JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-Y-2011-000112
En fecha 25 de julio de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 1574-2011 de fecha 29 de junio de 2011, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JOSÉ EFRAÍN BELIZARIO , titular de la cédula de identidad Nº 15.682.009, debidamente asistido por el Abogado Frederick Antonio Díaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 137.506, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO APURE.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta obligatoria establecida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia definitiva dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 16 de mayo de 2011, mediante la cual se declaró Parcialmente Con Lugar la querella interpuesta.
En fecha 26 de julio de 2012, se dio cuenta la Corte y por auto separado de la misma fecha, se designó ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA y se ordenó pasar el expediente, a los fines que se dictara sentencia. En la misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 25 de octubre de 2011, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se prorrogó el lapso para dictar sentencia en la presente causa.
En fecha 15 de diciembre de 2011, venció el lapso otorgado de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Marisol Marín R., se reconstituyó la Junta Directiva quedando conformada de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 14 de marzo de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto planteado, previa las siguientes consideraciones:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 25 de noviembre de 2009, el ciudadano José Efraín Belizario, asistido por el Abogado Frederick Antonio Díaz Viera, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Gobernación del estado Apure, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Que “Ingresé a la Comandancia General de la Policía del estado Apure con el cargo de Agente de Seguridad y Orden Público el día primero (1º) de marzo de 2008, como agente de Seguridad y Orden Público sin Código prestando servicios en la Comandancia General de la Policía del estado, según consta (sic) de constancia de trabajo, (…) posteriormente en fecha dieciocho (18) de enero para ocupar el cargo de Agente de Seguridad y Orden Público con código de trabajo 02004998 lo cual se evidencia de copia simple de nombramiento…” (Negrillas del original).
Alegó, que “…desde el día primero (1º) de marzo de 2008, he cumplido con todas las funciones inherentes al cargo como Agente de Seguridad y Orden Público, en el horario establecido por la Administración y bajo las condiciones, competencia, subordinación y dependencia que el cargo amerita, desempeñando mis funciones de manera cabal y satisfactoria y efectiva, no obstante ello mi patrono a incumplido con su obligación de cancelarme mis salarios y el bono alimenticio por mis servicios prestados, ya que desde que ingresé a dicha institución no me han sido cancelados los mencionados beneficios laborales, sino hasta el mes de marzo de 2009, fue que me empezaron a pagar los señalados beneficios, lo cual se evidencia de copia simple de vaucher de pago emitido a mi favor…”.
Que, solicito “…los pagos correspondientes a los meses de marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre del año 2008, (incluyendo aguinaldos, bono vacacional, bonos de fin de año y bono alimenticio) y enero del año 2009…”.
Finalmente, solicito “…sea admitida y declarada con lugar [la querella interpuesta] condenando al estado Apure a cancelarme mi salario y bono de alimentación desde el primero (1º) de marzo de 2008 al 1º de febrero de 2009, más mi bonificación de fin de año correspondiente al mes de diciembre del año 2008 y bono vacacional. (…) estimo la presente querella funcionarial en VEINTINUVE MIL SESENTA Y UNO CON TREINTA Y DOS BOLÍVARES FUERTES (Bs. 29.061,32)…” (Mayúsculas y negrillas de la cita, agregado de esta Corte).
II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
En sentencia de fecha 16 de mayo de 2011, el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“El caso sub examine versa sobre una querella funcionarial, interpuesta con el objeto de hacer efectivo el cobro de sueldos y otros conceptos laborales contra la Gobernación del estado Apure, (Comandancia General de Policía del estado Apure), por la cantidad de Bolívares veintinueve mil sesenta y uno con treinta y dos céntimos (Bs. 29.061,32).
