JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-R-2009-000851
En fecha 22 de junio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 706 de fecha 16 de junio de 2009, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por los Abogados Carlos Castro Bauza, Angelo Francesco Cuotolo Alvarado y Bernardo Pisani, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros 52.985, 91.872 y 107.436, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil FIT SAMBIL, S.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 18 de mayo de 2005, bajo el Nº 7, Tomo 1098-A, contra el Acta de visita de reinspección emanada de la UNIDAD DE SUPERVISIÓN DE LA INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, en fecha 18 de noviembre de 2008.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de junio de 2009, por el Abogado Angelo Cutolo, antes identificado, contra la sentencia definitiva dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 27 de mayo de 2009, mediante la cual se declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 30 de junio de 2009, se dio cuenta la Corte y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Juez María Eugenia Mata, se dio inicio al procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, y se fijó para el décimo (10º) día de despacho la oportunidad para que las partes presentaran informes.
En fecha 14 de julio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Angelo Cuotolo, antes identificado, escrito de informes.
En fecha 20 de julio de 2009, se abrió el lapso de ocho (8) días de despacho para las observaciones al escrito de informes, el cual venció en fecha 20 de julio de 2009.
En fecha 5 de agosto de 2009, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 11 de agosto de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente María Eugenia Mata.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 5 de octubre de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo la reanudación de la causa una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 19 de mayo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Angelo Cutolo, antes identificado, diligencia solicitando abocamiento en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en razón de la incorporación de la ciudadana Marisol Marín R., se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
Por auto de fecha 1º de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo la reanudación de la causa una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto planteado, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 18 de mayo de 2009, los Abogados Carlos Castro Bauza, Angelo Francesco Cutolo Alvarado y Bernardo A. Pisani, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la parte recurrente, antes identificados, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acta de reinspección emanada de la Unidad de Supervisión de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, en fecha 18 de noviembre de 2008, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que, “En fecha 03 de septiembre de 2008, la ciudadana KATIUSKA CAÑIZALEZ PARRA, en su condición de Supervisora del Trabajo y de la Seguridad Social e Industrial, realiza visita de inspección en el local comercial denominado FIT BODY CARE SAMBIL, (…) con motivo de JORNADA FOCALIZADA: CUMPLIMIENTO DE JORNADA LABORAL, SALARIO MÍNIMO Y SEGURIDAD SOCIAL. En la constatación del cumplimiento de la normativa laboral, de empleo y de seguridad social, la funcionaria actuante dejó constancia de lo siguiente: `…Se constató que la mayoría del personal cuenta con antigüedad con la Empresa (3 años aproximadamente) sin recibir ningún beneficio de Ley y por las características que presenta la relación existente: Subordinación (sic), Prestación (sic) de Servicio (sic), Remuneración (sic) y Ajenidad (sic) se presume la existencia de una relación laboral´. Asimismo, la funcionaria actuante por vía de consecuencia, constató varios incumplimientos de la normativa laboral y social. Cumplida la visita de inspección se informó de los incumplimientos detectados y se concedió un plazo de quince (15) días para subsanar los requerimientos formulados…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “En fecha 18 de noviembre de 2008, la Unidad de Supervisión de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas efectúa `Visita de Reinspección´ con el objeto de constatar el cumplimiento de los particulares impartidos, oportunidad en la cual se dejó constancia, entro (sic) otros, de varios incumplimientos, a saber: (2.1) falta de anuncio de jornada de trabajo; (2.2) exceso de jornada de trabajo; (2.3) trabajo en horas extras sin permiso de la Inspectoría del Trabajo; (2.4) ausencia de pago de bono nocturno; (2.5) ausencia de pago de salario mínimo; (2.6) no afiliación de los trabajadores al a (sic) seguridad social e incumplimiento de aportes de cotizaciones; (2.7) ausencia de pago de prestación de antigüedad, utilidades y vacaciones…”.
