EXPEDIENTE N° AB42-R-2003-000279 JUEZ PONENTE: ALEJANDO SOTO VILLASMIL El 9 de septiembre de 2003, se recibió en la Secretaría de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 001196 de fecha 20 de agosto del mismo año, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Regio Nor-Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de prohibición de enajenar y gravar, por los abogados Raúl Aguana Santamaría y Daniel Buvat Virgini inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 12.967 y 34.421, actuando con el carácter de apoderados judiciales del INSTITUTO NACIONAL DE OBRAS SANITARIAS (INOS), contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLÍVAR DEL ESTADO ANZOÁTEGUI. Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido en fecha 29 de julio de 2003 por el apoderado judicial de la parte recurrente, contra la decisión proferida por el referido Juzgado el día 17 de enero del mismo año, mediante la cual declaró inadmisible por caducidad el recurso de nulidad intentado. En fecha 16 de septiembre de 2003, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia contemplado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la fecha. Asimismo, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, y se fijó el decimo (10) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. El 8 de octubre de 2003, los abogados Raúl Aguana Santamaría y Daniel Buvat, ya antes identificados, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la parte recurrente, consignaron escrito de fundamentación a la apelación. En fecha 9 de octubre de 2003, se dejó constancia del inicio de la relación de la causa. En fecha 27 de octubre de 2004, se recibió oficio Nº 4248 de fecha 19 de octubre de 2004, proveniente de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante el cual se remitieron recaudos relacionados con la presente causa. Ahora bien, en virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución Nº 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004), así como en atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución Nº 68 del 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo los expedientes de las causas cuyo último dígito fuese un número par, tal y como ocurre en el presente caso. En fecha 7 de diciembre de 2005, en virtud de que en fecha 19 de octubre de 2005 fue constituida esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo conformada por los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Alejandro Soto Villasmil y Alexis José Crespo Daza, en su condición de Presidente, Vicepresidente y Juez, respectivamente; este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa. En fecha 5 de diciembre de 2006, la representación judicial de la parte recurrente consignó diligencia mediante la cual solicitó se dictare sentencia en la presente causa. En fecha 12 de diciembre de 2006, el apoderado abogado Daniel Buvat de Virgini consignó diligencia mediante la cual renunció al poder que le fuese otorgado para actuar en la presente causa en representación del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS). En fecha 7 de febrero de 2007, el ciudadano Emilio Ramos González, actuando en su condición de Presidente de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se inhibió del conocimiento de la presente causa. En fecha 8 de febrero de 2007, se ordenó la apertura del cuaderno separado a los fines de tramitar de la inhibición planteada por el Presidente de este Órgano Jurisdiccional. En esa misma fecha, se ordenó pasar el expediente al ciudadano Alexis José Crespo Daza, a los fines de que, en su condición de Vicepresidente de este Órgano Jurisdiccional, se pronunciara sobre la inhibición planteada. En fecha 13 de febrero de 2007, se pasó el expediente al Juez ponente. En esa misma fecha, la representación judicial de la parte recurrente consignó diligencia mediante la cual solicitó pronunciamiento con respecto a la inhibición planteada. En fecha 13 de junio de 2007, en virtud de que en fecha 6 de noviembre de 2006 fue constituida esta Corte conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González, Alexis José Crespo Daza y Alejandro Soto Villasmil, actuando en su condición de Presidente, Vicepresidente y Juez, respectivamente; este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa, en el entendido que el lapso de tres (3) días de despacho a que se refiere el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil comenzaría a transcurrir al día siguiente del presente auto. Mediante decisión Nº 2007-01150 de fecha 28 de junio de 2007, la Vicepresidencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró improcedente la inhibición presentada por el ciudadano Emilio Ramos González en su condición de Presidente de esta Corte. En fecha 17 de septiembre de 2007, vista la decisión de fecha 28 de junio de 2007, se ordenó notificar a las partes y al ciudadano Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, y en razón de que las partes se encuentran domiciliadas en el Estado Anzoátegui, se ordenó comisionar al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental. En esa misma fecha, se libraron los oficios notificación Nros. CSCA-2007-4986, CSCA-2007-4987, CSCA-2007-4988 y CSCA-2007-4989, dirigidos a los ciudadanos Presidente del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS), Presidente del Concejo del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui y Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, respectivamente. En fecha 3 de abril de 2008, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de que fue enviada por valija de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura la notificación dirigida al ciudadano Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental. En fecha 10 de noviembre de 2008, el Alguacil de este Órgano Jurisdiccional dejó constancia de la notificación realizada al ciudadano Presidente del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS), la cual fue recibida en fecha 4 del mismo mes y año. En fecha 24 de enero de 2012, se reasignó la ponencia al ciudadano Juez Alejandro Soto Villasmil, a quien se ordenó pasar el expediente. En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez ponente. Así, revisadas las actas procesales que conmponen el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones: I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SOLICITU DE PROHIBICIÓN DE ENAJENAR Y GRAVAR El día 16 de enero de 2001, los abogados Raúl Agua Santamaría y Daniel Buvat de Virgini, en su carácter de apoderados judiciales del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS), interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, en base a las siguientes consideraciones: Indicaron que “[…] [su] poderdante recibió en donación un lote de terreno de Cuarenta Mil Metros Cuadrados (40.000,00 Mts2) en fecha 05 de octubre de 1953, según consta de documento protocolizado por ante la Oficina Subalterna de Registro del Distrito Sotillo del Estado Anzoátegui, anotado bajo el Nro. 01; Tomo Segundo; Protocolo Primero […], el cual resultó de la ejecución del Acuerdo del Concejo Municipal del Distrito Sotillo de fecha 16 de julio de 1953 […], según el cual se aprobó la donación del mencionado lote de terreno de origen ejidal a [su] patrocinado, en orden de servir de depósito de materiales” (Corchetes de esta Corte). Que “[…] la mencionada donación fue realizada en forma ‘pura y simple’, no condicionada ni sometida a carga de alguna especie ni a mecanismo alguno de reversión o reivindicación del Municipio, pasando a ser propiedad del ente público que [representan]” (Corchetes de esta Corte y resaltado del original). Expresaron que “[…] desde la fecha de protocolización del documento de Donación y hecha la entrega material del bien inmueble objeto de la precitada convención, [su] poderdante jamás vio truncada, afectada, limitada o de algún modo discutida su posesión Y PROPIEDAD sobre el terreno en referencia. Sin embargo, a propósito de la reforma a la Ley de División Político Territorial del Estado Anzoátegui, […] se dispuso la modificación y disminución de los linderos del Municipio Sotillo, pasando entonces a formar parte geográficamente del Municipio Bolívar el lote de terreno en cuestión; no obstante […], al haber dejado de ser terreno ejidal desde hacia[sic] 35 años la parcela en comento, mal podía aplicarse la solución dispuesta en el artículo 23 