JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2003-002439
En fecha 23 de junio de 2003, se recibió en la Secretaría de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 998 de fecha 9 de junio de 2003, emanado del Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Jesús Cristóbal Rangel Rachadell y Luz del Valle Pérez de Martínez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 26.906 y 46.079, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana JUANA PULIDO DE SUÁREZ, titular de la cédula de identidad Nº 3.252.598, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano de la ASAMBLEA NACIONAL.
Dicha remisión se efectuó en virtud que en fecha 9 de junio de 2003, el Juzgado A quo oyó en ambos efectos el recurso de la apelación interpuesto el 2 de junio de 2003, por el Apoderado Judicial de la parte querellante contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 25 de mayo de 2003, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 26 de junio de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, se designó Ponente a la Juez Evelyn Marrero Ortiz y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para comenzar la relación de la causa.
En fecha 22 de julio de 2003, se dio inicio a la relación de la causa.
En esa misma fecha, se recibió en la Secretaría de esta Corte el escrito contentivo de la “formalización de la apelación”, presentado por el Apoderado Judicial de la parte querellante.
En fecha 5 de agosto de 2003, se recibió en la Secretaría de esta Corte el escrito contentivo de la contestación de la “formalización de la apelación”, presentado por el Abogado Miguel Ángel Díaz Zarraga, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 34.011, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada.
En fecha 6 de agosto de 2003, se dio inicio el lapso para la promoción de pruebas.
En fecha 12 de agosto de 2003, se recibió en la Secretaría de esta Corte instrumento poder presentado por el Abogado Miguel Ángel Díaz Zarraga, ya identificado, mediante el cual acredita su carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada.
En fecha 14 de agosto de 2003, se dejó constancia del vencimiento del lapso para la promoción de pruebas.
En fecha 19 de agosto de 2003, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el Acto de Informes.
En fecha 4 de septiembre de 2003, se recibió en la Secretaría de esta Corte, el escrito de informes consignado por el Abogado Eulalio Antonio Guevara, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 75.452, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada.
En fecha 4 de septiembre de 2003, esta Corte dijo “Vistos”.
En fecha 11 de enero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primeras y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 0704-04 de fecha 28 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual remitió el expediente administrativo relacionado con la presente causa.
En fecha 18 de enero de 2005, esta Corte ordenó agregar a los autos el oficio N° 0704-04 de fecha 28 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual remitió el expediente administrativo relacionado con la presente causa.
En fecha 20 de enero de 2010, en razón de la incorporación del ciudadano Efrén Navarro, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente forma: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la ciudadana Marisol Marín R., se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN, Juez.
En fecha 13 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo su reanudación una vez transcurrido los lapsos previstos en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 17 de febrero de 2012, se reasignó la Ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente. En esa misma fecha se pasó el expediente a la Juez Ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 29 de enero de 2001, los Abogados Jesús Cristóbal Rangel Rachadell y Luz del Valle Pérez de Martínez, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana Juana Pulido de Suárez interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Asamblea Nacional, sobre la base de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Que, “Nuestro representado (…) ingresó en el Congreso de la República el 1 de febrero de 1986, laborando de manera ininterrumpida en el Poder Legislativo por lo menos diez (10) años…”.
Que, “En fecha 15/05/2000 (sic), la Comisión Legislativa Nacional jubiló a nuestro representada del cargo de Sociólogo, mediante Resolución sin número, de la misma fecha, por tener más de diez años de servicio para el Poder Legislativo…”.
Que, “El Congreso de la República, en cumplimiento de lo pautado en el artículo 666 de la Ley Orgánica del Trabajo del año 1997, canceló el corte de prestaciones sociales, recibió las prestaciones correspondientes de manera sencilla, por la cantidad de Bolívares (sic) 4.912.647,30…”.
Que, “En fecha 31 de julio de 2000, nuestro representado, meses después de haber sido jubilado, retiró el cheque de sus prestaciones sociales, recibiendo la cantidad de Bolívares (sic) 3.522.435,89, más el complemento que establece el mismo artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, por la cantidad de Bolívares (sic) 486.913,67, encontrando que después de haber laborado más de diez (10) años de manera ininterrumpida para el Poder Legislativo Nacional, no le cancelaron sus prestaciones dobles como lo establece el artículo Cuarto de la Resolución S/N, de fecha 01 de mayo de 1988…”.