Que, la visita de reinspección efectuada por la Unidad de Supervisión de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas “…constituye el acto administrativo objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, considerando que es un acto de la Administración del Trabajo que produce efectos jurídicos determinados, pues crea un estado nuevo al perjuzgar sobre los incumplimientos, y por otra parte, lo más grave aún, de carácter particular, que el acto supervisorio de reinspección crea un derecho subjetivo en beneficio de los supuestos trabajadores que les concede el derecho de reclamar tal condición y de exigir el cumplimiento de las obligaciones laborales y de carácter sociales, tales como: cumplimiento de las normas sobre jornadas de trabajo, garantizar el pago del salario mínimo, cumplir con las cotizaciones a la seguridad social y de otras que allí se mencionan…”.
Que, “El acto administrativo es nulo, pues la Administración del Trabajo ha partido del falso supuesto de (sic) que existe relación de naturaleza laboral entre nuestra representada FIT SAMBIL, S.A., y los ciudadanos que ejecutan una actividad profesional sin subordinación laboral como manicuristas, quiropedistas, depilación, facial y masajistas, es decir, se ha establecido ilegítimamente que tales ciudadanos son trabajadores de nuestra representada, cuando en la realidad es incierto que tengan tal condición, pues lo cierto, es que ninguno de los sujetos mencionados por la Unidad de Supervisión de la Inspectoría del Trabajo ostentan la cualidad de trabajadores de nuestra representada, razón por la cual mal ha podido la Inspectoría del Trabajo proceder a dejar constancia de incumplimiento de la normativa laboral y social…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “Los motivos que sustenta nuestra representada, FIT SAMBIL, S.A., para sostener la nulidad del acto administrativo recurrido, obedece a varias razones, entre estas, que nuestra representada desconoce y niega de la manera más enfática que los ciudadano (sic) que ejercen su profesión como manicuristas, quiropedistas, depilación, facial y masajistas, presten servicios personales bajo condiciones de subordinación laboral o de ajenidad para nuestra representada, así como también desconoce la existencia de un contrato de trabajo o que hayan sido o estén contratados por nuestra representada para la ejecución de una labor subordinada…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “…consideramos que es inexistente la relación de trabajo entre los ciudadanos que ejercen su profesión como manicuristas, quiropedistas, depilación, facial y masajistas y nuestra representada, pues no se reúnen las condiciones existenciales para ello, toda vez que como se dijo tales ciudadanos no prestan servicios a nuestra mandante en condiciones de subordinación laboral, y en consecuencia, negamos la existencia de una vinculación laboral…”.
Que, “…es oportuno señalar que la prestación de servicios de los denominados sujetos que ejercen su profesión como manicuristas, quiropedistas, depilación, facial y masajistas se realiza en condiciones de autonomía e independencia, asumiendo las labores por cuenta propia y a riesgo, por lo que no podrían nunca ser calificados de trabajadores dependientes, y sólo podrían ser considerados como trabajadores `no dependientes´ a tenor de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley Orgánica del Trabajo. La condición de trabajador no dependiente, tal como lo expresa dicho artículo, sólo permite la organización de sindicatos, celebración de acuerdos similares a las convenciones colectivas, y la reincorporación a la seguridad social…”.
Que, “…los beneficios de la actividad desarrollada por tales profesionales se traducen en ingresos que exceden en forma notoria las cantidades que recibiría un trabajador dependiente. En realidad, se desprende que los beneficios de la actividad fijados en una comisión por ventas (manicuristas 60%, quiropedistas 55%, Depilación 35%, Facial 50% y Masajistas 55%) se corresponden con las de un trabajador independiente…”.
Finalmente solicitó, se “…declare con lugar el presente recurso de nulidad, y que en consecuencia anule el acto administrativo de efectos particulares contenido en `ACTA DE VISITA DE REINSPECCIÓN´ emanada de la UNIDAD DE SUPERVISIÓN DE LA INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS de fecha 18 de noviembre de 2008…” (Mayúsculas de la cita).
II
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de fecha 27 de mayo de 2009, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, razonando para ello de la siguiente manera:
“Consta en autos que la pretensión de la parte actora está dirigida a obtener la nulidad del Acta de Visita de Reinscripción suscrita por el Supervisor del Trabajo y de la Seguridad Social de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas en fecha 18 de noviembre de 2008.
