JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-N-2010-000322

En fecha 1º de julio de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Rafael Badell Madrid, Nicolás Badell Benítez, María Gabriela Medina D´Alessio y Daniel Badell Porras, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 22.748, 83.023, 105.937 y 117.731, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil BANCO ACTIVO, C.A., BANCO UNIVERSAL, constituida en el estado Anzoátegui y domiciliada en la ciudad de Caracas, según consta de documento debidamente inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui, de fecha 11 de abril de 1978, bajo el Nº 73, Tomo A, cuya última reforma estatutaria quedó inscrita por ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, en fecha 19 de septiembre de 2009, bajo el Nº 47, Tomo 24-A-Cto; contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 265-10, de fecha 20 de mayo de 2010, notificada en fecha 21 de mayo de 2010, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN) mediante el cual se impone sanción por la cantidad de Seiscientos Mil Bolívares (Bs. 600.000,00) por el incumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera de créditos agrícolas durante los meses de abril, mayo y junio de 2009, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 28 y el artículo 29 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario.

En fecha 6 de julio de 2010, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se solicitó a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), la remisión de los antecedentes administrativos del caso, y se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente.

En esa misma fecha, se libró oficio Nº 2010-2197 dirigido a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).

En fecha 7 de julio de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fecha 14 de julio de 2010, el Alguacil de esta Corte consignó Oficio de Notificación Nº 2010-2197, dirigido a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), el cual fue recibido en fecha 9 de julio de 2010.
En fecha 10 de agosto de 2010, esta Corte ordenó agregar a los autos el expediente administrativo relacionado con la presente causa.

En fecha 28 de octubre de 2010, el Abogado Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, solicitó a esta Corte se pronunciara sobre la admisión de la presente causa.

En fecha 27 de enero de 2011, esta Corte dictó sentencia Nº 2011-0048 mediante la cual declaró su competencia para conocer del recurso interpuesto, admitió el mismo, declaró Improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada y ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que el recurso continuara su curso de ley.

En fecha 7 de febrero de 2011, se ordenó la notificación de las partes mediante oficios Nros. 2011-0751 y 2011-0752, dirigidos al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) y a la ciudadana Procuradora General de la República, respectivamente.

En fecha 9 de febrero de 2011, el Abogado Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, consignó diligencia mediante la cual se dio por notificado de la sentencia dictada por esta Corte en fecha 27 de enero de 2011 y apeló de la señalada decisión.

En fecha 10 de febrero de 2011, esta Corte difirió el pronunciamiento sobre la apelación interpuesta hasta que constaran en autos las notificaciones ordenadas de la sentencia dictada en fecha 27 de enero de 2011.

En fecha 1º de marzo de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido en fecha 22 de febrero de 2011.

En fecha 15 de marzo de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el cual fue recibido en fecha 15 de febrero de 2011.

En esa misma fecha, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la Sociedad Mercantil Banco Activo C.A Banco Universal, el cual fue recibido en fecha 14 de febrero de 2011.

En fecha 11 de abril de 2011, esta Corte oyó en un sólo efecto la apelación interpuesta en fecha 9 de febrero de 2011.

En fecha 3 de mayo de 2011, el Abogado Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, consignó diligencia mediante la cual solicitó copias certificadas.

En fecha 9 de mayo de 2011, se libró oficio Nº 2011-2861 dirigido a la ciudadana Presidenta de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

En fecha 19 de mayo de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Presidenta de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el cual fue recibido en fecha 16 de mayo de 2011.

En fecha 23 de mayo de 2011, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 30 de mayo de 2011, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 6 de junio de 2011, el Juzgado de Sustanciación ordenó la notificación de las ciudadanas Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y del ciudadano Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario, mediante oficios Nros. 807-11, 808-11 y 809-11, respectivamente.

En fecha 12 de julio de 2011, el Abogado Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, consignó diligencia mediante la cual solicitó que se realizaran las notificaciones correspondientes.

En fecha 14 de julio de 2011, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario, el cual fue recibido en fecha 12 de julio de 2011.

En fecha 19 de julio de 2011, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Fiscal General de la República, el cual fue recibido en fecha 11 de julio de 2011.

En fecha 28 de julio de 2011, el Abogado Daniel Badell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó la notificación de la Procuradora General de la República.

En fecha 4 de agosto de 2011, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido en fecha 28 de julio de 2011.

En fecha 11 de octubre de 2011, el Abogado Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, consignó diligencia mediante la cual solicitó la remisión del expediente de la presente causa a esta Corte.

En fecha 17 de octubre de 2011, se ordenó remitir el expediente a esta Corte.

En fecha 18 de octubre de 2011, se remitió el expediente a esta Corte.

En fecha 19 de octubre de 2011, se difirió la oportunidad para la fijación del día y hora en que tendría lugar la audiencia de juicio.

En fecha 7 de noviembre de 2011, la Abogada Milagro Urdaneta, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 16.659, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, consignó instrumento poder que acredita su representación.

En fechas 16 de noviembre y 14 de diciembre de 2011, se difirió la oportunidad para la fijación del día y hora en que tendría lugar la audiencia de juicio.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Juez MARISOL MARÍN R., quedando integrada de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.

En fecha 30 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 3 de febrero de 2012, se recibió de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el oficio Nº 0191 de fecha 16 de diciembre de 2011, anexo al cual remitieron el expediente Nº AA40-A-2011-000560.

En fecha 14 de febrero de 2012, se fijó para el día 28 de febrero de 2012, el día en que tendría lugar la celebración de la audiencia de juicio en la presente causa.

En fecha 28 de febrero de 2012, se celebró la audiencia de juicio en la presente causa, dejándose constancia de la comparecencia de ambas partes y de la representación judicial del Ministerio Público.

En esa misma fecha, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronunciara sobre la admisión de las pruebas promovidas en la audiencia de juicio.

En fecha 6 de marzo de 2012, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte.

En fecha 7 de marzo de 2012, se abrió el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición de las pruebas promovidas, el cual venció en fecha 12 de marzo de 2012.

En fecha 13 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte admitió las pruebas promovidas por la parte actora y ordenó la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República mediante oficio Nº 278-12.

En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por la parte recurrida y se ordenó la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República mediante oficio Nº 278-12.

En fecha 11 de abril de 2012, la Abogada Antonieta de Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro.35.990, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público, presentó escrito de opinión fiscal.

En fecha 16 de abril de 2012, el Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa.

En fecha 25 de abril de 2012, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido en fecha 12 de abril de 2012.

En fecha 6 de junio de 2012, se ordenó la remisión del expediente a esta Corte, lo cual fue realizado en fecha 18 de junio de 2012.

En fecha 19 de junio de 2012, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para que las partes presentaran los escritos de informes.

En fecha 25 de junio de 2012, el Abogado Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, presentó escrito de informes.

En fecha 26 de junio de 2012, la Abogada Milagro Urdaneta, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de informes.

En fecha 27 de junio de 2012, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fecha 25 de septiembre de 2012, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se prorrogó el lapso para decidir la presente causa.

En fecha 20 de noviembre de 2012, venció el lapso otorgado de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 4 de diciembre de 2012, el Abogado Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, consignó diligencia solicitando se dicte sentencia en la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto bajo análisis, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 1º de julio de 2010, los Abogados Rafael Badell Madrid, Nicolás Badell Benítez, María Gabriela Medina D´Alessio y Daniel Badell Porras, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco Activo, C.A., Banco Universal, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución Nº 265-10, de fecha 20 de mayo de 2010, que declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nº 133-10, de fecha 12 de marzo de 2010, mediante la cual se sancionó con multa a la referida Sociedad Mercantil por la cantidad de seiscientos mil bolívares con cero céntimos (Bs. 600.000,00), con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:

Manifestaron que, “Mediante Auto del 27 de octubre de 2009, la SUDEBAN (sic) ordenó la apertura de un procedimiento administrativo contra el Banco Activo por presuntamente incumplir con los porcentajes requeridos por ley para los créditos del sector agrícola, contemplados en el artículo 3 de la Resolución conjunta DM/Nº 2.262 y DM/Nº 0013/2009, dictada por el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas y el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, publicada en Gaceta Oficial (sic) Nº 39.118 del 11 de febrero de 2009”.

Que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) (sic), realizó el referido procedimiento administrativo, en virtud de que presuntamente el Banco Activo, C.A., Banco Universal incumplió con la colocación de los porcentajes obligatorios de la cartera de créditos para el sector agrario correspondientes a los meses de abril, mayo y junio de 2009.

Que, “Posteriormente, el 06 de noviembre de 2009, el Banco Activo presentó escrito de descargos, en el que indicó que la SUDEBAN no debe sancionar al Banco Activo por la falta de colocación o negociación de dichos créditos con los productores agrícolas, pues ello no está consagrado en la norma como una obligación de resultado. En efecto, la obligación prevista en el artículo 8 de la LCSA (sic) [Ley de Crédito para el Sector Agrario] es una obligación de medio en el sentido de que su verificación depende únicamente de la destinación de los porcentajes establecidos por el Ejecutivo Nacional. De forma que, la actividad de fiscalización y supervisión que ejecuta la Superintendencia, debe estar destinada a verificar que la institución financiera haya reservado mensualmente de su cartera bruta de crédito, al menos el mínimo establecido por el Ejecutivo nacional para ser negociada con los productores agrícolas (…) indicó que (…) [el] Banco Activo reservó los porcentajes mínimos requeridos por el Ejecutivo Nacional de la cartera bruta de créditos, la cual asciende a la cantidad de ciento treinta millones novecientos un mil ochocientos noventa y siete Bolívares con ochenta y cuatro céntimos (Bs. 130.901.897,84). Así, de esa cantidad, reservó montos equivalentes al 17% en Abril y Mayo de 2009, y 18% en el mes de Junio de 2009, siguiendo las instrucciones impartidas por el Ejecutivo Nacional…” (Mayúsculas de la cita y Corchetes de esta Corte).

Señalaron que, “Mediante Resolución Nº 133-10 del 12 de marzo de 2010, dictada por la SUDEBAN (sic), se decidió sancionar a esa entidad bancaria con multa de seiscientos mil Bolívares exactos (Bs. 600.000,00), por supuestamente incumplir lo dispuesto en el artículo 3 de la Resolución Conjunta DM/Nº 2.262 y DM/Nº 0013/2009…” (Mayúsculas de la cita).
Indicaron que, “Una vez interpuesto el recurso de reconsideración contra la Resolución Nº 133-10, la SUDEBAN (sic) confirmó ese acto administrativo mediante la Resolución Recurrida” (Destacado de la cita).

Alegaron que, “…la Resolución Recurrida, al ratificar la sanción impuesta, incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, desde que interpretó erróneamente que la obligación prevista en el artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario (…) es una obligación de resultado y no de medio; apreciación bajo la cual consideró que ese instrumento normativo habilita a la Administración Pública a sancionar la falta de colocación o negociación de dichos créditos con los productores agrícolas…”

Que, “De acuerdo al artículo 1º de la Ley General de Bancos y otras (sic) Instituciones Financieras, el Banco Activo se dedica a la actividad de intermediación financiera y como tal realiza actividades de ‘captación de recursos, incluidas las operaciones de mesa de dinero, con la finalidad de otorgar créditos o financiamientos, e inversiones de valores’ (…) El artículo 8 de la LCSA (sic) [Ley de Crédito para el Sector Agrario] establece que el porcentaje que sea establecido por el Ejecutivo Nacional ‘deberá destinarse a operaciones de financiamiento que tengan por objeto el desarrollo agrario para satisfacer requerimientos de los sectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola forestal, pesquero y acuícola…’, según la lista de actividades que detalla la referida norma legal (…) De modo que la obligación de los Bancos, según el régimen de crédito agrícola, se concreta en el deber de ‘destinar’ el porcentaje de la cartera de crédito agrícola establecido previamente por el Ejecutivo Nacional (…) Es decir que los Bancos comerciales y universales cumplen la obligación señalada en el artículo 8 de la LCSA (sic) cuando reservan, determinan o mantienen disponible para ser otorgada en crédito una cantidad de dinero que sea equivalente al porcentaje mínimo de su cartera de crédito, previamente establecida…” (Mayúsculas de la cita y corchetes de esta Corte).

Asimismo, indicaron que la “…SUDEBAN (sic) no debe sancionar al Banco Activo por la falta de colocación o negociación de dichos créditos con los productores agrícolas, pues ello no está consagrado en la norma como una obligación de resultado. En efecto, la obligación prevista en el artículo 8 de la LCSA (sic) es una obligación de medio en el sentido de que su verificación depende únicamente de la destinación de los porcentajes establecidos por el Ejecutivo Nacional (…) Esta conclusión, además de tener fundamento legal en el propio texto inequívoco de la LCSA (sic), tiene justificación desde el punto de vista práctico, pues el resultado (la efectiva colocación) no depende única y exclusivamente de la actuación de los bancos comerciales o universales, toda vez que para lograr dicho resultado intervienen otras variables que escapan del control de los bancos, como son por ejemplo la existencia de solicitudes de crédito por parte de potenciales productores agropecuarios, y los ciclos de producción y comercialización de productos agrícolas (…) De allí que cuando (…) prevé que deberán ‘destinar’, no prevé que deberán ‘entregar’ el porcentaje fijado, pues el resultado sería incierto. Lo único cierto es que el banco puede reservar el porcentaje para ser entregado a los eventuales clientes que soliciten la aprobación de un crédito agrícola, en los términos de la LCSA (sic)…” (Mayúsculas de la cita).

Que, “…la imposición de sanción por parte de la SUDEBAN (sic), sólo será procedente en la medida que verifique que la institución financiera no mantuvo mensualmente una cantidad líquida equivalente al porcentaje exigido por el Ejecutivo Nacional, para ser destinado al otorgamiento de créditos en el sector agrícola…” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

Sostuvieron que, “De haberse valorado correctamente la naturaleza de la obligación impuesta por la LCSA (sic), se habría procedido a un análisis global, completo y extensivo de las acciones llevadas a cabo por nuestra representada, y como consecuencia del mismo, se habría constatado que el Banco Activo cumplió diligentemente con los deberes necesarios para el financiamiento apropiado del sector agrícola, tal y como se desprende de lo expuesto con anterioridad…” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

Denunciaron la vulneración del principio de culpabilidad “…toda vez que se sancionó al Banco Activo aún cuando es evidente que esa institución financiera actuó conforme a la LGB (sic) [Decreto con Rango y Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras] y nunca se negó a destinar un monto mínimo de créditos para el financiamiento del sector agrario; por el contrario, invirtió todos sus esfuerzos en estimular y lograr el mayor número de solicitudes crediticias en ese sector (…) Debemos insistir que el porcentaje establecido por el Ejecutivo Nacional, no depende del Banco Activo exclusivamente, pues se requiere de la existencia de un demanda crediticia y que esta demanda prefiera a nuestra representada frente al resto de las instituciones financieras que participan en el mercado y que también son sujetos pasivos de la LCSA (sic) …” (Destacado de la cita y Corchetes de esta Corte).

