en el cumplimiento de la carga prevista en la ley procesal, sino que exige un examen por parte del juez de Alzada de los elementos cursantes a los autos para verificar, de forma razonada, que no existe vulneración de alguna norma de orden público o que no se ha obviado la aplicación de algún criterio vinculante dimanado de esta Sala que obligue a su corrección oficiosa, antes de declarar la firmeza del fallo apelado[…]” [Destacados de esta Corte].
Así, en atención al criterio referido, esta Alzada observa que se desprende del texto del fallo apelado que el Tribunal de Instancia dejó de apreciar la existencia de un norma de orden público, pues aplicó por analogía una sanción al proceso contencioso administrativo funcionarial prevista en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo por la falta de comparecencia de la parte demandante a la audiencia preliminar, por considerar que la legislación adjetiva especial en materia funcionarial –estos es- la Ley del Estatuto de la Función Pública no está previsto los efectos procesales aplicables por la ausencia de una de las parte a la audiencia preliminar .
Evidenciado lo anterior, esta Corte debe realizar el análisis correspondiente a los fines de verificar si en efecto, tal como lo estableció el Juzgador de instancia, operó el desistimiento del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
-Punto previo
Se evidencia de las actas que rielan en el presente expediente que corre inserto al folio 133, auto dictado por este Órgano Jurisdiccional el 6 de abril de 2011, mediante el cual se designó ponente al se dio inicio a la relación de la causa, fijándose quince (15) días de despacho, más seis (6) días continuos como término de la distancia, dentro de los cuales la parte apelante le correspondía presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamentara la apelación interpuesta, de conformidad con lo establecido en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, relativo a la sustanciación de las apelaciones en segunda instancia.
No obstante lo anterior, debe esta Corte resaltar que la aplicación de las señaladas disposiciones se encuentra limitada para la sustanciación de las apelaciones ejercidas contra las sentencias definitivas dictadas luego de cumplidas todas las fases que conforman el procedimiento de primera instancia, y no para las apelaciones interpuestas contra las sentencias interlocutorias con carácter de definitivas, que no resuelven el fondo de la controversia, de manera que para el conocimiento jurisdiccional del Juez de Alzada no se requiere la formalización del recurso de apelación ejercido.
En efecto, resulta oportuno señalar que de acuerdo a las normas procesales que regulan el procedimiento de las apelaciones contra las sentencias definitivas de primera instancia por los órganos pertenecientes a la jurisdicción contencioso administrativo, contenidas en el aparte 18 y siguientes del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, debe la parte apelante presentar oportunamente el correspondiente escrito de fundamentación contentivo de las razones de hecho y de derecho que sustenta a la misma, esto, por cuanto la actividad jurisdiccional del Juez de Alzada se encuentra determinada a constatar los posibles vicios en que -según sea denunciado- haya incurrido la decisión dictada por el a quo, de manera que la actividad desempeñada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se encuentra limitada tan sólo a constatar la existencia o no de tales vicios, situación ésta que difiere de la presente apelación, siendo que en este caso le corresponderá a esta Alzada reexaminar el fallo objeto de apelación, en ejercicio de plenas facultades jurisdiccionales, con el objeto de constatar la juridicidad del mismo, y de ser el caso, revocarlo y modificar lo decidido.
Siendo ello así, con relación al referido auto donde se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia para la sustanciación de la presente apelación y la realización de los actos procesales que conforman dicho procedimiento, de conformidad con lo establecido en el aparte 18 y siguientes del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Instancia Jurisdiccional aprecia que los mismos constituyen actuaciones dictadas en aras de darle impulso procesal al asunto sometido a su consideración, por lo que la naturaleza de tales autos resulta de mera sustanciación o mero trámite, de manera que pueden ser revocados de oficio por esta Corte, sin que tal pronunciamiento afecte los derechos o intereses de las partes, pues -tal como se señaló anteriormente- los referidos autos fueron dictados con el fin de otorgarle continuidad al proceso judicial, sin que contenga decisión de algún punto que incida en el fondo de la controversia. (Vid. sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 1745, de fecha 7 de octubre de 2004, caso: Jazmine Flowers Gombos Vs. Ministerio de Energía y Minas).