Del contenido del citado instrumento se observa que el mismo, dadas sus características particulares, constituye un acto de mero trámite, toda vez que esta (sic) destinado a verificar el cumplimiento de los requerimientos formulados en la visita de inspección realizada en fecha 3 de septiembre de 2008 en la sede de la empresa recurrente, actividad contemplada en el artículo 590 de la Ley Orgánica del Trabajo y por ende, sólo puede ser impugnado cuando cause indefensión, prejuzgue como definitivo o impida la tramitación del procedimiento, circunstancias que deben ser acreditadas en autos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En el presente caso de la lectura del libelo se desprende que la causa que motivó la citada impugnación fue la supuesta lesión que se le ocasionó a la recurrente al reconocerse como trabajadores a las personas que prestan servicios profesionales sin subordinación en dicha empresa, determinación esta última que no se evidencia del Acta de Visita de Reinspección, en la cual solo se hizo mención del incumplimiento de las jornadas de trabajo y de ciertos pagos, alegatos insuficientes para que se configure la excepción establecida para la impugnación de los actos de trámite, pues no basta con que se aleguen errores u omisiones en la apertura e instrucción de determinado procedimiento administrativo, sino que además es necesario demostrar que como consecuencia de tales defectos el administrado no hubiese podido ejercer su derecho a la defensa, circunstancia que en el presente caso no fue acreditada en el expediente, motivo por el cual, se inadmite el presente recurso, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.…”.
III
DEL ESCRITO DE INFORMES
En fecha 14 de julio de 2009, el Abogado Angelo Cutolo, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, presentó escrito de informes con base a los siguientes argumentos:
Que, “…tal como fue señalado en el escrito contentivo del recurso de nulidad, debemos indicar que el acto administrativo recurrido, si puede ser impugnado, porque ocasiona `consecuencias perjudiciales inmediatas, graves e irreparables´ en contra de nuestra representada, las cuales señalamos a continuación: (i) En primero (sic) lugar, se dejó constancia de diversos incumplimientos de la normativa laboral y social, con lo cual se establece una responsabilidad laboral, a partir de la emisión del acta de reinspección que ordena la apertura de un procedimiento administrativo de multa contra nuestra representada, (…); (ii) En segundo lugar, crea un derecho subjetivo en beneficio de los supuestos trabajadores que se señalan en la parte inicial del acta de inspección, pues concede el derecho de exigir el cumplimiento de las obligaciones laborales y de carácter social (…); (iii) En tercer lugar, el acta de reinspección declara a las personas mencionadas en su encabezado como trabajadores de nuestra mandante, lo cual atenta contra el derecho a la defensa de nuestra representada, toda vez que dicho órgano administrativo es manifiestamente incompetente para establecer si estamos ante una relación de trabajo (…); (iv) En cuarto lugar, contrariamente a lo señalado por el Juzgado Superior Primero en el auto recurrido, en el acta impugnada sí se establece de una forma clara que las personas allí indicadas tienen el carácter de trabajadores, bajo relación de subordinación laboral, ya que de lo contrario no se entendería como se le imputan a nuestra representada una cantidad de incumplimientos de la normativa laboral y de seguridad social vigente, que únicamente resultarían aplicables si se estuviese en presencia de una vinculación de naturaleza laboral…”
Indicó, “…la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha sido conteste en señalar que los actos de supervisión emanados de las autoridades administrativas del trabajo, son susceptibles de ser impugnados por vía administrativa y judicial, cuando causen indefensión o prejuzguen como definitivos al asunto de que se trate (…) sentencia Nº 1519, del 14 de agosto de 2007, caso: Grupo Alvica S.C.S…”.
Finalmente solicitó, “…se sirva declarar CON LUGAR el presente recurso de apelación, y en tal sentido, [se ordene] al juzgado Superior que proceda a admitir el Recurso (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) de Nulidad (sic) interpuesto por nuestra representada…” (Mayúsculas de la cita, corchetes de esta Corte).
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse entorno a su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el fallo dictado en fecha 27 de mayo de 2009, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Así, debe esta Corte advertir que el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, establece que “La Jurisdicción y competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tiene efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa”.
Ello así, en atención a la referida norma, aplicable por mandato expreso del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe esta Corte concluir que la competencia se determina de acuerdo a la situación de hecho existente para el momento en que es presentada la demanda, pudiendo ser modificado posteriormente sólo por disposición de la Ley.