Que, “…la colocación o negociación de los créditos previamente destinados al sector agrícola no depende exclusivamente del Banco Activo, antes por el contrario, deben verificarse una serie de elementos referidos fundamentalmente a la capacidad y disposición de los productores agrícolas que desean invertir en ese mercado. Por tanto, la omisión en la colocación y negociación de los créditos destinados al sector agrícola, bajo ningún supuesto debió ser sancionado por la SUDEBAN, pues además de no ser una obligación legal a cargo de los Bancos, existen elementos que demuestran en el caso particular, la falta de culpabilidad del Banco Activo. Tales circunstancias, insistimos, se desprenden de las propias regulaciones que ha establecido el Ejecutivo Nacional, en particular, al crearse el Comité de Seguimiento de los Créditos Agrícolas, que tenía dentro de uno de sus objetivos analizar la ‘proactividad’ de los Bancos en la colocación de dichos créditos…” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

Asimismo, expresaron que “La SUDEBAN (sic) únicamente estaba facultada para imponer sanción al Banco Activo sólo si determinaba en el procedimiento administrativo que no se había cumplido con el deber de destinar los referidos porcentajes, o que aún destinados, las causas por las cuales no se negociaron eran directamente imputables a su voluntad. En el caso de autos existen suficientes elementos que demuestran que el Banco Activo nunca ha tenido la intención de eludir el porcentaje de la cartera agrícola, muy por el contrario, el porcentaje de cumplimiento ha aumentado significativamente durante el desarrollo de sus actividades. Además, es evidente que lo cuestionado no se trata de una obligación cuyo cumplimiento dependa exclusivamente del Banco, sino por el contrario, existen múltiples factores ajenos a su voluntad que imposibilitan la colocación del porcentaje requerido en la LCSA (sic)…” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

Agregaron que, “Tratándose de un procedimiento sancionador el cauce formal en el cual se dictó la Resolución Recurrida, la garantía del principio de culpabilidad, como derivación del derecho a la presunción de inocencia, exigía que la SUDEBAN (sic) realizara una actividad probatoria suficiente para demostrar que Banco Activo eludió las obligaciones que le impone la LCSA (sic). En particular para sancionar al Banco ha debido demostrar que existían solicitudes de crédito que cumplían con los requisitos y que éstas fueron negadas u omitidas por el Banco de forma injustificada. Por tales razones se denuncia la violación del principio de culpabilidad que ampara a nuestra representada…” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

En ese mismo orden, indicaron que “…la multa impuesta a nuestra representada resulta excesiva y contradice la debida proporcionalidad, que según el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe tener la actuación de la Administración Pública (…) En el presente caso, la Resolución Recurrida impuso a nuestra representada, de conformidad con el artículo 28 de la LCSA (sic), una multa del 1.5% (sic) de su capital pagado por el supuesto incumplimiento del porcentaje mínimo obligatorio de la cartera de crédito agrario. Sin embargo, dicho monto es excesivamente elevado y afecta económicamente al Banco Activo, y no guarda la debida proporcionalidad con el fin de la norma y el supuesto de hecho que dio lugar a la multa impuesta. En efecto, al imponer la sanción, la Resolución Recurrida aplicó el aumento de cincuenta por ciento (50%) de la multa mínima por el incumplimiento a la cartera crediticia agrícola, toda vez que consideró aplicable la agravante por reincidencia, siendo como se impuso sanción por los mismos hechos en el período comprendido entre agosto de 2008 y marzo de 2009…” (Mayúsculas y destacado de la cita).

Que, “…existen factores específicos, reales y plenamente comprobados, que demuestran que el Banco Activo nunca tuvo la intención de eludir el otorgamiento de créditos al sector agrícola. Por el contrario, probó que durante el segundo trimestre del 2009 aumentó significativamente, de un cuarenta y cinco por ciento (45%) en el mes de abril de este año, a un ochenta y dos por ciento (82%) en el mes de junio de 2009, la cantidad de dinero destinada al financiamiento del sector agrícola…”. (Destacado de la cita).

Asimismo, arguyeron que “Ninguna de esas circunstancias fue (sic) valorada por la SUDEBAN (sic), por lo que al omitirlas, no sólo violó el principio de culpabilidad y se incurrió en falso supuesto, sino que además se violó el principio de proporcionalidad al imponerse una multa tan elevada en contra de Banco Activo. De allí que solicitamos (…) en el supuesto que [se] confirme la procedencia de la sanción, ordene a la SUDEBAN (sic) el ajuste del monto de la multa a las circunstancias de hecho alegadas por el Banco…” (Mayúsculas de la cita y Corchetes de esta Corte).

Por otra parte, denunciaron la violación de los límites de la racionalidad administrativa en el ejercicio de la actividad de control de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, indicando que “…la actividad ejercida por la SUDEBAN (sic) no sólo debía atenerse rigurosamente al principio de legalidad administrativa, sino también a dos principios fundamentales que gobiernan la actividad administrativa y que derivan de ese principio fundamental: como son los principios de mensurabilidad y de razonabilidad…” (Mayúsculas de la cita).

Sostuvieron que, “Los créditos agrícolas se enmarcan en el desarrollo de la actividad de fomento que ejerce el Estado Venezolano a los fines de promover el desarrollo del sector agrícola del país. Así, para asegurar el cumplimiento de ese objetivo la ley le otorga a ese órgano administrativo competencias para supervisar y controlar el cumplimiento de esa normativa por lo que se refiere a las instituciones financieras. Se trata de una manifestación del principio de intercambiabilidad de la (sic) técnicas administrativas, conforme al cual el Estado para alcanzar el fomento de una actividad utiliza también instrumentos propios de la actividad de policía administrativa como lo son la coacción y la sanción…”.

Que, “…esa interrelación entre ambas actividades (…) se alcanza a través de una actuación razonable por parte del órgano de control, cuya actividad si bien debe estar encaminada a supervisar que las instituciones financieras den cumplimiento a la Ley que regula el Crédito Agrícola, no es menos verdad que tal potestad no es ilimitada o indefinida, sino que por el contrario, debe ejercerse conforme al fin de la norma (…) En ese sentido, para imponer una sanción, debe comprobarse el alcance e interpretación de la norma que se denuncia como violada, siendo contrario a la racionalidad que se sancione por la no realización de un hecho sin tomar en cuenta los elementos que intervinieron en éste y, más especialmente, la conducta, en general, del sujeto ante la obligación que se señale incumplida…”.

Argumentaron que, “En el caso de autos, lo cierto es que los montos de dinero para el otorgamiento de créditos estaban disponibles, el Banco cumplió con su obligación de reservar, apartar, guardar, y, en definitiva ‘destinar’ los porcentajes mensuales señalados por la Resolución al financiamiento agrícola; el Banco facilitó los trámites relacionados con esta materia, abrió las agencias en Estados vinculados con la actividad agrícola (…) No puede la Administración sin más, desconocer los hechos arriba mencionados y proceder a imponer una sanción, sólo por el análisis del resultado de una operación matemática (porcentaje destinado a los créditos agrícolas menos porcentaje de créditos otorgados) llevado a cabo sin atender a un contexto que ha debido ser considerado. Debe valorar igualmente que la actuación del Banco fue diligente y destinada a dar cumplimiento a la normativa, sólo que la existencia de factores externos ajenos a su voluntad impidieron alcanzar el porcentaje fijado por el Ejecutivo…”.

Que, “…la correcta interpretación de la norma ha debido llevar a la SUDEBAN (sic) a un análisis global de las actuaciones de nuestra representada, y a valorar su proactividad y participación en el mercado de financiamiento agrícola. Al no haberlo hecho, (…) la SUDEBAN (sic) violó el derecho a la presunción de inocencia y culpabilidad de nuestra representada, imponiendo una sanción que contaría, además, los más elementales presupuestos en cuanto al ejercicio racional de la actividad de control de la Administración Pública. Es evidente que la potestad de supervisión que ejerce ese órgano administrativo se ha excedido y se ha ejercido de forma aislada al propósito de la norma, dentro de lo cual se ajustó la actividad del Banco, como fue realizar todo lo necesario para otorgar los créditos agrícolas que permitieran fomentar y promover ese importante sector productivo del país…” (Mayúsculas de la cita).
Conjuntamente con el recurso de nulidad, solicitaron “…medida cautelar de suspensión de efectos de la Resolución Recurrida, de conformidad con los amplios poderes cautelares de que disponen, de acuerdo a los artículos 4 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues su ejecución causará graves perjuicios irreparables al Banco Activo, tanto por la imposición de la multa que ratificó por la cantidad de Bs. 600.000,00, como por la sucesiva aplicación del criterio de la SUDEBAN (sic) contenido en ese acto, mediante el cual no fiscalizará la reserva del porcentajes (sic) de la cartera agrícola, sino el cumplimiento objetivo del porcentaje, en desnaturalización del sentido y alcance del artículo 8 de la LCSA (sic)…”. (Mayúsculas de la cita).

Con relación a la presunción de buen derecho, señalaron que “…se desprende de la Resolución Recurrida cuyos efectos recaen precisamente sobre el Banco Activo. Aún cuando esto sería suficiente para verificar el cumplimiento de ese requisito, debe destacarse que ese acto administrativo es producto de la interpretación errónea de la SUDEBAN (sic), sobre la aplicación y forma de fiscalización [en] el cumplimiento de la norma contenida en el artículo 8 de la LCSA (sic). Como prueba de esa situación, y que puede ser valorado a modo de presunción, la propia Resolución Recurrida reconoce implícitamente que poco importa, a los fines de la supervisión de la actividad, si la institución financiera reserva mensualmente el porcentaje fijado por el Ejecutivo Nacional para el otorgamiento de créditos agrícolas, pues sólo supervisa los estados financieros de la institución a los fines de verificar cuánto es el porcentaje que representan los créditos otorgados mensualmente…” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

Que, “…el periculum in mora no sólo se desprende de los vicios que incurre la Resolución Recurrida, sino particularmente de los efectos que reviste su ejecución. En primer lugar, (…) se verifica de la exigibilidad de la multa impuesta a mi representada por un monto de seiscientos mil Bolívares exactos (Bs. 600.000,00), cantidad de dinero que representa una suma importante para el Banco Activo. Adicionalmente, la vigencia de la Resolución Recurrida aparejará que la continua supervisión de la SUDEBAN (sic) sólo se limite a verificar el porcentaje que representan los créditos otorgados para aplicar la sanción impuesta, cuando ésta debe recaer ante el incumplimiento del deber de destinar el porcentaje que corresponda al sector agrícola…” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

Por último indicaron, que “…no hay duda de la certeza e irreparabilidad del daño que se ocasionaría a nuestra representada de no otorgarse la medida de suspensión de efectos de la Resolución Recurrida toda vez que el cobro de la sanción impuesta al Banco Activo, insistimos, representaría el confirmar la legalidad de un acto absolutamente nulo y el establecimiento de un precedente administrativo que, con toda certeza, produciría graves perjuicios patrimoniales para esa empresa…” (Negrillas de la cita).

Por los motivos de hecho y de derecho expuestos, solicitaron a esta Corte que “…ADMITA el recurso de nulidad interpuesto contra la Resolución Nº 265-10 dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financiera (sic) (…) por medio de la cual se decidió sancionar a esa entidad bancaria con multa de seiscientos mil bolívares exactos (Bs. 600.000,00) (…) ACUERDE la medida cautelar de suspensión de efectos, y (…) Declare CON LUGAR el presente recurso de nulidad y, (…) la NULIDAD ABSOLUTA de la Resolución Recurrida y, en consecuencia, se anule ese acto administrativo y la sanción impuesta a nuestra representada…” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

II
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE

En fecha 25 de junio de 2012, el Abogado Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, presentó escrito de informes en la presente causa, en los siguientes términos:

Expresó que, “quedó demostrado que la Resolución Recurrida, incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que interpretó erróneamente la obligación prevista en el artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario” (Resaltado del original)

Que, “el artículo 8 de la LCSA (sic) establece que el porcentaje que sea establecido por el Ejecutivo Nacional ‘deberá destinarse a operaciones de financiamiento que tengan por objeto el desarrollo agrario para satisfacer requerimientos de los sectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola forestal, pesquero y acuícola...’, según la lista de actividades que detalla la referida norma legal” (Mayúsculas del original)

Que, “La anterior regulación quedó ratificada en las Resoluciones conjuntas que al efecto ha dictado el Ejecutivo Nacional para fijar el porcentaje que se destinará a la cartera de crédito para el sector agrícola. En efecto, tanto la (i) Resolución conjunta DM/N° 036/2008 y N° 1.994, (ü) (sic) la DM/N° 2162 y DM/N° 165/2008 como (ii) la Resolución conjunta DM/N° 2262 y DM/N° 0013/2009, coinciden en definir a la CARTERA AGRARIA como "...el monto mínimo de créditos que, por mandato de Ley, cada uno de los bancos comerciales y universales del país debe destinar al financiamiento del sector agrario, durante un ejercicio fiscal determinado”. (Mayúsculas y Destacado de la cita).

Adujeron que, “de conformidad con el régimen jurídico que se ha dictado desde el año 2002 para regular la colocación de créditos agrícolas quedó evidenciado que puede existir un déficit en la colocación de créditos agrícolas por inexistencia de demandas. Así por ejemplo, en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5692 Extraordinario, de fecha 29 de enero de 2004, los Ministerios de Agricultura y Tierras y de Finanzas publicaron la Resolución Conjunta N° DM/N°010 y DM/N° 1590, mediante la cual se creó un Comité de Seguimiento destinado a examinar si el porcentaje de la cartera de créditos que en cada ocasión se fijare para que los bancos destinaren a créditos agrícolas, era efectivamente cumplido. Durante este mismo año 2006, el prenombrado Comité de Seguimiento determinó las siguientes pautas para dirigir sus actividades: (i) realización de evaluaciones mensuales de los saldos y desembolsos de cada institución financiera, comparándolos con las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Agroproductivo 2006, (ii) En caso que en los meses de medición, alguna de las instituciones financieras presente un déficit, se analizarán las tendencias de los meses previos a fin de determinar, entre otros factores, la proactividad mostrada por el banco o los casos que ameriten sanciones, siendo para el año 2006 abril, agosto, noviembre y diciembre los meses de medición.” (Mayúsculas de la cita).

Que “De conformidad con los parámetros establecidos por ese Comité, quedó comprobado que puede existir un déficit en la colocación de créditos agrícolas por inexistencia de demandas, para lo cual se ha permitido analizar elementos subjetivos vinculados con la actividad del Banco (proactividad) tendientes a demostrar la intención de cumplir con la norma. Ello pone de manifiesto el entendimiento por parte de la Administración Pública que el cumplimiento del artículo 8 de la LCSA (sic) -cuyo contenido es similar al de las LCSA anteriores a la del 2008- no sólo depende de la voluntad del Banco, sino que consagra una obligación de resultado vinculada directamente con la existencia de requerimientos de créditos que le permitan a la institución financiera cumplir con el porcentaje requerido.” (Mayúsculas de la cita).

