TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2011-001158
En fecha 18 de octubre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 2469-2011 de fecha 28 de septiembre de 2011, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano RAMÓN ENRIQUE ZAMBRANO PINEDA, titular de la cédula de identidad N° 13.035.251, asistido por los abogados LUIS SCOTT RODRÍGUEZ y GERARDO SUÁREZ ISEA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 3.207 y 28.872, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida por el abogado Luis Scott Rodríguez, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Ramón Enrique Zambrano Pineda, anteriormente identificados, contra la decisión dictada por el mencionado Juzgado, en fecha 21 de junio de 2011, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 19 de octubre de 2011, se dio cuenta a esta Corte, se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, se designó ponente al ciudadano Juez ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA y se concedieron cuatro (4) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para fundamentar la apelación.
El 17 de noviembre de 2011, el abogado JORGE KIRIAKIDIS, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 50.886, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Contraloría General del Estado Lara, consignó diligencia mediante la cual solicitó cómputo de los días de despacho transcurridos desde el 11 de agosto de 2011, y en virtud de ello que fuese declarado el desistimiento de la apelación por falta de fundamentación.
El 29 de noviembre de 2011, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, dictó auto a través del cual señaló lo siguiente:
“(…) se evidencia que a la presente fecha ha transcurrido el lapso fijado a los fines de la presentación del escrito de fundamentación antes referido sin que haya sido consignado el mismo, lo que en principio haría procedente la consecuencia jurídica prevista en el artículo 92 ejusdem, es decir, la declaratoria del desistimiento tácito de la apelación ejercida, sin embargo, advierte esta Corte que la presente causa se encuentra paralizada, produciéndose una ausencia absoluta de las partes en el procedimiento de segunda instancia.
En efecto, se deduce que entre el día en que la parte apelante ejerció el respectivo recurso de apelación, esto es, el cinco (5) de agosto de dos mil once (2011) y el día diecinueve (19) de octubre de dos mil once (2011), fecha en la cual se dio cuenta a este Órgano Jurisdiccional del recibo del presente expediente, transcurrió más de un (1) mes, en el cual dicho asunto se mantuvo paralizado por causa no imputable a las partes, y en aplicación del criterio acogido por esta Corte en fallo Nº 2121 del veintisiete (27) de noviembre de dos mil siete (2007) (caso: Silvia Suvergine Peña vs. Alcaldía del Municipio José Ángel Lamas del Estado Aragua), mediante el cual se dispuso que ‘… con la finalidad de ampliar las garantías jurisdiccionales ya acordadas por esta Corte (…), [se] establece que a partir de la publicación del presente fallo, se ordenará la reposición procesal en todas aquellas [causas] en las cuales haya transcurrido más de un (1) mes entre la interposición del recurso de apelación ante el a quo y la fecha en la cual se de cuenta del recibo del expediente en esta Alzada. Así se decide’, con base en el principio de rectoría del Juez, en aras de salvaguardar el derecho a la defensa, el debido proceso y la tutela judicial efectiva de las partes involucradas en el presente asunto, de conformidad con los artículos 206 y 310 del Código de Procedimiento Civil, aplicables por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se procede a revocar parcialmente el auto dictado en fecha diecinueve (19) de octubre de dos mil once (2011), sólo en lo que respecta al inicio del lapso para la fundamentación de la apelación y se ordena la reposición de la causa al estado de la notificación de las partes, a los fines de dar inicio al procedimiento de segunda instancia correspondiente; en consecuencia, se acuerda su notificación de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, y por cuanto estas se encuentran domiciliadas en el estado Lara, de acuerdo con lo previsto en el artículo 234 ejusdem, se comisiona al JUZGADO (DISTRIBUIDOR) DEL MUNICIPIO IRIBARREN DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO LARA, a los fines que practique las diligencias necesarias para notificar al ciudadano RAMÓN ENRIQUE ZAMBRANO PINEDA, al CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO LARA y al PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO LARA, remitiéndole anexo las inserciones pertinentes, y concediéndole a este último los ocho (8) días de despacho de conformidad con el criterio establecido por este Órgano Jurisdiccional, mediante decisión Nº 2009-676 de fecha veintisiete (27) de abril de dos mil nueve (2009), dictada en el caso ‘Carmen Santiago de Sánchez, Helena Pasalky y otros, contra la Corporación de Salud del Estado Aragua (CORPOSALUD-ARAGUA)’ y lo preceptuado en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, a cuyo vencimiento comenzarán a transcurrir los cuatro (4) días continuos correspondientes al término de la distancia, así como los diez (10) días continuos para la reanudación de la causa, previstos en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil. Vencidos como se encuentren los mencionados lapsos, se procederá mediante auto expreso y separado a dar inicio al procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. (Mayúsculas y negrillas del original).