Con fundamento en lo expuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en pleno ejercicio de las facultades concedidas por el artículo 310 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al presente caso por expresa remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa revoca por contrario imperio, y de forma parcial, el auto de fecha 6 de abril de 2011, en cuanto a la aplicación en la sustanciación de la presente apelación del procedimiento previsto en el aparte 18 y siguientes del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
Dilucidado el punto previo anterior, este Órgano Jurisdiccional observa, que:
Se desprende de la lectura realizada a la decisión impugnada, que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró desistido el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, basándose en el hecho que el recurrente no compareció por medio de apoderado alguno a la audiencia preliminar fijada conforme a lo establecido en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Sostuvo al efecto, que la legislación adjetiva especial en materia funcionarial no establece dentro de sus previsiones normativas regulación alguna para el supuesto en que las partes no comparezcan a la audiencia preliminar en cuestión, de allí que por analogía de lo pautado en la legislación laboral, específicamente en los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica del Trabajo, consideró que la consecuencia jurídica aplicable al presente caso es aquella contenida en la última de las normas indicadas.
En tal sentido, el a quo apuntó que por la falta de comparecencia del demandante a la audiencia preliminar, de acuerdo con el artículo 130 eiusdem, se consideraba desistido el procedimiento.
Así pues, observa esta Alzada que el Juez a quo optó por recurrir al uso de la analogía para regular una situación que no fue expresamente prevista por el legislador, dado que, a su entender, la falta de regulación expresa en la Ley del Estatuto de la Función Pública de los efectos que produce la no comparecencia de las partes a la audiencia preliminar constituye un “vacío legislativo”, que éste consideró conveniente suplir con la aplicación analógica de los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
Ahora bien, es preciso resaltar que constitucionalmente el Poder Judicial, por intermedio de sus Órganos Jurisdiccionales, es la rama del poder público a la cual se le ha encomendado la tarea de conocer, aplicar e interpretar la inteligencia y extensión de la ley; manifestación consustancial del deber de juzgar que le es propio.
No obstante, ello no significa que le es dable a los órganos que ejercen tal función trastocar el sentido y alcance de las disposiciones de orden público consagradas por el legislador para regular determinados supuestos de hecho, por cuanto su actuación, al igual que la de toda entidad que forme parte del poder público, debe ceñirse a los lineamientos y parámetros impuestos por el ordenamiento jurídico.
El artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela constituye la consagración positiva de este cometido, denominado doctrinariamente principio de legalidad, en virtud del cual, todos los actos del poder público deben sujetarse a lo dispuesto en la Constitución y las Leyes. De modo que todo acto de la autoridad pública que infrinja las disposiciones constitucionales o legales será radical y absolutamente nulo.
Uno de los postulados que integran tal control y que profesa la teoría general del derecho, como principio general de interpretación legal, se resume en el siguiente adagio: “(…) donde no hace distinción el legislador no debe hacerla el intérprete (…)”.
En el caso que nos ocupa, el Juez de origen subvirtió el procedimiento especialmente establecido por el legislador en la Ley del Estatuto de la Función Pública, al distinguir una situación no querida por éste y al pretender suplir un vacío que realmente no existe.
Ello es así, dado que el a quo aplicó por vía analógica a la audiencia preliminar establecida en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la consecuencia jurídica especialmente consagrada por el legislador para la falta de comparecencia del querellante a la audiencia preliminar del procedimiento laboral, prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, y según la cual, al mismo se le tendrá por confeso siempre y cuando la pretensión del demandado no sea contraria a derecho, pudiendo incluso sentenciar en la misma audiencia ateniéndose a la confesión del accionado.
Empero, debe aclararse que el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo encuentra su razón de ser, única y exclusivamente, en el contexto de un proceso de naturaleza laboral:
“Articulo 131.- Si el demandado no compareciere a la audiencia preliminar, se presumirá la admisión de los hechos alegados por el demandante y el tribunal sentenciará en forma oral conforme a dicha confesión, en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante, reduciendo la sentencia a un acta que elaborará el mismo día, contra la cual, el demandado podrá apelar a dos efectos dentro de un lapso de cinco (5) días hábiles a partir de la publicación del fallo (…)”.
Su desideratum no es otro más que regular una situación procesal de contumacia que se origina en el marco de una relación de trabajo, de allí que el legislador entendió que el querellante que no asiste a la audiencia preliminar no tiene interés, o bien en conciliar la litis -fin primordial de la audiencia preliminar-, o bien en insistir su continuación.