Que “En consecuencia, la SUDEBAN (sic) no debió sancionar al Banco Activo por la falta de colocación o negociación de dichos créditos con los productores agrícolas, toda vez que ello no estaba consagrado en la norma como una obligación de resultado. De esa forma, la obligación prevista en el artículo 8 de la LCSA (sic) es una obligación de medio en el sentido de que su verificación dependía únicamente de la destinación de los porcentajes establecidos por el Ejecutivo Nacional.” (Mayúsculas y Destacado de la cita).

Afirmaron que “De allí que cuando el artículo 8 de la LCSA (sic) prevé que deberán ‘destinar’, no prevé que deberán ´entregar´ el porcentaje fijado, pues el resultado sería incierto. Lo único cierto es que el banco puede reservar el porcentaje para ser entregado a los eventuales clientes que soliciten la aprobación de un crédito agrícola, en los términos de la LCSA (sic). La imposición de sanción por parte de la SUDEBAN (sic), sólo sería procedente en la medida que verifique que nuestra representada no mantuvo mensualmente una cantidad líquida equivalente al porcentaje exigido por el Ejecutivo Nacional, para ser destinado al otorgamiento de créditos en el sector agrícola”.

Arguyó, “que en el caso de autos la SUDEBAN (sic) debió valorar una serie de circunstancias, las cuales son expuestas a continuación: (i) La Resolución Recurrida interpretó erróneamente el artículo 8 de la LCSA (sic) al considerar que la obligación contenida en esa norma es una obligación de medio y no de resultado, la cual impone a las instituciones financieras destinar el porcentaje de la cartera de crédito agrícola establecido previamente por el Ejecutivo Nacional, es decir, ‘adscribir, reservar’ una cantidad determinada al otorgamiento de créditos para el sector agrícola. (ii) La Resolución Recurrida no valoró que se requiere una demanda crediticia en función de la oferta de financiamiento que hacen todos los Bancos Universales y Comerciales que operan en Venezuela, lo cual no sucede en mayor volumen debido a la importante contracción del mercado agrícola venezolano. (iii) La Resolución Recurrida no valoró que los créditos requeridos se deben vincular a la satisfacción de requerimientos de los subsectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero y agrícola forestal y cuyos fondos se destinen única y exclusivamente a las operaciones que taxativamente se describen en los numerales del artículo 8 de la LCSA (sic).(iv) La Resolución Recurrida no valoró que los solicitantes de los referidos créditos deben satisfacer los requerimientos de crédito mínimos exigidos por cada Banco. (v) La Resolución Recurrida no valoró que Banco Activo realizó importantes esfuerzos para lograr satisfacer en su totalidad, el porcentaje mínimo para el otorgamiento de créditos para el sector agrícola. Prueba de ello lo constituye el hecho que la cartera de crédito de Banco Activo durante el segundo trimestre del año 2009 aumentó significativamente, de un cuarenta y cinco por ciento (45%) en el mes de abril de este año, a un ochenta y dos por ciento (82%) en el mes de junio de 2009. (vi) Incluso, la Resolución Recurrida no valoró que Banco Activo abrió una sucursal en Anzoátegui, pues ese es uno de los Estados en los que se concentra la fuerza agrícola productiva y que además, por su situación geográfica, es de fácil acceso para otros sujetos proveniente de Estados cercanos, que se dedican a las actividades enunciadas en el artículo 8 de la LCSA (sic).” (Destacado y subrayado de la cita)

Expresó en tal sentido que, “quedó demostrado que la Resolución Recurrida no valoró que se requería una demanda crediticia en función de la oferta de financiamiento que hacen todos los Bancos Universales y Comerciales que operan en Venezuela, lo cual no sucede en mayor volumen debido a la importante contracción del mercado agrícola venezolano. Asimismo, no consideró que los créditos requeridos se deben vincular a la satisfacción de requerimientos de los subsectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero y agrícola forestal y cuyos fondos se destinen única y exclusivamente a las operaciones que taxativamente se describen en los numerales del artículo 8 de la LCSA (sic).” (Destacado de la cita)

Explicó que “la colocación de los créditos previamente destinados al sector agrícola no dependía exclusivamente del Banco Activo. Era necesaria la verificación de una serie de elementos referidos a la capacidad y disposición de lo productores agrícolas que deseaban invertir en ese mercado. Por lo cual, la omisión en la colocación y negociación de los créditos destinados al sector agrícola, mal pudo ser sancionado por la SUDEBAN (sic), pues además de no ser una obligación legal a cargo de los Bancos, existen elementos que demuestran en el caso particular, la falta de culpabilidad del Banco Activo. Tales circunstancias, se evidenciaron de las propias regulaciones que ha establecido el Ejecutivo Nacional, en particular, al crearse el Comité de Seguimiento de los Créditos Agrícolas, que tenía dentro de uno de sus objetivos analizar la ‘proactividad’ de los Bancos en la colocación de dichos créditos.” (Destacado de la cita).

Alegó que, “La SUDEBAN (sic) únicamente estaba facultada para imponer sanción al Banco Activo si determinaba en el procedimiento administrativo que no se había cumplido con el deber de destinar los porcentajes requeridos, o que aún destinados, las causas por las cuales no se negociaron eran directamente imputables a su voluntad. En el caso de autos existen elementos que demostraron que el Banco Activo nunca tuvo la intención de eludir el porcentaje de la cartera agrícola, muy por el contrario, el porcentaje de cumplimiento aumentó significativamente durante el desarrollo de sus actividades. Además, quedó evidenciado que lo cuestionado no se trataba de una obligación cuyo cumplimiento dependía exclusivamente del Banco, sino por el contrario, existían múltiples factores ajenos a su voluntad que imposibilitaron la colocación del porcentaje requerido en la LCSA (sic).” (Destacado de la cita)

Que, “quedó demostrado que la Resolución Recurrida violó el Principio de Proporcionalidad Administrativa desde que impuso a nuestra representada una multa excesiva que contradijo el principio de proporcionalidad.” (Destacado de la cita).

Que, “…la Resolución Recurrida impuso a nuestra representada de conformidad con el artículo 28 de la LCSA (sic), una multa del 1,5% de su capital pagado por el supuesto incumplimiento del porcentaje mínimo obligatorio de la cartera de crédito agrario. Sin embargo, quedó plenamente demostrado que la norma que consagra dicha sanción establece como límite mínimo de esa sanción el 1% del capital pagado por el Banco, lo cual es inferior al monto de la multa impuesto.” (Destacado de la cita).

Reiteró que “…la SUDEBAN (sic) no explicó los motivos por los cuales consideraba aplicable un porcentaje superior al monto mínimo de la sanción que establece el artículo 28 de la LCSA (sic). En efecto, quedó demostrado que la SUDEBAN (sic) se limitó a afirmar que la multa fue determinada ‘por el impacto económico social que generó esa ausencia de recursos efectivamente colocados en manos de los productores del agro venezolano’, no explicando con detalle cuál era el impacto concreto que la situación cuestionada podía tener sobre el sector productivo, ni bajo qué circunstancias esa situación justificaba la imposición de una multa mayor al monto mínimo establecido en el artículo 28 de la LCSA (sic), lo cual implica una evidente violación al principio de culpabilidad.”

En tal sentido, expresó que “Los montos de dinero para el otorgamiento de créditos estaban disponibles, el Banco Activo cumplió con su obligación de ‘destinar’ los porcentajes mensuales señalados por la Resolución al fínanciamiento agrícola; el Banco facilitó los trámites relacionados con esta materia, abrió agencias en Estados vinculados con la actividad agrícola.” (Destacado de la cita).

Concluyó que, “mal pudo la Administración, desconocer los hechos y proceder a imponer una sanción, sólo por el análisis del resultado de una operación matemática (porcentaje destinado a los créditos agrícolas menos porcentaje de créditos otorgados) llevado a cabo sin atender a un contexto que ha debido ser considerado. Debió valorar igualmente que la actuación del Banco fue diligente y destinada a dar cumplimiento a la normativa, sólo que la existencia de factores externos ajenos a su voluntad impidió alcanzar el porcentaje lijado por el Ejecutivo”.

Ratificó “que la actividad ejercida por la SUDEBAN (sic) no se ajustó a los principios mensurabilidad y de razonabilidad que gobiernan la actividad administrativa” pues “la Administración mal pudo desconocer los hechos y proceder a imponer una sanción, sólo por el análisis del resultado de una operación matemática (porcentaje destinado a los créditos agrícolas menos porcentaje de créditos otorgados) llevado a cabo sin atender a un contexto que ha debido ser considerado. Debió valorar igualmente que la actuación del Banco fue diligente y destinada a dar cumplimiento a la normativa, sólo que la existencia de factores externos ajenos a su voluntad impidieron alcanzar el porcentaje fijado por el Ejecutivo.”

Advirtió que, “Respecto al vicio de falso supuesto de derecho la SUDEBAN (sic) alegó que el artículo 8 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola establece que la obligación de los bancos comerciales y universales era de resultado y no de medio, traduciendo dicho resultado en el efectivo otorgamiento de créditos para los correspondientes subsectores agrícolas, razón por la cual desestimó el vicio denunciado por nuestra representada” por lo que “negamos tales afirmaciones, toda vez que la obligación prevista en el artículo 8 de la LCSA (sic)es una obligación de medio en el sentido de que su verificación dependía únicamente de la destinación de los porcentajes establecidos por el Ejecutivo Nacional”.(Mayúsculas del original).

Que, “En efecto, quedó demostrado que la obligación prevista en el artículo 8 de LCSA (sic) se cumplió con el solo hecho de reservar o mantener disponible para ser otorgada en crédito una cantidad de dinero, siendo evidente que dicha disposición no obliga a obtener un resultado (la efectiva colocación) sino a realizar una actividad (la destinación) que podría alcanzar o no tal resultado”.

Arguyó que, “La SUDEBAN (sic) únicamente estaba facultada para imponer sanción al Banco Activo sólo si determinaba en el procedimiento administrativo que no se había cumplido con el deber de destinar los referidos porcentajes, o que aún destinados, las causas por las cuales no se negociaron eran directamente imputables a su voluntad. Asimismo, reiteramos que la SUDEBAN (sic) debió realizar una actividad probatoria suficiente para demostrar que el Banco Activo eludió las obligaciones que le impone la LCSA (sic)...” (Destacado de la cita).

Que “…existen suficientes elementos que demostraron que el Banco Activo nunca tuvo la intención de eludir el porcentaje de la cartera agrícola, toda vez que ese porcentaje de cumplimiento aumentó significativamente durante el desarrollo de sus actividades. Finalmente, insistimos en que lo cuestionado no se trata de una obligación cuyo cumplimiento dependa exclusivamente del Banco, sino por el contrario, existen múltiples factores ajenos a su voluntad que solicitamos sea declarado”.

Que, “Respecto a la violación del principio de proporcionalidad administrativa la SUDEBAN (sic) indicó que el artículo 12 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola contiene una multa entre uno por ciento (1%) y tres por ciento (3%) del capital pagado de los bancos, por lo cual consideró que la sanción impuesta por ser un punto medio entre uno (01) y tres (03) no es violatoria del principio de proporcionalidad”, sostuvieron que, “quedó plenamente demostrado que la norma que consagra dicha sanción establece como límite mínimo de esa sanción el 1% del capital pagado por el Banco, lo cual es inferior al monto de la multa impuesto”.

Advirtió que, “En este caso, la desproporción de la multa se deriva de la alta cantidad de dinero que representa para el Banco, no obstante haber invertido grandes esfuerzos en estimular los créditos en el sector agrícola, agotando todos los recursos que tuvo a su disposición para el cumplimiento de la referida obligación y que no se logró en su totalidad por diversos factores que no dependían de nuestra representada, tales como la existencia de una demanda crediticia y que esa demanda prefiriera al Banco Activo frente al resto de las instituciones financieras que participan en el mercado, igualmente sujetos pasivos de la LCSA…” (Destacado de la cita)

Que “En relación a la violación a los límites de la racionalidad administrativa, la SUDEBAN (sic) señaló que el artículo 2 del Decreto con Fuerza, Valor y Rango de Ley de la Reforma de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, atribuye a esa Superintendencia competencias de ejercer funciones de inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control sobre todas las instituciones del sector bancario, debiendo cumplir, además con aquellas otras funciones que establezca el Ejecutivo Nacional a través de otros órganos de la Administración Pública, y que al aplicar la sanción al Banco Activo no hizo más que acatar el dispositivo legal que regula la materia, previo análisis global de las actuaciones de nuestra representada…” (Destacado de la cita)

Que, “en el caso de autos, los montos de dinero para el otorgamiento de créditos estaban disponibles, el Banco cumplió con su obligación de reservar, apartar, guardar, y, en definitiva ´destinar´ los porcentajes mensuales señalados por la Resolución al financiamiento agrícola; el Banco facilitó los trámites relacionados con esta materia, abrió agencias en Estados vinculados con la actividad agrícola, con lo cual mal pudo la Administración imponer una sanción tomando en consideración el resultado del porcentaje destinado a los créditos agrícolas menos porcentaje de créditos otorgados, sin atender a un contexto que ha debido ser considerado.”

Ratificó que, “nuestra representada sí estimuló las solicitudes de créditos en el sector agrícola, observándose un considerable crecimiento en el mes de julio de 2009. Aunado a ello inauguró una nueva sucursal en el estado Anzoátegui, estado caracterizado por su importante actividad agrícola”.

Concluyó señalando que, “…quedó demostrado que el porcentaje establecido por el Ejecutivo Nacional no dependía únicamente del Banco Activo, toda vez que adicionalmente era necesaria de la existencia de una demanda crediticia y que esa demanda prefiriera a nuestra representada frente al resto de las instituciones financieras que participan en el mercado, igualmente sujetos pasivos de la LCSA.” (Destacado de la cita)
III
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO

En fecha 26 de junio de 2012, la Abogada Milagro Urdaneta, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de informes, en los siguientes términos:

Indicó que, “En su escrito libelar el Banco demandante alegó el vicio de falso supuesto de derecho, la violación del principio de la culpabilidad contentivo de la presunción de inocencia, violación del principio de la proporcionalidad administrativa y violación de los límites de los principios de mensurabilidad y racionalidad administrativa en el ejercicio de la actividad de control del ente que represento, motivos por los cuales solicitó la declaratoria de nulidad absoluta de la resolución objeto del presente recurso”, dicho Ente de control bancario expresó en la oportunidad de contestar la demanda, “que no era cierto que la resolución impugnada interpretara erróneamente la obligación prevista en el artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Crédito del Sector Agrario, por cuanto la misma era una obligación de resultado y no de medio como lo argumentaba el Banco”.

Que, “en cuanto a la denuncia de violación del principio de culpabilidad en la imposición de la multa, indicamos que las facultades de control y seguimiento realizadas por mi representada, comprobaron el incumplimiento de los porcentajes de otorgamientos de créditos para el sector agrario durante el período objeto de estudio, por parte del citado instituto bancario”.