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Que “[según] la Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional a la Supresión del INOS fue ordenada la liquidación del Instituto, y dentro de los actos tendentes al logro de dicha finalidad, se dispuso la venta en licitación (subasta) pública del mencionado activo del INOS. A tales fines se prepararon las condiciones básicas bajo las cuales sería celebrada dicha subasta, en cuyo caso hubo de tramitarse la correspondiente ‘Certificación de Gravámenes’ ante el Registro Subalterno. En tal ocurrencia pudo percatarse la Junta Directiva de [su] poderdante que el Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui había RESCATADO UNILATERALMENTE, E INAUDITA ALTERA PARTE, una parcialidad del aludido lote de terreno en área de Cuatro Mil Doscientos Metros Cuadrados (4.200,00 Mts2), invocando como fundamento una serie de razones de mérito y conveniencia que escondían un verdadero ANULATORIO del contrato de donación por el Distrito Sotillo en el año 1953” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original). A tal efecto, denunciaron que “[los] razonamientos del Ayuntamiento del Municipio Bolívar constan en el Acuerdo que ha sido identificado como acto recurrido; en tanto que la instrucción al ciudadano registrador Subalterno del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui para protocolizar la […] ‘RESOLUCION [sic] DE RESCATE’ de la mencionada porción del terreno, en orden a inscribir la respectiva nota marginal […]” (Corchetes de esta Corte). Que “[…] no menos grave de la narración anterior resulta la situación de hecho generada por la Municipalidad de Bolívar del Estado Anzoátegui, cuando en fecha 21 de octubrede [sic] 1998, dio en venta a un particular […] la referida porción de terreno de cabida de Cuatro Mil Doscientos Metros Cuadrados (4.200,00 Mts2) […], sin haber notificado en forma alguna a [su] patrocinada ni del acto mismo de recisión del contrato de donación, mal llamada RESOLUCION [sic] DE RESCATE, así como tampoco notificó la venta posterior que de dicho lote parcelario hizo” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Indicaron que “[…] en fecha 16 de febrero de 2000, AGROPECUARIA LA ESPERANZA, vendió el lote en referencia al ciudadano PIERRE TAMBEH MUBAIED y MARIE AVADIS, lo que verdaderamente crea un caos en la tradición legal del inmueble en cuestión, habida cuenta de que la nulidad radical y absoluta de la que esta [sic] afectada la ‘RESOLUCIÓN DE RESCATE’ de la mencionada parcialidad de terreno mal puede generar derechos subjetivos a favor del Municipio Bolívar, que pudieran legitimar las sucesivas ventas que ha sufrido la propiedad del mencionado terreno de área acusada de 4.200,00 Mts2” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original). Que “[…] el presente Recurso imputa vicios de Inconstitucionalidad al acto recurrido que se refieren a la violación al derecho a la defensa –por ausencia total y absoluta del debido proceso, para la revisión y revocatoria de los términos del contrato de donación suscrito entre el Distrito Sotillo y el Instituto que [representan]-; así como violación flagrante al derecho de propiedad que ostenta [su] patrocinado sobre la INTEGRIDAD del referido lote de terreno, derechos éstos contenidos en el Artículo 49, ordinal 1º; así como el Artículo 115, respectivamente, de la Constitución Bolivariana de Venezuela; que determinan, a la luz del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la nulidad radical del acto recurrido […]” (Corchetes de esta Corte y resaltado del original). Denunciaron que “[…] del texto del Acuerdo de Cámara del Municipio Bolívar se evidencia una ausencia absoluta de procedimiento previo, que tuvieran audiencia de parte interesada, y que legitimase el acto recurrido, es decir, la RESOLUCIÓN DE RESCATE, situación e irregularidades manifiesta que cobra mayor importancia, de la lectura de la Minuta de la Sesión de Cámara de fecha 23 de septiembre de 1997, en la que fue tratado el punto, y que evidencia que el punto de agenda fue llevado a la consideración por el Síndico Procurador Municipal, a título de Informe […] y que en base a ello se adoptó posteriormente el Acuerdo que comprende al acto recurrido mediante el ejercicio del presente Recurso, evidente es que ningún tipo de procedimiento previo con audiencia de parte interesada se llevó a cabo, por lo que salta de bulto [sic] la violación a los derechos a la defensa, y en particular al debido proceso […]” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Expresaron que hubo violación al derecho a la propiedad “[…] mediante el contrato administrativo de donación del año 1953 en el que incurre el acto recurrido, toda vez que mutila en forma inconstitucional los atributos de disposición, uso y disfrute propios del ejercicio del derecho fundamental en referencia” (Corchetes de esta Corte). Que “[…] el acto recurrido irrumpe contra la integridad de la parcela que había sido donada a [su] patrocinado, pretendiendo desconocer los efectos erga omnes derivados del documento que comprende el contrato administrativo de donación celebrado por el Distrito Sotillo con el INOS, que claramente advierte que el área donada abarca una cabida de CUARENTA MIL METROS CUADRADOS, evidentemente que modifica la intensidad, uso y disponibilidad del derecho de propiedad de [su] patrocinada sin agotar el procedimiento civil previo que se imponía al caso, y el eventual interés superior de la república resultante de la subasta final del referido lote de terreno que origina la resolución impugnada […]” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Alegaron que “[…] la autoridad legislativa local, actuó evidentemente desviando el norte de su actuación prevalidos indebidamente de una normativa que en modo alguno podía invocar en orden a ‘rescatar’ un derecho de propiedad que había perdido desde hacía mas de cuarenta años […]” (Corchetes de esta Corte). De igual forma, solicitaron que fuese decretada “[…] medida preventiva de Prohibición de Enajenar y Gravar para garantizar el derecho a la Tutela Judicial Efectiva de [su] patrocinado, y la medida complementaria que infra se impetran; pueden servir de tutela anticipativa a impedir que quede ilusoria la ejecución del fallo definitivo que recaiga en el juicio principal, que declare la INEXCISTENCIA del acto recurrido, por ser nulo de nulidad absoluta y radical, podrán ser restituir la situación jurídica infringida y el derecho subjetivo de [su] patrocinado, en claro y transparente ejercicio de la potestad restitutoria del Juez Contencioso Administrativo […]” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Adujeron que “[…] [su] poderdante debe ser tutelado cautelarmente en cuanto a las consecuencias de una eventual exigibilidad de la Hipoteca Convencional de Primer Grado constituida por los ciudadanos PIERRE TAMBEH Y MARIE AVADIS, a favor del ciudadano JEAN MUBAYED; sobre el anteriormente referido lote de terreno […]” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Por ello, estimaron pertinente acordar “[…] medida cautelar complementaria para que, de conformidad con la aplicación concordad de los artículos 588 único aparte, del Código de Procedimiento Civil y 1892 del Código Civil de Venezuela, sea declara in limine litis la existencia de una condición suspensiva sobre la validez y existencia del título que legitima la propiedad – y por ende la capacidad para hipotecar – de la que se valieron los actuales propietarios registrales del lote de terreno […]” (Corchetes de esta Corte y resaltado del original). Finalmente, solicitaron que “[…] PRIMERO: [se] declare Admisible el presente recurso y sea sustanciado bajo las reglas procesales del procedimiento ordinario, conforme lo informan los artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. […] SEGUNDO: Se sirva declarar INLIMINE LITIS y con carácter preventivo, la propiedad de enajenar y gravar sobre el lote de terreno objeto de ‘Resolución de Rescate’ comprendida en el acto recurrido y sea acordada la providencia cautelar complementaria impetrada. […] TERCERO: Se sirva declarar en la definitiva CON LUGAR en todas y cada una de sus partes el presente recurso, declarando INEXISTENTE, por nulo de nulidad absoluta el acto separable al contrato administrativo de donación celebrado por el […] Distrito Sotillo con el INOS, y en tal virtud se le restituya la situación jurídica subjetiva que ostenta