JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-000946
En fecha 21 de junio de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por la ciudadana MARY COROMOTO RODRÍGUEZ GARCÍA, titular de la cédula de identidad Nº 5.399.592, debidamente asistida por los Abogados Cornelio Ruiz, Héctor Benavidez y Carlos Figuera, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 26.569, 101.878 y 91.662 respectivamente, contra la Resolución Nº 007, de fecha 9 de diciembre de 2004, notificada en fecha 21 de diciembre de 2004, emanada de la Unidad de Auditoría Interna del MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES hoy, MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN.
El 29 de junio de 2005, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha, se ordenó oficiar al organismo recurrido a los fines que remitiera los antecedentes administrativos del caso, de conformidad con lo establecido en el aparte 10 del artículo 21, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los Artículos 26 y 250 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 339 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se designó Ponente al Juez Rafael Ortíz Ortíz, a quién se ordenó pasar el expediente a los fines de dictar la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente y se libró el oficio dirigido al organismo recurrido.
En fecha 20 de julio de 2005, el Alguacil de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Ministro de Educación y Deportes.
En fecha 21 de septiembre de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 000792, de fecha 24 de agosto de 2005, emanado de la Consultoría Jurídica del Ministerio de Educación y Deportes, mediante el cual remitió antecedentes administrativos del caso.
En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por los ciudadanos Javier Sánchez Rodríguez, Presidente; Aymara Vilchez Sevilla, Juez Vicepresidente; y Neguyén Torres López, Juez.
En fecha 30 de enero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia del Apoderado Judicial de la parte recurrente mediante la cual solicita el abocamiento en la presente causa.
Por auto de fecha 2 de febrero de 2006, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 14 de junio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia del Apoderado Judicial de la parte recurrente mediante la cual solicitó se fijara la fecha para el acto de informes.
En fecha 29 de junio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia del Apoderado Judicial de la parte recurrente mediante la cual consigna anexos.
En fecha 26 de octubre de 2006, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, admitió el presente recurso y declaró improcedente la medida cautelar solicitada.
En fecha 13 de noviembre de 2006, se ordenó abrir una segunda pieza del expediente.
En fecha 14 de diciembre de 2006, el Alguacil de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, consignó boleta de notificación dirigida a la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García.
En fecha 29 de enero de 2007, el Alguacil de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó boleta de notificación dirigida al ciudadano Ministro de Educación y Deportes.
En fecha 30 de enero de 2007, el Alguacil de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó boleta de notificación dirigida a la ciudadana Procuradora General de la República.
Por auto de fecha 13 de febrero de 2007, notificadas como se encontraban las partes, se ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.
Por auto de fecha 27 de febrero de 2007, el Juzgado de Sustanciación ordenó la citación de las partes, así como librar cartel de conformidad con el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, cartel que sería librado una vez que constare en autos la última de las notificaciones practicadas.
En fecha 17 de abril de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Ministro de Educación Cultura y Deportes.
En fecha 8 de mayo de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Fiscal General de la República.
En fecha 15 de mayo de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 6 de junio de 2007, se libró cartel de emplazamiento a los interesados, previsto en el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 7 de junio de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia del Apoderado Judicial de la parte recurrente mediante la cual retira cartel de emplazamiento.
En fecha 19 de junio de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia del Apoderado Judicial de la parte recurrente mediante la cual consignó ejemplar del Diario Últimas Noticias, donde aparece publicado el cartel de notificación.
En fecha 25 de julio de 2007, se recibió la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia del Apoderado Judicial de la parte recurrente mediante la cual solicitó la apertura del lapso probatorio.
En fecha 1 de agosto de 2007, se fijó para el segundo día de despacho siguiente a esta fecha la oportunidad para emitir pronunciamiento acerca de la solicitud de fecha 25 de julio de 2007.
En fecha 7 de agosto de 2007, se ordenó practicar por secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el día 13 de junio de 2007, fecha en que se publicó el cartel de emplazamiento a los interesados al que se contrae el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, hasta el día 4 de julio de 2007, ambas fechas inclusive y de los días de despacho transcurridos desde el día 10 de julio de 2007, hasta el día 18 de julio de 2007, ambas fechas inclusive.
En esa misma oportunidad el secretario accidental del Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera, hizo constar que desde el día 13 de junio de 2007, hasta el día 4 de julio de 2007, transcurrieron diez días de despacho, correspondientes a los días 13, 14, 19, 20, 21, 26, 27 y 28 de junio de 2007 y 3 y 4 de julio de 2007. Igualmente, dejó constancia que desde el día 10 de julio de 2007, hasta el 18 de julio de 2007, ambas fechas inclusive, transcurrieron cinco (5) días de despacho, correspondientes a los días 10, 11, 12, 17 y 18 de julio de 2007.
En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte negó la solicitud de apertura del lapso probatorio por cuanto el mismo ya había transcurrido íntegramente.
En fecha 18 de septiembre de 2007, se ordenó la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 18 de octubre de 2007, se eligió la Junta Directiva de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada de la siguiente manera: Aymara Vilchez Sevilla, Juez Presidente; Javier Sánchez Rodríguez, Juez Vicepresidente; y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 15 de noviembre de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 4 de diciembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 6 de diciembre de 2007, se dio cuenta a la Corte y asimismo, por auto de esa misma fecha se ratificó la ponencia de la Juez Aymara Vilchez Sevilla.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de la siguiente manera: Andrés Eloy Brito, Juez Presidente, Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 11 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia de la Abogada Sorsire Fonseca, actuando en su carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público, mediante la cual solicita abocamiento en la presente causa.