Asimismo, en ausencia de una norma legal que para la fecha de interposición del presente recurso de apelación regulara la distribución de las competencias de los Órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa distintos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dicha Sala mediante sentencia Nº 2.271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´ Card, C.A. Vs. PROCOMPETENCIA, aplicable rationae temporis, estableció lo siguiente:
“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)”.
De conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, considerando que el presente caso versa sobre el recurso de apelación ejercido contra la sentencia dictada en fecha 27 de mayo de 2009, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y siendo que las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se constituyen en la alzada de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo, es por lo que esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del presente recurso de apelación. Así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, esta Corte pasa a pronunciarse sobre la apelación ejercida contra la sentencia dictada en fecha 27 de mayo de 2009, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y al respecto, observa:
El Juzgado A quo declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, considerando que “(…) en el presente caso de la lectura del libelo se desprende que la causa que motivó la citada impugnación fue la supuesta lesión que se le ocasionó a la recurrente al reconocerse como trabajadores a las personas que prestan servicios profesionales sin subordinación en dicha empresa, determinación esta última que no se evidencia del Acta de Visita de Reinspección, en la cual solo se hizo mención del incumplimiento de las jornadas de trabajo y de ciertos pagos, alegatos insuficientes para que se configure la excepción establecida para la impugnación de los actos de trámite, pues no basta con que se aleguen errores u omisiones en la apertura e instrucción de determinado procedimiento administrativo, sino que además es necesario demostrar que como consecuencia de tales defectos el administrado no hubiese podido ejercer su derecho a la defensa, circunstancia que en el presente caso no fue acreditada en el expediente, motivo por el cual, se inadmite el presente recurso…”.
Asimismo, la representación judicial de la parte recurrente en su escrito de informes indicó “…el acto administrativo recurrido, si puede ser impugnado, porque ocasiona `consecuencias perjudiciales inmediatas, graves e irreparables´ en contra de nuestra representada, las cuales señalamos a continuación: (i) En primero (sic) lugar, se dejó constancia de diversos incumplimientos de la normativa laboral y social, con lo cual se establece una responsabilidad laboral, a partir de la emisión del acta de reinspección que ordena la apertura de un procedimiento administrativo de multa contra nuestra representada, (…); (ii) En segundo lugar, crea un derecho subjetivo en beneficio de los supuestos trabajadores que se señalan en la parte inicial del acta de inspección, pues concede el derecho de exigir el cumplimiento de las obligaciones laborales y de carácter social (…); (iii) En tercer lugar, el acta de reinspección declara a las personas mencionadas en su encabezado como trabajadores de nuestra mandante, lo cual atenta contra el derecho a la defensa de nuestra representada, toda vez que dicho órgano administrativo es manifiestamente incompetente para establecer si estamos ante una relación de trabajo (…); (iv) En cuarto lugar, contrariamente a lo señalado por el Juzgado Superior Primero en el auto recurrido, en el acta impugnada sí se establece de una forma clara que las personas allí indicadas tienen el carácter de trabajadores, bajo relación de subordinación laboral…”.
Expuesto lo anterior, en el presente caso esta Corte considera necesario dilucidar la naturaleza jurídica del acto recurrido y en tal sentido, observa:
De las actas que conforman el expediente, se constata que en fecha 3 de septiembre de 2008, la Unidad de Supervisión de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, realizó inspección a la recurrente a los fines de cumplir con “JORNADA FOCALIZADA EN CUMPLIMIENTO DE JORNADA LABORAL, SALARIO MINIMO (sic) Y SEGURIDAD SOCIAL´, en este sentido, se observó algunos incumplimientos por los cuales se insta al recurrente a subsanarlos.
Así, dicha Inspectoría a través de su Dirección de Inspección y Condiciones de Trabajo, practicó “Visita de Reinspección” sobre la referida Sociedad Mercantil en fecha 18 de noviembre de 2008, donde dejó constancia que continuaban las irregularidades detectadas en la visita practicada en fecha 8 de septiembre de 2008.