antes del dictado del acto recurrido” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original). II DE LA SENTENCIA APELADA En fecha 17 de enero de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, declaró inadmisible por caducidad el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, en base a lo siguiente: “Revisadas las actuaciones que conforman el presente expediente, se observa lo siguiente: En fecha 14 de enero del presente año la Abogada Khatyuska Galvis, titular de la cédula de identidad número: 11.196.792, actuando en su carácter de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Simón Bolívar del Estado Anzoátegui, consigno [sic] escrito mediante el cual solicita el Tribunal declare inadmisible el presente recurso de nulidad, por las razones expuestas en el referido escrito. El Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa a decidir sobre la cuestión planteada. El recurso de nulidad fue propuesto por el Instituto Nacional de Obra Sanitaria (INOS), en fecha 16 de enero de 2001, por ante la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, contra el acto Administrativo dictado por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, en fecha 16 de octubre de 1997, siendo notificado el referido acto el 16-12-97, tal y como se evidencia del oficio y las copias que cursan a los folios 172, 173 y 174 del expediente. El Tribunal observa que desde la fecha de la notificación del acto hasta la fecha de la presentación del presente recurso de nulidad transcurrieron tres (3) años, de lo que se desprende claramente que había operado el lapso de caducidad para interponer el recurso de anulación de actos de efectos particulares, tal como lo establecen los artículos 84 numeral 3 y el 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Enconsecuencia [sic] de conformidad con lo establecido en los artículos 84 numeral tercero, 130 y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, [ese] Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara inadmisible el recurso de nulidad interpuesto por el Instituto Nacional de Obra Sanitarias (INOS), contra el acto Administrativo dictado por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, en fecha 16 de octubre de 1997. Así se decide.” III DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN El 8 de octubre de 2003, la representación judicial del la parte actora consignó escrito de fundamentación de la apelación, en el cual plasmaron los siguientes argumentos: Adujeron que el fallo apelado “[…] incurre en el vicio constitucional de Violación del Debido Proceso, y a los principios descritos en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, cuando apartándose de la doctrina vinculante, que como cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tiene sentada la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia para la sustanciación de la nulidad de actos separables de los contratos administrativos, decidió IN LIMINE y sin análisis o valoración alguna del procedimiento aplicable al caso, que la acción estaba afectada de caducidad, a pesar de haberse aludido en su motivación al artículo 130 de la mencionada Ley Orgánica que claramente expresa que cuando las expresiones sean resueltas in limine deberá abrirse con anterioridad una articulación probatoria” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Que “[…] el A Quo DEBIÓ PRONUNCIARSE, en orden a salvaguardar los principios de equilibrio procesal, de congruencia y exhaustividad de su decisión, sobre la petición de [esa] representación judicial de que se estableciera bajo qué procedimiento se instruiría la presente causa y además SOBRE LA VALIDEZ DE LAS ACTUACIONES REALIZADAS EN EL SUPREMO TRIBUNAL después de su declaratoria de incompetencia” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Denunciaron que el fallo recurrido “[…] CONTRADICE LA DECISIÓN DEL JUZGADO DE SUSTANCIACIÓN DE LA SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Que “[he] allí la importancia de pronunciarse sobre el estado en que asumía la causa, y de ser el caso que estuviera para admisión, pronunciarse sobre EL PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA INSTRUCCIÓN DE LA MISMA” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Indicaron que “[lo] contrario significaría, como en efecto pasó, una Incongruencia absoluta frente a lo alegado, pedido y probado en autos por [esa] representación” (Corchetes de esta Corte). Alegaron que “[…] ni El Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ni el fallo ahora apelado, agotaron el análisis sobre la naturaleza jurídica del acto que [esa] representación judicial calificó como ‘separable’, conforme a la descripción de éstos que ha elaborado la jurisprudencia del Alto Tribunal, sino que, simplemente, el Juzgado de Sustanciación se limitó a considerar QUE LOS ACTOS SEPARABLES no fueron incluidos dentro del elenco de accesorios a los contratos administrativos, susceptibles de instrucción mediante el procedimiento previsto en el artículo 103 ya mencionado, mientras que la interlocutoria con gravamen de definitiva ahora apelada no siquiera abordó tangencialmente la pertinencia o aplicabilidad del precedente ‘Inversora Mael’” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Expresaron que la decisión dictada por esta Corte debe hacerse “[…] 1) PARTIENDO DE LA NATURALEZA JURIDICA [sic] DEL ACTO RECURRIDO, determinar el procedimiento aplicable a la sustanciación de la causa, 2) A PARTIR DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE A ELLA, determinar la caducidad que para su ejercicio determina la Ley; y 3) en particular si bajo tales egidas el fallo Inversora Mael […] tiene pertinencia y aplicabilidad al caso” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Que “[…] en la aplicación del procedimiento descrito en el artículo 111, en concordancia con el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no [vieron] razón por la cual no arribar a la conclusión que el lapso de caducidad CUANDO MENOS ante las dos soluciones propuestas por dicho precedente, aún en tal eventualidad, dentro del lapso legalmente establecido para ello” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Adujeron que “[…] de la revisión de los protocolos correspondientes a la Oficina de Registro Inmobiliario donde se asienta el documento de pretendida propiedad que ostenta el actual detentador de la parcela de terreno propiedad de [su] representada, y siendo que existe todavía interés actual y los mismos presupuestos de Pericullun [sic] in mora y Presunción de Buen derecho a favor de [su] mandante, [ratificaron] LOS PETITORIOS CAUTELARES DESCRITOS EN EL RECURSO DE NULIDAD, para que sean adoptadas tales cautelas hasta tanto sea resuelto el fondo de la presente causa, y NO DEJAR DESPROVISTO DE PROTECCIÓN A LOS INTERESES PATRIMONIALES DE LA REPÚBLICA DE PROTECCIÓN FRENTE A UNA ARBITRARIEDAD LOCAL COMO LA DENUNCIADA EN AUTOS, mas aún cuando [hablan] de una institución como [su] representada que se encuentra en pleno proceso de Liquidación” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Finalmente expresaron que “[…] PRIMERO: Que el acto administrativo recurrido es un ‘acto separable’ de un contrato administrativo […] TERCERO: Que a los efectos de la caducidad de la acción deberá ponderarse un lapso no menor de cinco años […] CUARTO: Se pronuncien sobre la validez de las actuaciones procesales agotadas ante el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a partir del día siguiente en que fuere publicado el fallo de la Sala que declaró la Incompetencia de dicho órgano jurisdiccional para conocer del presente Recurso.[…] QUINTO: Ordenar al A quo sustanciar el presente Recurso de Nulidad con expreso señalamiento del estado en que deberá instruirla […]” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR En primer lugar, previo a cualquier otro pronunciamiento, corresponde a esta considera importante señalar que a nivel jurisprudencial se ha reiterado profusamente el carácter de alzada que ostentan las Cortes de lo Contencioso Administrativo Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual en relación a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, la sentencia N° 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Caso: Tecno Servicios Yes’ Card), vigente para el momento en que se presentó y fundamentó el recurso de apelación bajo examen, dejó sentado que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer “[…] 4.