En fecha 5 de marzo de 2009, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó la notificación de las partes.
En fecha 18 de marzo de 2009, el Alguacil de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Ministro del Poder Popular para la Educación.
En fecha 6 de abril de 2009, el Alguacil de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García.
En fecha 27 de mayo de 2009, el Alguacil de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 2 de julio de 2009, se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA y se difirió la oportunidad para fijar el acto oral de informes.
En fechas 27 de julio, 24 de septiembre, 21 de octubre, 19 de noviembre de 2009, se difirió la oportunidad para fijar la fecha en que tuviera lugar la audiencia oral de informes.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del ciudadano Efrén Navarro, se reconstituyó la Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
Por auto de fecha 11 de marzo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 18 de marzo de 2010, se difirió nuevamente la oportunidad para fijar el momento en que tuviera lugar la audiencia oral de informes.
En fecha 5 de abril de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito suscrito por el Abogado Ildemaro Mora, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 23.733, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente mediante el cual solicita la exhibición de documentos en el expediente administrativo.
En fecha 15 de abril de 2010, se fijó para el día 3 de mayo de 2010, la celebración de la audiencia oral de informes.
En fecha 3 de mayo de 2010, se celebró la audiencia oral de informes dejándose constancia de la comparecencia de las partes y del Ministerio Público.
En fecha 3 de mayo de 2010, se recibió la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de informes del Ministerio Público.
En fecha 4 de mayo de 2010, se dio inicio a la segunda etapa de la relación de la causa.
En fecha 9 de junio de 2010, vencida como se encontraba la segunda etapa de la relación de la causa, la Corte dijo “Vistos” ordenando practicar por secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos y pasar el expediente a la Juez Ponente MARÍA EUGENIA MATA a los fines legales consiguientes. En esa misma fecha se dejó constancia que desde el día 4 de mayo de 2010, fecha en la cual se dio inicio a la segunda etapa de la relación de la causa, exclusive, hasta el día 8 de junio de 2010, fecha en la cual venció el referido lapso, transcurrieron 20 días de despacho, correspondientes a los días 5, 6, 10, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 20, 24, 25, 26, 27 y 31 de mayo de 2010 y los días 1, 2, 3, 7 y 8 de junio de 2010. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 14 de febrero de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito del Apoderado Judicial de la parte recurrente mediante el cual solicita la ratificación del escrito de fecha 5 de abril de 2010.
En fecha 23 de enero de 2012, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada de la manera siguiente: EFREN NAVARRO, Juez Presidente, MARIA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez,
En fecha 24 de enero de 2012, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Mediante escrito de fecha 21 de junio de 2005, la parte recurrente, debidamente asistida de Abogado, señaló como fundamento del recurso interpuesto los siguientes argumentos:
Que, “...el día 15 de abril de 2004, en la sede del teatro de PDVSA la campiña en la ciudad de Caracas, hice entrega de una comunicación, solicitud de audiencia, al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela (…) para tatar asunto relacionado con la problemática que confrontaba la educación en el estado Monagas, en cuanto al déficit de infraestructura y dotación de material de los planteles educativos (…) el día 12-07-04 (…) (sic) recibí una llamada de la licenciada Carmen Hernández Secretaría de Despacho de la Presidencia para conformar la audiencia antes señalada (…) ese mismo día (…) acudí a la oficina de la división de Administración y Servicios, estaba de reposo médico porque había sido operada de los pies y en tal sentido ella estaba encargada de la División y me indició que ella se iba a encargar de preparar los viáticos…”(Mayúsculas de la cita).
Que, “…seguidamente esa misma tarde (…) me dirigí nuevamente a la oficina de administración de la Zona Educativa y la Lic. María Rosa Franco, me participó que en el escritorio de la Administración estaban veinte (20) carpetas relacionadas con el pago a los proveedores de las escuelas bolivarianas y que por ese motivo era necesario y urgente que dejara los cheques firmados en banco (sic) antes de irme a la ciudad de Caracas, para que adelantara el trabajo, inmediatamente le respondí que no podía porque eso era un delito y que eso me podía ocasionar un problema (…) insistió nuevamente (…) porque los proveedores la tenían atormentada preguntando por el pago de las mismas, además profesora usted se va para Caracas y la (sic) lic. Diluvis está de reposo…”.
Que, “…en el momento en que estoy firmando los cheques se presentó el lic. (sic) Héctor Rivas, este funcionario me sugirió que no era conveniente dejar ningún cheque firmado en blanco, inmediatamente la lic. (sic) María Rosa Franco interrumpió molesta…la situación se tornó bastante tensa (…) luego la lic. (sic) María Rosa Franco me quitó la chequera y se la llevó al pecho diciendo (…) estos cheques yo los voy a cuidar si es posible hasta con mi vida…”.
Que, “…el día 15 de julio regresé a la ciudad de Maturín (…) recibí a la Lic. Diluvis Díaz y María Rosa de Franco en un estado de nervios y desesperación las cuales me informaron que durante mi ausencia (…) se robaron dos cheques de los que usted dejó firmados (…) recibí una gran sorpresa por esta mala noticia (…) inmediatamente giré instrucciones a la lic.(sic) Diluvis Días (sic), para que convocara una reunión para el día sábado 16 de julio en el despacho zonal con todos los funcionarios, antes mencionados para aclarar la situación y además consignar todas las pruebas que tenían al respecto…”.