En esa misma fecha, 29 de noviembre de 2011, se libró boleta dirigida al ciudadano Ramón Enrique Zambrano Pineda y los Oficios Nros. CSCA-2011-009081, CSCA-2011-009082 y CSCA-2011-009083, dirigidos al Juez (Distribuidor) del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, al Contralor General del Estado Lara y al Procurador General del Estado Lara, respectivamente.
En fecha 10 de mayo de 2012, se dictó auto mediante el cual se dejó constancia de que el 8 de mayo del mismo año se dio por recibido Oficio signado con el Nº 390-2012 de fecha 20 de marzo de 2012, emanado del Juzgado Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 29 de noviembre de 2011, la cual fue debidamente cumplida, y se ordenó agregarlo a los autos.
El 11 de junio de 2012, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de que se encontraban notificadas las partes del auto dictado por este Órgano Jurisdiccional en fecha 29 de noviembre de 2011, y transcurridos los lapsos estipulados en el mismo, ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se concedieron cuatro (4) días continuos correspondientes al término de distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para que la parte recurrente procediera a fundamentar la apelación interpuesta.
El 4 de julio de 2012, se dictó auto mediante el cual, se indicó que “Vencidos como se encuentran los lapsos fijados en el auto de fecha once (11) de junio de dos mil doce (2012), a los fines previstos en los artículos 92 y 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordena practicar por Secretaría, el cómputo de los días de despacho transcurridos para la fundamentación de la apelación, pásese el presente expediente al Juez Ponente ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente”. (Negrillas de texto original).
En esa misma fecha, la Secretaria Accidental de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo certificó: “(…) que desde el día dieciocho (18) de junio de dos mil doce (2012), fecha en que se inició el lapso para la fundamentación de la apelación, inclusive, hasta el día tres (3) de julio de dos mil doce (2012), fecha en que terminó dicho lapso, inclusive, transcurrieron 10 días de despacho, correspondientes a los días 18, 19, 20, 21, 25, 26, 27 y 28 de junio de 2012 y los días 2 y 3 de julio de 2012. Asimismo, se deja constancia que transcurrieron cuatro (4) días continuos del término de la distancia correspondiente a los días 12, 13, 14 y 15 de junio de 2012”.
El 12 de julio de 2012, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONAL INTERPUESTO
En fecha 16 de julio de 2010, los abogados Luis Scott Rodríguez y Gerardo Suárez Isea, asistiendo al ciudadano RAMÓN ENRIQUE ZAMBRANO PINEDA, parte recurrente, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo que lo removió del cargo como Asistente de Auditoría de la Contraloría General del Estado Lara de fecha 12 de febrero de 2010, suscrito por el Contralor General del Estado Lara, ciudadano Juan Pablo Soteldo Azparren, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
En principio, el recurrente indicó que “El Ciudadano (sic) Contralor General del Estado Lara, Dr. JUAN PABLO SOTELDO AZPARREN, produce el 12 de febrero de 2010 el acto administrativo donde se me remueve del cargo que ejercía en la Contraloría General del Estado Lara, el cual era Asistente de Auditoria en la Coordinación de Bienes Estadales de la Dirección de Obras y Bienes de dicho ente”. (Mayúsculas del original).