- De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales […]”. Por otro lado, la vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en el ordinal 7º de su artículo 24 a los Juzgados Nacionales –aún Cortes de lo Contencioso Administrativo– como las instancias competentes para conocer en alzada de las apelaciones y consultas que recaigan sobre las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Estadales, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, tratándose el presente asunto de un recurso de apelación ejercido contra contra una decisión dictada en primera instancia por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Regio Nor-Oriental, y visto que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son los Órganos Jurisdiccionales para conocer en segunda instancia de los fallos emitidos por los Juzgados Superiores, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declara competente para conocer del recurso de apelación bajo análisis. Así se decide. Punto Previo - De la Ley aplicable al presente caso: Se evidencia de las actas procesales del presente expediente, que el mismo fue recibido en la Secretaría de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 9 de septiembre de 2003, estando en vigencia la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 1.893 de fecha 30 de julio de 1976. Asimismo, en fecha 16 de septiembre de 2003 se dio cuenta a este Órgano Jurisdiccional del recibo del expediente judicial. Igualmente se evidencia, que a partir del 9 de octubre de 2003, fecha en que se dio inicio a la relación de la causa, la misma estuvo paralizada por el cese en las actividades de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en esa misma fecha. Que en fecha 13 de junio de 2007, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa. Ante lo anterior, es preciso indicar que el 16 de junio de 2010 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447, reimpresa por error material en Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010. Vale destacar que este último cuerpo normativo ha llenado el vacío legislativo que de antaño existió en cuanto a la regulación general y específica de la jurisdicción contencioso administrativa, pues hasta la entrada en vigencia de la referida Ley, había sido regulada a través de diversos instrumentos legales, tales como: la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial Nº 1.893 Extraordinario de 30 de julio de 1976; la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.942 del 20 de mayo de 2004; y, supletoriamente, el Código de Procedimiento Civil. No obstante lo anterior, ninguna de estas leyes regulaba de manera específica el funcionamiento y competencias de los distintos órganos que componen la jurisdicción contenciosos administrativa, ni mucho menos sus procedimientos. Dentro de este contexto, es menester resaltar que, además de consagrar una nueva estructura orgánica en la jurisdicción bajo tratamiento, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece una serie de nuevos procedimientos que, dependiendo de las pretensiones ventiladas, han de ser aplicados de manera inmediata a tenor de lo que establece no sólo el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil (“La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia, aún en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regularán por la ley anterior”), sino de la propia disposición final de la referida Ley Orgánica, la cual establece que “Esta Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, salvo lo dispuesto en el Título II, relativo a la Estructura Orgánica de la Jurisdicción contencioso Administrativa, que entrará en vigencia a partir de los ciento ochenta días de la referida publicación” [Subrayado de esta Corte]. Visto lo anterior, considera oportuno esta Corte traer a colación el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual establece que: “Artículo 36.- Si el tribunal constata que el escrito no se encuentra incurso en los supuestos previstos en el artículo anterior y cumple con los requisitos del artículo 33, procederá a la admisión de la demanda, dentro de los tres días de despacho siguientes a su recibo. En caso contrario, o cuando el escrito resultare ambiguo o confuso, concederá al demandante tres días de despacho para su corrección, indicándole los errores u omisiones que se hayan constatado. Subsanado los errores, el tribunal decidirá sobre su admisibilidad dentro de los tres días de despacho siguientes. La decisión que inadmita la demanda será apelable libremente dentro de los tres días de despacho siguientes ante el tribunal de alzada, el cual deberá decidir con los elementos cursantes en autos dentro de los diez días de despacho siguientes a la recepción del expediente, la que admita será apelable en un solo efecto” (Corchetes y resaltado de esta Corte). De la norma transcrita up supra, se evidencia que el legislador consagró en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa un lapso de tres días de despacho siguientes a la presentación del escrito para la admisión de la demanda, siempre que el mismo cumpla con los requisitos exigidos en el artículo 35 eiusdem, en caso contrario, o cuando el mismo resultase ambiguo o confuso, el operador de justicia concederá al demandante un lapso de tres días de despacho para que éste proceda a su corrección, indicándole claro está, los errores u omisiones que haya constatado. Disposición la cual, no es mas que una manifestación de la institución del “despacho saneador”. Pero lo más relevante para este Órgano Jurisdiccional en relación al análisis que nos ocupa, es el contenido del segundo párrafo aparte del artículo in comento, ya que como lo señalan los autores Alexander Espinosa y Jhenny Rivas, en su obra “Comentarios a la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”, -la norma resuelve un conflicto doctrinario, sobre el cual la jurisprudencia se había pronunciado inicialmente en sentido negativo, pero que fue admitida posteriormente-, esto es, “la apelación del auto de admisión” [Véase “Fundación de Estudios de Derecho Administrativo”, 2010, Pág. 305]. En efecto, la Sala Político Administrativa mediante fallo Nº 497 de fecha 22 de abril de 2009, ratificó el criterio sentado en sentencias Nº 2196 de fecha 10 de octubre de 2001 y Nº 1735 de fecha 27 de julio de 2000, acerca de que el auto de admisión de la demanda está sujeto a apelación. Siendo así, se tiene que en la actualidad tal conflicto doctrinario no tiene cabida, precisamente por la inclusión expresa de tal medio de gravamen en el artículo 36 antes citado. Es así como de la redacción del único aparte del artículo mencionado, surgen dos supuestos, el primero referido a la apelación del auto que inadmita la demanda, y el segundo referido a la apelación del auto que admite la demanda. En ese sentido, respecto al primer supuesto, o sea, la apelación del auto que inadmita la demanda, se debe reiterar que conforme a dicha norma ante tal inadmisión se podrá ejercer recurso de apelación libremente, para lo cual se va a contar con un lapso de tres días de despacho siguientes a dicha decisión, siendo que el Tribunal de Alzada deberá decidir con los elementos cursantes en autos dentro de los diez días de despacho siguientes a la recepción del expediente; esto es, se decidirá como una cuestión de mero derecho, por lo cual no se sustanciará el procedimiento único de segunda instancia previsto en la ley in commento; trámite éste, que viene a ser más expedito en términos de duración del juicio, y más ajustado a las realidades sociales y procedimentales que en la actualidad opera en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, ya que en virtud de ello, no cabria la posibilidad de reponer innecesariamente las causas en razón del tiempo transcurrido desde que se ejerce el recurso de apelación hasta que se da cuenta de los mismos. En ampliación de lo anterior, esta Corte estima prudente traer a colación a criterio antes referido, plasmado en sentencia Nº 1296 de fecha 10 de octubre de 2001 dictada por la Sala Político Administrativa, con ponencia del Magistrado Carlos Escarrá, pues en esa ocasión se consideró que: “[…] El principal argumento que rodeó la negativa por parte del Juzgado de Sustanciación de oír la apelación se circunscribe al criterio que tenía la extinta Corte Suprema de Justicia conforme al cual no era apelable el auto de admisión