Que “En relación con la supuesta violación del principio de la proporcionalidad administrativa, indicamos que el banco no presentó elementos de exclusión o justificación que desvirtuaran el incumplimiento de su obligación y en virtud de la reincidencia en la cobertura obligatoria de la cartera de crédito agrícola, se aplicó la circunstancia agravante especifica prevista en la Ley”.

Adujo que, “en cuanto a la violación de los limites de la racionalidad administrativa en el ejercicio de las funciones de control de la SUDEBAN (sic), expresamos que es la Ley sobre la materia la que otorga al organismo que represento las facultades de supervisión, inspección, vigilancia, regulación y control sobre todos los bancos y ejercicio de esas facultades, es que impone las correspondientes sanciones a aquellas instituciones bancarias que incumplan con sus obligaciones legales”.

Que, “Como quedó expresado no es cierto que la Resolución No. 265-10, de fecha 20 de mayo de 2.010 (sic), notificada el 21 del mismo mes y año, emanada de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras (ahora Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario -SUDEBAN), incurriera en el vicio de falso supuesto de derecho al interpretar erróneamente la disposición legal que establece la obligación prevista en la Resolución Conjunta DM/No.2.262 y 0013/2009, dictada por los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierra y para la Economía y Finanzas, publicada en la Gaceta Oficial N.O 39.118 de fecha 11 de febrero de 2.009, sobre la destinación de un determinado porcentaje utilizable al financiamiento de créditos para el sector agrícola, la cual cataloga la recurrente como una obligación de medio y no de resultado”.

Indicó que “…el espíritu, propósito y razón de la derogada Ley de Crédito para el Sector Agrícola que se encontraba vigente para el momento del producirse el incumplimiento por parte del banco (al igual que la actual Ley de Crédito del Sector Agrario) busca como fin la creación de una actividad agrícola productiva y sustentable, es decir de un nuevo modelo productivo, -como lo señala la resolución impugnada- y que conlleve a la eficiencia y eficacia para ser capaz de garantizar y beneficiar en forma equitativa a toda la población, a través de el estímulo, promoción y desarrollo de la actividad agrícola vegetal, animal, pesquera y forestal del país con el objeto de propiciar una economía diversificada como una de las líneas Estratégicas del Plan de Desarrollo de la Nación, tomando en cuenta que dicha actividad agrícola se considera de interés nacional para el desarrollo integral de nuestra economía; criterio que acierta para sostener que no es sólo reservar un porcentaje de la cartera de crédito de la institución bancaria, sino que efectivamente con ese porcentaje se obtenga un resultado, que es la colocación del mismo en créditos otorgados para la promoción y desarrollo del mencionado sector”.

Adujo que, “admitir -como lo afirma el banco recurrente- que, en el caso de los artículos 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola y 3 de la Resolución Conjunta No.DM/No. 2.262 y DM/No. 0013/2009, in comento, se consagra una obligación de medio, constitutiva únicamente de la destinación, por parte de los bancos, de los porcentajes establecidos por el Ejecutivo Nacional para el otorgamiento de créditos, resultarla inoficioso, poco práctico y sin ningún sentido, puesto que nada hace el banco con reservar los fondos determinados en los porcentajes a cubrir y no poner a disposición esos recursos económicos para beneficiar a los productores interesados en obtener sus créditos para destinarlos a la actividad agrícola”.

Que, “Es indudable que la obligación establecida en las normas legales bajo análisis, es de resultado, porque se requiere del operador bancario la obtención de un efecto especifico, preciso y concreto de su actividad, y al no hacerlo así, evidentemente incurre en incumplimiento de su obligación”.

Indicó que, “el Banco recurrente no logró determinar ni probar el cumplimiento de la obligación establecida, en la Resolución Conjunta DM/N° 2.262 y N° 0013/2009, emitida del Ministerio de Poder Popular para la Agricultura y Tierras y del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas de fecha 11 de febrero de 2.009 (sic), acerca del porcentaje concreto que debió no sólo reservar sino otorgar en créditos reales y efectivos destinados al desarrollo de dicho sector, incumplimiento de su obligación que igualmente fue evidenciado por el organismo que represento y que se extendió en forma reiterada durante el segundo semestre del año 2.008 (sic) y primeros meses del año 2.009 (sic), dado que presentó un déficit en la colocación de recursos para el financiamiento en el área agrícola durante dichos períodos”.

Que, “…la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, actuó de acuerdo con las atribuciones y potestades que le atribuyen las normas legales que regulan su actividad de supervisión, control y fiscalización del sector bancario al emitir en la Resolución impugnada, su voluntad administrativa, de acuerdo con lo previsto en loa artículos 404 y 405 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras”.

Alegó que “impuso la sanción en cumplimiento con el contenido del articulo 28 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley de Crédito para el Sector Agrario, vigente para la fecha del incumplimiento. A ello, se agrega la aplicación de la agravante a que se refiere el artículo 29 ejusdem que considera que al existir reincidencia en el incumplimiento de la obligación la multa impuesta se incrementará en un 50% por cada nueva infracción, hasta un máximo de cinco por ciento (5%) del capital pagado del banco”.

Que “Del resultado de las pruebas aportadas en la presente causa, no aparece la comprobación alguna de situaciones o hechos impeditivos o de exclusión de culpabilidad que, en todo caso, pudo tener el BANCO ACTIVO, C.A. BANCO UNIVERSAL, para incumplir con la referida obligación legal. De forma tal, que la sanción impuesta por mi representada obedece al control y seguimiento que se hizo al citado instituto bancario y la aplicación correcta de las disposiciones legales que regulan la materia, todo de conformidad con las potestades que la ley otorga a mi patrocinada”. (Mayúsculas del original)
Finalmente alegó que, “Resulta evidente que el Banco recurrente no cumplió con la colocación de los porcentajes requeridos, por lo cual se aplicó en forma justa y observando el principio de legalidad, una multa por la suma de SEISCIENTOS MIL BOLÍVARES FUERTES (Bs.F. 600.000,oo), correspondiente al 1,5% del capital pagado del banco recurrente de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario, vigente para la fecha en que se produjo el incumplimiento de la obligación, así como la agravante prevista en el artículo 29 ejusdem, dada la conducta reiterativa de incumplimiento demostrada por dicha entidad bancaria, por lo que indudablemente la fundamentación del vicio denunciado no procede y así pido lo declare esa Honorable Corte” (Mayúsculas del original).
IV
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En fecha 11 de abril de 2012, la Abogada Antonieta de Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 35.990, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público, presentó escrito de opinión fiscal en la presente causa, en los siguientes términos:

Arguyó que, “En relación al alegato de falso supuesto de derecho, la Institución Bancaria recurrente manifiestan que fue interpretado erróneamente la obligación prevista en el artículo 8° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, catalogándola como una obligación de resultado y no de medio; apreciación errónea bajo la cual consideró que ese instrumento normativo habilitaba a la Administración Pública a sancionar la falta de colocación o negociación de dichos créditos con los productores agrícolas”.

Señaló que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008, en su artículo 2 prevé el ámbito de su aplicación; el artículo 6 se refiere a las colocaciones efectivas que deben realizar las entidades bancarias y el artículo 8 eiusdem prevé el destino del porcentaje obligatorio de colocaciones de la cartera agrícola que deben realizar las entidades financieras.

Que de las normas mencionadas, “se observa que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, en su articulado prevé que la Administración Sectorial por Órgano de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras velará por el correcto uso, destino e inversión que realicen los bancos comerciales y universales sobre la cartera de crédito agraria, estableciendo que el porcentaje de dichas colocaciones es de obligatorio cumplimiento, y deberán destinarse a operaciones de financiamiento que tengan por objeto el desarrollo del sector agroindustrial, en función de satisfacer requerimientos en sectores agrícolas específicos, siendo que dichas colocaciones sólo serán consideradas en el porcentaje obligatorio de la cartera de crédito agrícola una vez verificado su desembolso y destino para el cual fueron realizadas”.

Que, “Por tanto, sólo podrán ser consideradas a los efectos del porcentaje de colocaciones de la cartera para el sector agrícola, las colocaciones en las cuales se haya verificado su desembolso y destino para el cual fueron realizadas, es decir, que serán parte de dicha cartera, los créditos que hayan sido efectivamente asignados y otorgados para el financiamiento de la actividad agroalimentaria (sectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola forestal, pesquero y acuícola), a los fines de lograr, en principio el otorgamiento efectivo de créditos para financiar a las distintas organizaciones socio productivas, para permitir el desarrollo de los planes de producción agrícola, sin limitarse los bancos comerciales y universales a reservar (sin destinar ni desembolsar) el porcentaje correspondiente de la cartera de créditos para el sector agrario, sino que realice la entrega efectiva de los créditos para que dichos planes de producción agrícola puedan ser realmente ejecutados”.

Que, “Aplicando la cita jurisprudencial al caso de autos, se desprende que la exigencia de la norma pretende obtener y garantizar la reactivación de ese tipo de créditos, es decir, que coadyuve definitivamente en el desarrollo de esa misma actividad, poco importa en observancia concreta de la norma, que hagan, agoten e intenten esfuerzos destinados a perseguir y lograr el cometido de ley si en realidad no se cristaliza la asignación del porcentaje % (sic) previsto en la ley”

Afirmó que, “los argumentos expuestos por la parte recurrente en su defensa para justificar el incumplimiento, y manifestar que tales circunstancias debían considerarse como atenuantes al momento de aplicar la sanción, no son suficientes para excusar el cumplimiento de tal requerimiento, toda vez que existe una exigencia concreta en la Ley, que debía ser acatada por esa Entidad Financiera y que tal como se constata de los autos, durante el proceso de conversión de dicha entidad financiera a Banco Universal, su actividad estuvo supervisada muy de cerca por la Superintendencia, quien le instruyó los pasos a seguir para la implementación de dichos créditos y pudo detectar su incumplimiento, aperturando (sic) el correspondiente procedimiento, en el cual (…) pudo valorar los argumentos expuestos por la parte recurrente como posibles atenuantes que justificaban la inobservancia de dicho requerimiento, desestimando la Superintendencia a tales planteamientos, y procediendo así a aplicar la correspondiente sanción, por no haber cumplido con la exigencia legal”.

Observó que, “una vez revisado analizado el expediente administrativo, se constató que en el presente caso la sociedad mercantil Banco Activo C.A., Banco Universal, se le inició procedimiento administrativo que culminó con la sanción cuestionada, concediéndosele la oportunidad de formular su defensa en el escrito de descargos y otorgándole igualmente la oportunidad de ejercer los recursos administrativos de ley o ir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa” (Destacado del original).

Apreció, “que la Institución Bancaria no realizó todo lo necesario que demostrara que efectivamente cumplió con lo exigido en la normativa antes señalada y que rige específicamente en materia de asignación de porcentajes para los créditos requerido (sic) en el sector Microfinanciero y Microempresarial, de Manera que pueda el Estado Venezolano reactivar e incentivar el desarrollo de ese Sector”.
Que, “en Gaceta Oficial N° 39.118 de fecha 11 de febrero de 2009, se publicó la ya señalada Resolución Conjunta, es decir la del Ministerio del Poder Popular de Agricultura y Tierras con la de Economía y Finanzas, fijando en su artículo 3 los porcentajes ya señalados, colocando a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario en una situación de habilitación para que estos Ministerios puedan operar a través de esta misma Superintendencia, haciéndole seguimiento mensual a las entidades bancarias existentes y de advertir esta Superintendencia, una vez efectuada la medición de los resultados de la evaluación, que no han sido logrados los cometidos, impondrá los correctivos a que hubiere lugar”.

Que, “Sobre la base de lo anterior lo que quiere puntualizarse es que la SUDEBAN (sic) hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, es la autoridad competente, para actuar al momento de sancionar, como en efecto lo hizo en este caso, imponiendo la sanción de multa a la entidad bancaria recurrente de conformidad con el artículo 8 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, tratándose de lograr con ello el estricto cumplimiento de la ley por parte de lo bancos de ahí que al no haber observado tal cumplimiento, la Superintendencia y procedió a dictar la Resolución recurrida”.

Advirtió que, “El Ministerio Público, entiende que existe toda una normativa que debe ser cumplida por los Bancos en cuanto al porcentaje de colocación que establece la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, y aún cuando se generen circunstancias en las que los Bancos crean en un momento dado que pueden excusarse de ese cumplimiento, no queriendo entender, que las disposiciones legales deben ser aplicadas porque son de estricta observancia para los administrados, la atenuación que este Banco invocó por virtud del artículo 407 y 409 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financiera, no pudiese ser procedente en ciertos casos, porque sabemos que su cumplimiento es concreto y la consecuencia específica de ese incumplimiento, es la imposición de la sanción, si la Administración, una vez seguido un procedimiento administrativo tendente a esclarecer la verdad de lo ocurrido, llegase entonces a la conclusión de que la falta de colocación de los mencionados porcentajes carecen de una justificación debidamente fundamentada y contundente, ello lógicamente acarreará, bajo determinadas circunstancias, la imposición de la sanción respectiva”.

Concluyeron que, “En atención a lo anteriormente afirmado por la parte recurrente en su escrito libelar, referente a que las colocaciones de porcentajes para atender las demandas del sector agrícola imponen a los Bancos una obligación que en determinados momento puede estar sujeta a algunos factores que van a incidir en el cumplimiento de la exigencia legal, pero en torno a ello el Ministerio Público difiere de tal postura, por cuanto la existencia de toda esa normativa que rige en la materia , en su elaboración no puede en base a ese criterio, discriminar a las instituciones bancarias que conforman el sistema financiero creyendo en ese sentido, que al ser dictada, la misma ha sido producto de una improvisación o emisión irresponsable, todo lo contrario, dicha Resolución muy probablemente, fue elaborada, recurriéndose a estudios, diseños de planes, encuentros y discusiones, que muy posiblemente expliquen y justifiquen la razón de esos porcentajes de colocación, descartándose el argumento del Banco referido a que tales colocaciones no pueden ser cumplidas debido a que el ente administrativo lo estableció de manera caprichosa, resultando improcedente la violación del derecho a la defensa invocada por la parte recurrente.”

Se pronunció respecto de la denuncia la violación del principio de proporcionalidad de la recurrente señalando que “se observa en el acto impugnado que el artículo 185 numeral 15 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, norma que le sirvió de fundamento a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, para dictar el acto impugnado e imponer la consecuencial multa resultante de la infracción advertida, está ajustada a derecho y con la debida proporción del caso, ya que el fin de la norma no solo (sic) es si existe o existió perjuicio alguno al bien jurídico protegido por la Ley, -como lo señala el apoderado de la recurrente-, sino además de lo anterior existe otros bienes protegidos como lo señala la sentencia transcrita ut supra como lo es desincentivar el incumplimiento de las obligaciones que le son impuestas más si la misma es ‘...una coacción idónea, legítima, para desestimular eventuales incumplimientos de las obligaciones que impone la regulación jurídico-administrativa del sector a fin de preservar el interés general tutelado, todo ello en los términos indicados en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.".