Señaló que “El argumento para mi remoción, es que el cargo desempeñado es de confianza, según el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Contraloría General del Estado Lara, que establece como de CONFIANZA los Grupos de Trabajo Técnico Fiscal. En aplicación de los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estos cargos de confianza, son a su vez de libre nombramiento y remoción, por lo tanto quedé removido de mis funciones dentro de la Contraloría del Estado Lara”.
Asimismo, indicó que fue notificado del acto administrativo de remoción el 12 de febrero de 2010, motivo por el cual en fecha “(…) 17 de Febrero (sic) de 2010 ejercí el Recurso de Reconsideración, el cual fue ampliado mediante escrito presentado el 5 de Marzo (sic) de 2010. En ambos escritos ratifiqué la naturaleza del cargo ejercido y mi condición de funcionario de carrera”.
Manifestó, que “Posteriormente, el 26 de Marzo (sic) de 2010, la Lic. ALIX TERESA BONILLA MONTILLA, Contralora General (Encargada) del Estado Lara, declaro (sic) SIN LUGAR el Recurso de Reconsideración ejercido, por las mismas razones que se me removió del cargo de Asistente de Auditoria, que es de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, a tenor de lo dispuesto en el Manual Descriptivo de Cargos de la Contraloría General del Estado Lara, vigente desde el 3 de Septiembre (sic) de 2009”. (Mayúsculas del original).
Adujo, que el punto central de la controversia es la clasificación como cargo de confianza, indicando que el Manual descriptivo de clases de cargos dictado por el ciudadano Contralor General del estado Lara, hace de la función administrativa que desempeñaba en dicho ente, señalando expresamente “El artículo Primero de la Resolución Organizativa, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara N° 12.865 de fecha 3 de Septiembre (sic) de 2009 establece: Aprobar el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, basado en la Plantilla de Cargos de la Contraloría General del Estado Lara. Esta Plantilla de Cargos se divide en dos (2) Grupos de Trabajo: 1) Grupo Técnico-Fiscal Naturaleza de los Cargos: De Confianza. 2) Grupo Organizativo y de Apoyo. Naturaleza de los Cargos: De Carrera’. Dentro de la lista del Grupo Técnico-Fiscal se encuentra el cargo de ‘Asistente de Auditoria’, cuyos elementos descriptivos, requisitos, funciones y demás determinaciones constan en la página 37 del Manual de Cargos. De manera que el cargo que ostentaba hasta mi remoción, pasó a ser de confianza, con la entrada en vigencia del Manual Descriptivo de Cargos de la Contraloría del Estado Lara; a pesar de tener el Certificado de Funcionario de Carrera, que el mismo Contralor que me retiró de la Administración Pública, me concedió el 21 de Julio de 2006”.
Así pues, esgrimió que “Según articulo (sic) 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP), existen dos tipos de cargos de confianza, el que implica un alto grado de confidencialidad con los altos Jerarcas de la Administración (el cual no es mi caso); y el que alude al ejercicio de determinadas funciones que requieren un grado de reserva y sujeción particulares del funcionario que la ejerce. El artículo 63 de la LEFP obliga a establecer expresamente los cargos de alto nivel y de confianza mediante normas reglamentarias”.