Que, “El total recibido por prestaciones sociales, tanto las del corte de prestaciones del año 1997, como lo pagado por este concepto en el 2000, incluido el complemento, es la cantidad de Bolívares (sic) 8.921.996,86, el pago doble de estas prestaciones asciende a la cantidad de Bolívares (sic) 17.843.993,72, deduciendo todo lo entregado por prestaciones, corresponde pagar a la Asamblea Nacional un saldo deudor de Bolívares (sic) 8.921.996,86…” (Negrillas de la cita).
Que, “La Resolución S/N, de fecha 01 de mayo de 1988, dictada por el (…) Presidente del Congreso de la República y por el (…) Vicepresidente, estableció los siguientes derechos para los funcionarios al servicio del Poder Legislativo Nacional: ‘Artículo Cuarto.- Establecer el beneficio de indemnización doble para aquellos funcionarios que hayan cumplido diez (10) o más años ininterrumpidos de servicio, a los efectos de la jubilación. Este beneficio no tiene carácter retroactivo (…) Artículo Séptimo. Extender el disfrute de vacaciones a treinta (30) días hábiles para aquellos funcionarios que hayan cumplido veinte (20) o más años de servicios, el Bono Vacacional se hará igualmente extensivo a treinta (30) días…’ (…) Los derechos contemplados en la citada normativa están vigentes…”.
Que, “El pago de prestaciones dobles se ha efectuado a varios funcionarios jubilados del Congreso de la República después del año 1994, y a jubilados por esta Administración…”.
Que, “El haber beneficiado a estas personas con el pago doble de sus prestaciones sociales configura una clara discriminación de los derechos de nuestro representado, lo cual es inaceptable y está protegido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el ordinal (sic) 5º artículo 89…”.
Finalmente, solicitó “Primero: Se condene a la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional), al pago de las Prestaciones Sociales pendientes que asciende a la cantidad de Bolívares (sic) 8.921.996,86. Segundo: Que se indexe dicho pago desde que nació la obligación de pagar las prestaciones el 15/05/00 (sic), por cuanto las prestaciones sociales constituyen una deuda de valor como lo dispone el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Tercero: Que se condene a la República Bolivariana de Venezuela a pagar los intereses por la mora en el pago completo de las prestaciones sociales, calculadas a la rata establecida por el Banco Central de Venezuela…” (Negrillas de la cita).
II
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 25 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“El régimen jurídico aplicable a los funcionarios al Servicio del Poder Legislativo Nacional, se encuentra desarrollado en el Estatuto del Personal del Congreso de la República, aprobado por las Cámaras en sesión conjunta, en fecha Dieciséis (16) de marzo de Mil Novecientos Ochenta y uno (1981), publicado en la Gaceta Oficial Nº 32.188, de conformidad con las atribuciones establecidas en los artículos 178 y siguientes de la Constitución de la República de Venezuela de Mil Novecientos Sesenta y Uno (1961).
Posteriormente, en fecha Primero (01) de mayo de Mil Novecientos Ochenta y Ocho (1988), el Presidente y el Vicepresidente del extinto Congreso de la República, Reinaldo Leandro Mora y José Rodríguez Iturbe, aprueban una Resolución sin número, la cual establece en su Artículo Cuarto, el beneficio de indemnización doble para aquellos funcionarios que hayan cumplido Diez (10) o más años ininterrumpidos de servicio, a los efectos de la jubilación. En su artículo Séptimo, acuerda extender el disfrute de vacaciones a Treinta (30) días.
No obstante lo anterior, en virtud de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva del Trabajo celebrada con la representación sindical, el 12 de mayo de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), y por cuanto la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República se rige únicamente por las estipulaciones contenidas en el Estatuto de Personal, y aquellas que se encuentran contenidas en la Convención Colectiva en comentario, los ciudadanos Eduardo Gómez Tamayo y Carmelo Lauría Lesseur, Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República de Venezuela, derogan todas las Resoluciones, Acuerdos, instructivos e Instrumentos contentivos de disposiciones reguladoras de la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República con anterioridad a la citada fecha.