En este sentido, quien suscribe la presente decisión, debe analizar la importancia que reviste para el derecho la noción de salario, y así se tiene que el salario o remuneración ha sido definida, como la percepción monetaria o pago que recibe el trabajador como contraprestación al trabajo o labor que éste se ha obligado a proporcionar para con su empleador; el salario dada su naturaleza retributiva, está constituido por la habitualidad, el propósito y las circunstancias en y para las cuales se contraten los servicios personales de un individuo. Debe indicarse que las características propias de la remuneración salario adquiere su fundamento lógico en los servicios que de una manera personal y directa, ya sea en función de los conocimientos aportados a determinada actividad (labor intelectual) o de mano de obra (actividad física), proporciona un individuo en una determinada relación de empleo (relación laboral). De este modo, esta prestación por cuanto está destinada, a su vez, a cubrir los riesgos y necesidades que se originen en esa relación, debe ser cancelada de acuerdo a las características que conforman su especial naturaleza, vale decir, de manera periódica y proporcional al esfuerzo efectuado con ocasión al propósito y las circunstancias concretas de la contratación o coincidente a la actividad ejecutada.
El salario por formar parte de la actividad prestada adquiere a su vez, protección constitucional, en el sentido que los corpus normativos que tengan como finalidad regular esta relación deben garantizar la progresividad de los derechos y beneficios que correspondan, así como en materia de aplicación y concurrencia de normas debe prevalecer el principio indubio pro operario, entre otros (artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). Asimismo el artículo 90 ibídem, establece que el salario debe ser suficiente, digno y justo, en relación a las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales que están implícitas e inmersas en la existencia vital del trabajador; por ello, el sentido, propósito y espíritu de esta norma conlleva a que sea el Estado precisamente el garante en que el salario sea ajustado cada año, en virtud de los índices inflacionarios que se reflejan en el costo de la vida y por ende sea el costo de la canasta básica el referente esencial que determine este ajuste.
La misma norma especifica que el salario es inembargable, debe ser pagado en forma periódica y oportunamente, lo cual tiene como finalidad que la cantidad pecuniaria correspondiente al salario no se deprecie por no ser cancelado de manera habitual y en el momento que corresponda conforme a las reglas correspondientes a la forma y procedimiento para su pago.
Así las cosas, se observa de las actas procesales que conforman la presente causa, que la Procuraduría General del estado Apure, no consignó el expediente administrativo del querellante, aún y cuando reconoce que el mismo fue nombrado a partir del 01 de enero de 2009, para ocupar el cargo de Agente de Seguridad y Orden Público, (folios 26 y 27).
Siendo ello así, es oportuno indicar que esta falta de consignación del expediente administrativo, obra en favor del administrado, como bien lo ha expresado tanto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que `la falta de consignación de los antecedentes constituye una verdadera presunción favorable a la pretensión del actor´, máxime, cuando en el caso sub examine la propia administración desconoce la relación que existía en la fecha pretendida por el actor, sin embargo, reconoce que fue nombrado en fecha posterior, esto es, deberían existir tales antecedentes administrativos, por lo menos, a partir de la fecha en la cual la propia administración reconoce el ingreso del hoy querellante a la Institución querellada.
En ese mismo orden de ideas y con relación al valor probatorio del expediente administrativo la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, indicó que los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto constituye un elemento de importancia fundamental para la resolución de la controversia y es una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio.
A mayor abundamiento, en sentencia No. 00692 la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 21 de mayo de 2002 estableció lo que a continuación parcialmente se transcribe:
`… sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante´.
Indicado lo anterior, este Juzgado hace suyo el criterio expresado por la Sala Político administrativa en diversas oportunidades, debiendo advertir que si bien la administración no cumple con la carga de consignar en el Tribunal el expediente administrativo correspondiente a la causa que se ventile, ello no obsta, para que el Juzgador pueda decidir, siendo que, a pesar de que éste constituye la prueba natural, no es la única dentro del proceso contencioso administrativo, debiendo entonces soportar la administración una presunción favorable acerca de la procedencia de la pretensión de la parte accionante. Ello así, este Juzgado debe pronunciarse con todos los elementos que constan en autos y así se declara.
Por otra parte, la representación judicial de la parte querellante consignó a los autos como documento fundamental de la acción, `Constancia de Trabajo´, emanada de la Comandancia General de Policía del estado Apure, suscrita por el Com/Gral (PBA) Rafael Humberto Herrera (folio 04), mediante la cual hace constar que el ciudadano JOSÉ EFRAIN BELIZARIO, titular de la cédula de identidad Nº V-15.682.009, presta sus servicios en la Comandancia General como agente de Policía, desde el 01 de marzo 2008.