Por otra parte arguyó, que “En este sentido, el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Contraloría General del Estado Lara, adolece de vicios estructurales en lo jurídico que impiden su aplicación. En primer lugar, violenta el articulo (sic) 146 de la Constitución, al excluir del régimen de carrera administrativa a la mayoría de los cargos de la estructura organizativa de la Contraloría, con lo cual se extingue la estabilidad del funcionario, que el Constituyente de 1999 estableció como norma general. En segundo lugar, el mencionado Manual de Cargos es un compendio ampliado de lo que significa violar el principio de racionalidad administrativa, pues, ¿Como (sic) se explica que un Asistente Legal, cuyas funciones son de apoyo y ayuda al conjunto de Abogados de la Contraloría, ser un Cargo de Confianza, pero un Recepcionista ser un Cargo de Carrera?. ¿Como (sic) se puede establecer que el Analista de Organización IV, que realiza actividades complejas como programación de organización, sistemas y procedimientos para perfeccionar la función de la Contraloría, sea un Cargo de de Carrera, con toda la responsabilidad y confidencialidad técnica que representa, pero un Asistente de Auditoria, cuya función principal es auxiliar y apoyar la Unidad de Auditoria, en los procesos de control de inspección fiscal, sea un cargo de de confianza?”.
Insistió, en que todo lo alegado “(…) demuestra es el absurdo jurídico que creó el Contralor del Estado Lara al decretar el Manual de Clasificación de Cargos, donde no se tuvo el mas (sic) mínimo cuidado al relacionar el cargo con las funciones desempeñadas y eliminar irracionalmente la estabilidad de la estructura funcional de la Contraloría, declarando, sin ninguna motivación ni valoración inteligible, a todos los cargos del Grupo Técnico-Fiscal como personal de confianza”.
En virtud de los argumentos expresados es que solicitó “(…) que se desaplique la calificación como cargo de confianza que arbitraria, irracional e inconstitucionalmente, el Manual de Clases de Cargos de la Contraloría del Estado Lara estableció para el puesto de Asistente de Auditoria y se declare legalmente que este cargo es de carrera, de acuerdo a lo estipulado en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Este petitum lo fundamento en la capacidad jurisdiccional del Juez Contencioso-Administrativo y en el control difuso de la constitucionalidad, que esta Autoridad Judicial ostenta”.
Alegó, que la nulidad del acto administrativo de remoción “(…) es evidente por cuanto viola la estabilidad administrativa establecida en el artículo 30 de la LEFP (sic). Por este motivo y de conformidad con el artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solicito se declare la nulidad absoluta por ilegalidad del Acto Administrativo de Remoción del Cargo de fecha 12 de febrero de 2010, dictado por el ciudadano Contralor General del Estado Lara y consecuentemente del acto que ratifica la remoción del cargo, dictado por la ciudadana Contralora (Encargada) del Estado Lara, en fecha 26 de Marzo (sic) de 2010, como decisión al Recurso de Reconsideración ejercido”.
Asimismo, señaló como otra causal de nulidad del acto administrativo de remoción lo dispuesto en “La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como norma general aplicada a todo el régimen de control y fiscalización del sector público (…)”.
Manifestó que por “(…) aplicación supletoria a los funcionarios de las Contralorías Estadales, Municipales, etc.; los actos o decisiones administrativas que desmejoren los beneficios y derechos previamente adquiridos, son nulos por ilegales. De tal manera que si el cargo que ejercí antes de su clasificación como de confianza, era un cargo de carrera, esta modificación desmejoró mi derecho a la ESTABILIDAD, determinado en el artículo 30 de la LEFP (sic), por lo cual, tanto la nueva calificación del cargo como la remoción de que fui objeto, son nulas por violar el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”. (Mayúsculas del original).