Dicho esto, cabe analizar, la vigencia o permanencia de las disposiciones normativas contenidas en la Resolución S/N de fecha 01 de mayo de 1988, a la luz del texto del artículo noveno, el cual dice textualmente los siguientes (sic):
‘Los beneficios contemplados en la presente Resolución forman parte del Estatuto de Empleados del Congreso de la República’.
Vista la disposición transcrita, y en atención al contenido de la misma, resulta evidente que la voluntad de la Presidencia del extinto Congreso de la República fue ampliar el contenido del Estatuto de Personal de Empleados del Congreso, exaltando las disposiciones por él dictadas, al mismo rango que a la del estatuto en referencia, otorgándole, a su vez, carácter de permanencia en lo que a la regulación de las relaciones jurídico funcionariales de los empleados del Congreso de la República se refiere. No obstante, dicho acto de reforma (ampliación) de otro cuerpo normativo de data anterior, con la respectiva incorporación de las normas contenidas en esta Resolución, no escapa de la rigurosa aplicación del Principio Jurídico del Paralelismo de las Formas, con el cual, las reformas y derogatorias de cuerpos normativos, están supeditadas a la actuación de la misma autoridad que la dictó u otra de mayor jerarquía, a través de actos normativos de igual o mayor jerarquía.
En este orden de ideas, no puede pretenderse que la intención de la Presidencia del Congreso, se sobreponga a la voluntad del órgano, que en sesión conjunta, aprobó dicho instrumento normativo.
Dicho esto, en el caso que nos ocupa, la aludida Resolución es emanada del Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República, en ejercicio de sus funciones ejecutivas dentro de dicho Organismo, quedando entonces, conminada al ámbito interno de la Institución.
Por su parte, el Estatuto de Personal del Congreso de la República, fue aprobado mediante acuerdo de las Cámaras del Congreso de la República en sesión conjunta del Veinticinco (25) de Febrero de Mil Novecientos Ochenta y Uno (1981), y publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 32.188, en fecha Dieciséis (16) de Marzo de Mil Novecientos Ochenta y Uno (1981), dándole carácter de Reglamento Ley, razón por la cual, puede afirmarse, que el instrumento antes mencionado cuenta con rango legal, al haberse dado cumplimiento con el procedimiento establecido para ello en el artículo 138 de la Constitución vigente para el momento de su promulgación.
Por tanto, la pretendida incorporación de las normas establecidas en la resolución S/N de fecha 01 de mayo de 1988, al Estatuto de Personal del Congreso de República, queda sin efecto, toda vez, que la reforma antes planteada es jurídicamente imposible de efectuarse, habida cuenta, que si se pretendiese ampliar el contenido de dicho Estatuto, sería necesario una Ley dirigida a ello, o una norma de mayor jerarquía dictada por la misma autoridad, o por otra de mayor jerarquía también.
En virtud de lo expuesto ut supra, las normas contenidas en la Resolución S/N antes referida, conservan el rango otorgado en su creación inicial y no forman parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República, tal y como fue pretendido establecerse en el Artículo Noveno de la referida Resolución.
Establecido como ha quedado el carácter autónomo de la normativa en comentario, y el rango de Resolución no integrante del Estatuto de Personal en referencia, la Resolución antes mencionada es perfectamente subsumible dentro del ámbito de aplicación de la derogatoria general contenida en la Resolución S/N emitida por los ciudadanos Eduardo Gómez Tamayo y Carmelo Lauría Lesseur, en su carácter de Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República de Venezuela, cuyos datos de publicación fueron precisados anteriormente. Y así se declara.
De igual forma, el texto del estatuto en referencia tampoco contempla la posibilidad de hacer parte de su texto, toda normativa de rango inferior que desarrolle el ámbito de aplicación de dicha ley.
Visto el anterior pronunciamiento, los beneficios de prestaciones sociales dobles, a los efectos de la jubilación de aquellos funcionarios que cumplieron Diez (10) o más años de servicio ininterrumpidos, el disfrute de vacaciones por Treinta (30) días y el pago del Bono Vacacional también de Treinta (30) días, para aquellos funcionarios que hayan cumplido Veinte (20) o más años de servicio, que fueron cancelados a una serie funcionarios con posterioridad a Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), siendo un hecho expresamente aceptado por las partes, este Juzgador observa, que dichos pagos carecen efectivamente, de fundamento jurídico, toda vez, que la Resolución de fecha 01 de mayo de Mil Novecientos Ochenta y Ocho (1988), en la cual se establecen los beneficios arriba indicados, quedó derogada por la Resolución sin fecha y sin número publicada en la Gaceta Oficial N° 35.538 del Dos (02) de septiembre de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994).