Igualmente, cursa en autos, específicamente al folio 05 copia fotostática simple consignada por el representante judicial del accionante, emanada de la Comandancia General de Policía del estado Apure, suscrita por el Comandante General (PBA) Rafael Humberto Herrera, de la cual se desprende que el querellante de autos fue nombrado para ocupar el cargo de Agente de Seguridad y Orden Público adscrito a esa Comandancia General de Policía con Código de trabajo 050004998, a partir del 01 de enero de 2009.
En el lapso de promoción de pruebas, la representación judicial de la parte querellada, consignó `Constancia de Trabajo´ (original), emanada de la Comandancia General de la Policía del estado Apure, suscrita por el Comisario General y Director General de la Policía ciudadano OCANTO AREVALO MARTÍN, mediante la cual hace constar que el JOSÉ EFRAIN BELIZARIO, titular de la cédula de identidad Nº V-15.682.009, presta sus servicios en esa Institución Policial desempeñándose con la Jerarquía de Agente, desde la fecha 01 de enero de 2009.
Por su parte, la representación judicial del querellante, promovió documentales, denominadas `Orden del Día Nº 82´, de fecha 22 de marzo de 2008, (folios 29 al 32), en la cual se evidencia que el querellante en la referida fecha se encontraba de servicio en la `Ceiba´ y `orden del día Nº 137´, de fecha 16 de mayo de 2008, (folios 33 al 36), en la cual se evidencia que el querellante en la referida fecha se encontraba de servicio en la `Ceiba´.
Dentro de este marco, quien suscribe la presente decisión se permite traer a colación el fallo proferido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con ponencia del Dr. Emilio Ramos González, Exp. AP42-R-2003-0002090, en el caso: Rodolfo Arnaldo Mújica Vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), en la cual con respecto a los documentos administrativos, estableció lo que parcialmente se transcribe a continuación:
`…Respecto de los mencionados documentos administrativos, el procesalita Arístides Rengel Romberg ha sostenido que la función de los mismos `...no es otra que la de documentar los actos de la administración que versan sobre manifestaciones de voluntad del órgano administrativo que la suscribe o sobre manifestaciones de certeza jurídica...´ (Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano. Tomo IV, p. 152).
En igual sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 01-885 de fecha 16 de mayo 2003, recaída en el caso Henry José Parra Velásquez c/ Rubén Gilberto Ruiz Bermúdez, dejó sentado:
`(…) Los documentos públicos administrativos son aquellos realizados por un funcionario competente actuando en el ejercicio de sus funciones, pero que no se refiere a negocios jurídicos de los particulares, sino que tratan de actuaciones de los referidos funcionarios que versan, bien sobre manifestaciones de voluntad del órgano administrativo que la suscribe, conformando la extensa gama de los actos constitutivos (concesiones, autorizaciones, habilitaciones, admisiones, suspensiones, sanciones, etc.), o bien constituyen manifestaciones de certeza jurídica que son las declaraciones de ciencia y conocimiento, que a su vez, conforman la amplia gama de los actos declarativos (certificaciones, verificaciones, registros, etc.), y que por tener la firma de un funcionario administrativo están dotados de una presunción desvirtuable de veracidad y legitimidad de su contenido, en razón del principio de ejecutividad y ejecutoriedad que le atribuye el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y por tanto deben considerarse ciertos hasta prueba en contrario (…)´(Negrillas de esta Corte)
Respecto de los mencionados documentos administrativos ha sido establecido que constituyen una tercera categoría de prueba instrumental, que no puede asimilarse al documento público previsto en el artículo 1.357 del Código Civil, como sí a los documentos privados reconocidos o a los tenidos legalmente por reconocidos, `sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad´ (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Nro. 00497 del 20 de mayo del 2004, caso: Alida Magali Sánchez)´.