Que, “…el día lunes 18-07-2004 (sic)… acudí a poner la denuncia al Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas en la ciudad de Maturín estado Monagas, y fuimos atendidos por el comisario general Campos, el cual nos indicó que levantáramos un informe con todos los soportes y se consignaran ante la Fiscalía de Salvaguarda del Patrimonio Público, el mismo fue consignado ante ese despacho el día viernes 22-07-2004 (sic) por la (sic) prof. Mary Coromoto Rodríguez Directora de la Zona Educativa del estado Monagas, el abogado Williams Núñez Asesor Jurídico y la Lic. Diluvis Díaz, Administradora de la mencionada institución…”.
Que, “…el día 27 de julio de 2004, se presentó en la Zona Educativa del estado Monagas, una Comisión del Ministerio de Educación y Deportes, para realizar una auditoría con respecto al desfalco de las escuelas bolivarianas (…) transcurridos unos meses, el resultado de esta investigación arrojó a través de una comunicación enviada por el lic. (sic) Raúl Salazar, había sido multada con 1000 Unidades Tributarias quedando inhabilitada para ejercer cargos en la Administración Pública durante quince (15) años consecutivos tal y como se evidencia en la declaración de prensa de fecha 02-02-2005 (sic)….”.
Que, “…el ciudadano Raúl Antonio Salazar (…) en su condición de auditor interno del Ministerio de Educación Cultura y Deporte, apertura un procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad administrativa a nuestra representada (…) la cual es considerada por la ley del Estatuto de la Función Pública como funcionaria de alto nivel (…) como pudo notarse el precitado auditor interno, violó flagrantemente el procedimiento contenido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) artículo 97…”.
Que, “…de la norma antes señalada se infiere inequívocamente que a partir del auto de apertura de fecha 20 de septiembre de 2004, inserto a los folios del 1 al 16 del expediente signado bajo el Nro. ME-AI-2004-008, dictado por el ciudadano Raúl Antonio Salazar, antes mencionado, se cometieron actos ilegales bajo su personal y directa responsabilidad, al propiciar, sustanciar y decidir el referido expediente administrativo apartado totalmente de la legalidad, por ser evidente la incompetencia del órgano auditor interno a su cargo…”(Mayúsculas de la cita).
Que, “…no hay lugar a dudas, sobre la condición de funcionario de alto nivel de mi representada (…) por lo que de manera arbitraria y sin potestad expresa de la ley el ciudadano Raúl Antonio Salazar, (…) procedió a retener, sustanciar y decidir ilegalmente el expediente Nro. ME-AI-2004-008, violentando mandato expreso contenido en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en perjuicio de mi representada, norma esta que además de prohibir seguir conociendo del asunto administrativo, señala el órgano competente así como el procedimiento a seguir para (sic) buena marcha de una investigación administrativa con el fin de establecer responsabilidades a funcionarios públicos de alto nivel, de forma tal que su actuación se alejó de los principios más elementales de la actividad de la Administración Pública…”(Mayúsculas de la cita).
Que, “…en la mencionada resolución le es aplicada a mi representada el máximo de la multa pecuniaria establecida en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal por la cantidad de veinticuatro millones setecientos mil bolívares (Bs. 24.700.000,00) criterio para establecer el quantum de la multa impuesta limitándose así a una referencia del artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en sus literales b, d y e obviándose completamente los motivos que permitan subsumir la conducta de mi representada con los supuestos que constituyen las circunstancias agravantes mencionadas en dicho artículo…”.
Que, “…consta en la orden de salida de los cheques identificada con el Nº 3691 a nombre del proveedor Servicios de Transporte Pralca C.A (…) que en la Resolución Nº 007 de fecha de diciembre de 2003, dictada por el Auditor Interno del Ministerio de Educación, sirvió para establecer mi responsabilidad administrativa, destacando la evidencia que el (sic) mencionado documento no consta mi firma que sirve para autorizar la salida de los cheques que según consta en el expediente (…) verificándose de este modo una falta absoluta de apreciación del mérito probatorio que ese documento tienen en el pago indebido realizado al proveedor al no contar con mi autorización, lo cual excluye por completo mi responsabilidad en ese pago efectivo…”.
Que, “…conforme a las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas solicito que sea sustanciado, admitido y declarado con lugar el presente recurso de nulidad contra la Resolución Nº 007 de fecha 7 de diciembre de 2003, con todos los pronunciamientos de ley…que sean suspendidos los efectos del acto administrativo impugnado conforme a lo que establece la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia por causar gravamen irreparable…”.
II
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE
En fecha 3 de mayo de 2010, fecha en que tuvo lugar la audiencia oral de informes, el Apoderado Judicial de la parte recurrente, consignó escrito de informes donde realizó los siguientes señalamientos de hecho y de derecho:
Realiza en primer lugar, extensos señalamientos en relación con los antecedentes de servicios de la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez, para así, posteriormente, en un segundo capítulo, señalar todas las fases procesales que tuvieron lugar en la investigación realizada por la unidad de auditoría interna del Ministerio de Educación y Deportes, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación.
Realizados los señalamientos supra referidos, procedió a indicar “…actuaciones incongruentes incurridas por parte del auditor interno del Ministerio de Educación y Deportes, con tal conducta transgrede normas de orden público constitucional al violar el derecho a la defensa, el debido proceso y el acceso a la audiencia pública, violándose reiteradamente el derecho de petición y a la información oportuna, coartándosele y discriminando a mi representada en sus derechos para actuar en el proceso de investigación, sin justificación alguna…”. En ese sentido señala lo siguiente:
Que, “…las actuaciones del ciudadano Auditor Interno (E) Raúl Salazar, se salen del marco legal de la aplicación de la normativa vigente para ese momento, por cuanto previamente debió agotar el procedimiento ablatorio donde se llevara a cabo las informaciones de interacción interinstitucionales…”.