Por tal motivo, expresó que “no encuentra razón alguna que lo lleve a concluir que ha existido una falta de adecuación entre la normativa aplicada con el caso acaecido que obligue al ente controlador una solución o tratamiento más benigno del caso”.

Respecto a la denuncia de vulneración del principio de racionalidad indicó que “Debe de insistir el Ministerio Público, que la exigencia sobre la materia de créditos agrarios es muy concreta y los supuestos han sido precisados de manera específica, así que recurrir a las explicaciones, como tantas veces insisten lo bancos, de que las disposiciones para el cumplimiento en los porcentajes trimestrales de la cartera de crédito agrícola son obligaciones de medio no pueden ser apreciadas de ese modo por esta Representación Fiscal, pues la norma no prevé intentos en el logro de lo cometidos sino que efectivamente estos se hayan materializado”.

Concluyó señalando, “que si bien es cierto que tal como lo aduce la impugnante en su escrito libelar, la SUDEBAN (sic) debe actuar no sólo observando este principio sino de conducirse igualmente en su proceder en consonancia con los principios que rodean a la proporcionalidad y racionalidad, no es menos cierto que la Administración en el desarrollo de la actividad administrativa puede actuar discrecionalmente en algunas situaciones, que le permitan en ejercicio de su actividad supervisora garantizar el cumplimiento de la ley, por lo que en el caso de marras efectivamente la Superintendencia al observar el incumplimiento de la exigencia de los porcentajes (%) mensuales de la cartera de créditos agrícolas por parte de la recurrente procedió a instruir el correspondiente expediente haciendo uso de las facultades con fundamento a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 28 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario en la normativa contenida en el artículo 8 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola en concordancia con el artículo 405 y 455 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, (actualmente los artículo 352 y 402) de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras la Superintendencia recurrida, tal como se señalara anteriormente, actuó en el ámbito de sus competencias y procedió a aplicar la sanción una vez verificado el incumplimiento e instruido el correspondiente expediente, resultando improcedente tanto la denuncia de violación del principio de proporcionalidad y racionalidad que adujera la firma mercantil recurrente en su escrito libelar”.

Insistió en que, “no es posible comprender que por una parte la recurrente manifieste haber dedicado esfuerzos para cumplir con el cometido de ley y por otra explique que en determinados meses si asignó los recurso requeridos, para así considerar que el Banco en los períodos correspondiente a esos meses logró el verdadero cumplimiento, pero sin tomar en cuenta la debida exigencia de la normativa, cuando bien es sabido que la misma es clara y concreta en cuanto a la finalidad que persigue, es decir se cumplió en integridad de lo exigido o no, observándose que lo exigido estrictamente por la normativa analizada supra, no se cumplió”.

V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Determinada como ha sido la competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer del recurso interpuesto, mediante sentencia Nº 2011-0048 de fecha 27 de enero de 2011, se pasa de seguidas a examinar los alegatos esgrimidos por la representación de la recurrente y de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario así como de la Fiscalía General de la República, en función de los hechos probados que se desprenden del presente expediente judicial y las actuaciones administrativas consignadas, en los siguientes términos:

Se evidencia que el objeto de la pretensión de nulidad incoada por la representación judicial de la Sociedad Mercantil BANCO ACTIVO, C.A. BANCO UNIVERSAL es la decisión contenida en la Resolución N° 265-10, de fecha 20 de mayo de 2010, notificada en fecha 21 de mayo de 2010, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO) mediante la cual se ratificó el contenido de la Resolución Nº 133-10 del 12 de marzo de 2010, dictada por dicho Ente de control bancario, que decidió sancionar a esa entidad bancaria con multa de seiscientos mil Bolívares exactos (Bs. 600.000,00) por incumplir con los porcentajes requeridos para los créditos del sector agrícola durante los meses de abril, mayo y junio de 2009, contemplados en el artículo 3 de la Resolución Conjunta DM/Nº 2.262 y DM/Nº 0013/2009, dictada por el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas y el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.118 del 11 de febrero de 2009.

Ello así, señala la empresa recurrente que el referido acto está afectado de falso supuesto, y viola los principios de culpabilidad, proporcionalidad, así como de mesurabilidad y racionabilidad.

De esta forma, preliminarmente, al análisis detallado de las denuncias de nulidad formuladas por la recurrente se observa que, el artículo 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicó en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890, de fecha 31 de julio de 2008, aplicable al presente caso rationae temporis, estableció lo siguiente:

“Artículo 5.- El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Finanzas conjuntamente con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Agricultura y Tierras fijará mediante Resolución Conjunta, previa opinión de la Superintendecia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, dentro del primer mes de cada año, los términos, condiciones plazos y porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, incluyendo los porcentajes para el sector primario, la agroindustria y los fundos estructurados que los Bancos Comerciales y Universales destinarán al sector agrario, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual en ningún caso podrá exceder del treinta por ciento (30%) de su cartera de créditos bruta.
A tales efectos, el Ministerio con competencia en materia de Agricultura y Tierras establecerá los rubros de cada uno de los sectores agrícolas que comprenderá la cartera de créditos agraria, mediante resolución que dicte para tal efecto”

En atención a lo anterior, se estableció la Resolución Conjunta DM/Nº 2.262 y Nº 0013/2009, emanada de los Ministerios del Poder Popular de Planificación y Finanzas y de Agricultura y Tierras, respectivamente, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.118, de fecha 11 de febrero de 2009, la cual estableció los términos mediante los cuales los Bancos Comerciales y Universales debían destinar el financiamiento del sector agrícola, en los siguientes términos:

“Artículo 1.- La presente resolución tiene por objeto establecer los términos condiciones y porcentaje mínimo obligatorio de la cartera de crédito agrícola que los Bancos Comerciales y Universales del país deberán destinar al financiamiento del sector agrícola durante el ejercicio fiscal 2009.”.
(Omissis)
“Artículo 3.- Se fijan los porcentajes mínimos de la cartera agrícola obligatoria que cada uno de los Bancos Comerciales y Universales del país deberá destinar mensualmente al financiamiento del sector agrícola durante el ejercicio fiscal 2009, en los siguientes términos:


Meses Porcentaje Mínimo de la Cartera de Crédito Agrícola
Febrero, Marzo Dieciséis (16%),
Abril, Mayo Diecisiete por ciento (17%)
Junio, Julio y Agosto Dieciocho por ciento (18%)
Septiembre y Octubre Diecinueve por ciento (19%)
Noviembre Veinte por ciento (20%)
Diciembre Veintiún por ciento (21%)

El monto de la cartera agrícola mensual, a que se refiere el encabezado del presente artículo, se calculará a partir de los porcentajes mensuales anteriormente indicados, aplicados al promedio de los saldos reflejados por cada Banco Comercial y Universal como cartera de créditos bruta, al 31 de diciembre del año 2007 y al 31 de diciembre de 2008.

El monto de la cartera agrícola mensual incluirá los créditos de mediano y largo plazo, conforme a lo establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Bancario y, sin perjuicio de lo establecido en el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras”.

En tal sentido, la referida Resolución Conjunta por mandato legal fija los “porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, incluyendo los porcentajes para el sector primario, la agroindustria y los fundos estructurados que los Bancos Comerciales y Universales destinarán al sector agrario, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización,”. Dicho porcentaje se impone como un deber de carácter legal a las instituciones financieras, cuyas condiciones de cumplimiento son informadas por el Ejecutivo Nacional a principios de cada año, tomando para ello en consideración las variables de producción y comercialización características de cada mes. Por tanto, es una obligación derivada de un instrumento normativo de rango legal y desarrolladas sus características en un instrumento normativo de rango sublegal, por mandato del legislador que fija los términos condiciones y porcentaje mínimo obligatorio de la cartera de crédito agrícola que los Bancos Comerciales y Universales del país deberán destinar al financiamiento del sector agrícola. Por tanto, se establecen porcentajes mínimos para la cartera agrícola que deben ser cumplidos por las instituciones financieras, los cuales se establecen en forma mensual.

En este orden de ideas, los literales d), e), l) y m) del artículo 2 de la Resolución Nº DM/Nº 2.262 y Nº 0013/2009 antes mencionada expresaban al texto:

“Artículo 2: A los efectos de la correcta interpretación de la presente Resolución, se establecen las siguientes definiciones:
(Omissis)
d) Cartera Agrícola: Es el monto mínimo de créditos que por mandato de Ley, cada uno de los Bancos Comerciales y Universales del país debe destinar al financiamiento del sector agrícola, durante un ejercicio fiscal determinado. Dicho monto corresponde a una porción del promedio de créditos brutos que cada Banco Comercial y Universal mantuvo al cierre de los ejercicios 2007 y 2008.
e) Cartera Agrícola Mensual: Es el monto que resulta de la aplicación del porcentaje mínimo de cartera agrícola, correspondiente a determinado mes, sobre el promedio de cierre de cartera bruta de créditos de los años 2007 y 2008, para cada uno de los Bancos Comerciales y Universales. La Cartera Agrícola Mensual es de obligatorio cumplimiento y sus porcentajes son fijados mediante la presente Resolución.
(Omissis)
l) Medición: Consiste en verificar mensualmente el cumplimiento, por parte de los bancos Comerciales y Universales, del porcentaje mínimo establecido para la Cartera de Créditos Agrícolas, mediante la presente Resolución. Los incumplimientos determinados por el Comité de Seguimiento de la Cartera Agrícola mediante la medición correspondiente estarán sujetos a las penalidades a que hubiere lugar.
m) Porcentaje mínimo de cartera agrícola: Es el mínimo porcentaje de la cartera bruta que los Bancos Comerciales y Universales del país deben destinar mensualmente, de manera obligatoria, al financiamiento del sector agrícola…”.
En tal sentido, las normas antes citadas regulan una obligación con condiciones de cumplimiento específicas, cuya inobservancia trae como consecuencia la aplicación de las sanciones legales correspondientes. En este sentido, el artículo 28 del mencionado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicada mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890, de fecha 31 de julio de 2008 establecía:

“Artículo 28. Serán sancionados con multa, entre uno por ciento y tres por ciento de su capital pagado los bancos comerciales y universales que:
1. Incumplan los términos, condiciones, plazos o porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, establecidos por el Ejecutivo Nacional”

Visto lo anterior, en el caso que nos ocupa, se observa que la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras notifica en fecha 28 de octubre de 2009 al Banco Activo C.A. Banco Universal, del Auto de Apertura del procedimiento administrativo, mediante el cual le informó que en ejercicio de sus funciones legales de control detectó que en el ejercicio fiscal año 2009, dicha entidad financiera, no cumplió con los porcentajes mínimos establecidos en la Resolución Conjunta DM/Nº 2.262 y Nº 0013/2009, emanada de los Ministerios del Poder Popular de Planificación y Finanzas y de Agricultura y Tierras, respectivamente, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.118, de fecha 11 de febrero de 2009, culminando el mismo, luego del análisis de los alegatos presentados por la recurrente, en la imposición de la multa por la cantidad de Seiscientos Mil Bolívares (Bs. 600.000,00) equivalentes al uno coma cinco por ciento (1,5%) de su capital pagado aumentado en un cincuenta por ciento (50%) en virtud de la aplicación del supuesto de reincidencia consagrado en el artículo 29 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890, de fecha 31 de julio de 2008, el cual es del siguiente tenor:

“Artículo 29. Cuando la infracción sancionada conforme al artículo anterior haya sido cometida de manera reiterada, la multa se incrementará en un cincuenta por ciento (50%) por cada nueva infracción, hasta un máximo del cinco por ciento (5%) del capital pagado del Banco Comercial o Universal sujeto de sanción.

Se considerará que hay reincidencia cuando el Banco Comercial o Universal infractor, después de una sentencia o resolución firme sancionatoria, cometiere uno o varios ilícitos de la misma índole dentro del lapso de tres años, contado a partir de la fecha en que el acto de imposición de la sanción quedare firme”

La aplicación del supuesto de reincidencia se fundamentó en la existencia de una sanción impuesta por el Ente supervisor bancario a Banco Activo, C.A. Banco Universal mediante Resolución N° 746.09 del 18 de diciembre de 2009, en razón de los incumplimientos de los porcentajes mínimos para el financiamiento del sector agrícola de los meses de agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2008, enero, febrero y marzo de 2009.

Ahora bien, tomando en consideración los aspectos señalados hasta el momento, esta Corte pasa de seguidas a examinar los vicios de nulidad denunciados por la parte recurrente, en los siguientes términos:

I. Del alegado vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación de la norma que establece la obligación de destinar un porcentaje mínimo de la cartera de créditos al sector agrario.

Fundamentó la representación de la entidad financiera accionante su alegato sobre el falso supuesto del acto recurrido en el hecho que la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras interpretó erróneamente “que la obligación prevista en el artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario (…) es una obligación de resultado y no de medio; apreciación bajo la cual consideró que ese instrumento normativo habilita a la Administración Pública a sancionar la falta de colocación o negociación de dichos créditos con los productores agrícolas…”

En tal sentido señaló que “El artículo 8 de la LCSA (sic) [Ley de Crédito para el Sector Agrícola] establece que el porcentaje que sea establecido por el Ejecutivo Nacional ‘deberá destinarse a operaciones de financiamiento que tengan por objeto el desarrollo agrario para satisfacer requerimientos de los sectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola forestal, pesquero y acuícola…’, según la lista de actividades que detalla la referida norma legal (…) De modo que la obligación de los Bancos, según el régimen de crédito agrícola, se concreta en el deber de ‘destinar’ el porcentaje de la cartera de crédito agrícola establecido previamente por el Ejecutivo Nacional (…) Es decir que los Bancos comerciales y universales cumplen la obligación señalada en el artículo 8 de la LCSA (sic) cuando reservan, determinan o mantienen disponible para ser otorgada en crédito una cantidad de dinero que sea equivalente al porcentaje mínimo de su cartera de crédito, previamente establecida…”

Por tanto “…SUDEBAN (sic) no debe sancionar al Banco Activo por la falta de colocación o negociación de dichos créditos con los productores agrícolas, pues ello no está consagrado en la norma como una obligación de resultado”
Sostienen en tal sentido que “la obligación prevista en el artículo 8 de la LCSA (sic) es una obligación de medio …, pues el resultado (la efectiva colocación) no depende única y exclusivamente de la actuación de los bancos comerciales o universales, toda vez que para lograr dicho resultado intervienen otras variables que escapan del control de los bancos, como son por ejemplo la existencia de solicitudes de crédito por parte de potenciales productores agropecuarios, y los ciclos de producción y comercialización de productos agrícolas (…) De allí que cuando (…) prevé que deberán ‘destinar’, no prevé que deberán ‘entregar’ el porcentaje fijado, pues el resultado sería incierto. Lo único cierto es que el banco puede reservar el porcentaje para ser entregado a los eventuales clientes que soliciten la aprobación de un crédito agrícola, en los términos de la LCSA (sic)…”

Insisten en consecuencia que la sanción impuesta por el Ente de Control bancario sólo sería procedente en caso de demostrarse que BANCO ACTIVO C.A., BANCO UNIVERSAL “no mantuvo mensualmente una cantidad líquida equivalente al porcentaje exigido por el Ejecutivo Nacional, para ser destinado al otorgamiento de créditos en el sector agrícola…” (Destacado de la cita).