En atención al referido criterio jurisprudencial y con respecto al documento administrativo consignado por el apoderado judicial de la parte querellante, este Juzgador le otorga pleno valor probatorio por cuanto él mismo no fue objeto de impugnación alguna a través de los medios idóneos capaces de desvirtuar la veracidad de su contenido. Igualmente, se le otorga pleno valor probatorio a la copia fotostática simple consignada por el representante del actor por cuanto la misma no fue impugnada, conforme a lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.
En lo que respecta al documento administrativo consignado por la representación judicial de la parte querellada, este sentenciador le merece fe en todo su valor probatorio por las consideraciones ut supra expuestas.
Cabe considerar, que al constituir punto controvertido en la presente causa, la fecha en la que el hoy querellante el ciudadano JOSÉ EFRAIN BELIZARIO, inició sus labores en la Comandancia General de Policía del estado Apure. No puede dejar de observar este Juzgado, que tanto la constancia presentada por el querellante en la que indica la fecha en la cual comenzó a prestar servicios, como el acto administrativo contentivo del nombramiento del que fue objeto, fueron suscritos por la misma persona que ocupaba el cargo de comandante General de la Policía del estado Apure, por lo que mal puede la administración simplemente limitarse a negar la relación existente, sin traer a los autos elementos que sustenten tal afirmación. En este sentido, y habiendo sido demostrado por la recurrente que efectivamente la relación de empleo se inició en fecha 01 de marzo de 2008, sin haber percibido ningún tipo de remuneración; debe forzosamente quien aquí sentencia, ordenar a la Gobernación del estado Apure, la cancelación de los salarios retenidos desde el 01 de marzo de 2008, hasta el día 01 de febrero 2009, así como, los conceptos correspondientes a bono de alimentación, bono de fin de año y bono vacacional generados en el periodo ut supra indicado; ya que tal situación fue debidamente probada por la representación judicial de la parte querellante. A los fines de determinar el monto adeudado se ordena realizar una experticia complementaria del fallo, a tenor de lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Y así se decide.
III
DE LA COMPETENCIA
En primer lugar considera necesario esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer en segunda instancia de la sentencia dictada en fecha 16 de mayo de 2011, por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, mediante la cual se declaró Parcialmente Con Lugar la querella funcionarial que interpuso el ciudadano José Efraín Belizario, contra la Gobernación del estado Apure y en tal sentido, resulta oportuno citar lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”
Conforme a la norma supra transcrita, las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo constituyen la Alzada de los Tribunales Contenciosos Administrativos, es decir, los competentes para conocer en segundo grado de jurisdicción de los recursos contencioso administrativos de naturaleza funcionarial.
Ello así, debe esta Corte hacer referencia a lo establecido en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a texto expreso establece lo siguiente:
“Artículo 72: Toda sentencia contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
De la norma anteriormente citada se colige que el Legislador estableció una prerrogativa procesal a favor de la República, en los casos de sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa que sostiene dentro del proceso judicial la República, consistiendo dicha prerrogativa en que el fallo dictado en el asunto respectivo, deberá obligatoriamente ser consultado ante el Tribunal Superior Competente y visto que en el presente caso la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, declaró Parcialmente Con Lugar la querella funcionarial interpuesta, siendo ello contrario a las pretensiones de la República, dicha sentencia resulta objeto de consulta.
En consecuencia, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la consulta de Ley, por ser la Alzada natural del mencionado Juzgado, en virtud de lo establecido en el artículo 72 ejusdem, en concordancia con el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta de Ley, es necesario, antes de entrar a analizar el presente caso, profundizar acerca de la finalidad de dicha institución como prerrogativa procesal establecida en favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, con incidencia en todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa ejercida por la misma.
Conforme a ello, se debe señalar que la consulta en cuestión ha de ser planteada por el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes y que no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad es, como lo dispone en forma inequívoca el artículo 72 ejusdem, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el Tribunal que conoce en primera instancia, tal y como fue expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902, de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), la cual establece:
“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Resaltado y corchetes de esta Corte).
Asimismo, la referida Sala en sentencia Nº 1.107, de fecha 8 de junio de 2007 (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:
“…El principal argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden procesal: que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
(…)
La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.
Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…” (Resaltado de esta Corte).
En consecuencia, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, siendo que las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.