Que, “…se le violó a mi representada de manera injustificada el derecho de acceso a la audiencia oral y pública para declarar y esgrimir sus alegatos en defensa de la institución que representa y de su propia persona (…) igualmente, presuntamente se le negó el derecho de imponerse de las actuaciones objeto de la referida investigación (…) el auditor Interno actúa presuntamente de manera arbitraria, ilegal, abusando de poder, por haberse presuntamente extralimitado su conducta en el ejercicio de sus funciones, al ser incompetente para realizar tales actos...”.
Que, “…se le limitó a mi representada el derecho a solicitar por escrito la reconsideración del mismo sobre la decisión, al ser notificada posteriormente pero después que ya todo el proceso de investigación había concluido (…) omitió por retardo remitir el expediente a la mayor brevedad posible a la Contraloría General de la República, omitiendo también la exigencia del requerimiento del expediente administrativo y antecedentes de servicios administrativos de mi representada (…) se le negó el derecho de petición y se produjo silencio administrativo que afecta el derecho a la defensa pues al negársele diferimiento inevitablemente se le causó un gravamen irreparable (…) de manera que llegada la hora y día 07-12-04 (sic) para la celebración de la audiencia oral y pública fijada, el auditor interno Raúl Salazar, actuando este a sabiendas de la imposibilidad ya que a mi representada su agenda no le permitía hacer acto de presencia (…) viola el derecho de petición conculcando y limitando el acceso a la audiencia…”.
Expuesto lo anterior, el Apoderado Judicial de la parte recurrente realizó señalamientos en un capítulo denominado “…la decisión dictada al margen de la ley suscrita por el Auditor Interno de la Oficina de Auditoría Interna del Ministerio de Educación y Deportes, según resolución Nº 88 de fecha 01-10-03 publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.778 de fecha 02-10-03, actuando de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”. En ese sentido señala lo siguiente:
Que, “…al igual que María Rosa Franco, contra la cual no se ejerció en (sic) ningún proceso de investigación, y por el contrario el auditor referido, de dicha presunta investigación en el numeral cuatro procede a inculpar a mi representada, afirmando que presuntamente fue la profesora Mary Rodríguez, por autorizar el pago a nombre de la empresa de Servicios de Transporte PRALCA, C.A, por concepto de suministro de Alimentos a dos planteles que no cumplen con el requisito de ser Escuelas Bolivarianas…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…el Auditor Interno (E) Raúl Antonio Salazar (…) ha incurrido reiteradamente en incongruencia negativa, al no atenerse a lo alegado y probado en autos, por cuanto no se cumple con lo establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil (…) dicta una decisión presuntamente sin que hayan sido notificadas todas las personas involucradas en el proceso de investigación …”.
Que, “…viola el principio de inocencia y el principio de discriminación arbitraria, en el empleo por razones de género o de preferencia sexual, raza, religión, ideología política, actividad sindical o cualquier otra fundada en criterios de relevancia incompatible con el ordenamiento jurídico (…) .se viola el principio de igualdad entre las partes (…) el de estabilidad laboral (…) se viola el principio de conservación de la condición laboral más favorable (…) se viola el principio in dubio pro operario (…) el principio de la irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores (…) el principio de la primacía de la realidad de los hechos frente a la forma o apariencia de los actos derivados de la relación jurídica laboral (…) el principio de conservación de la relación laboral (…) el principio de la presunción de continuidad de la relación de trabajo (…) el principio de las interrupciones de la relación de trabajo estimadas y relevantes como causa de extinsión (sic)…”.
Que, “…la precitada ciudadana, practicó todas las diligencias necesarias a fin de subsanar el error en que la habían hecho incurrir con toda premeditación, la interesada, tal como se evidencia en la documentación presentada por esta (…) al percatarse inmediatamente de la irregularidad no dudó en recurrir de manera diligente, activa, presta y ligera a todas las instancias correspondientes para formular las respectivas denuncias a fin de preservar el patrimonio del estado (sic)…”.
Posteriormente, el Apoderado Judicial de la parte recurrente realizó nuevos señalamientos en un capítulo denominado “…de la nulidad absoluta del acto administrativo incompetencia de la autoridad administrativa…” donde señala que “…el precitado órgano auditor violó flagrantemente el procedimiento contenido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) no hay lugar a dudas sobre la condición de funcionario de alto nivel de mi representada, ciudadana Mary Rodríguez, suficientemente identificada, por lo que de manera arbitraria y sin potestad expresa de la ley, el órgano auditor procedió a retener, sustanciar y decidir ilegalmente el expediente Nro. ME-AI-2004-008, violentando el mandato expreso contenido en el artículo 97 de la Ley de Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en perjuicio de mi representada…” ) Mayúsculas de la cita).
III
DEL ESCRITO DE INFORMES DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 3 de mayo de 2010, en que tuvo lugar la audiencia oral de informes, el Ministerio Público consignó escrito realizándo los siguientes señalamientos:
Que, “…en la relación a la denuncia formulada por el recurrente referente a que el funcionario que dicta el acto administrativo, es decir, el auditor interno no tienen competencia para dictar el acto administrativo impugnado (…) se puede apreciar del acto administrativo objeto de impugnación, se expresa en su encabezamiento la facultad con la cual actúa el funcionario que dicta el acto (…) el ciudadano Raúl Antonio Salazar, actuando con el carácter de auditor interno del Ministerio de Educación y Deportes, debidamente asignado, manifestó la voluntad de la administración, al proceder a dictar el acto administrativo impugnado….”