La parte recurrida en su escrito de informes alegó que “no era cierto que la resolución impugnada interpretara erróneamente la obligación prevista en el artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Crédito del Sector Agrario, por cuanto la misma era una obligación de resultado y no de medio como lo argumentaba el Banco”.

La representación judicial del Ministerio Público señaló que “En relación al alegato de falso supuesto de derecho, la Institución Bancaria recurrente manifiestan que fue interpretado erróneamente la obligación prevista en el artículo 8° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, catalogándola como una obligación de resultado y no de medio; apreciación errónea bajo la cual consideró que ese instrumento normativo habilitaba a la Administración Pública a sancionar la falta de colocación o negociación de dichos créditos con los productores agrícolas”.

Respecto al vicio alegado, es necesario revisar lo expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Nº 00633 de fecha 12 de mayo de 2011 (caso: Sociedad Mercantil CORPOMEDIOS GV INVERSIONES, C.A), la cual es del tenor siguiente:

“(…) El falso supuesto de derecho (…) tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da a la norma un sentido que ésta no tiene. En ambos casos, se trata de un vicio que al afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo y, además, si se dictó de manera que guardara la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (vid. sentencias de esta Sala números 1949 del 11 de diciembre de 2003, 423 del 11 de mayo de 2004, 6507 del 13 de diciembre del 2005 y 2189 del 5 de octubre de 2006). (…) (Sentencia Nº 0017 del 12 de enero de 2011)”.

Ello así, y visto que la denuncia de autos se circunscribe a la supuesta errónea interpretación del artículo 8 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario aplicable al caso de autos, estima conveniente esta Corte traer el mismo a colación en los siguientes términos:

“Artículo 8. El porcentaje de las colocaciones de los bancos comerciales y universales a que se refiere el Artículo 6 del presente Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley, deberá destinarse a operaciones de financiamiento que tengan por objeto el desarrollo agrícola del país para satisfacer requerimientos de los subsectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero y agrícola forestal (…)” (Negrillas de esta Corte).

De este modo, para el examen del contenido de la referida norma se considera pertinente señalar que la hoy derogada Ley de Créditos para el Sector Agrario, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.563, de fecha 5 de noviembre de 2002, establecía en su artículo 2 lo que a continuación se transcribe:

Ley de Créditos para el Sector Agrario

“Artículo 2.- El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Agricultura y Tierras mediante Resolución, fijará dentro del primer mes de cada año, el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los Bancos Comerciales y Universales destinará al sector agrícola, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual en ningún caso podrá exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de crédito, previa opinión de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras.
En el porcentaje de cartera de crédito destinados al sector agrícola deben estar incluidos los créditos a mediano y largo plazo”. (Subrayado de esta Corte).

El contenido de dicha norma es reproducido en forma casi idéntica por la Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890, de fecha 31 de julio de 2008, aplicable al presente caso rationae temporis, la cual en su artículo 5 establecía:

“Artículo 5.- El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Finanzas conjuntamente con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Agricultura y Tierras fijará mediante Resolución Conjunta, previa opinión de la Superintendecia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, dentro del primer mes de cada año, los términos, condiciones plazos y porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, incluyendo los porcentajes para el sector primario, la agroindustria y los fundos estructurados que los Bancos Comerciales y Universales destinará al sector agrario, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual en ningún caso podrá exceder del treinta por ciento (30%) de su cartera de créditos bruta.
A tales efectos, el Ministerio con competencia en materia de Agricultura y Tierras establecerá los rubros de cada uno de los sectores agrícolas que comprenderá la cartera de créditos agraria, mediante resolución que dicte para tal efecto”. (Subrayado de esta Corte)

Se observa en consecuencia, que en ambas oportunidades el legislador patrio utilizó el término “destinar”, al regular el mismo supuesto de atribución de competencias para la fijación de los porcentajes mínimos de las carteras agrarias que deben observan los bancos Comerciales y Universales, término utilizado por el artículo 8 de la Ley de Crédito cuya supuesta interpretación indebida por parte de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, denuncian los accionantes.

En tal sentido, la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, en sentencia de fecha 20 de julio de 2011, se pronunció sobre la interpretación del contenido del artículo 2 de la hoy derogada Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.563 del 5 de noviembre de 2002, señalando lo siguiente:

“Por otra parte, la representación judicial de la accionante denunció en el escrito contentivo del recurso de apelación que ‘...el acto recurrido está viciado de nulidad por falso supuesto de hecho y de derecho, por cuanto [su] representado cumplió a cabalidad con su obligación legal de destinar al financiamiento del sector agrícola los porcentajes de su cartera de créditos establecidos por el Ejecutivo Nacional para los meses de mayo, junio y julio de 2006, y a pesar de innumerables dificultades totalmente ajenas a su voluntad logró colocar casi la totalidad de los recursos destinados al financiamiento de dicho sector y así solicitamos sea declarado por esta honorable Sala...’.
Aunado a la denuncia anterior, alegó que ´...en el supuesto absolutamente negado y rechazado de que [su] representado hubiese cometido alguna infracción administrativa, la misma obedecería a un error de derecho excusable, basado en su interpretación congruente y razonable del artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, en el sentido de que la obligación allí impuesta consiste única y exclusivamente en destinar, como lo dice el texto expreso de la norma, y no en colocar efectivamente, los porcentajes de su cartera agrícola fijados por el Ejecutivo Nacional, en financiamientos destinados al sector agrícola...´.

En relación al anterior alegato, el a quo precisó en el fallo apelado lo siguiente:
´...se debe aclarar a la sociedad mercantil recurrente que si bien el artículo 2 de la Ley de Crédito Agrícola para el Sector Agrícola utiliza expresamente el enunciado ‘destinar’ no es menos cierto que tal mandato se ve desarrollado en el artículo 4 eiusdem al disponer ‘el porcentaje de las colocaciones de los Bancos comerciales y universales a que se refiere el artículo 2 del presente Decreto Ley’, de lo cual se extrae que la obligación determinada en el artículo 2 (...) se ve desplegada en el artículo 4, concluyéndose que el legislador utiliza sin distinción los términos ‘destinar’ y ‘colocar’ con la simple intención de que los bancos adjudiquen efectivamente al sector agrícola un porcentaje de su cartera de crédito según lo fijado mediante Resolución por el Ejecutivo Nacional...’.

Al respecto, la Sala considera necesario reiterar su criterio expuesto en la citada decisión del 14 de noviembre de 2007, en la que precisó, con respecto a la finalidad de la norma en cuestión, que con el establecimiento de la obligación impuesta a los Bancos Comerciales y Universales allí prevista, se persigue garantizar la real disposición de créditos destinados a fortalecer e incrementar las áreas de siembra y producción como un elemento importante para el fomento y desarrollo de la actividad agrícola del país.

En orden a lo anterior, lo alegado por la accionante, respecto a que la voluntad del Legislador y de la Administración no estaría destinada a la efectiva colocación del porcentaje requerido a los bancos de su cartera de crédito para el sector agrícola, tergiversaría el sentido y finalidad de la norma que es, como se ha indicado, la cierta adjudicación del porcentaje de la cartera de crédito para el fomento y desarrollo de la actividad agrícola del país, tal y como lo precisó igualmente la decisión apelada”. (Subrayado de esta Corte).

Por tanto, en forma reiterada ya nuestro Tribunal Supremo de Justicia ha dejado sentada su interpretación en relación con la intención del legislador consagrada en la Ley de Crédito para el Sector Agrario, no obstante sus modificaciones, indicando que la finalidad de la existencia de la regulación normativa sometida a análisis es que se materialice efectivamente la entrega de recursos en forma de créditos en manos de los agricultores, ello con la finalidad de impulsar el sector y contribuir con el desarrollo económico y social del país.

Agrega esta Corte, que tal finalidad se reitera en el contenido de los artículos 6, 9 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario y en los artículos 2, literal d) y 7 de la Resolución Conjunta DM/Nº 2.262 y Nº 0013/2009, emanada de los Ministerios del Poder Popular de Planificación y Finanzas y de Agricultura y Tierras, respectivamente, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.118, de fecha 11 de febrero de 2009, que establecen:

Ley de Crédito para el Sector Agrario:

“Artículo 6°: Las colocaciones efectuadas por los bancos comerciales y universales, de conformidad con el artículo 8° del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, serán consideradas en el porcentaje obligatorio de la cartera de crédito agraria, una vez verificado el desembolso y destino para el cual fueron realizadas.”

“Artículo 9°: Se consideran igualmente como colocaciones destinadas al sector agrario a los efectos del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, las operaciones de financiamiento realizadas con los bancos del Estado, destinados al sector agrario y los Fondos Nacionales o Regionales Públicos de Financiamiento del Sector Agrario; así como sus participaciones en los Fondos y Sociedades de Garantías Recíprocas que otorguen fianzas, al sector agrario.” (Destacado de esta Corte).

De igual manera, la Resolución Conjunta DM/Nº 2.262 y Nº 0013/2009:

“Artículo 2: A los efectos de la correcta interpretación de la presente Resolución, se establecen las siguientes definiciones:
(Omissis)
d) Cartera Agrícola: Es el monto mínimo de créditos que por mandato de Ley, cada uno de los Bancos Comerciales y Universales del país debe destinar al financiamiento del sector agrícola, durante un ejercicio fiscal determinado. Dicho monto corresponde a una porción del promedio de créditos brutos que cada Banco Comercial y Universal mantuvo al cierre de los ejercicios 2007 y 2008”.

“Artículo 7: A los efectos de alcanzar el monto mínimo requerido, las instituciones financieras que no cumplieran con el porcentaje finado en el artículo 3 de la presente Resolución podrán, mediante acuerdos, colocar los recursos en la banca pública o destinarlos al Fondo para el Desarrollo Agrario Socialista, siempre que dichas operaciones garanticen como finalidad la concesión de créditos agrícolas por parte del organismo receptor, dentro de los términos y condiciones aprobadas por el Comité de Seguimiento de la Cartera de crédito Agrícola

Los recursos colocados conforme al encabezado del presente artículo, que no sean otorgadas directamente a través de créditos agrícolas, podrán ser reintegradas a solicitud del banco, una vez corregido el déficit en la cartera agrícola que motivó la colocación, pero en ningún caso antes del vencimiento del instrumento financiero acordado entre las partes.

Las instituciones financieras referidas en el encabezado del presente artículo, también podrán destinar los recursos no colocados directamente en créditos agrícolas como aportes de capital a la Sociedad de Garantías Recíprocas para el Sector Agropecuario, Forestal, Pesquero y Afines, S.A. (S.G.R. SOGARSA, S.A.)
Los bancos comerciales y universales que coloquen o destinen recursos conforme al presente artículo, deberán informar sobre el particular a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) dentro de los quince (15) primeros días continuos del mes siguiente. Igualmente deberán mantener los expedientes e información relativa a tales operaciones debidamente actualizados y a disposición de dicho ente regulador.

Los términos y condiciones de las colocaciones realizadas por la Banca Privada en la banca Pública, en cumplimiento de las disposiciones previstas en el presente artículo, serán establecidas por el Comité de Seguimiento de la cartera de Crédito Agrícola.” (Negrillas de esta Corte).

De las normas transcritas, se desprende que la intención tanto del legislador como de la normativa sublegal del Ejecutivo Nacional que desarrolla aquella, es la disposición efectiva de recursos por parte de las instituciones financieras con fines de desarrollo del sector agrícola, lo cual se ve palmariamente expresado en el artículo 2 literal d) de la Resolución Conjunta DM/Nº 2.262 y Nº 0013/2009, que en su definición de Cartera Agrícola, indica que la misma se refiere al “monto mínimo de créditos que por mandato de Ley, cada uno de los Bancos Comerciales y Universales del país debe destinar al financiamiento del sector agrícola” recalcando que “Dicho monto corresponde a una porción del promedio de créditos brutos que cada Banco Comercial y Universal mantuvo al cierre de los ejercicios 2007 y 2008” (Destacado de esta Corte).
Se infiere en consecuencia, que la voluntad administrativa era el otorgamiento efectivo de créditos al sector agrario (tal como es el nombre de la Ley que desarrolla la normativa del Ejecutivo nacional y por tanto, su finalidad) , los cuales en su conjunto, considerando cada entidad financiera individualizada, son los que conformaran efectivamente la denominada CARTERA AGRICOLA, de acuerdo a la definición normativa citada.

Asimismo, el artículo 6° de la Ley de Crédito citada al referirse a las oportunidad en que efectivamente deben ser consideradas las colocaciones de recursos por parte del los bancos comerciales y universales a los fines de la verificación del cumplimiento del porcentaje de la cartera de crédito agrícola establecido por el Ejecutivo Nacional, “las cuales legalmente sólo podrán considerarse válidas “una vez verificado el desembolso y destino para el cual fueron realizadas” Es decir, debe haberse materializado un desembolso efectivo de recursos cuyo destino haya sido el apoyo o financiamiento al sector agrario, por cualquiera de las formas establecidas en la Ley.

En tal sentido, la Ley de marras señala opciones a la Banca para el logro de tal fin, es decir, a fin de no limitar el cumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera agrícola, únicamente al otorgamiento directo del créditos, coadyuvando de esta forma el propio Estado a tales instituciones en el cumplimiento de sus obligaciones, las cuales –de conformidad con la normativa aplicable al caso de autos-, a fin de alcanzar el referido porcentaje, podían realizar operaciones de financiamiento con los “bancos del Estado destinados al sector agrario” y con los “Fondos Nacionales o Regionales Públicos de Financiamiento del Sector Agrario”; así como “participaciones en los Fondos y Sociedades de Garantías Recíprocas que otorguen fianzas, al sector agrario” tal como lo señala la Ley de para el Sector Crédito Agrícola y la Resolución Conjunta citadas, esta última ratificando el dispositivo legal al señalar que los bancos podrán “colocar los recursos en la banca pública o destinarlos al Fondo para el Desarrollo Agrario Socialista”, así como “destinar los recursos no colocados directamente en créditos agrícolas como aportes de capital a la Sociedad de Garantías Recíprocas para el Sector Agropecuario, Forestal, Pesquero y Afines, S.A”.