Esgrimió, que “Según la doctrina y la jurisprudencia pacíficamente aceptada, a través de la QUERELLA FUNCIONARIAL, no solamente se puede solicitar la nulidad de actos contrarios a derecho, emanados en el ámbito de la actividad administrativa, sino que se puede pedir conjuntamente la restitución de la situación jurídica violentada y. la condena a la Administración por los daños y perjuicios causados (Recurso de Plena Jurisdicción). Es por esta causa que solicito, además de la nulidad de acto de remoción impugnado; que se me restituya en el cargo de Asistente de Auditoria y me sean cancelados los sueldos, bonificaciones y demás derechos pecuniarios derivados de mi relación de empleo público, calculados desde el día en que fui removido del cargo hasta que se ejecute la sentencia definitivamente firme que decida la presente QUERELLA y se me reincorpore a la Contraloría General del Estado Lara”. (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó que “1) Declare la nulidad absoluta por ilegalidad del acto administrativo de remoción de mi cargo como Asistente de Auditoria de la Contraloría General del Estado Lara, de fecha 12 de febrero de 2010 y del acto administrativo de fecha 26 de Marzo (sic) de 2010, donde se decidió el Recurso de Reconsideración intentado. 2) Ordene mi restitución, al cargo de carrera desempeñado en el ente público señalado. 3) Condene a la Contraloría General del Estado Lara a resarcirme los daños causados, constituidos en el pago de los sueldos, bonificaciones y demás beneficios laborales causados desde mi remoción del cargo hasta mi reincorporación al mismo”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 21 de junio de 2011, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dictó decisión mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en los siguientes términos:
“(…) A tal efecto, se observa que el querellante solicita se declare la ‘(…) nulidad absoluta por ilegalidad del acto administrativo de remoción de [su] (sic) cargo como Asistente de Auditoria de la Contraloría General del Estado Lara, de fecha 12 de febrero de 2010 y del acto administrativo de fecha 26 de Marzo de 2010, donde se decidió el Recurso de Reconsideración intentado’, así como la restitución al cargo y el resarcimiento de los daños causados.
Bajo las generalidades trazadas, considera oportuno esta Sentenciadora entrar a analizar ciertas circunstancias del caso, lo cual efectivamente hace en la siguiente forma.
1.- De la Contraloría Estadal y las potestades de administración de personal.
Por tratarse de un asunto en el cual la Contralora Estadal removió a un funcionario de su cargo, y considerando los alegatos realizados por el recurrente relacionados a las facultades del Órgano querellado para la administración de personal, así como la presunta violación al artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referido a la estabilidad del funcionario y a la racionalidad administrativa, considera este Juzgado oportuno precisar las potestades de administración de personal que posee dicho Órgano.
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Se quiere significar con ello que, (…) las Contralorías Estadales tienen autonomía funcional, lo que a criterio de este Juzgado abarca la potestad de administrar el personal a su servicio. Tal autonomía ha sido desarrollada por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
(…omissis…)
De hecho, observa este Juzgado que ciertamente, tal como se explicó precedentemente, las contralorías estadales pertenecen al llamado Sistema Nacional de Control Fiscal, que alude el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual, en su artículo 44 establece la mencionada autonomía funcional y administrativa de éstas, de allí que tienen autonomía para la administración de personal, en cuanto a nombramiento, remoción, destitución, etc. (Vid. sentencia de la Corte Segunda, Nº 2007-02015 del 14 de noviembre de 2007, caso: Mercedes Gil Vs. Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda).
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Bajo esta línea argumentativa, tal como ya se indicó, las Contralorías Estadales, de igual forma ostentan autonomía funcional, organizativa y administrativa, según lo previsto en el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, razón por la cual las mismas Contralorías Estadales son las competentes para dictar sus propios instrumentos normativos (autonormación), siguiendo como parámetros de orientación, los principios generales y fundamentales expresados en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Se preserva de esta manera el principio de especialidad, aceptado por esta Corte en diversos fallos, razón por la cual se sostiene que, ante regulación especial expresa y vigente en materia de régimen de personal, no puede aplicarse a tales órganos contralores en lo estatal, las disposiciones previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni de forma supletoria.