Que, “…la Contraloría General de la República, actuando como máximo órgano fiscalizador distingue dos procedimientos para tramitar averiguaciones administrativas seguidas a los funcionarios con ocasión al control, sobre su gestión, pues tanto se trate de funcionarios de alto nivel conforme a lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, las actuaciones efectuadas por el Órgano de Contraloría Interna deberán ser remitidas a la Contraloría General de la República cuando existan elementos de convicción o prueba que pudieran dar lugar a la acumulación de reparos, a la declaratoria de responsabilidad administrativa o a la imposición de multas, quien sustanciara y determinará la procedencia o no del reparo, la declaratoria de responsabilidad por parte del funcionario imputado, o la imposición de la multa correspondiente, mientras que si se trata de funcionarios que no pertenecen a este rango la correspondiente averiguación corresponderá a los órganos de contraloría interna…”.
Que, “…Es doctrina de la Contraloría General de la República (…) considerar que la expresión funcionarios de alto nivel a que alude el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, no puede asimilarse a la que se aplica en materia funcionarial, pues en criterio de este organismo, tal equiparación implicaría excluir del ámbito de competencia de los órganos de control fiscal de los distintos entes y organismos sujetos a la ley, cerca de la totalidad de los casos en los que tratándose del control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, y sobre las operaciones relativas a los mismos, conforme a la estructura organizativa de cada ente, generalmente se encuentran involucrados funcionarios considerados de alto nivel conforme al artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues son estos funcionarios, quienes regularmente tienen a su cargo la administración, manejo o custodia de bienes o fondos públicos…”.
Que, “…la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez, desempeñaba el cargo de Directora de la Zona Educativa del estado Monagas, el cual no se encuentra dentro de la denominación prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como titular de los órganos y entidades del sector público. Asimismo, tampoco puede ser considerada como máxima autoridad jerárquica del organismo, por cuanto si bien se desempeñaba como directora, su labor estaba dirigida a ejecutar las políticas del Despacho del Vice Ministro de Asuntos Educativos a nivel regional (…) en consecuencia… no puede ser considerada (…) como funcionario de alto nivel…”.
Que, “…en el caso de autos, el órgano de control interno, estimó y valoró cada uno de los documentos que conforman el expediente (…) tomando en consideración que la ciudadana Mary Rodríguez nada probó en su favor a los fines de desvirtuar los presuntos hechos irregulares que le fueron notificados en el auto de apertura, se declaró su responsabilidad administrativa (…) del acto recurrido se desprende claramente que la Administración actuó bajo los parámetros que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual faculta al órgano de control interno para realizar auditorías, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en los entes sujetos a su control…”.
Que, “…igual consideración merece la denuncia según la cual el órgano de control no apreció las pruebas presentadas en sede administrativa y por lo tanto incurrió en silencio de pruebas (…) la Administración analizó cada una de las pruebas cursantes en el expediente, haciendo una relación pormenorizada de ellas, para concluir que la ciudadana Mary Rodríguez, incurrió en un supuesto generador de responsabilidad administrativa…”.
Que, “…para finalizar, sobre el alegato de proporcionalidad (…) la administración para la determinación de la multa consideró las circunstancias agravantes contenidas en los literales ´b´, ´d´ y ´e´ del artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, referidas a la condición de funcionario público, la gravedad de la infracción y la reticencia del infractor para esclarecer los hechos, en virtud de que no aportó información alguna para esclarecer los hechos investigados, estimando así (…) la gravedad de la infracción cometida…”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia para conocer el presente recurso, mediante sentencia de fecha 26 de octubre de 2006, que asimismo declaró improcedente la medida cautelar solicitada, esta Corte entra a pronunciarse sobre el fondo de la presente causa y a tal efecto observa:
El presente es un recurso contencioso administrativo de nulidad, ejercido por la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García, contra la Resolución Nº 007, de fecha 9 de diciembre del 2004, suscrita por la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación.
En primer lugar esta Corte considera necesario señalar que en escrito de informes de fecha 3 de mayo de 2010, el Apoderado Judicial de la parte recurrente, efectúa un extenso señalamiento de hechos, con sus respectivas consecuencias jurídicas, que en ningún momento fueron presentadas en el recurso contencioso administrativo interpuesto, pudiendo observarse claramente como el escrito de informes, de ser valorado y tomado en consideración en todas sus pretensiones, crearía una absoluta modificación de la pretensión inicial, ello en cuanto al análisis de hechos novedosos por medio de los cuales se pretende con los argumentos contenidos en el escrito de informes, anular el acto administrativo impugnado.
En ese sentido, considera conveniente esta Corte indicar que el artículo 49 constitucional relativo al derecho a la defensa y al debido proceso, establece:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.
Así, de la norma transcrita se desprende que el derecho a la defensa y al debido proceso, como manifestación de garantía de realización de la justicia por parte de los órganos predeterminados por la Ley para el conocimiento de todo interés jurídicamente tutelable, implica el desarrollo y aplicación de toda una serie de fases procedimentales tendentes a la protección de los particulares en la defensa de sus derechos cuando estos se encuentran controvertidos.
De conformidad con lo anterior, resulta evidente que la presentación en fase de informes de un escrito en el cual se aleguen hechos y normas jurídicas aplicables, por parte del Apoderado Judicial de la parte recurrente, conlleva a una indefectible imposibilidad por parte de la Administración, de presentar argumentos que puedan sostener una defensa frente a tales alegatos, así como un desconocimiento del cambio de la pretensión ejercida, lo cual contraría el ordenamiento jurídico en lo relativo al thema decidendum, y derecho a la defensa y debido proceso.