Sin embargo, tal situación presenta variaciones respecto de la audiencia preliminar del procedimiento especial funcionarial no difiere en su esencia de la audiencia preliminar consagrada en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, ya que el desideratum de ambas es lograr la conciliación de las partes en conflicto. En el caso específico del contencioso administrativo funcionarial, obtener un arreglo amistoso entre el funcionario querellante y el Órgano de la administración pública querellado.
No obstante, la audiencia preliminar prevista en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tiene también por objeto que el Juez ponga a las partes en conocimiento de los términos en que, ha quedado trabada la litis, de manera que las partes puedan en tal oportunidad formular las aclaraciones y objeciones que consideren pertinentes tendentes a esclarecer cómo quedó realmente entablado el thema decidendum.
Puntualizado lo anterior, se tiene que el actuar del a quo no sólo quebrantó el sentido y alcance del artículo 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que también violó otro principio de interpretación legal de estricto orden público, según el cual, las normas que establecen sanciones deben interpretarse restrictivamente, es decir, no es procedente la aplicación de la analogía; además de aplicar erróneamente la normativa procesal laboral en el caso de marras, por cuanto los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo prevén el supuesto fáctico referido a la no comparecencia del demandado, no del demandante, lo cual es lo ocurrido en la presente causa.
En efecto, el desistimiento de la acción es una sanción procesal que se origina por la falta de comparecencia del querellante, en la cual se presume que por tal incomparecencia, éste, perdió el interés en que sea resuelta su pretensión, lo cual trae como consecuencia que la misma no sea decidida.
Por consiguiente, toda norma que establezca esta sanción deberá interpretarse restrictivamente, es decir, no admitirá el uso de la analogía.
Aún así, el Juez a quo extendió esta sanción al procedimiento contencioso administrativo funcionarial por analogía del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, con lo cual vulneró flagrantemente este principio.
Para mayor abundamiento, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo observa, en cuanto al “proceso contumacia” establecido en los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, que la doctrina se inclina por la abolición de dichas normas por considerar que las mismas son inconstitucionales, argumentando al efecto que:
“(…) a) La sentencia en rebeldía produce efectos inherentes y de eficacia concluyente en cuanto a la causa o mérito del (sic) sin que la audiencia a la cual se deja de asistir tenga que ver con el fondo del caso o su solución por sentencia definitoria. Por tanto, mal podría producirse una sentencia que defina la litis y condene al demandado, si el objetivo de la audiencia, a la que se deja de comparecer, consiste en cuestiones distintas y preliminares (…)
b) El demandado que no compareció a la audiencia preliminar no tiene la posibilidad de desvirtuar la confesión ficta que obra en su contra mediante la promoción y evacuación de la contraprueba de los hechos libelados, tal como ocurre en el procedimiento ordinario (Art. 362), ya que en la sentencia fundada en la confesión ficta se produce en la misma audiencia (ilico modo) sin que la ley prevea un lapso de promoción de pruebas.
c) La Ley Orgánica Procesal del Trabajo no establece ninguna regla que confiera mayor seguridad de conocimiento de la causa por parte del demandado que es objeto de la citación para la audiencia preliminar, a pesar de ser tan graves las consecuencias que se producen desde el punto de vista de la administración de justicia (…)”. (Vid. HENRÍQUEZ LA ROCHE, Ricardo. “Nuevo Proceso Laboral Venezolano”. Ediciones Liber. Caracas, 2004. Págs. 356 a 358).
Con base a lo anteriormente establecido, y visto que la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 14 de febrero de 2006, viola expresas normas de derecho procesal, la misma resulta nula de nulidad absoluta. Así se decide.
De acuerdo con las consideraciones que preceden y con base en lo establecido en los artículos 211 y 212 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte declara nula la decisión dictada por el Juzgador a quo el día 14 de febrero de 2006 en la oportunidad de celebrarse la audiencia preliminar y, a efectos de determinar la fase procesal en la que corresponde reponer la causa, precisa lo siguiente:
Ello así, de la revisión efectuada a los autos, se evidencia que al folio 88 de la pieza judicial, el Sentenciador de instancia dejó constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la parte recurrida y de la no comparecencia de la parte recurrente.
Como se puede deducir de lo expuesto, la representación del recurrente no se hizo presente en la audiencia preliminar, lo que motivó al Juez a quo a aplicar por vía analógica la consecuencia jurídica prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, es decir el desistimiento del presente recurso funcionarial.