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Para el caso de marras, según la potestad ejercida por la Contraloría General del Estado Lara, adquiere relevancia la Resolución Organizativa Nº 006, de fecha 02 de septiembre de 2009, dictada por la Contraloría General del Estado Lara, por medio de la cual se aprobó el Manual Descriptivo de Cargos aplicable a los funcionarios de carrera, así como de libre nombramiento y remoción que allí prestan sus servicios, publicada en Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 12.867, en fecha 03 de septiembre de 2009. Dicho instrumento normativo fue dictado en ejercicio de las atribuciones legales que al Órgano in comento le confieren los artículos 93 y 95 de la Constitución del Estado Lara, en concordancia con el artículo 12 numeral 2 y 7 de la Contraloría General del Estado Lara y artículo 9 numeral 2 y 3 del Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Lara.
(…omissis…)
De esta forma, ostentan autonomía funcional para ejercer las competencias establecidas tanto en la Constitución como en las leyes; así como a nivel organizativo, es decir, pueden determinar su organización y estructura interna con ocasión del cumplimiento de sus competencias, ostentando la facultad de realizar todas las gestiones para lograr tales fines. Por consiguiente, este Tribunal desestima el alegato de violación al artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referido a la estabilidad del funcionario y a la racionalidad administrativa. Así se decide.
2.- De la Aplicación del Control Difuso solicitado
En el presente caso la parte actora solicita se desaplique por control difuso la calificación otorgada como de confianza al cargo de “Asistente Administrativo”, conforme el Manual de Clases de Cargos de la Contraloría del Estado Lara.
(…omissis…)
Siendo así, con base al criterio jurisprudencial expuesto supra, mal podría este Juzgado desaplicar por control difuso la calificación otorgada como de confianza al cargo de “Asistente Administrativo”, conforme el Manual de Clases de Cargos de la Contraloría del Estado Lara, pues a todas luces se evidencia que no constituye un acto normativo dictado en ejecución directa de la Constitución y que ostente la nota de generalidad y abstracción, por lo que se desecha tal solicitud. Así se decide.
3.- De los cargos desempeñados por el ciudadano Ramón Enrique Zambrano y la naturaleza de los mismos.
Como se ha analizado, la Jurisprudencia referida supra destaca la facultad de la Contraloría de dictar su instrumento de organización interna, es decir, de poder elaborar su propia normativa; y ante la ausencia de ésta remite al contenido de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
De tal forma, en el presente asunto se observa que los actos administrativos que hoy se recurren, vale decir, el ‘(…) acto administrativo de remoción de [su] (sic) cargo como Asistente de Auditoria de la Contraloría General del Estado Lara, de fecha 12 de febrero de 2010 y [el] acto administrativo de fecha 26 de Marzo de 2010, donde se decidió el Recurso de Reconsideración intentado’, encuentran su sustento fundamentalmente en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Contraloría General del Estado Lara, contenido en la Resolución Organizativa Nº 006, de fecha 02 de septiembre de 2009, publicada en Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 12.865 de fecha 03 de septiembre de 2009; (…).
(…omissis…)
De la anterior es entendible que el cambio en la naturaleza o calificación del cargo que ostente un funcionario puede ser modificado a través de sus Estatutos; puesto que tal modificación, causaría efectos a partir de la fecha de la referida reforma, y bajo esta premisa será analizada la situación en el presente asunto.
En esta sintonía, de la revisión de las actas procesales, este Tribunal constata que el querellante, a saber el ciudadano Ramón Enrique Zambrano prestó sus servicios para la Contraloría General del Estado Lara, a cuyo efecto se extrae lo siguiente:
1. Riela al folio trece (13) de la pieza de antecedentes administrativos contrato de prestación de servicio, -del cual no puede desprenderse firma alguna- celebrado según su contenido entre la Contraloría General del Estado Lara y el ciudadano querellante, para cumplir funciones como Fiscal Administrativo IV, asignado al Departamento de Control al Pago, con vigencia desde el 16 de noviembre de 1997, al 31 de diciembre de 1997.
2. Riela al folio doce (12) de la pieza de antecedentes administrativos contrato de prestación de servicio, -del cual no puede desprenderse firma alguna- celebrado según su contenido entre la Contraloría General del Estado Lara y el ciudadano querellante, para cumplir funciones como Fiscal Administrativo IV, asignado al Departamento de Control al Pago, con vigencia desde el 01 de enero de 1998, al 31 de enero de 1998.