Siendo ello así, esta Corte considera que todos los argumentos de hecho y de derecho que señalen situaciones novedosas presentadas en el escrito de informes del Apoderado Judicial de la parte recurrente y que no pudieron ser controvertidas ni conocidas por la parte recurrida, deben ser desechados en la presente decisión y así se declara.
Ahora bien, respecto a los fundamentos del recurso propuesto, considera la recurrente que el acto administrativo referido, mediante el cual se le impuso multa de Mil Unidades Tributarias (U.T. 1.000), así como la inhabilitación para ejercer cargos en la Administración Pública por un lapso de quince (15) años consecutivos, se encuentra inmerso dentro de causales susceptibles de generar la nulidad del acto administrativo, por cuanto a su entender “…de la norma antes señalada se infiere inequívocamente que a partir del auto de apertura de fecha 20 de septiembre de 2004, inserto a los folios del 1 al 16 del expediente signado bajo el Nro. ME-AI-2004-008, dictado por el ciudadano Raúl Antonio Salazar, antes mencionado, se cometieron actos ilegales bajo su personal y directa responsabilidad, al propiciar, sustanciar y decidir el referido expediente administrativo apartado totalmente de la legalidad, por ser evidente la incompetencia del órgano auditor interno a su cargo…”(Mayúsculas de la cita).
Igualmente, considera que “…consta en la orden de salida de los cheques identificada con el Nº 3691 a nombre del proveedor Servicios de Transporte Pralca C.A (…) que en la Resolución Nº 007 de diciembre de 2003, dictada por el Auditor Interno del Ministerio de Educación, sirvió para establecer mi responsabilidad administrativa, destacando la evidencia que el mencionado documento no consta mi firma que sirve para autorizar la salida de los cheques que según consta en el expediente (…) verificándose de este modo una falta absoluta de apreciación del mérito probatorio que ese documento tienen en el pago indebido realizado al proveedor al no contar con mi autorización, lo cual excluye por completo mi responsabilidad en ese pago efectivo…”.
Finalmente, alegó que “…en la mencionada Resolución le es aplicada a mi representada el máximo de la multa pecuniaria establecida en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal por la cantidad de veinticuatro millones setecientos mil bolívares (Bs. 24.700.000,00) criterio para establecer el quantum de la multa impuesta limitándose así a una referencia del artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en sus literales b, d y e obviándose completamente los motivos que permitan subsumir la conducta de mi representada con los supuestos que constituyen las circunstancias agravantes mencionadas en dicho artículo…”.
Precisado lo anterior, esta Corte entra a analizar los alegatos de la parte recurrente y en ese sentido, con relación la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo recurrido, se observa que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado lo siguiente:
“La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.
Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador”. (Vid Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 161 de fecha 3 de marzo de 2004, caso: Eliecer Alexander Salas Olmos).
Aunado a lo anterior, destacó la referida Sala en su sentencia Nº 539 de fecha 1 de junio de 2004, (caso: Rafael Celestino Rangel Vargas), que dicho vicio podría configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:
“la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio. Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa”
Adicionalmente, cabe destacar que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresar su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Señalado lo anterior, corresponde a esta Corte determinar la procedencia del vicio denunciado por la recurrente relativo a la incompetencia manifiesta del Auditor Interno del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, para lo cual resulta necesario señalar el contenido del artículo denunciado como conculcado por la recurrente, vale decir, el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual dispone:
“Artículo 97. Cuando a juicio del órgano de control fiscal que realiza una investigación o actuación de control existan elementos de convicción o prueba que pudieran dar lugar a la formulación de reparos, a la declaratoria de responsabilidad administrativa o a la imposición de multas a funcionarios de alto nivel de los entes y organismos a que se refieren los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, que se encuentren en ejercicio de sus cargos, deberán remitir inmediatamente el expediente a la Contraloría General de la República con el fin de que ésta, mediante auto motivado que se notificará a los interesados según lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, continúe la investigación, decida el archivo de las actuaciones o actuaciones realizadas o inicie el procedimiento para la determinación de responsabilidades.
La Contraloría General de la República también podrá asumir las investigaciones y procedimientos para la determinación de responsabilidades iniciados por los demás órganos de control fiscal cuando lo juzgue conveniente. A tales fines, los mencionados órganos de control fiscal deberán participar a la Contraloría General de la República el inicio de los procedimientos de determinación de responsabilidades y de las investigaciones que ordene”.
Ahora bien, evidencia esta Corte, de los alegatos de la parte recurrente, que los mismos equiparan la expresión “funcionarios de alto nivel” utilizada en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, al término “alto nivel” previsto en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Ello así, debe esta Corte traer a colación lo previsto en el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual señala lo siguiente:
“Artículo 1. La presente Ley tiene por objeto regular las funciones de la Contraloría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal y la participación de los ciudadanos en el ejercicio de la función contralora”.
Del artículo anteriormente transcrito, se deprende que dicho cuerpo normativo tiene como objeto regular las funciones de la Contraloría General de la República y de todo el Sistema Nacional de Control Fiscal, así como de la participación de los ciudadanos en el ejercicio de la función contralora.
Por otra parte, debe señalarse que la Contraloría General de la República dentro del Sistema Nacional de Control Fiscal, es el ente rector y de mayor jerarquía que tiene atribuido el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, verificando de esta manera la gestión de los organismos sujetos a control; sin embargo, esto no significa que sea el único órgano que tiene atribuidas dichas funciones, por cuanto la propia Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, señala en el artículo 26 que son órganos de dicho sistema, aparte de la Contraloría General de la República, Contralorías de los Estados, Distritos, Distritos Metropolitanos, Municipios, Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional, indicando igualmente en su numeral 4, que igualmente conforman el sistema las unidades de auditorías internas de los organismos y entidades a que se refieren los numerales 1 al 11 del artículo 9 ejusdem, de la siguiente manera:
“Artículo 26. Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
1. La Contraloría General de la República.
2. La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.
3. La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional.
4. Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley.