Asimismo, se infiere que dicha Resolución Conjunta, en el artículo citado, además de utilizar los vocablos relativos a las acciones de “colocar”, “destinar” y “otorgar” en forma equivalente en todo el dispositivo, específicamente, en su aparte in fine, utiliza los primeros dos términos para referirse en forma indistinta a las operaciones para la entrega de recursos a entes de financiamiento estatales (ya que conduciría a una interpretación absurda entender la norma en análisis que el termino “colocar” sólo se refiere al supuesto de transferencia de recursos a la banca pública y que la “destinación” supone únicamente la disposición al Fondo para el Desarrollo Agrario Socialista y a la Sociedad de Garantías Recíprocas para el Sector Agropecuario, Forestal, Pesquero y Afines, S.A.). En fin para hacer referencia a todas las opciones señaladas, en el citado artículo 7 de la Resolución Conjunta comentada, a fin de colaborar con las instituciones financieras privadas en el cumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera agraria.

Por tanto, es dado concluir que, si para el supuesto en que las instituciones pueden utilizar opciones de la estructura gubernamental para cumplir con la obligación del referido porcentaje mínimo, ambos términos, “colocar” y “destinar”, son utilizados en el instrumento normativo resolutorio en forma equivalente, ello además en desarrollo de la Ley de Crédito Agrario que le fundamenta –ratificado además en la utilización de la conjunción disyuntiva “o” la cual en una de sus acepciones indica que la misma “denota equivalencia, significando 'o sea, o lo que es lo mismo' (Real Academia Española)- , mal puede entenderse que la obligación genérica de cumplimiento del porcentaje mínimo distingue entre la “colocación” y la “destinación” de recursos por parte de las instituciones financieras.

Visto lo anteriormente expuesto en cuanto a la finalidad perseguida por la normativa analizada, cual es el fortalecimiento del sector agrícola nacional, en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 305 de la Carta Magna, es claro entender que la obligación que se impone a los bancos, la cual incluye el apoyo del sistema de financiamiento estatal a los fines del logro de tal obligación, no puede ser considerada una obligación de medios.

Visto lo anterior y circunscritos al caso de autos, estima prudente esta Corte destacar que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) mediante la Resolución Nº 265-10, de fecha 20 de mayo de 2010, notificada en fecha 21 de mayo de 2010, aquí impugnada decidió el recurso de reconsideración interpuesto por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco Activo, C.A., Banco Universal, indicando con relación a la obligación contenida en el artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana Nº 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008, lo siguiente:

“Como segundo alegato se refirieron a la errónea valoración que en su opinión ha hecho la Superintendencia sobre la obligación prevista en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, pues en su criterio, no es cierto que dicho instrumento normativo habilite a la Administración Pública a sancionar la falta de colocación o negociación de los créditos con los productores agrícolas, pues ello no está consagrado en la norma como una obligación de resultado, sino de medio.
Es decir que los bancos comerciales, y universales cumplen su obligación ‘cuando reservan, determinan o mantienen disponible para ser otorgada en crédito una cantidad de dinero que sea equivalente al porcentaje mínimo de su cartera de crédito’, previamente establecida por el Ejecutivo Nacional, conforme a lo previsto en el artículo 2 ejusdem, resulta necesario precisar el concepto de estas categorías de obligaciones:
‘Obligación de medio: Es la pura prestación de una actividad o hacer el deudor cumple con llevar a cabo la actividad con la diligencia que corresponda, responde por negligencia (si se prueba) y no por falta de resultado. El riesgo lo corre el acreedor, ya que si el deudor demuestra que ha actuado con toda la diligencia exigible no es responsable.
Obligación de resultado: el deudor compromete una actividad con un resultado concreto, no sólo debe hacer sino que deberá entregar’ (DIEZ-PICAZO, Luis y GUILLÓN Antonio ‘Sistema de Derecho Civil, vol. II Edit. Tecnos, 1989, pag. 591).
Al observarse, los postulados de la exposición de motivos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, se puede inferir que no es otro que impulsar el desarrollo sostenible de la producción nacional, cumpliendo con el objetivo estratégico de la soberanía y seguridad agroalimentaria de la Nación y este objetivo sólo se puede alcanzar con la participación de todos los sectores que integran el aparato productivo del país, siendo el sector financiero uno de los más importantes, toda vez que en recae la mayor responsabilidad de motorizar esta actividad, consiste en dar apoyo tanto económico como técnico, para expandir el universo de productores que reciben soporte, traduciéndose esto en resultados favorables para todos los habitantes del país. Resultando necesario determinar, cual es el papel del sector bancario en esta materia y no es otro que ejecutar su actividad natural, el otorgamiento efectivo de créditos que permitan financiar los planes de producción presentados por las distintas organizaciones socio productivas, no limitándose a reservar dentro del universo de su cartera de créditos un porcentaje para ese sector, como pretenden los recurrentes; por cuanto esa efectiva entrega de recursos financieros le permitirá a los otros actores intervinientes, la producción de alimentos de calidad para la población, siendo este el verdadero fin de la obligación establecida en el artículo 8 del precitado Decreto Ley, lo cual conforme a la definición dada por estos autores corresponde a una obligación de resultado…” (Mayúsculas, negrillas y subrayado de la cita).

De lo expuesto en el acto recurrido se desprende, (i) que la soberanía y seguridad agroalimentaria de la Nación sólo se puede lograr con la participación de todos los sectores que integran el aparato productivo de la economía nacional, entre los cuales se encuentra el sector financiero (conformado por los bancos comerciales y universales), en cuanto al apoyo económico y técnico que debe brindar a los productores en el desarrollo de la actividad agrícola; (ii) que los bancos en ejecución de su actividad natural, la cual es el otorgamiento de recursos financieros, están en la obligación de colocar los porcentajes mínimos de la cartera de crédito para el sector agrícola; (iii) que para el cumplimiento de dicha obligación debe realizar la efectiva entrega de los recursos financieros, ya que esto permitirá a los actores intervinientes la generación y producción de alimentos a través de la actividad agrícola; siendo que dicha entrega efectiva de los recursos determina que la obligación de los bancos comerciales y universales de colocar los porcentajes mínimos de la cartera de crédito para el sector agrícola, es una obligación de resultado, por lo que no basta con la destinación de los mismos, sino que deben ser desembolsados, para así obtener un resultado positivo de la actividad agraria.

Por tanto, el cumplimiento del porcentaje mínimo de otorgamiento de recursos para el sector agrícola es una herramienta para la consecución de un fin supremo, como lo es la seguridad alimentaria de la nación, por tanto los sectores involucrados en el sector financiero están llamados a cumplir con los parámetros regulatorios que fija el Estado a los fines de garantizar la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor, como expresamente lo exige el artículo 305 de nuestra Constitución.

La obligación a los Bancos en este sentido, es expresa y clara: los bancos tienen un porcentaje mínimo de recursos que otorgar al sector agrícola en forma mensual, ya sea directamente a través de sus instrumentos crediticios -o con disposición de recursos en los entes financieros estatales como opción en caso de no serles posible el cumplimiento en la forma primigeniamente exigida- , y así lo consagra expresamente el artículo 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario aplicable al caso sometido al dictamen de esta Corte. Por tanto, el resultado de la obligación debe ser el establecido en los instrumentos normativos antes analizados; es decir, la efectiva disposición de recursos en los parámetros establecidos por la Administración. Si ello no es cumplido a cabalidad, no obstante la gama de opciones para el cumplimiento, la consecuencia legal de tal situación, que afecta un fin constitucional, es la sanción por inobservancia del mandato legal impuesto.

En consecuencia, la obligación de destinar un porcentaje de la cartera de créditos de las instituciones bancarias al sector agrícola, no se limita a la existencia de los recursos para tal fin, sino que abarca la efectiva colocación de dicha cartera de crédito, Es decir, que la obligación en cuestión, no se agotaría con la simple reserva de los porcentajes establecidos en la Resolución conjunta emitida por el Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas y por el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, sino que las instituciones bancarias deben, con las opciones ofrecidas por el legislador patrio, materializar el acceso efectivo del público a los créditos agrícolas puestos a su disposición (Ver Sentencia de la Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1677 del 17 de octubre de 2007, citada infra).

Por tanto, al establecerse el indiscutible carácter de obligación de resultados que constituye el cumplimiento del porcentaje mensual de la cartera de créditos agrícola por la banca privada, se evidencia que el ente recurrido no incurrió en el vicio denunciado, razón por la cual es imperativo declarar improcedente el alegato de la recurrente en este sentido, y así se declara.

II Violación del principio de culpabilidad

La representación de Banco Activo C.A. Banco Universal manifestó respecto de la vulneración del principio de culpabilidad que, “…es evidente que esa institución financiera actuó conforme a la LGB [Decreto con Rango y Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras] y nunca se negó a destinar un monto mínimo de créditos para el financiamiento del sector agrario; por el contrario, invirtió todos sus esfuerzos en estimular y lograr el mayor número de solicitudes crediticias en ese sector”.

Insistió en que “el porcentaje establecido por el Ejecutivo Nacional, no depende del Banco Activo exclusivamente, pues se requiere de la existencia de un demanda crediticia y que esta demanda prefiera a nuestra representada frente al resto de las instituciones financieras que participan en el mercado y que también son sujetos pasivos de la LCSA (sic)”

Señaló en tal sentido que “existen elementos que demuestran en el caso particular, la falta de culpabilidad del Banco Activo. Tales circunstancias, insistimos, se desprenden de las propias regulaciones que ha establecido el Ejecutivo Nacional, en particular, al crearse el Comité de Seguimiento de los Créditos Agrícolas, que tenía dentro de uno de sus objetivos analizar la ‘proactividad’ de los Bancos en la colocación de dichos créditos”

Que “para sancionar al Banco ha debido demostrar que existían solicitudes de crédito que cumplían con los requisitos y que éstas fueron negadas u omitidas por el Banco de forma injustificada”.

La representación judicial de la parte recurrida alegó que “en cuanto a la denuncia de violación del principio de culpabilidad en la imposición de la multa, indicamos que las facultades de control y seguimiento realizadas por mi representada, comprobaron el incumplimiento de los porcentajes de otorgamientos de créditos para el sector agrario durante el período objeto de estudio, por parte del citado instituto bancario”.

En cuanto al principio de culpabilidad, esta Corte en sentencia Nº 2009-1051 de fecha 18 de noviembre de 2009, (caso: Banco Mercantil C.A), estableció que:

“…el principio de culpabilidad, como garantía individual, se halla dentro del conjunto de postulados esenciales de todo Estado de Derecho, que operan como límites de la potestad punitiva de la Administración, y se traducen en condiciones necesarias para la imposición de sanciones administrativas.
En el derecho venezolano, si bien el principio de culpabilidad no se encuentra expresamente previsto dentro del texto de la Constitución, ésta lo ha reconocido de forma implícita como elemento integrante del contenido del postulado relativo a la garantía de presunción de inocencia consagrado en el artículo 49, numeral 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:
´El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
(…)
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario´.
Se observa entonces, que en cualquier etapa del procedimiento administrativo o judicial instruido a los fines de determinar la responsabilidad de un particular en determinado hecho, debe otorgársele un tratamiento por el cual no se le presuma como partícipe o responsable de los hechos investigados, hasta que se logre desvirtuar dicha presunción con los medios probatorios aportados por quien realice la imputación de los cargos. Por argumento en contrario, se tiene entonces que, el sujeto investigado se encuentra relevado, en principio, de probar su propia inocencia como consecuencia de la presunción constitucional, esto con el fin de garantizar al indiciado –bajo la condición de presunción de inocencia– el derecho a ejercer su defensa y promover las pruebas que estime pertinentes con relación a los hechos investigados”.

Ello así, se observa como se señalara supra , que la Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890, de fecha 31 de julio de 2008, consagró opciones a la Banca para el logro del fin supremo del constituyente y del legislador que no es otro que la garantía de la seguridad alimentaria, podían realizar operaciones de financiamiento con los “bancos del Estado destinados al sector agrario” y con los “Fondos Nacionales o Regionales Públicos de Financiamiento del Sector Agrario”; así como “participaciones en los Fondos y Sociedades de Garantías Recíprocas que otorguen fianzas, al sector agrario”. Por su parte la Resolución Conjunta citada aplicable al presente caso ratifica el dispositivo legal al señalar que los bancos podrán “colocar los recursos en la banca pública o destinarlos al Fondo para el Desarrollo Agrario Socialista”, así como “destinar los recursos no colocados directamente en créditos agrícolas como aportes de capital a la Sociedad de Garantías Recíprocas para el Sector Agropecuario, Forestal, Pesquero y Afines, S.A” es decir, ampliando el marco de acción de las entidades financieras, coadyuvando así al sector bancario a los fines del cumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera agrícola, no limitando el alcance de tal monto únicamente al otorgamiento directo del crédito.

En ese sentido, respecto a la obligación de la colocación de las carteras de créditos por parte de las entidades financieras, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nro. 1.677 de fecha 17 de octubre de 2007, (caso: Banco Provincial S.A), estableció su alcance de la manera siguiente:

“…La Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola (en adelante Ley de Crédito para el Sector Agrícola), publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.563 del 5 de noviembre de 2002, en sus artículos 2, 4, 5, 10 y 12, prevé:
(…)
De la lectura de los anteriores preceptos se desprende claramente que el porcentaje de la cartera de créditos agrícolas debía cumplirse mensualmente, y que la obligación establecida en estos artículos no se limita a la existencia de los recursos para los créditos agrícolas, sino también a la efectiva colocación de la cartera de créditos prevista para tal fin; pues pretender lo contrario, desnaturalizaría las normas en comento cuya finalidad no es otra que garantizar la real disposición de créditos destinados a fortalecer e incrementar las áreas de siembra y producción, como un elemento importante para el fomento y desarrollo de la actividad agrícola del país.
En otro orden, advierte la Sala que, en dicha Ley, con la finalidad de facilitar a las instituciones bancarias el cumplimiento de las colocaciones requeridas, se estableció en su artículo 5 que se considerarían ‘colocaciones destinadas al sector agrícola’, las operaciones de financiamiento realizadas con el Fondo de Desarrollo, Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines, así como las efectuadas con los Fondos Regionales de Financiamiento que actúen como bancos de segundo piso, y con los Fondos Ganaderos, procurando así el cumplimiento de las metas fijadas mediante la flexibilización de las colocaciones que integrarían la cartera agrícola.
De esta forma, estando claramente establecido el contenido de las obligaciones a cargo de las instituciones bancarias, en lo que respecta a las colocaciones de créditos agrícolas, corresponde a éstas, a través de los recursos que ordinariamente utilizan para la promoción de sus productos, propiciar el acceso del público a los créditos agrícolas que por imperio de las disposiciones antes mencionadas debían otorgar.
En este sentido, considerando que la obligación de mantener el porcentaje de cartera agrícola establecido en la Resolución Nº 1.299 antes identificada, debe cumplirse de manera mensual y que además deben realizarse de forma efectiva las colocaciones que integren dicha cartera, esta Sala concluye que el acto impugnado no está viciado de falso supuesto y se encuentra apegado a la legalidad, siendo acertado el criterio utilizado por el a quo para su ratificación, por lo que se desechan los argumentos bajo análisis. Así se decide…” (Negrillas de esta Corte).