Ahora bien, observa esta Corte que las normas que sirvieron de fundamento para levantar las aludidas Actas de Inspección y Reinspección de fechas 8 de septiembre y 18 de noviembre de 2008, según el propio texto de la mismas, fueron los artículos 3, 12 y 13 del Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo, 590 de la Ley Orgánica del Trabajo y 232 y 233 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, los cuales disponen lo siguiente:
Artículos 3, 12 y 13 del Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo:
“Artículo 3. 1. El sistema de inspección estará encargado de:
a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines, en la medida en que los inspectores del trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones;
b) facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales;
c) poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.
2. Ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar, en manera alguna, la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores”.
(…)
Artículo 12. 1. Los inspectores del trabajo que acrediten debidamente su identidad estarán autorizados:
a) para entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección;
b) para entrar de día en cualquier lugar, cuando tengan un motivo razonable para suponer que está sujeto a inspección; y
c) para proceder a cualquier prueba, investigación o examen que consideren necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales se observan estrictamente y, en particular:
i) para interrogar, solos o ante testigos, al empleador o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales;
ii) para exigir la presentación de libros, registros u otros documentos que la legislación nacional relativa a las condiciones de trabajo ordene llevar, a fin de comprobar que están de conformidad con las disposiciones legales, y para obtener copias o extractos de los mismos;
iii) para requerir la colocación de los avisos que exijan las disposiciones legales;
iv) para tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o manipulados en el establecimiento, con el propósito de analizarlos, siempre que se notifique al empleador o a su representante que las substancias o los materiales han sido tomados o sacados con dicho propósito.
2. Al efectuar una visita de inspección, el inspector deberá notificar su presencia al empleador o a su representante, a menos que considere que dicha notificación pueda perjudicar el éxito de sus funciones.
Artículo 13. 1. Los inspectores del trabajo estarán facultados para tomar medidas a fin de que se eliminen los defectos observados en la instalación, en el montaje o en los métodos de trabajo que, según ellos, constituyan razonablemente un peligro para la salud o seguridad de los trabajadores.
2. A fin de permitir la adopción de dichas medidas, los inspectores del trabajo estarán facultados, a reserva de cualquier recurso judicial o administrativo que pueda prescribir la legislación nacional, a ordenar o hacer ordenar:
a) las modificaciones en la instalación, dentro de un plazo determinado, que sean necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la salud o seguridad de los trabajadores; o
b) la adopción de medidas de aplicación inmediata, en caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores.
3. Cuando el procedimiento prescrito en el párrafo 2 no sea compatible con la práctica administrativa o judicial del Miembro, los inspectores tendrán derecho de dirigirse a la autoridad competente para que ésta ordene lo que haya lugar o adopte medidas de aplicación inmediata”.
Artículo 590 de la Ley Orgánica del Trabajo:
“Artículo 590. Los Inspectores del Trabajo y quienes hagan legalmente sus veces podrán, acreditando su identidad y el carácter con que actúan, visitar los lugares de trabajo comprendidos dentro de su jurisdicción, a cualquier hora, para verificar si se cumple con las disposiciones legales relativas al trabajo, sin necesidad de previa notificación al patrono, pero comunicándole al llegar el motivo de su visita.
Si se tratare de un hogar doméstico, no podrá entrar sin permiso del jefe de familia u orden judicial.
Parágrafo Primero: Los funcionarios deberán guardar secreto sobre los procedimientos operacionales de que tomen conocimiento en sus visitas o actos de inspección, mantendrán absoluta imparcialidad y deberán abstenerse de tomar posiciones partidistas y políticas de cualquier índole.
Parágrafo Segundo: En las visitas de inspección, el funcionario podrá ordenar cualquier prueba, investigación o examen que fuere procedente, si lo considerare necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales se observen cabalmente, así como interrogar, a solas o ante testigos, al patrono o a cualquier miembro del personal, con carácter confidencial si la comunicación de lo declarado y la identificación del declarante pudieren provocar represalias contra éste, sobre cualquier aspecto relativo al trabajo; y exigir la presentación de libros, registros u otros documentos requeridos por la Ley, o la colocación de los avisos que ésta ordena, y realizar cualesquiera investigaciones que fueren pertinentes”.
Artículos 232 y 233 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo:
“Artículo 232. En atención a lo dispuesto en los artículos 588 y 595 de la Ley Orgánica del Trabajo, en cada Estado funcionará, por lo menos, una Unidad de Supervisión adscrita a la Inspectoría del Trabajo, que ejercerá las funciones de inspección o supervisión del cumplimiento de la normativa sobre condiciones de trabajo, empleo, seguridad social e higiene y seguridad industrial.