Por otro lado, el no reconocimiento de los beneficios reclamados por el accionante, mal podrían transgredir el Principio Constitucional de la Igualdad y no Discriminación, toda vez, que dicha igualdad está consagrada como igualdad ante la ley, y no puede pretender la parte querellante ampararse en un hecho sin fundamento jurídico, y así se decide.
Con relación al alegato en el cual solicita la desaplicación a través del control difuso de la Constitución establecido en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, de la Resolución sin fecha suscrita por Eduardo Gómez Tamayo y Carmelo Lauría Lesseur, Presidente y Vicepresidente a la sazón del extinto Congreso de la República y publicada en Gaceta Oficial de la República Nº 35.538 de fecha 2 de septiembre de 1994, por la presunta transgresión de lo establecido en el artículo 89, ordinales 1,2 y 5, en el cual se establece la irrenunciabilidad de los derechos laborales y la no alteración de la intangibilidad y progresividad de los mismos, este Juzgado observa:
La mencionada Resolución tiene su origen en virtud de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada por el Extinto Congreso de la República con la Representación Sindical en fecha Doce (12) de Mayo de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), ya que como ésta lo indica la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República se rige únicamente por las estipulaciones que ella misma contiene y por las disposiciones del Estatuto de Personal del Congreso de la República, cuyos instrumentos son los únicos que pudieran establecer condiciones y beneficios para los empleados.
Así las cosas, poder determinar las violaciones de la Constitución denunciadas por la parte querellante, es imperioso analizar las normas aplicables a las Convenciones Colectivas suscrita en una relación de empleo público y constatar si procede o no desaplicación del instrumento normativo denunciado. Visto que el Estatuto de Personal del Congreso de la República y la Ley de Carrera Administrativa, no regulan de manera expresa lo concerniente a las Convenciones Colectivas, debiendo ser regulado, de manera supletoria, por las disposiciones normativas de la Ley Orgánica del Trabajo y su respectivo Reglamento, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 8 ejusdem.
De conformidad con el Artículo citado son aplicables en principio las normas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo vigente para la fecha de suscripción de la Convención Colectiva de Trabajo, es decir, los Artículos 507 y siguientes. Por su parte el artículo 511 establece que la Convención Colectiva no podrá concertarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las condiciones en los contratos vigentes, lo cual es en definitiva un desarrollo de los principios de intangibilidad, progresividad e irrenunciabilidad de los derechos y beneficios de los trabajadores. Aún cuando, el artículo 512 ejusdem, establece modificaciones permitidas o flexibilizaciones a los derechos y beneficios por vía de Convención Colectiva, en materia de derecho público o de normas que rigen a los funcionarios públicos, de cualesquiera de los órganos del Poder Público, rige el principio de legalidad, en cuanto se refiere los ítems referidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, permitiendo a su vez, a la convención colectiva desarrollarlos.
En este sentido, el régimen de remuneraciones y el régimen de retiro, es materia de reserva legal, que pudiere ser regulado, conforme al Artículo 8 antes citado regulado en Convención Colectiva, a los fines de salvaguardar el principio de progresividad, y son el Estatuto de Personal, y la Convención Colectiva, válidamente suscrita, las que contienen los parámetros por los cuales se rigen las relaciones para con los empleados del extinto congreso de la República. Así, cuando la citada Resolución del Primero (1°) de Mayo de Mil Novecientos Ochenta y Ocho (1988), estableció condiciones que pudieren aparecer como más favorables para los trabajadores, la misma no siguió el procedimiento natural para que la misma se instituyera como creadora de derechos válidos a los empleados; esto es, producto de la decisión del órgano (Congreso de la República reunido en sesión conjunta), o producto de una convención colectiva válida.
En este orden de ideas, no puede pretenderse que una normativa, dictada por el Presidente y Vicepresidente, que no constituye la voluntad del órgano debidamente expresada sea constitutiva de derechos; toda vez que la misma fue posteriormente revocada, restituyendo la aplicación exclusiva a los instrumentos válidos a tales fines, y mucho menos pretender, que dicho instrumento expresamente derogado, continúe generando beneficios a posteriori, indefinida ratione temporis.