de la demanda. Con fundamento en ello la decisión recurrida expresó lo siguiente: […Omissis…] Sin embargo, el criterio acogido por el Juzgado de Sustanciación en la decisión antes transcrita cambió radicalmente, al haberse pronunciado esta Sala afirmativamente en torno a la posibilidad de apelar del auto que admite la demanda, con lo cual se ha abandonado el precedente jurisprudencial antes transcrito. Ejemplo de ello lo tenemos en sentencia Nº 1735, del 27 de julio de 2000, dictada por esta Sala con ocasión del juicio que, por resolución de contrato de arrendamiento y cobro de bolívares siguió el ciudadano JUAN EDUARDO ADELLAN contra el extinto CONGRESO DE LA REPÚBLICA, donde se sostuvo lo siguiente: ‘...es menester observar que en materia civil ordinaria, el auto que declara la admisión no resulta apelable, porque se tiene una oportunidad y un procedimiento establecido para controlar la admisión, que viene a ser todo el régimen de las cuestiones previas, por lo que cualquier oposición a la admisión se verifica en la oposición de cuestiones previas. En el contencioso administrativo, se plantean dos hipótesis: la primera, es seguir la misma regla del Código de Procedimiento Civil y por tanto no apelar, porque la admisión no causa un gravamen irreparable; sin embargo, esta Sala debe recordar que en el contencioso administrativo las cuestiones previas opuestas, como regla general, se deciden como punto previo en la sentencia definitiva, y en consecuencia, hay que llevar todo el procedimiento y el demandado sí podría sufrir un grave daño con la admisión. (…) De ello concluye este órgano jurisdiccional que no existe ninguna disposición de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que prohíba la apelación del auto de admisión, y evidentemente el sentido del artículo 97 antes mencionado, es regular aquellas situaciones en las que puede existir apelación, pero que la ley no las consagró directamente (…) Por tanto, como una medida saneadora del procedimiento, en criterio de este Máximo Tribunal, es preferible oír la apelación y decidirla en quince (15) días de audiencia, para que posteriormente el procedimiento siga su curso normal, en virtud de la aplicación del artículo 97 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia...’. De tal manera que conforme al criterio antes transcrito se ha venido aceptando la posibilidad de apelar del auto que admite la demanda.” Lo anterior reviste vital importancia para el caso que nos ocupa, ya que como se señaló en párrafos precedentes, quien ejerce el presente recurso de apelación es la parte accionante, ello en razón de la declaratoria de inadmisibilidad emitida por Juzgado a quo en fecha 17 de enero de 2003, la cual, de conformidad con los criterios desarrollados sí resulta apelable. Así se decide. - De la naturaleza del acto de donación: Dilucidado el anterior punto, compete a esta Corte analizar el auto objeto de apelación, mediante el cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Regio Nor-Oriental declaró “[…] que desde la fecha de la notificación del acto hasta la fecha de la presentación del presente recurso de nulidad transcurrieron tres (3) años, de lo que se desprende claramente que había operado el lapso de caducidad para interponer el recurso de anulación de actos de efectos particulares, tal como lo establecen los artículos 84 numeral 3 y el 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Enconsecuencia [sic] de conformidad con lo establecido en los artículos 84 numeral tercero, 130 y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, [ese] Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara inadmisible el recurso de nulidad interpuesto por el Instituto Nacional de Obra Sanitarias (INOS), contra el acto Administrativo dictado por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, en fecha 16 de octubre de 1997.” En contraposición a lo anterior, se observa que la parte apelante manifestó que “[…] ni El Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ni el fallo ahora apelado, agotaron el análisis sobre la naturaleza jurídica del acto que [esa] representación judicial calificó como ‘separable’, conforme a la descripción de éstos que ha elaborado la jurisprudencia del Alto Tribunal, sino que, simplemente, el Juzgado de Sustanciación se limitó a considerar QUE LOS ACTOS SEPARABLES no fueron incluidos dentro del elenco de accesorios a los contratos administrativos, susceptibles de instrucción mediante el procedimiento previsto en el artículo 103 ya mencionado, mientras que la interlocutoria con gravamen de definitiva ahora apelada no siquiera abordó tangencialmente la pertinencia o aplicabilidad del precedente ‘Inversora Mael’ […]” (Mayúsculas del original) [Destacado, subrayado y corchetes de esta Corte]. Ahora bien, en concordancia con lo señalado por la parte apelante, esta Corte estima de vital importancia determinar la naturaleza del acto de donación invocado, el cual guarda intima relación con aquel que se impugna, y a cuyo efecto resulta conveniente citar lo establecido en la sentencia aludida por ésta, es decir, la decisión Nº 1025 dictada en fecha 3 de mayo del 2000 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se explicó en abundancia la naturaleza de los denominados “actos separables”, determinando que: “Nada escasas son las referencias doctrinales, tanto nacionales como extranjeras, contenidas en el texto del fallo que se comenta en relación al tratamiento del tema objeto de estudio, mereciendo destacarse especialmente las que se transcriben a continuación: ‘... El criterio general de que la nulidad de los contratos, por ilegalidad o inconstitucionalidad, debe tramitarse por el procedimiento de los recursos de nulidad, tiene además su fundamentación en la naturaleza de la actividad contractual de la Administración, que diversos autores -y entre nosotros el doctor José Araujo Juárez en su trabajo sobre ‘El procedimiento administrativo y los contratos de la Administración’ (publicado en el libro Régimen Jurídico de los Contratos Administrativos, antes citado)-, asimilan a la teoría de los actos coligados. En este sentido, expresa el autor citado (p.32) que: ‘... El fenómeno de la coligación significa, pues, que el acto antecedente es susceptible de determinar de una manera total o parcial el acto consecuente, y que el acto consecuente, a su vez es susceptible de ser determinado total o parcialmente por el acto antecedente. Esta determinación se refiere no sólo a la causa, sino a todos los elementos de validez del acto, y se predica no sólo entre dos actos, sino entre toda la serie de actos que se manifiestan, sucesivamente, como antecedentes y consecuentes hasta llegar al consecuente final, que es el contrato (Barra, Los actos administrativos contractuales, Buenos Aires, 1989) ...’. A esta vinculación entre las actuaciones administrativas unilaterales y los acuerdos de voluntad, se refirió esta Corte, cuando en su sentencia N° 147, del 23 de febrero de 1994, expresó: ‘... La relación que existe entre el contrato administrativo y el acto (acuerdo) mediante el cual la Administración decide celebrarlo, ha llevado a esta Sala a identificar, con razón, esos actos unilaterales con el propio contrato administrativo (Vid. Sentencia del 30 de julio de 1992. Caso: EMILIA FONT DE DOMÍNGUEZ, Expediente N° 8230). La identificación entre el acto unilateral por cuyo intermedio se acuerda celebrar un contrato administrativo y el contrato mismo, es -a juicio de la Sala- admisible tanto para precisar el órgano al cual compete el conocimiento de las acciones de nulidad que se propongan contra los referidos actos, como para determinar el trámite procesal aplicable a esas pretensiones de nulidad ...’ La vinculación que existe entre los actos unilaterales y los acuerdos de voluntad no significa que los primeros no puedan ser objeto de impugnación, en sede administrativa o jurisdiccional, aisladamente considerados. En tal sentido se ha pronunciado la jurisprudencia y doctrina francesas con relación a los llamados ‘actos separables’, en conceptos que han sido acogidos por esta Suprema Corte, con algunas modificaciones en cuanto a sus consecuencias, en diversas sentencias, y particularmente en la que se cita a continuación: ‘... La expuesta forma de razonar, encuentra su fundamento en la llamada por la doctrina ‘teoría del acto separable’ explicada con particular claridad por el profesor De Laubadere: ‘La jurisprudencia admite en efecto la teoría de los actos separables según la cual las decisiones administrativas que puedan ser aisladas de la conclusión misma del contrato en el conjunto de procedimiento contractual, son susceptibles de ser atacas directamente’ (De Laubadere, André: ‘Traite de Droit Administratif’). […Omissis…] Es oportuno observar que, de acuerdo a la doctrina que citamos, los actos separables -que se refieren a la preparación, competencia y adjudicación del contrato- no tienen que ser, necesariamente, impugnados en forma separada. Esta doctrina lo que hace es dar al particular interesado la POSIBILIDAD DE ESCOGER entre solicitar la nulidad de los actos preparatorios, o pedir la nulidad del contrato, independientemente de que éste sea administrativo o de derecho común […]” [Destacado y subrayado de esta Corte]. De la detallada exposición hecha en el fallo parcialmente transcrito, esta Corte puede apreciar un elemento común a todos los criterios esbozados, y es que la existencia de los llamados “actos separables” a los que ha hecho alusión la actora, se verá siempre condicionada a la presencia de un contrato administrativo el cual los actos separables estén dirigidos a formar. En efecto, se puede concluir que la naturaleza misma de los actos separables obedece, primordialmente, a la necesidad de extender el ejercicio de los medios de impugnación que ofrece el ordenamiento jurídico contra aquellos actos susceptibles de ser considerados individualmente y en forma separada de un contrato a cuya celebración convergen en definitiva, ello sin que su mera invocación conduzca a deducir consecuencias distintas relacionadas con la determinación del procedimiento a seguir para la impugnación del contrato mismo, aún cuando tal impugnación se fundamente en la nulidad de uno de esos actos previos o separables. Ello así, esta Corte a continuación pasa a analizar si en el presente caso nos encontramos ante la presencia de actos que puedan calificarse como “separables”, razón por la cual, conviene hacer referencia al supuesto “contrato administrativo” que dio origen a los derechos reclamados (folio 43 al 45), cuyo contenido es el siguiente: “EL CONCEJO MUNICPAL DEL DISTRITO SOTILLO DEL ESTADO ANZOATEGUI En uso de sus atribuciones legales y en conformidad con la Ordenanza de Ejidos vigente. CONSIDERANDO Que con fecha 15 de mayo del corriente año se dirigió a esta Municipalidad el ciudadano Ingeniero Rafael Vidal en representación del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, solicitando se le otorgue a dicho Instituto en calidad de donación una porción de terreno de propiedad Municipal ubicados en la carretera que conduce de esta ciudad a Barcelona y con fines de destinarlo para el depósito de materiales.- CONSIDERANDO Que visto el informe que favorablemente rindiera el ciudadano Sindico Procurador Municipal, quien [sic] al practicar la mensura [sic] del mencionado terreno pudo constatar que tiene las siguientes dimensiones: DOSCIENTOS METROS de longitud por su lado Norte que es su frente y colinda con la carretera que conduce Puerto la Cruz-Barcelona y DOSCIENTOS METROS de fondo ó sea un total de CUARENTA MIL METROS CUADRADOS DE SUPERFICIE (mt 40,000,00) alinderando así: Norte, carretera que conduce de Puerto la Cruz-Barcelona; Sur, terrenos Municipales; Este, terrenos Municipales y oeste, terrenos Municipales.- CONSIDERANDO Que vista la aprobación que diera el Cuerpo Municipal en su sesión celebrada el día 8 de junio del corriente año, se dispuso efectuar la donación del referido lote de terreno, en consecuencia, ACUERDA Artículo 1.- Dónese al Instituto Nacional de Obras Sanitarias la porción de terreno ya especificada en el segundo considerando de este Acuerdo.- Artículo 2.- Expidase [sic] al expresado Instituto Nacional de Obras Sanitarias, el título de propiedad correspondiente.- Artículo 3.- Agreguese [sic] copia del presente Acuerdo al documento que se otorgará al mencionado Instituto Nacional de Obra Sanitarias. Dado firmado en el Salón donde celebra sus sesiones el Concejo Municipal del Distrito Sotillo del estado Anzoátegui, en Puerto la Cruz.” (Mayúsculas y subrayado del original). Ahora bien, documento citado no se desprende, en un principio, que este cuente con alguna de las características que suelen definir a los contratos administrativos. En este orden de ideas, es importante aclarar, en términos muy generales, que un contrato constituye un acuerdo de voluntades entre dos o mas personas con el objeto de producir determinadas obligaciones. La anterior definición si bien aporta pocos elementos, puede en esencia ser extrapolable a cualquier tipo de contratos en cualquier rama del derecho. Ya en lo que atañe directamente al espectro de los contratos administrativos, esta Corte estima prudente referirse a lo recopilado por el autor Eloy Lares Martínez, quien expone lo siguiente: “En Francia la jurisprudencia y la doctrina han tomado en cuenta principalmente cuatro elementos, que conviene examinar, para la determinación del criterio del contrato administrativo. Dichos elementos son: 1. Las partes Desde luego, una primera condición exigida para que un contrato sea administrativo consiste en que una de las partes, al menos, sea una persona pública estatal [en Venezuela por ejemplo, la República, un Estado, un Municipio, un instituto autónomo o una empresa del Estado actuando bajo el régimen de derecho público] […] 2. El objeto del contrato La opinión más generalizada sustenta el criterio fundamental para reconocer el contrato administrativo es el que reposa sobre el criterio del servicio público, como objeto del contrato […] Dicho en otras palabras, para que un contrato celebrado por la administración pueda ser calificado como administrativo, es necesario que guarde relación con una actividad de servicio público o de utilidad pública. […Omissis…] 3. Las clausulas. Un sector muy importante de la doctrina extranjera atribuye un valor decisivo a la inserción en el contrato, de cláusulas especiales, derogatorias del derecho común […] Estas clausulas se llaman ordinariamente clausulas exorbitantes, por estar fuera de la órbita del derecho común, Son clausulas no susceptibles de ser inscritas en los contratos de derecho común o no habituales en éstos, las que confieren prerrogativas especiales a la administración frente a los contratistas o a las contratistas en relación con los terceros […] 4. La duración. Si se toma en cuenta como criterio fundamental para calificar el contrato administrativo su conexión con un objeto se servicio público, es preciso añadir una circunstancia: la de que el contratista se convierta en un colaborador del servicio público, esto es, que se comprometa frente a la Administración a hacer funcionar un servicio público, a realizar una obra o suministrar una prestación destinada a ayudar a la Administración a hacer funcionar el servicio, o la actividad de interés general.” (Véase LARES MARTÍNEZ, Eloy “Manual de Derecho Administrativo”. Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001) [Corchetes de esta Corte]. De la doctrina citada se desprenden algunos de los elementos que a menudo son comunes a la gran mayoría de los contratos administrativos, los cuales, se insiste, no necesariamente deberán estar presentes en su totalidad, pues estos variarán de acuerdo al contenido único de cada negocio jurídico. En una posición no muy apartada de lo señalado, la jurisprudencia patria, desde tiempos de la Corte Federal y de Casación, órgano que por ejemplo, el 5 de diciembre de 1944 (Caso: Procurador General de la República), determinó lo siguiente: “Se considera como regla esencial en la ejecución de los contratos administrativos que el interés general del funcionamiento regular del servicio público en relación con el contrato no debe ser comprometido por el interés privado del otro contratante. Y lo que se dice en este punto con respecto al concesionario de un servicio público se aplica también a los contratistas de obras públicas en las cuales está interesado un servicio público, como lo es en el caso de contratos de construcción de obras portuarias, y una de las razones de esta regla es que el contratista ha aceptado ser en cierto modo un colaborador del servicio público, un coagente, que al menos ha aceptado una subordinación de actividad al interés general colectivo en la buena y rápida ejecución de las obras destinadas al servicio, caso