Las inspecciones o supervisiones serán ejecutadas atendiendo a:
a) La planificación de actividades que, conforme a sus políticas, diseñe el Ministerio del Trabajo;
b) Las denuncias que fueren presentadas con indicación detallada de las presuntas violaciones; y
c) Los hechos que por su gravedad y la inminencia del riesgo que comportan a la vida y salud de los trabajadores y trabajadoras, ameriten la actuación de oficio del funcionario o funcionaria. En este caso, el acto supervisorio deberá ser debidamente motivado y sometido a la consideración del superior inmediato, a los fines de determinar si el funcionario o funcionaria actuó con base en las circunstancias descritas.
Artículo 233. Los funcionarios o funcionarias del Ministerio del Trabajo deberán poner inmediatamente en conocimiento del patrono o patrona y los representantes de los trabajadores y trabajadoras, por escrito, los incumplimientos de la normativa legal que fueren detectados durante la supervisión y las medidas que deben adoptarse dentro del lapso prudencial de cumplimiento que fijen.
Los funcionarios y funcionarias deberán brindar información técnica y asesorar a los patronos o patronas y a los representantes de los trabajadores y trabajadoras sobre la manera más efectiva de dar cumplimiento a las disposiciones legales.
En caso de persistir el incumplimiento, transcurridos los lapsos fijados, se elaborará un informe proponiendo la imposición de la sanción correspondiente, sin que ello libere al infractor o infractora de la obligación de dar cumplimiento estricto a la normativa legal” (Resaltado de esta Corte).
Como se observa de las disposiciones transcritas, la legislación laboral previó la posibilidad, que los funcionarios del trabajo, pudiesen realizar visitas de inspección y durante las mismas ostentar una serie de deberes y atribuciones, entre las que se resalta ordenar cualquier prueba, investigación o examen que fuere procedente; interrogar al patrono o a cualquier miembro del personal; exigir la presentación de libros, registros u otros documentos requeridos por la Ley, o la colocación de los avisos que ésta ordena y realizar cualesquiera investigaciones que fueren pertinentes. De modo que los funcionarios del trabajo tienen las más amplias facultades de investigación durante las visitas en sitios de trabajo que se realicen con ocasión de las inspecciones previstas por Ley.
Asimismo, en el caso de percibirse irregularidades en cuanto al incumplimiento de disposiciones legales en materia laboral, estos están en el deber de “…poner en conocimiento del patrono (…) por escrito, los incumplimientos de la normativa legal que fueren detectados durante la supervisión y las medidas que deben adoptarse…”, así como levantar los informes respectivos a los fines de la imposición de posibles sanciones.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto y visto que en el presente caso, la Unidad de Supervisión de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, realizó una “Visita de Inspección” en fecha 3 de septiembre de 2008, en la sede de la Sociedad Mercantil FIT SAMBIL S.A., donde se verificaron algunas irregularidades e igualmente, en fecha 18 de noviembre de 2008, se realizó una nueva visita, dejándose constancia de la misma mediante “Acta de Visita de Reinspección”, toda vez que éste es el acto recurrido, esta Alzada considera que el mismo en cuanto a su forma se constituyó como un acto de trámite, dadas sus características investigativas y dadas las circunstancias que dieron origen a la misma.
Asimismo, debe decir esta Corte que tal y como sostuvo el Juzgado A quo, el acto recurrido, no es el acto definitivo en las averiguaciones administrativas sustanciadas y mucho menos en el procedimiento sancionatorio iniciado en fecha 14 de enero de 2009, sino por el contrario constituye un acto de naturaleza preparatoria.
En virtud de lo anterior, por la naturaleza de los actos de trámite, en principio, excluiría la posibilidad de su impugnación ante el órgano jurisdiccional, ello por tratarse de una actuación de carácter preparatorio, lo cual no implica en modo alguno la determinación definitiva de responsabilidad, de una sanción o de ninguna expresión de la voluntad administrativa sobre el ámbito de sus competencias, criterio este reiterado de manera pacífica por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. sentencia N° 00619 de fecha 29 de abril de 2003).