Por cuyos fundamentos no procede la desaplicación por control difuso, de conformidad con las previsiones del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, y así se decide…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 22 de julio de 2003, el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, consignó el escrito de fundamentación de la apelación, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 25 de mayo de 2003, en los siguientes términos:
Que, “…el sentenciador argumenta que una normativa –que él considera- ilegal fue derogada, lo único que eso no es posible, por lo siguiente: a) o es legal y en consecuencia fue derogada por otra, b) o nunca fue derogada por cuanto no tuvo ningún valor, c) o lo que es más grave, si el Presidente para la fecha de la derogatoria no podía pronunciarse sobre materias relativa a la función pública en el Congreso de la República la derogatoria tampoco produce los efectos que se le atribuye…”.
Que, “Este argumento del sentenciador es discutible, ello por cuanto la Asamblea realizó los pagos de los beneficios conforme a la Resolución S/N de fecha 1 de mayo de 1988, y también continuó otorgando los beneficios después del 2 de septiembre de 1994 (fecha de la publicación en Gaceta Oficial)…”.
Que, “…el Congreso de la República dictó una normativa que contemplaba beneficios laborales a sus empelados, sin que se pueda considerar incluidas en la normativa general, eso no significa que es ilegal dicha normativa -como pretende el sentenciador-, lo que hubiera sido ilegal es regular los beneficios de una manera que estén por debajo de los establecidos, en su momento en la Ley de Carrera Administrativa y ahora en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto estas normativas se constituyen como sistema de derechos mínimos…”.
Que, “La regulación que se hizo sobre las prestaciones sociales era posible en aquel momento, y la Ley de Carrera Administrativa la permitía, las aceptaba, las respectaba y protegía, como lo estableció en el artículo 26…”.
Que, “El argumento sustancial de la sentencia apelada es que el acto por el cual la Presidencia del Congreso reconoció derechos a sus funcionarios es ilegal, lo cual queda desvirtuado por lo expresado Supra (sic), pero el argumento a contrario, es decir, si la normativa fue legal lleva a la conclusión que efectivamente si se viola el Principio a la Igualdad y en consecuencia a la No Discriminación…”.
Que, “La intangibilidad de los derechos que garantiza la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela impide que se considere derogada la Resolución de 1998, por cuanto ni una Ley podría revocar los derechos obtenidos por los funcionarios, por expresa prohibición del ordinal primero del artículo 89…”.
Que, “Por cuanto se evidencia sin ningún género de dudas, que el artículo único de la Resolución S/N del año 1994, colide flagrantemente con los ordinales (sic) 1º, 2º 3º y 4º del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ratificamos la solicitud de desaplicación a tenor del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, todo con el objeto de que esta Resolución quede sin efecto y se reafirme el derecho de nuestro representado a percibir el pago de sus prestaciones sociales de manera doble…”.
Que, “El argumento fundamental de esta sentencia impugnada es que la Resolución S/N de fecha 1 de mayo de 1988, ‘no siguió procedimiento natural para que la misma se instituyera como creadora de derechos válidos a los empleados’, lo cual no es cierto, ya que hace depender los derechos de los funcionarios del extinto Congreso de una suerte de formalismo no exigidos en ninguna Ley…”.
Que, “…la máxima autoridad de un Poder del Estado no pueda reglamentar los derechos de sus funcionarios públicos, o que el dictar una Resolución y publicarla en Gaceta Oficial no le cree derechos a esos funcionarios es difícil de creer. Los derechos de los funcionarios públicos pueden ser reglamentados, y en (sic) presente caso tenemos que el derecho a cobrar prestaciones sociales ya existía, el monto de las misma es el que se está variando, por ello consideramos que la prohibición se podría encontrar en la creación de nuevos derechos no de los derechos existentes…” (Subrayado de la cita).
Que, “Por lo anteriormente expuesto solicito que se declare CON LUGAR la APELACIÓN interpuesta, y que en consecuencia se revoque el fallo dictado por el Tribunal Primero de Transición de fecha 25 de Mayo de 2003, y se declare a su vez CON LUGAR la pretensión planteada en la Demanda…” (Mayúsculas de la cita).