De manera que, conforme a la jurisprudencia citada le corresponde a las instituciones bancarias la efectiva colocación del porcentaje destinado a la cartera de créditos agrícolas, por lo que no puede considerarse como cumplida dicha obligación por el solo hecho de que la entidad bancaria de que se trate únicamente haya procurado dar cumplimiento a la obligación al hacer el apartado del porcentaje exigido; por consiguiente, no se desprende en el caso de autos alguna condición a la entidad financiera recurrente que no le obligara a colocar en su totalidad y de manera cierta el porcentaje previsto por el legislador de su cartera de crédito, por lo cual, debe ser declarado Improcedente el alegato de nulidad del acto impugnado por violación del principio de culpabilidad. Así se declara.

III. Violación del principio de proporcionalidad

Arguyeron los recurrentes que, “…la multa impuesta a nuestra representada resulta excesiva y contradice la debida proporcionalidad, que según el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe tener la actuación de la Administración Pública (…) En el presente caso, la Resolución Recurrida impuso a nuestra representada, de conformidad con el artículo 28 de la LCSA (sic), una multa del 1.5% (sic) de su capital pagado por el supuesto incumplimiento del porcentaje mínimo obligatorio de la cartera de crédito agrario. Sin embargo, dicho monto es excesivamente elevado y afecta económicamente al Banco Activo, y no guarda la debida proporcionalidad con el fin de la norma y el supuesto de hecho que dio lugar a la multa impuesta. En efecto, al imponer la sanción, la Resolución Recurrida aplicó el aumento de cincuenta por ciento (50%) de la multa mínima por el incumplimiento a la cartera crediticia agrícola, toda vez que consideró aplicable la agravante por reincidencia, siendo como se impuso sanción por los mismos hechos en el período comprendido entre agosto de 2008 y marzo de 2009…” (Negrillas de la cita).

Vista la denuncia de falta de proporcionalidad de la sanción de impuesta, resulta pertinente hacer mención al contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.”

Asimismo, es necesario traer a colación lo expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante la sentencia Nº 01763 de fecha 15 de diciembre de 2011 (caso: Sociedad Mercantil Interbank Seguros, S.A), respecto a la referida norma, el cual es del siguiente tenor:

“Del texto de la norma citada, tal como lo ha señalado esta Sala en anteriores oportunidades (Vid. Sentencia N° 751 del 2 de junio de 2011), se infiere que el principio de proporcionalidad debe ser aplicado en aquellos supuestos en los cuales la ley deje a criterio de la Administración la aplicación de una u otra medida, o cuando al establecerse un máximo y un mínimo en la sanción a aplicar se permita a la Administración graduar la magnitud del correctivo a imponer, en atención a las circunstancias que rodeen el caso y a las conductas precedentes del administrado”

De conformidad con la sentencia transcrita, la referida norma establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.

En tal sentido, la Administración sancionó a la Entidad Bancaria de conformidad con lo establecido en el artículo 28 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, el cual establece:

“Artículo 28: Serán sancionados con multa, entre uno por ciento (1%) y tres por ciento (3%) de su capital pagado, los bancos comerciales y universales:

1. Incumplan los términos, condiciones, plazos o porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, establecidos por el Ejecutivo Nacional”.

Por consiguiente, observa esta Corte del contenido de las normas transcritas que la Administración al momento de aplicarse el porcentaje del uno coma cinco por ciento (1,5%) de la sanción, a la Sociedad Mercantil Banco Activo, Banco Universal C.A., es decir aplicó el límite medio del monto de la multa, lo cual resulta una sanción razonable que no excede de la razonabilidad, vistas las circunstancias que configuraron el incumplimiento materializado por la recurrente, constituido por la inobservancia de la normativa a los fines de alcanzar el cumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera agrícola, no obstante las alternativas ofrecidas por la normativa para ello, limitando su conducta a la reserva al apartado de recursos como medio de cumplimiento de su obligación crediticia en el sector agrícola, lo cual indefectiblemente derivó en el incumplimiento del porcentaje mínimo obligatorio señalado y la consecuente aplicación de la sanción establecida en el artículo 28 citado.

Ahora bien, observa esta Corte que la recurrente afirma que la referida multa fue aumentada en un cincuenta por ciento (50%) en virtud de la aplicación del supuesto de reincidencia consagrado en el artículo 29 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola, publicada mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890, de fecha 31 de julio de 2008, el cual es del siguiente tenor:

“Artículo 29. Cuando la infracción sancionada conforme al artículo anterior haya sido cometida de manera reiterada, la multa se incrementará en un cincuenta por ciento (50%) por cada nueva infracción, hasta un máximo del cinco por ciento (5%) del capital pagado del Banco Comercial o Universal sujeto de sanción.

Se considerará que hay reincidencia cuando el Banco Comercial o Universal infractor, después de una sentencia o resolución firme sancionatoria, cometiere uno o varios ilícitos de la misma índole dentro del lapso de tres años , contado a partir de la fecha en que el acto de imposición de la sanción quedare firme”(Subrayado de esta Corte)

La aplicación del supuesto de reincidencia se fundamentó en la sanción impuesta por el Ente supervisor bancario a Banco Activo, C.A. Banco Universal mediante Resolución N° 746.09 del 18 de diciembre de 2009, mediante la cual también se procedió sancionar a la mencionada entidad bancaria aquí accionante por incumplimientos en la cartera de créditos agrícolas durante el período correspondiente a los meses de agosto de 2008 a marzo de 2009.

Advierte en tal sentido esta Corte, que como bien requiere la norma citada para la aplicación del supuesto de reincidencia al momento de la imposición de la multa debe haberse materializado una sentencia o resolución firme sancionatoria, lo cual en el caso de marras, donde el fundamento de tal aplicación fue la emisión de la Resolución N° 746.09 del 18 de diciembre de 2009 por parte de la Superintendencia de Bancos y otras instituciones Financieras, acto que al momento de notificación del acto aquí impugnado no se encontraba firme pues en fecha 4 de febrero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito contentivo de recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 746.09, de fecha 18 de diciembre de 2009, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), recurso al cual le fue asignado el Número de expediente AP42-N-2010-000056 y que fue decidido por esta Corte en fecha 7 de mayo de 2012 mediante sentencia N° 2012-0645, decisión que fuera apelada por la accionante ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Por tanto, al no haber derivado la sanción impuesta mediante la Resolución N° 746.09 del 18 de diciembre de 2009 emanada de la Superintendencia de Bancos y otras instituciones Financieras en una sentencia firme condenatoria para BANCO ACTIVO C.A. BANCO UNIVERSAL, no puede dicho acto en trámites de impugnación en vía judicial, utilizarse como fundamento para la aplicación del supuesto de reincidencia del artículo 29 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola citado, en la sanción impuesta en el acto aquí recurrido.

Siendo ello así, se observa que efectivamente el cálculo de la sanción realizado en la Resolución N° 265-10, de fecha 20 de mayo de 2010, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN) cuya nulidad se denuncia, fue realizado únicamente aplicando el término medio del rango establecido en el artículo 28 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola, pues de acuerdo a la Resolución 018-2009 de 13 de febrero de 2009 emanada de la Comisión Nacional de Valores, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.159 del 3 de abril de 2009, el capital social de la referida entidad financiera para el período fiscal 2009, examinado a los fines de la verificación del cumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera agrícola ascendía a Cuarenta Millones de Bolívares (Bs. 40.000.000,00), siendo el uno coma cinco por ciento (1,5%) de esa cantidad, la suma de seiscientos mil bolívares (Bs. 600.000,00) monto establecido como multa definitiva en el referido acto impugnado ante estas Cortes, evidenciándose que en efecto el supuesto de reincidencia del artículo 29 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza Ley de Crédito para el Sector Agrícola citado, no fue aplicado al momento del cálculo de la sanción, no obstante su referencia en la decisión del acto del Ente de Control Bancario aquí denunciado en nulidad y la mención del antecedente de la emisión de la Resolución N° 746.09 del 18 de diciembre de 2009 (además del señalamiento en informes por parte del ente demandado), en la que la sanción impuesta al Banco denunciante fue en igual porcentaje e idéntico monto que el decidido en la Resolución N° 265-10, de fecha 20 de mayo de 2010 aquí denunciada, razón por la cual se ratifica la inadmisible denuncia de violación al principio de proporcionalidad por parte de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en la decisión adoptada en la Resolución N° 265-10, la cual no obstante la mención de la decisión precedente, procedió a concluir aplicando igual porcentaje de multa (uno coma cinco por ciento) en el acto ulterior correspondiente al examen del período inmediato al verificado en la Resolución previa N° 746.09.

Es imperativo en consecuencia concluir en la improcedencia del alegato de nulidad por violación al referido principio de proporcionalidad. Así se declara.

IV. Violación de los principios de mesurabilidad y racionalidad

La entidad financiera recurrente señalo respecto a este vicio en el acto impugnado que “…la actividad ejercida por la SUDEBAN no sólo debía atenerse rigurosamente al principio de legalidad administrativa, sino también a dos principios fundamentales que gobiernan la actividad administrativa y que derivan de ese principio fundamental: como son los principios de mensurabilidad y de razonabilidad…” (Mayúsculas de la cita).

Que “…En ese sentido, para imponer una sanción, debe comprobarse el alcance e interpretación de la norma que se denuncia como violada, siendo contrario a la racionalidad que se sancione por la no realización de un hecho sin tomar en cuenta los elementos que intervinieron en éste y, más especialmente, la conducta, en general, del sujeto ante la obligación que se señale incumplida…” pues según argumentan “el Banco cumplió con su obligación de reservar, apartar, guardar, y, en definitiva ‘destinar’ los porcentajes mensuales señalados por la Resolución al financiamiento agrícola; el Banco facilitó los trámites relacionados con esta materia, abrió las agencias en Estados vinculados con la actividad agrícola (…) No puede la Administración sin más, desconocer los hechos arriba mencionados y proceder a imponer una sanción, sólo por el análisis del resultado de una operación matemática (porcentaje destinado a los créditos agrícolas menos porcentaje de créditos otorgados) llevado a cabo sin atender a un contexto que ha debido ser considerado. Debe valorar igualmente que la actuación del Banco fue diligente y destinada a dar cumplimiento a la normativa, sólo que la existencia de factores externos ajenos a su voluntad impidieron alcanzar el porcentaje fijado por el Ejecutivo…”.

La parte recurrida en su escrito de informes, alegó que “en cuanto a la violación de los límites de la racionalidad administrativa en el ejercicio de las funciones de control de la SUDEBAN (sic), expresamos que es la Ley sobre la materia la que otorga al organismo que represento las facultades de supervisión, inspección, vigilancia, regulación y control sobre todos los bancos y ejercicio de esas facultades, es que impone las correspondientes sanciones a aquellas instituciones bancarias que incumplan con sus obligaciones legales”.

Al respecto se observa, concatenado con lo anteriormente expuesto respecto a la naturaleza de obligación de resultado que constituye el cumplimiento de los porcentajes mínimos de créditos agrícolas, que la Superintendencia de Bancos en el acto contenido en la Resolución N° 133.10, de fecha 12 de marzo de 2010 (Vid. Folios Nros. 53 y siguientes del expediente del caso), recurrida en reconsideración, y que derivó en la decisión del acto cuya nulidad hoy se solicita, señaló al Banco accionante:

“…este Organismo considera plausibles los esfuerzos llevados a cabo para lograr la meta propuesta, considerando que el Banco expresa en su escrito de descargos haber otorgado créditos en el sector agrícola en cantidades significativas, debido a una mayor captación de clientes en ese sector, para colaborar con la política del Estado en la reactivación del sector productivo nacional; no obstante, dichos esfuerzos no han sido suficientes, toda vez que esta Superintendencia ha evidenciado del expediente el incumplimiento de los porcentajes mínimos de la cartera agrícola en los meses de abril, mayo y junio de 2009, en inobservancia de la Resolución Conjunta DM/N° 2.262 y DM/N° 0013/2009 de fecha 11 de obrero de 2009”. (Subrayado de esta Corte)

Asimismo, la Resolución N° 265-10, de fecha 20 de mayo de 2010, notificada en fecha 21 de mayo de 2010 denunciada en la presente acción de nulidad estableció:

“…no se trata de establecer si el obligado, en este caso la Institución Financiera, actuó con culpa, dolo o intención; se trata del tipo de obligación a la que está sometida y como quedó afirmado supra, es una obligación de resultados, y en consecuencia debe implementar y adoptar todas las medidas necesarias para lograr tal objetivo, siendo plausibles las acciones emprendidas por esa Entidad Bancada para dar a conocer la existencia del producto sobre financiamiento agrícola, invirtiendo como señalaron, más de la reserva mínima de su cartera bruta de créditos, lo cual de continuarse permitirá a dicha Institución Financiera cumplir con los porcentajes, de colocación establecidos por el Ejecutivo Nacional.”

En tal sentido, se observa que contrario a lo alegado por la representación de la entidad financiera accionante, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) además de establecer el alcance de la normativa que rige el cumplimiento de los porcentajes mínimos de la cartera agrícola por parte de los bancos comerciales y universales, señalando el carácter de obligación de resultados que comprende el deber regulado legal y reglamentariamente, dicho ente del control bancario reconoció y valoró la actuación de Banco Activo C.A. Banco Universal a los fines de su decisión, no obstante determinar finalmente el incumplimiento en alcanzar el porcentaje mínimo de la cartera agrícola en los meses analizados, por la ausencia del otorgamiento efectivo de recursos mediante los mecanismos que establece la normativa a tales fines.

Es por ello que la sanción, se aplica en su porcentaje medio al determinarse que si bien hubo incumplimiento, el Banco recurrente hizo esfuerzos con el objeto de alcanzar el porcentaje obligatorio de la cartera de crédito mediante la captación directa de beneficiarios de créditos agrícolas, por lo que queda desestimado el alegato de violación del principio de mesurabilidad y razonabilidad esgrimido como causa de nulidad de la Resolución recurrida ante estas Cortes

De conformidad con lo anteriormente expuesto, este Órgano Jurisdiccional desecha los argumentos de impugnación presentado por la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Banco Activo, Banco Universal C.A., al no lograr argumentos respecto a la imposibilidad de ejecución respecto a la obligación de destinar los recursos de la cartera de créditos a la cartera agrícola. Así se declara.

En consecuencia esta Corte declara SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad y RATIFICA el acto administrativo contenido en la Resolución N° 746.09, de fecha 18 de diciembre de 2009, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).
VI
DECISIÓN

Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Rafael Badell Madrid, Nicolás Badell Benítez y María Gabriela Medina D´Alessio, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil BANCO ACTIVO, C.A., BANCO UNIVERSAL contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 265-10, de fecha 20 de mayo de 2010, notificada en fecha 21 de mayo de 2010, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN).

2. RATIFICA el acto administrativo impugnado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de _______________ de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

El Juez Presidente,


EFRÉN NAVARRO
Ponente




La Juez Vicepresidente,


MARÍA EUGENIA MATA

La Juez,


MARISOL MARÍN R.

El Secretario,


IVÁN HIDALGO

EXP. Nº AP42-N-2010-000322
EN/

En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,