Asimismo, es preciso escindir que si bien esta Alzada declaró la nulidad de la decisión asumida por el a quo durante el transcurso de la audiencia preliminar por considerarla atentatoria del orden público procesal, ello sin embargo no obra en detrimento del hecho que la representación de la recurrente se manifestó negligente en el cumplimiento de la carga de asistir a dicho acto, por lo que la total reedición del mismo devendría en un provecho indebido para éste en perjuicio del querellado, quien valga acotar, sí asistió a dicho acto procesal, por cuanto le concedería una nueva oportunidad para comparecer a la audiencia, situación que a criterio de este Órgano Jurisdiccional resulta inadmisible.
En ese orden de ideas, es importante destacar que otro de los objetivos de la audiencia preliminar del procedimiento contencioso administrativo funcionarial, además de los esbozados con antelación, es otorgarle a las partes la posibilidad de solicitarle al Órgano Jurisdiccional la apertura del correspondiente lapso probatorio.
Así, el artículo 105 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone que:
“Artículo 105.- Las partes, dentro de los cinco días de despacho siguientes a la audiencia preliminar, sólo si alguna de las mismas solicita en esa oportunidad la apertura del lapso probatorio, deberán acompañar las que no requieren evacuación y promover aquellas que lo requieran”. (Negrillas de la Corte).
El legislador condiciona la apertura del lapso probatorio en el procedimiento contencioso administrativo funcionarial a instancia de partes, esto es, que el mismo no se abre ope legis como acontece en otros procedimientos, de allí que ello constituye una carga que obedecerá en todo caso al imperativo de la voluntad de éstas.
En el caso sub iudice, sucede que a la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, no se le otorgó la oportunidad de promover y evacuar pruebas, en vista de que el Juzgador de origen profirió una decisión de naturaleza excepcional que, independientemente de haber sido anulada por esta Corte, coartó la posibilidad de que éste solicitara la apertura del respectivo lapso probatorio en los términos expuestos en el artículo antes citado.
Por consiguiente, aún cuando se hubiere declarado la nulidad de la decisión asumida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental que durante la celebración de tal audiencia, quedan intactos y en pleno vigor las restantes consecuencias procesales originadas por la incomparecencia de la parte recurrente a dicho acto y por la presencia de la parte recurrida en el mismo, en el sentido de que al haber asistido esta última, por efectos de la nulidad in commento y en pro de su derecho a la defensa y a un debido proceso, deberá reponerse la causa al estado de que se continúe dicho acto en la forma prevista en el segundo aparte del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los únicos y exclusivos fines de que la parte recurrida manifieste su voluntad de hacer uso o no del lapso probatorio establecido en el artículo 105 eiusdem. Así se declara.
Como corolario de lo antes mencionado, esta Corte advierte que para la continuación de la audiencia preliminar no se requerirá de la presencia de la parte recurrente, sino únicamente la del representante de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, así como el hecho que, independientemente que ésta haga o no uso de sus facultades probatorias, una vez vencida la oportunidad legalmente prevista, el proceso proseguirá su curso en la forma establecida en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Cúmplase. Así se decide.
En refuerzo de lo anterior, cabe destacar que este órgano Jurisdiccional se ha pronunciado en igualdad de términos al resolver un caso similar al de marras, en sentencia Nº 2012-0536, del 27 de marzo de 2012, Caso: Orlando Antonio Escalona contra la Alcaldía del Municipio Simón Planas del Estado Lara.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto el 21 de febrero de 2006, por la abogada Mónica Rojas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 108.806, en su condición de representante judicial del la parte recurrente, contra la sentencia dictada el 14 de febrero de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró desistido el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA
2.-DESISTIDO el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la parte recurrente.
3.- REVOCA parcialmente por contrario imperio el auto dictado por esta Corte en fecha 6 de abril de 2011.
4.- ANULA la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 14 de febrero de 2006.
5.- Se REPONE la causa al estado de que se dé continuación a la audiencia preliminar del presente recurso en la forma prevista en el segundo aparte del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los únicos y exclusivos fines de que los representantes judiciales del organismo querellado manifiesten su voluntad de hacer uso o no del lapso probatorio establecido en el artículo 105 eiusdem.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de origen y déjese copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los nueve (09) días del mes de agosto de dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,
ALEJANDRO SOTOVILLASMIL
Ponente

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS
ASV/5
Exp. Nº AP42-R-2006-000509
En fecha ___________ ( ) de ______________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) ______________ de la _______________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2012-_________.
La Secretaria Acc.,