IV
DE LA CONTESTACIÓN A
LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
El 5 de agosto de 2003, el Abogado Miguel Ángel Díaz Zárraga, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la República Bolivariana de Venezuela por órgano de la Asamblea Nacional presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, la cual formuló de la siguiente manera:
Señaló, que “…no se logra entender como el formalizante niega su propio argumento al transcribir fragmento de la Exposición de Motivos (…) que meridianamente establece que efectivamente se está en presencia de un instrumento normativo al que se le aplicó un simple cambio NOMINAL de Reglamento a Estatuto, pero cuya naturaleza jurídica obedece a la del primer nombre…” (Mayúsculas del original).
Argumentó, que la Resolución S/N del 1° de mayo de 1988 “…NO detenta fuerza jurídica para modificar el Estatuto del Personal de fecha 25 de febrero de 1981, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 32.188 de fecha 16 de marzo de 1981 tanto así que su base normativa es absoluta y totalmente INEXISTENTE…” (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
Que, el apelante “…NO EXPLICA las razones que a su entender hacen que se configure una violación constitucional, limitándose a reproducir literalmente uno de los enunciados de un artículo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Esta actitud, además de desnaturalizar el espíritu del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, infringe lo que hoy días (sic) se considera un principio en materia de interposición de cualquier acción que pretenda activar el aparato de justicia…” (Mayúsculas del original).
Señaló, que incurrió en “…CONFESIÓN cuando sin ambages reconoce que ‘la prohibición se podría encontrar en la creación de nuevos derechos no de los derechos ya existentes’ que ‘la prohibición se podría encontrar en la creación de nuevos derechos no de los derechos ya existentes’, puesto esa prohibición es la que intenta soslayar la espuria Resolución del primero de mayo de 1988, donde basa su petición…” (Mayúsculas y subrayado del original).
V
DE LA COMPETENCIA
En primer lugar, debe esta Corte pronunciarse en relación a su competencia para conocer de los recursos de apelaciones interpuestos contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo que sigue:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, los recursos de apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos funcionariales, corresponde a esta Cortes de lo Contencioso Administrativo, por estar determinada la competencia de manera expresa por la norma señalada.
Como corolario de lo anterior esta Corte se declara COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto por el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 25 de mayo de 2003, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
En el presente caso, de los alegatos expuestos en la fundamentación de la apelación, se desprende que el punto controvertido por el actor se circunscribe a la vigencia de la Resolución de fecha 1º de mayo de 1988, mediante la cual se estableció el pago doble de las prestaciones sociales a los funcionarios del Congreso de la República, hoy día Asamblea Nacional, que hubiesen cumplido diez (10) o más años ininterrumpidos de servicio, a los efectos de la jubilación, pues a su decir, la referida Resolución forma parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República y por ende, el Juzgado A quo erró al estimar que la misma fue revocada y no generaba el derecho a recibir el beneficio de jubilación reclamado.
Asimismo, se observa que los alegatos presentados por la Representación Judicial de la parte recurrida, en la oportunidad de dar contestación a la fundamentación de la apelación, se circunscriben en negar la vigencia de la Resolución de fecha 1º de mayo de 1988 y en afirmar que la misma no forma parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional, ni detenta fuerza jurídica para modificarlo.
Por su parte, el Juzgado A quo en la sentencia apelada indicó que “…el Estatuto de Personal, fue aprobado mediante acuerdo de las Cámaras en sesión conjunta al (sic) Veinticinco (25) de Febrero de Mil Novecientos Ochenta y Uno (1981) y publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 32.288, en fecha Dieciséis (16) de marzo de Mil Novecientos Ochenta y Uno (1981), dándole carácter de Reglamento Ley, razón por la cual, puede afirmarse que el instrumento antes mencionado cuenta con rango legal, al haberse dado cumplimiento con el procedimiento establecido en el Artículo 138 de la Constitución vigente para el momento de su promulgación (…) En este orden de ideas, no puede pretenderse que una normativa, dictada por el Presidente y Vicepresidente, que no constituye la voluntad del órgano debidamente expresada, sea constitutiva de derechos; toda vez que la misma fue posteriormente revocada, restituyendo la aplicación exclusiva a los instrumentos válidos a tales fines, y mucho menos pretender, que dicho instrumento expresamente derogado continúe generando beneficios a posteriori…”.