Ahora bien, siendo que en el presente caso se ha planteado la consulta del fallo dictado por Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del estado Barinas, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, pasa esta Corte a revisar el mencionado fallo, con estricta sujeción a los lineamientos anteriormente expuestos:
Así, observa este Órgano Jurisdiccional que la pretensión objeto del presente recurso se circunscribe a la solicitud del querellante del pago de sueldos dejados de percibir y demás beneficios laborales desde el 1º de marzo de 2008 hasta el 1º de febrero de 2009.
El Juez A quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, considerando que: “…habiendo sido demostrado por la recurrente que efectivamente la relación de empleo se inició en fecha 01 de marzo de 2008, sin haber percibido ningún tipo de remuneración; debe forzosamente quien aquí sentencia, ordenar a la Gobernación del estado Apure, la cancelación de los salarios retenidos desde el 01 de marzo de 2008, hasta el día 01 de febrero 2009, así como, los conceptos correspondientes a bono de alimentación, bono de fin de año y bono vacacional generados en el periodo ut supra indicado; ya que tal situación fue debidamente probada por la representación judicial de la parte querellante…”.
Ahora bien, este Órgano Jurisdiccional considera importante señalar que la representación judicial de la parte querellante, presentó como prueba de su pretensión constancia de trabajo en la que indica la fecha en la cual comenzó a prestar sus servicios al ente policial (1º de marzo de 2008), así como también, el nombramiento del que fue objeto posteriormente el querellante en fecha 1º de enero de 2009, ambos documentos suscritos por el Comandante General de la Policía del estado Apure. Por su parte la representación judicial de la Gobernación del estado Apure aportó en el lapso de promoción de pruebas, constancia de trabajo suscrita por el Director General de la Policía del estado Apure, con la cual pretendió hacer constar que el hoy querellante comenzó a prestar servicios para el ente querellado en fecha 1º de enero de 2009.
Ahora bien, esta Corte para decidir debe traer a colación la sentencia N° 1.257 dictada por la Sala Político Administrativa en fecha 12 de julio de 2007, (caso: Sociedad Mercantil Eco Chemical 2000, C.A.), en la cual planteó lo siguiente:
“(…)Delimitado lo anterior, no puede esta Sala pasar por alto que de acuerdo con la persona que incorpore algún acta al expediente administrativo, se pueden dar tres supuestos, a saber: i) Los documentos emanados de los funcionarios públicos sustanciadores del procedimiento administrativo, en ejercicio de sus atribuciones legales, los cuales constituirán documentos administrativos; ii) Los documentos emanados de los particulares interesados en el procedimiento y; iii) Los documentos emanados de terceros, distintos a las partes involucradas, entendiendo como partes a la autoridad administrativa sustanciadora del expediente y a los legítimos interesados en el procedimiento; tales como informes emanados de organismos públicos o privados necesarios para la resolución de la controversia, en los términos consagrados en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Ahora bien, tal y como se advirtiera, cada instrumental incorporada al expediente administrativo tendrá el valor probatorio conforme a la naturaleza del documento que se trate, pero tal y como lo ha establecido esta Sala, los documentos administrativos se valorarán igualmente como un instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil (…)”.
Se evidencia de lo anteriormente reseñado, que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sostiene que si bien los documentos administrativos son dictados por funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones y en las formas exigidas por la ley, no son documentos públicos sino una categoría distinta; aun cuando se encuentran dotados de una presunción de veracidad y legitimidad en su contenido, en razón del principio de ejecutividad y ejecutoriedad que le atribuye el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debiendo considerarse ciertos salvo prueba en contrario.