Ahora bien, la doctrina ha sostenido que sólo son recurribles en sede jurisdiccional las resoluciones o actos que causan estado y no los actos de trámite; pero por excepción, estos últimos, resultan impugnables cuando, aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al procedimiento o suspender o hacer imposible su continuación. (Cfr.: Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, 6ta. Edición 1994, Editorial Civitas, S.A., Madrid, Pág. 544).
En este sentido, se ha pronunciado la Sala Político-Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, en sentencia de fecha 20 de julio de 2000 (caso: Rhodia Venezuela, S.A. contra el Ministro de Hacienda), criterio sostenido asimismo por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en decisión Nº 2006-423 de fecha 8 de marzo de 2006, (caso: Ricardo Javier Contreras Mora), al indicar que: “…los actos de trámite no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto”.
Así las cosas, debe esta Corte indicar que el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece lo siguiente:
“Artículo 85. Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”.
De lo anterior se desprende, que existen casos en los cuales resulta impugnable el acto de trámite; lo cual ocurre cuando éste prejuzga sobre el fondo del asunto, imposibilita la continuación del procedimiento o causen indefensión al administrado.
En atención a lo anterior, pasa esta Corte a examinar el acto impugnado a los fines de verificar si encuadra dentro de las excepciones previstas en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. A tal efecto, se observa lo siguiente:
En primer lugar, estima la Corte que el acto de trámite impugnado no prejuzga sobre la decisión definitiva, ya que el “Acta de Visita de Reinspección” levantada en fecha 18 de noviembre de 2008, se basó en verificar si se subsanaron las irregularidades detectadas en la visita practicada anteriormente, pero del texto de la mencionada “Acta de Reinspección”, no se evidencia que en la misma se haya ocasionado -.tal como lo expresó el recurrente-“consecuencias perjudiciales inmediatas, graves e irreparables” pues la misma, solo hace mención a los incumplimientos evidenciados, pero en ningún caso ordenó o sancionó a la hoy recurrente; la Administración se limitó a instar a restituir tales derechos, como medida que el patrono debe tomar por su incumplimiento con las obligaciones de la normativa laboral, de conformidad con el artículo 233 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, lo cual no implica un pronunciamiento que ponga fin al procedimiento ni que prejuzgue como definitivo.
En segundo lugar, el acto recurrido no paralizó el procedimiento; toda vez que puso en conocimiento al recurrente de hechos denunciado en su contra, lo cual dio origen a actuaciones administrativas posteriores y en virtud de las atribuciones de los funcionarios del trabajo a la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio, en el cual se le concedió un lapso al recurrente para exponer sus correspondientes alegatos.
Por último, estima la Corte que dicho acto no causa indefensión, pues, a la recurrente se le han otorgado medios suficiente para que alegue y pruebe sobre todos los elementos relevantes del asunto planteado y se le ha puesto en conocimiento de los hechos que se denuncian en su contra, lo cual permite el ejercicio de su derecho a la defensa.
Las anteriores circunstancias llevan a esta Corte a concluir que el acto impugnado no encuadra en ninguno de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en cuyo caso eventualmente podrían ser objeto de examen jurisdiccional, aún cuando se trate de actos de trámite. En consecuencia, dada la naturaleza de orden público de las causales de inadmisibilidad de los recursos, lo que las hace revisables en cualquier grado y estado de la causa, esta Corte declara SIN LUGAR la apelación interpuesta y CONFIRMA el fallo apelado por cuanto el presente recurso de nulidad, resulta inadmisible, dada la naturaleza preparatoria del “Acta de Visita de Reinspección” levantada en fecha 18 de noviembre de 2008, lo cual hace que el acto sea irrecurrible en sede jurisdiccional. Así se decide
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de junio de 2009, por el Abogado Angelo Cutolo, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil FIT SAMBIL S.A., contra la sentencia contra la sentencia dictada en fecha 27 de mayo de 2009, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la referida Sociedad Mercantil contra el acto administrativo el Acta de Visita de Reinspección levantada en fecha 18 de noviembre de 2008, por la UNIDAD DE SUPERVISIÓN DE LA INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 27 de mayo de 2009, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil doce (2012). Años 201° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. N° AP42-R-2009-000851
MEM
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