En primer término, esta Corte estima necesario destacar que el Estatuto de Personal en referencia, fue aprobado por la Comisión Delegada del Congreso de la República de Venezuela, hoy Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 25 febrero de 1981, mediante Acuerdo publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 32.188 de fecha 16 de marzo de 1981, el cual había sido presentado por la Comisión Especial designada por las Cámaras en sesión conjunta.
De allí que, se evidencia que el Juzgado A quo apreció erradamente que el señalado Estatuto fue aprobado en sesión Plenaria del extinto Congreso Nacional, así como que tenía rango de Ley, pues si bien es cierto que la doctrina señala la existencia de actos con rango de Ley material distintos a la ley formal, ha sido criterio reiterado de esta Corte, que el mencionado Estatuto constituye un Reglamento Interno que regula la relación entre el Órgano Legislativo Nacional y sus funcionarios, por lo que aún cuando se dicta en ejecución de las atribuciones constitucionales otorgadas al Cuerpo Legislativo no podría atribuírsele rango de Ley material ni formal, siendo que se encuadra dentro de la clasificación de acto normativo de rango sublegal, esto es, un Reglamento Interno (Vid., sentencia Nº 761, de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fecha 15 de marzo de 2006, caso: María Matute de Pérez contra la Asamblea Nacional).
En todo caso, se observa que el razonamiento expuesto por el A quo, no se fundamentó en la afirmación anteriormente rebatida, sino en la falta de competencia del Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, para modificar el Estatuto in commento a través de una Resolución, así como de la derogatoria de la misma, efectuada con anterioridad a la interposición del presente recurso funcionarial.
Ello así, cabe señalar que en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el Legislador consagró el principio de la inderogabilidad singular de los actos administrativos de efectos generales, en virtud del cual “Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general…”.
La referida norma ha consagrado el principio de la inderogabilidad singular de los actos administrativos de efectos generales, en virtud del cual los actos administrativos de efectos generales no pueden ser violados ni modificados por actos administrativos de efectos particulares, ni siquiera cuando éstos emanen de un superior jerárquico.
En este mismo sentido, considera menester esta Corte señalar que la finalidad de la Resolución de fecha 1º de mayo de 1988, dictada por el Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República de Venezuela; era ampliar el contenido del Estatuto de Personal de Empleados del Congreso, elevando las disposiciones dictadas, al mismo rango que a las del Estatuto en referencia, estableciendo una serie de beneficios dentro de los cuales se encontraba el pago doble de las prestaciones sociales en favor de los funcionarios de ese Organismo, que por lo menos hubieren cumplido diez (10) años de servicio a los efectos de su jubilación y cuyo reclamo dio lugar a la querella objeto del presente recurso de apelación.
En el caso de autos se observa, que la Resolución de fecha 1º de mayo de 1988, estuvo vigente al haber sido publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, siendo derogada posteriormente, por un acto de rango similar, es decir, por la Resolución de fecha 26 de agosto de 1994, emanada del Presidente y Vicepresidente del Órgano Legislativo para la fecha, publicada en la Gaceta Oficial N° 35.538, de fecha 2 de septiembre de 1994, la cual en su apartado único señala:
“…se derogan todas las Resoluciones, Acuerdos, Instructivos e Instrumentos contentivos de disposiciones reguladoras de la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República se rige únicamente por las estipulaciones que ésta contiene y por las disposiciones del Estatuto de Personal del Congreso de la República en acuerdo del 25 de febrero de 1981, publicado en la Gaceta Oficial número 32118 (sic) del 16 de marzo de 1981…”.
Ello así, esta Corte observa que en el presente caso, a los fines de establecer el monto correspondiente al referido ciudadano por concepto de prestación de antigüedad, debe aplicarse lo establecido en la normativa vigente para el momento en que nació en cabeza del querellante el derecho a reclamar el pago de su prestación de antigüedad, esto es, el día 15 de mayo de 2000, fecha en la cual le fue concedido el beneficio de la jubilación; en virtud que esta Corte considera que sostener lo contrario (es decir, aplicarle una Resolución derogada) implicaría infringir las más elementales normas relativas a la aplicación temporal de las leyes. Así se decide.