Así, resulta evidente que la presunción de certeza derivada de la documental aportada por la parte querellada, no desvirtúa el medio probatorio aportado por la parte accionante, es decir, la constancia de trabajo donde indica la fecha en que comenzó a prestar sus servicios (Vid. Folio cuatro (4) del expediente judicial), en virtud de que el mismo no fue atacado por la querellada, otorgándole pleno valor probatorio al mismo; en consecuencia, esta Corte considera ajustado a derecho lo determinado por el A quo ya que el alegato esgrimido por la parte querellada no ataca la prueba fundamental aportada por el querellante, razón por la cual es correcto desestimar el medio probatorio aportado por la representación judicial de la parte accionada, ya que en este caso, el alegato presentado por el querellante quedó firme. Así se decide.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional a los fines de examinar los conceptos acordados por el Juzgado A quo, considera importante traer a colación lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 91, en cuanto al derecho que tiene todo trabajador o trabajadora a percibir un salario digno que sea suficiente para cubrir sus necesidades y las de su familia. En efecto, señala la norma constitucional lo siguiente:
“Artículo 91. Todo trabajador o trabajadora tiene derecho a un salario suficiente que le permita vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales. Se garantizará el pago de igual salario por igual trabajo y se fijará la participación que debe corresponder a los trabajadores y trabajadoras en el beneficio de la empresa. El salario es inembargable y se pagará periódica y oportunamente en moneda de curso legal, salvo la excepción de la obligación alimentaria, de conformidad con la ley.
El Estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras del sector público y del sector privado un salario mínimo vital que será ajustado cada año, tomando como una de las referencias el costo de la canasta básica. La Ley establecerá la forma y el procedimiento.”
Por su parte, y a los fines de referirnos a quienes prestan un servicio público, se debe destacar que la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece en su artículo 23 el derecho que tienen los funcionarios públicos a percibir las remuneraciones que correspondan al cargo que desempeñen y en tal sentido prevé:
“Artículo 23. Los funcionarios o funcionarias públicos tendrán derecho a percibir las remuneraciones correspondientes al cargo que desempeñen, de conformidad con lo establecido en esta Ley y sus reglamentos”.
De las normas que anteceden, se desprende claramente que los funcionarios públicos tienen el derecho recibir las remuneraciones correspondientes al cargo que desempeñen, que conforme a lo previsto en el artículo 91 de la Carta Magna, constituye un derecho constitucional irrenunciable que tiene el funcionario de percibir una contraprestación esencialmente monetaria, que sea suficiente para asegurarle a él y a su familia la satisfacción de sus necesidades básicas, y que le corresponde por la prestación de su servicio, constituida por el sueldo, establecido presupuestariamente para el cargo desempeñado.
En efecto, observa este Órgano Jurisdiccional que del análisis de las actas procesales que conforman el presente expediente, se desprende que la Gobernación del estado Apure, no trajo suficientes elementos que sustentarán el pago de las cantidades solicitadas por el querellante, es decir, no demostró que nada le adeuda al querellante con respecto a los sueldos y demás beneficios laborales desde el 1º de marzo de 2008 hasta el 1º de febrero de 2009, vacaciones vencidas, bono de fin de año fraccionado y cesta tickets correspondientes al lapso descrito, los cuales representan una obligación para el patrono de pagar los mismos.
En razón de lo expuesto, esta Corte, comparte el criterio sostenido por el A quo en el fallo objeto de consulta, en donde se condena al Estado Apure -parte querellada en el presente caso-, al pago de los sueldos y demás conceptos laborales, por la suma no pagada oportunamente al querellante, así como también que se practique una experticia complementaria del fallo de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil a los fines de determinar el monto adeudado a la querellante, por lo tanto, el Estado Apure deberá pagar al querellante, los sueldos dejados de cancelar, vacaciones vencidas, bono de fin de año fraccionado y cesta tickets correspondientes desde el desde el 1º de marzo de 2008 hasta el 1º de febrero de 2009. Así se decide.
Así las cosas, esta Alzada encuentra ajustada a derecho la decisión aquí consultada, y en consecuencia, confirma, con la modificación expuesta, la sentencia de fecha 16 de mayo de 2011, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Apure y Municipio Arismendi del Estado Barinas. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer la Consulta de ley prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada en fecha 16 de mayo de 2011, por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Arismendi del Estado Barinas, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar la querella funcionarial incoada por el ciudadano JOSÉ EFRAÍN BELIZARIO contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO APURE.
2. CONFIRMA el fallo objeto de consulta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario Accidental,
IVÁN HIDALGO
Exp. N° AP42-Y-2011-000112
MEM/
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