Parágrafo Único: En caso de organismos o entidades sujetos a esta Ley cuya estructura, número, tipo de operaciones o monto de los recursos administrados no justifiquen el funcionamiento de una unidad de auditoría interna propia, la Contraloría General de la República evaluará dichas circunstancias y, de considerarlo procedente, autorizará que las funciones de los referidos órganos de control fiscal sean ejercidas por la unidad de auditoría interna del órgano de adscripción. Cuando se trate de organismos o entidades de la Administración Pública Nacional para el otorgamiento de la aludida autorización, se oirá la opinión de la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna”.
“Artículo 9: Están sujetos a las disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República:
1. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Nacional;
2. los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Estadal;
3. los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en los Distritos y Distritos Metropolitanos;
4. los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica que rige el Poder Público Municipal;
5. los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en los Territorios Federales y Dependencias Federales;
6. los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales;
7. el Banco Central de Venezuela;
8. las universidades públicas;
9. las demás personas de Derecho Público nacionales, estadales, distritales y municipales;
10. las sociedades de cualquier naturaleza en las cuales las personas a que se refieren los numerales anteriores tengan participación en su capital social, así como las que se constituyan con la participación de aquéllas;
11. las fundaciones y asociaciones civiles y demás instituciones creadas con fondos públicos, o que sean dirigidas por las personas a que se refieren los numerales anteriores o en las cuales tales personas designen sus autoridades, o cuando los aportes presupuestarios o contribuciones efectuados en un ejercicio presupuestario por una o varias de las personas a que se refieren los numerales anteriores representen el cincuenta por ciento (50%) o más de su presupuesto;
12. las personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o responsables, de conformidad con lo previsto en el Código Orgánico Tributario, o que en cualquier forma contraten, negocien o celebren operaciones con cualesquiera de los organismos o entidades mencionadas en los numerales anteriores o que reciban aportes, subsidios, otras transferencias o incentivos fiscales, o que en cualquier forma intervengan en la administración, manejo o custodia de recursos públicos.
De lo anterior, se desprende que la referida Ley Orgánica regula tanto las funciones de la Contraloría General de la República, como las de toda organización integrante del Sistema Nacional de Control Fiscal, estableciendo inclusive, los procedimientos para la determinación de responsabilidades administrativas y la imposición de multas, como en el caso de autos.
Por otra parte, el artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, expresamente señala que su campo de regulación se circunscribe a las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las Administraciones Públicas Nacionales, estadales y municipales, en cuanto a su sistema de dirección y gestión, articulación de las carreras públicas, así como la administración de personal, el cual incluye el proceso de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, capacitación y desarrollo, ascensos, traslados, régimen disciplinario (amonestación, destitución) y formas de retiro de los funcionarios públicos.
Igualmente, prevé la referida Ley en su artículo 20, que los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza, y luego hace una enumeración de los cargos de alto nivel, evidenciándose de esta manera, que dicha clasificación es con el objeto de calificar a los funcionarios que ocupen los cargos señalados en dicho artículo, como de libre nombramiento y remoción por parte de la Administración.
De lo anterior se desprende, que ambos textos normativos aún cuando regulan situaciones de los funcionarios públicos, difieren en las materias que rigen, ya que, como fue señalado con anterioridad, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es la normativa aplicable en los procedimientos de responsabilidad administrativa, la imposición de multas y la formulación de reparos a los funcionarios públicos; mientras que la Ley del Estatuto de la Función Pública regula las relaciones de empleo público entre los funcionarios y la Administración.
Así, considera esta Corte que, lo que la Ley del Estatuto de la Función Pública considera como un cargo de “alto nivel” no pudiera equipararse a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; toda vez que los funcionarios de alto nivel conforme a la Ley del Estatuto de la Función Pública están conformados por toda una estructura funcionarial de cargos que si bien son de Alto Nivel, no representan la máxima autoridad del organismo, como sí los referidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Por lo tanto, sostener que en todo procedimiento de responsabilidad administrativa o civil donde se encuentre involucrado un funcionario de alto nivel conforme a la Ley del Estatuto de la Función Pública, es competencia del Contralor General de la República, vaciaría de contenido el objeto de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual prevé expresamente todo un sistema de control fiscal, a cargo de una serie de entes, dentro de los cuales se encuentran las unidades de auditorías internas de los órganos y entidades de la Administración Pública.
Conforme a lo anterior, esta Corte reitera, que no resulta equiparable la expresión “funcionarios de alto nivel” utilizada por el legislador en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con el término “alto nivel” utilizado en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que en criterio de esta Corte, el primero está referido exclusivamente a los titulares de los órganos y entidades del sector público indicados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 ejusdem o a los funcionarios que integren la máxima autoridad, de allí que el funcionario competente para dictar el acto administrativo impugnado, fuera, tal como ocurrió, el Auditor Interno de la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Educación y Deportes. Siendo ello así, los argumentos expuestos por la parte recurrente relativos a la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo impugnado deben ser desechados y así se decide.