Asimismo, en lo que respecta al argumento del apelante sobre el hecho de que debe haber igualdad y no debe haber discriminación, por cuanto la Asamblea realizó los pagos de los beneficios conforme a la Resolución S/N de fecha 1° de mayo de 1998, después del 2 de septiembre de 1994, siendo el caso que en el escrito de la demanda se relacionaron todas las personas que fueron beneficiadas con los derechos contemplados en la Resolución.
En tal sentido, esta Alzada considera necesario traer a los autos lo establecido en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra:
“.Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas.
4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias…”.
Ello así, esta Corte observa que, el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a la igualdad ante la Ley, es decir, se prohíbe cualquier tratamiento discriminatorio de origen legal. Así, en estos casos, se le niega o disminuye un derecho a alguien que es acordado a otros.
En el presente caso, debe señalarse que la querellante no puede afirmar que una Resolución derogada le acuerde un beneficio y menos aún que, con ocasión al no otorgamiento del mismo (indemnización doble) le sea violado el derecho constitucional a la igualdad, en la medida en que la Administración aplicando una Resolución derogada pudiere haberle concedido dichos beneficios a otros funcionarios. Así se decide.
Así las cosas, ante la denuncia referida por parte de la apelante con respecto a que la Resolución en comento infringe el principio de progresividad, establecido en el numeral 1° del artículo 89 Constitucional, debe esta Corte señalar, que habiéndose establecido que los instrumentos aplicables al caso de autos, lo constituyen, a saber el Estatuto de Personal en comento y la Convención Colectiva del Trabajo citada y considerando que cualquier beneficio a los efectos del monto a cancelar por concepto de pago de prestaciones sociales para el querellante, nació en fecha 15 de mayo de 2000, debe necesariamente concluirse que el beneficio adicional de la indemnización doble solicitada, constituyó para el querellante una mera expectativa de derecho, es decir, simple esperanza de futura adquisición de un derecho (Manuel Osorio. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Obra Grande. Argentina. 1963).
Expectativa que estuvo latente mientras la Resolución que consagraba este beneficio adicional tuvo vigencia, pero que, nunca llegó a consolidarse como un derecho adquirido en cabeza del querellante, por cuanto, para el momento en que este ciudadano pasó a ser acreedor de la misma (indemnización), el beneficio adicional del pago doble (no así el derecho a gozar de jubilación y prestaciones sociales) había sido suprimido. De allí que pueda concluirse, que no hay infracción alguna al principio de la intangibilidad y progresividad de los beneficios laborales. Así se decide.
Ahora bien, se observa que en el presente caso no se está en presencia de un conflicto entre normas de distinta jerarquía, sino que, muy por el contrario, se reclama la aplicación de una Resolución derogada a los fines del pago de una indemnización doble, así el principio de favor o máxima de la norma más favorable resulta inaplicable al caso de autos, ya que el mismo presupone la existencia de un conflicto entre distintas normas vigentes con igual aptitud para regular un determinado supuesto, lo cual no se verifica en el presente caso, ya que la normativa vigente a los fines de regular la relación laboral en comento lo constituyen el Estatuto de Personal del Congreso de la República en acuerdo del 25 de febrero de 1981, publicado en la Gaceta Oficial Nº 32.118 del 16 de marzo de 1981 y la Convención Colectiva de Trabajo celebrada con la representación sindical el 12 de mayo de 1994. En consecuencia, se estima improcedente la denuncia realizada. Así se decide.
Finalmente, en lo que respecta al principio de la irrenunciabilidad de los derechos laborales, establecido en el artículo 89 numeral 2 de la Constitución, esta Corte observa que, tal como lo señalara la parte querellante el derecho a cobrar prestaciones sociales existe, el monto de las mismas es lo que está variando. Así, la falta de pago doble de las prestaciones sociales solicitada, no implica la renuncia del derecho a percibir prestaciones sociales en sí mismo. Así se decide.
En virtud de las consideraciones anteriores resulta forzoso para esta Corte declarar SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 25 de mayo de 2003, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y en consecuencia, se CONFIRMA la sentencia apelada. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 25 de mayo de 2003, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana JUANA PULIDO DE SUÁREZ, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano de la ASAMBLEA NACIONAL.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Remítase al Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario Accidental
IVÁN HIDALGO
EXP. Nº AP42-R-2003-002439
MEM/
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