muy distinto del de los contratantes particulares.” El anterior criterio se ha mantenido de forma más o menos estable dentro de la jurisprudencia venezolana, siendo expandido con el pasar del tiempo, así, la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 1175 del 23 de mayo del 2000, manifestó que: “Conforme al numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, toda cuestión que se suscite en materia de contratos administrativos, en los que sea parte la República, los Estados o los Municipios, corresponde su conocimiento a la Corte Suprema de Justicia. El problema se presenta a la hora de determinar cuándo un contrato suscrito por la Administración Pública debe ser considerado como un contrato administrativo o, si por el contrario, debe considerarse como de derecho privado, debido a que la Administración, acude no sólo a la vía del contrato administrativo, sino también a la de contratación ordinaria o de derecho común, regido por reglas jurídico-privadas, por lo cual resulta indispensable establecer los rasgos diferenciadores entre ambas categorías, por las consecuencias prácticas y jurídicas que tal diferenciación involucra, entre las cuales ocupa lugar relevante la jurisdicción competente para conocer de los litigios que se produzcan a raíz de esos tipos de contratación. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido, a fin de hacer la distinción, los clásicos criterios de la finalidad de servicio público o de la cláusula exorbitante, de modo que, si se trata de una negociación en la cual se evidencia el interés o la noción del servicio público en su realización, la competencia corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, concretamente, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, conforme a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 42 ejusdem. Así, cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona, pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y tal interés general puede ser de la Nación o Estado, o de las Municipalidades. La noción de servicio público, en sentido amplio, ha sido criterio asumido y mantenido por esta Sala en términos tales que, al tener el contrato por objeto la prestación de un servicio de utilidad pública, es y debe así admitirse su naturaleza eminentemente administrativa y, de ese modo, el objeto vinculado al interés general se constituye como el elemento propio y necesario de la definición en cuestión. Un servicio será público, cuando la actividad administrativa busque el desarrollo de una tarea destinada a satisfacer un interés colectivo. Ahora bien, en la negociación que origina la presente demanda, por lo que se refiere a la Administración, el fin principal que se persigue es el de destinar el inmueble ‘para instalar en él oficinas para el servicio público’. Así, la especialidad de los contratos administrativos radica en el objeto y en el interés general, el cual, comúnmente, se encuentra en estrecha relación con los servicios públicos. Del mismo modo, como índice revelador de la existencia de la noción de servicio público, presidida por la de interés general o colectivo, se encuentra en el presente contrato administrativo, reglas propias, distintas a la del derecho común, según las cuales se autoriza a la Administración contratante para rescindirlo unilateralmente, puesto que en el campo de acción de los contratos administrativos, y aunque no conste en las cláusulas de la convención, la rescisión de ellos, cuando así lo demanden los intereses generales y públicos, es una facultad que la Administración no puede enajenar ni renunciar, debido a que este poder de revocación unilateral, cualquiera que fuese la conducta del co-contratante, se establece a fin de permitir la ruptura de un vínculo que se haya convertido en contrario a los intereses tutelados por la Administración. Esta cláusula no es otra que el ejercicio de la potestad revocatoria de la Administración, ejercida en una relación bilateral, por cuanto se funda en el control de la oportunidad y la conveniencia de la gestión administrativa o de la realizada bajo su control. Todo ello evidencia como el aludido contrato es de naturaleza eminentemente administrativa. En consecuencia, tratándose el caso de autos de una demanda de resolución de un contrato administrativo e indemnización por daños y perjuicios derivados de un presunto incumplimiento del mismo, como anteriormente se determinó, de conformidad con lo previsto en el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para su conocimiento y decisión corresponde a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.” [Destacado y subrayado de esta Corte]. Igualmente, en tiempos más recientes esa misma Sala ha reiterado como criterio generalmente aceptado por la doctrina, que: “[…] tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Sala han señalado como características esenciales de los contratos administrativos: que una de las partes sea un ente público; la finalidad de utilidad de servicio público en el contrato, y como consecuencia de lo anterior, se entiende la presencia de ciertas prerrogativas exorbitantes de la Administración en dichos contratos, aun cuando no se encuentren expresamente plasmadas tales características en el texto de los mismos.” (Véase sentencia Nº 1198 dictada en fecha 11 de diciembre de 2001 por la Sala Político Administrativa) [Destacado y subrayado de esta Corte]. De este modo, en base a lo expuesto, resulta posible definir como elementos propios de los contratos administrativos, los siguientes: 1) Que una de las partes sea un ente público, siendo este conditio sine qua non para la conformación del mismo; 2) Que el mismo se encuentre orientado de alguna forma la prestación de un servicio público; y por último, 3) La presencia de las denominadas clausulas exorbitantes, en aras de salvaguardar el interés general. A tenor de lo anterior, y aplicando los preceptos antes referidos al caso de autos, esta Corte evidencia que el contrato en discusión no cumple con las condiciones exigidas por la jurisprudencia para ser considerado un contrato administrativo. En efecto, más allá de que el mismo involucra a partes que son entes públicos, el mismo no contiene referencia alguna a como este se encuentra orientado satisfacción del interés general, o mucho menos clausulas exorbitantes. Como corolario de lo anterior, esta Corte constata que el “contrato” bajo análisis ni siquiera parece constituir una manifestación de voluntad de dos partes en aras de concretar un determinado negocio, al contrario, el mismo parece tener la forma y contenido de un acto administrativo ordinario dictado por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui. De esta forma, desvirtuado el carácter de “contrato administrativo” del acto que originalmente otorgó en donación los terrenos discutidos, es necesario descartar también cualquier posibilidad de que en la presente controversia se produjeran actos separables, los cuales, tal y como fue señalado anteriormente, son propios de las relaciones contractuales contraídas por la Administración. Así se decide. - Del acto impugnado: Descartado el anterior argumento, corresponde a esta Corte revisar la caducidad de la acción decretada por el a quo, para lo cual primero pasa a realiza algunas consideraciones obre esta institución: Primeramente, en relación a la caducidad y su carácter de lapso procesal, esta Corte considera oportuno destacar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 727 de fecha 8 de abril de 2003 (Caso: Osmar Enrique Gómez Denis), señaló que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al respecto, la Sala sostuvo: “El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución. […] A todo evento, por demás, esta Sala considera que los lapsos procesales y jurisdiccionalmente aplicados son ‘formalidades’ per se, sino que estos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa de las partes que por ellos se guían (debido proceso y seguridad jurídica)’. (s.S.C. n° 208 de 04.04.00. En el mismo sentido, entre otras, s.S.C. n° 160 de 09.02.01. Destacado añadido). […Omissis…] En conclusión, esta Sala considera que la decisión cuya revisión se solicitó contravino la jurisprudencia de esta Sala con referencia a que los lapsos procesales, que legalmente son fijados y jurisdiccionalmente sean aplicados, no son ‘formalidades’ per se, susceptibles de desaplicación, si no, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica.” Tal y como se colige del fallo citado, los lapsos procesales, que son establecidos legalmente y aplicados en los procesos jurisdiccionales, son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, “siendo éste, en el ámbito del derecho procesal, aquél que garantiza la función misma del proceso, cual es la de dirimir los conflictos de intereses y asegurar la continuidad del derecho objetivo; e igualmente garantiza que con ocasión del proceso no queden menoscabados los intereses de terceros y el interés colectivo (uti civis). Se refiere siempre a la garantía del debido proceso que engloba el derecho a la defensa, la igualdad de las partes y las restantes garantías constitucionales” [Véase HENRÍQEZ LA ROCHE, Ricardo – “Instituciones de Derecho Procesal”. Pág. 207, Ediciones Liber, Caracas-2005]. Igualmente, debe esta Corte señalar que la caducidad deviene en razón de haber transcurrido un lapso fijado por el legislador para hacer valer un derecho, lapso de carácter procesal que, como tal, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni de suspensión tal y como ya ha sido precisado. En efecto, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento de que tras el transcurso del lapso que establece la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le autorice; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente incidiría negativamente en la seguridad jurídica. Es por ello que el recurrente o justiciable, una vez habilitado para acudir al Órgano Jurisdiccional, deberá proponer su recurso judicial en tiempo hábil, esto es, antes de la consumación del lapso de caducidad que dispuso la ley. Ahora bien al momento de dictar el fallo objeto de la presente apelación, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Regio Nor-Oriental razonó lo siguiente: “[…] de conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa a decidir sobre la cuestión planteada. El recurso de nulidad fue propuesto por el Instituto Nacional de Obra Sanitaria (INOS), en fecha 16 de enero de 2001, por ante la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, contra el acto Administrativo dictado por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, en fecha 16 de octubre de 1997, siendo notificado el referido acto el 16-12-97, tal y como se evidencia del oficio y las copias que cursan a los folios 172, 173 y 174 del expediente. El Tribunal observa que desde la fecha de la notificación del acto hasta la fecha de la presentación del presente recurso de nulidad transcurrieron tres (3) años, de lo que se desprende claramente que había operado el lapso de caducidad para interponer el recurso de anulación de actos de efectos particulares, tal como lo establecen los artículos 84 numeral 3 y el 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Enconsecuencia [sic] de conformidad con lo establecido en los artículos 84 numeral tercero, 130 y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, [ese] Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara inadmisible el recurso de nulidad interpuesto por el Instituto Nacional de Obra Sanitarias (INOS), contra el acto Administrativo dictado por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui […]” [Corchetes de esta Corte]. En razón del anterior pronunciamiento, corresponde a este Tribunal examinar si el acto impugnado, en forma del Acuerdo adoptado por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui en fecha 16 de octubre de 1997 (folio 30 al 33), en efecto se encontraba caduco, para lo cual a continuación se transcribe su contenido: “RESUELVE: Conforme a lo dispuesto en la Constitución Nacional de 1961, la Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Anzoátegui de 1965, y la Ordenanza Sobre Ejidos de 1936; bajo cuyo imperio se celebró la Donación de la parcela de terreno al Instituto Nacional de Obras Sanitarias, el 15 de junio de 1976; y que una parcela de terreno constante de CUATRO MIL DOSCIENTOS METROS CUADRADOS (M2. 4.200:00), que posee [ese] Municipio luego de haberse constatado que se encuentra totalmente cercada y sin ningún tipo de construcción la cual parcela, formaba parte del lote de terreno donado al Instituto Nacional de Obras Sanitarias; este Concejo DECLARA RECUPERADA DE PLENO DERECHO LA SUPERFICIE DE TERRENO CONSTANTE DE CUATRO MIL DOSCIENTOS METROS CUADRADOS (M2. 4.200:00), tantas veces mencionada. Así como también se declara INCORPORADA la susodicha parcela de terreno al Patrimonio del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui. Comuníquese y publíquese. Dada, firmada, sellada y refrendada en el salón donde celebra sus Sesiones el Concejo del Municipio Bolívar del estado Anzoátegui, en Barcelona a los dieciséis (16) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).” (Destacado y mayúsculas del original) [Destacado de esta Corte]. De este modo, se puede apreciar que el acto administrativo recurrido fue dictado en fecha 16 de octubre de 1997, y notificado a la parte actora en fecha 10 de diciembre de ese mismo año, según desprende del oficio que riela inserto al folio 172 del presente expediente. En razón de lo anterior, es menester referirse al lapso de caducidad para la interposición del recurso contencioso administrativos de nulidad contemplado en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (norma vigente para la fecha de interposición de la demanda), el cual se encuentra previsto en su artículo 134 y es del tenor siguiente: “Artículo 134. Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la Administración, caducarán en el término de seis meses contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare. Sin embargo, aún en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales. El interesado podrá intentar el recurso previsto en el artículo 121 de esta Ley, dentro del término de seis meses establecidos en esta disposición, contra el acto recurrido en vía administrativa, cuando la Administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa días consecutivos a contar de la fecha de interposición del mismo. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el recurso de nulidad caducará a los treinta días.” Conforme a la norma precitada, resulta claro que el lapso de caducidad vigente para la fecha en la que fue interpuesto el recurso es de seis (6) meses a partir de la fecha de su notificación. Ello así, y visto que el presente recurso fue interpuesto en fecha 11 de diciembre del año 2000, es decir, hasta tres (3) años con posterioridad a la notificación del acto cuya nulidad se pretende, resulta forzoso para esta Corte declarar la caducidad de acción propuesta. Así se decide. En consecuencia, desvirtuado el carácter atribuido por el recurrente a los acuerdos discutidos en autos, y siendo igualmente ratificado su condición de actos administrativos ordinarios, cuya impugnación se encuentra supeditada al lapso de caducidad señalado por el a quo; esta Corte declara: sin lugar el recurso de apelación ejercido por la representación judicial del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS), y por tanto, confirma el auto dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Regio Nor-Oriental en fecha 17 de enero de 2003, mediante el cual declaró inadmisible por caduco el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado. Así se decide. V DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por el abogado Raúl Aguana Santamaría, actuando en su carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE OBRAS SANITARIAS (INOS), contra la sentencia proferida en fecha 17 de enero de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Regio Nor-Oriental, mediante la cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de prohibición de enajenar y gravar, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLÍVAR DEL ESTADO ANZOÁTEGUI; 2.- SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido; 3.- CONFIRMA el auto apelado. Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintinueve (29) días del mes de febrero del año dos mil doce (2012). Años 201º de la Independencia y 153º de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL Ponente La Secretaria Accidental, CARMEN CECILIA VANEGAS Exp. Nº AP42-R-2003-000279 ASV/88 En fecha ____________________ (__) de _____________________ de dos mil doce (2012), siendo las ___________ de la_____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2012-____________. La Secretaria Acc.