Expuesto lo anterior, pasa esta Corte a conocer del segundo alegato planteado por la parte recurrente relativo a que igualmente considera que “…consta en la orden de salida de los cheques identificada con el Nº 3691 a nombre del proveedor Servicios de Transporte Pralca C.A (…) que en la resolución Nº 007 de fecha de diciembre de 2003,dictada por el Auditor Interno del Ministerio de Educación, sirvió para establecer mi responsabilidad administrativa, destacando la evidencia que el mencionado documento no consta mi firma que sirve para autorizar la salida de los cheques que según consta en el expediente (…) verificándose de este modo una falta absoluta de apreciación del mérito probatorio que ese documento tienen en el pago indebido realizado al proveedor al no contar con mi autorización, lo cual excluye por completo mi responsabilidad en ese pago efectivo…”.
En tal sentido, debe acotar este Órgano Jurisdiccional, que la potestad sancionatoria de la Administración, se dirige a la imposición de sanciones por conductas y actuaciones contrarias a los valores éticos que deben regir la actuación de los funcionarios públicos dentro de una determinada estructura organizativa de servicio o bien, en el marco de una relación jurídica concreta para que se logre el mantenimiento de la actuación ética y jurídicamente correcta, indispensable para el alcance pleno y eficaz del ejercicio de determinada función pública. (Vid: Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1212, de fecha 23 de junio de 2004, Caso: Carlo Palli).
Así, en el presente caso, observa esta Corte que la parte recurrente pretende valerse de consideraciones técnicas de índole probatoria, relativas a la ausencia de su firma para legitimar la autorización de salida de los cheques extraviados, obviando completamente que su responsabilidad no radica en el hecho de que esta haya autorizado la salida de los cheques, si no en haberlos firmados “en blanco” situación que evidentemente impulsó y facilitó el supuesto de hecho, contrario al patrimonio público, de haberse extraviado Cuarenta y Tres Millones Trescientos Veintiseis Mil Cuatrocientos Noventa y Seis Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 43.326.496,00) hoy día Bs. 4.332.649,60 Bolívares Fuertes, correspondiente a la cancelación del programa Alimentario Escolar Bolivariano (P.A.E.), destinado a las escuelas básicas Félix Antonio Calderón y Aniceto Guevara Vega; situación evidenciada de los recaudos que constan en el expediente de la presente causa, folio uno (1) relativo al auto de apertura dictado por la Oficina de Auditoría Interna del Ministerio de Educación Cultura y Deportes, y folio trece (13) relativo a la Resolución Nº 007, de fecha 7 de diciembre de 2004, emanada del Ministerio de Educación y Deportes – Oficina de Auditoría Interna.
Siendo ello así, considera esta Corte que los alegatos señalados por la parte recurrente, relativos a una supuesta falta en la apreciación del mérito probatorio de determinados documentos por parte de la Administración, resultan carentes de fundamentación jurídica, que evidencie la procedencia de la denuncia alegada, de allí que esta Corte desestime los referidos alegatos y así se decide.
Finalmente, alega la parte recurrente que “… en la mencionada Resolución le es aplicada a mi representada el máximo de la multa pecuniaria establecida en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal por la cantidad de veinticuatro millones setecientos mil bolívares (Bs. 24.700.000,00) criterio para establecer el quantum de la multa impuesta limitándose así a una referencia del artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en sus literales b, d y e obviándose completamente los motivos que permitan subsumir la conducta de mi representada con los supuestos que constituyen las circunstancias agravantes mencionadas en dicho artículo…”.
En este sentido, conviene traer a colación lo expuesto por el jurista vienés Hans Kelsen en su obra Teoría Pura del Derecho, cuando hizo alusión a la aplicación de la Ley, siendo que de existir un sujeto actor, un presupuesto de hecho planteado en la norma como la acción de ese actor, y que tal acción sea jurídicamente susceptible de sanción, ello conllevaba a la aplicación de una consecuencia jurídica a un hecho tipificado por la norma como contrario a la Ley. (Teoría Pura del Derecho, Hans Kelsen, Pag. 49. Ediciones Nuevo Mundo Barcelona España).
Así, de una revisión efectuada al expediente consta en el acto administrativo impugnado, que la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio Educación y Deportes, realiza una clara alusión al supuesto de hecho que genera la responsabilidad administrativa de la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García, cuando al folio treinta y siete (37) de la primera pieza del presente expediente, expresa que la decisión de la Administración en contra de la recurrente se sucedió “Por autorizar el pago a nombre de la empresa Servicios de Transporte Pralca C.A, por concepto de suministro de alimentos a dos planteles que no cumplen con el requisito de ser Escuelas Bolivarianas por un monto de cuarenta y tres millones trescientos veintiséis mil cuatrocientos noventa y seis bolívares con cero céntimos y por darle un destino distinto al que estaba previsto los fondos provenientes de la partida 4.02.011.01.00 ´alimentos y bebidas para personas´ …”, situación que evidencia claramente que no es cierto lo alegado por la recurrente en sus afirmaciones relativas a que se obvió “…completamente los motivos que permitan subsumir la conducta de mi representada con los supuestos que constituyen las circunstancias agravantes…”. De allí que dichos alegatos deban ser desestimados y así se decide.
Por lo expuesto, este Órgano Jurisdiccional considera que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por la ciudadana Mary Coromoto Rodríguez García, contra la Resolución Nº 007, de fecha 9 de diciembre del año 2004, suscrita por el Auditor Interno del Ministerio de Educación y Deportes, debe ser declarado SIN LUGAR y así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por la ciudadana MARY COROMOTO RODRIGUEZ GARCÍA, contra la Resolución Nº 007, de fecha 9 de diciembre del año 2004, suscrita por el Auditor Interno del MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Déjese copia.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ ( ) días del mes de _______________de dos mil doce (2012). Años 201 de la Independencia y 152° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARIA EUGENIA MATA
Ponente
La Juez,
MARÍSOL MARÍN R.
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. No AP42-N-2005-000946
MEM/
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