3. Riela al folio once (11) de la pieza de antecedentes administrativos contrato de prestación de servicio, -del cual no puede desprenderse firma alguna- celebrado según su contenido entre la Contraloría General del Estado Lara y el ciudadano querellante, para cumplir funciones como Fiscal Administrativo IV, asignado al Departamento de Control al Pago, con vigencia desde el 01 de febrero de 1998, al 28 de febrero del mismo año.
4. Riela al folio diez (10) de la pieza de antecedentes administrativos contrato de prestación de servicio, -del cual no puede desprenderse firma alguna- celebrado según su contenido entre la Contraloría General del Estado Lara y el ciudadano querellante, para cumplir funciones como Fiscal Administrativo IV, asignado al Departamento de Control al Pago, con vigencia desde el 01 de marzo hasta el 31 de mayo de 1998.
5. Riela al folio nueve (09) de la pieza de antecedentes administrativos Resolución Administrativa Nº 079, mediante la cual el Contralor General del Estado Lara, designa al querellante como Asistente de Auditoría, adscrito al Departamento de Control al Pago, con vigencia desde el 01 de junio de 1998.
6. Riela al folio siete (07) de la pieza de antecedentes administrativos Resolución Administrativa Nº 048, mediante la cual el Contralor General del Estado Lara, designa al querellante como Jefe Encargado de la Sección de Nómina, adscrito al Departamento de Recursos Humanos, con vigencia desde el 21 de febrero de 2001.
7. Riela al folio seis (06) de la pieza de antecedentes administrativos Resolución Administrativa Nº 166, mediante la cual el Contralor General del Estado Lara, designa al querellante como Asistente de Auditoría II, adscrito al Departamento de Auditoría de la Cuenta, con vigencia desde el 16 de agosto de 2001.
8. Riela al folio cinco (05) de la pieza de antecedentes administrativos Notificación Nº 656, de fecha 25 de agosto de 2003, mediante la cual el Jefe del Departamento de Recursos Humanos le participa al querellante que en virtud de haberse dictado la Resolución Organizativa Nº 018 de fecha 01 de agosto de 2003, ‘(…) su nuevo cargo será ASISTENTE DE AUDITORIA, GRADO 2 PASO 1’.
9. Riela al folio dos (02) de la pieza de antecedentes administrativos Oficio S/N, de fecha 12 de febrero de 2010, mediante la cual el Contralor General del Estado Lara, le manifiesta al querellante que queda removido del cargo.
10. Finalmente, riela al folio seis (06) y siguientes, Resolución Administrativa Nº 085, suscrita por la Contralora General del Estado Lara, por medio de la cual declara sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el ciudadano Ramón Enrique Zambrano, contra la ‘Decisión’ de fecha 12 de febrero de 2010. Argumentando que ‘(…) de acuerdo al Manual Descriptivo de Clases de Cargos y de las funciones que desempeñaba el Recurrente en la Contraloría General del Estado Lara, Asistente de Auditoría, encuadra dentro de los parámetros de Cargo de Confianza; por lo tanto y en razón de ello, se aplican los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública’.
Para ponderar la situación antes descrita y con ello la naturaleza de los cargos que detentó el querellante, este Tribunal debe atenerse a la categorización que los instrumentos jurídicos aplicables le realicen al cargo, y por las funciones inherentes y específicas de los mismos (véase Sentencia Nº 772 de fecha 07 de mayo de 2009 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa).
(…omissis…)
Así se indicar (sic) que el constituyente destacó palmariamente que el ingreso a la carrera administrativa será exclusivamente por concurso público que garantice la selección de los mejores, tanto en el aspecto ético como en el de la preparación técnica y profesional. Por ello, dicho concurso se sujeta a los principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. En adelante, no se podría acceder a la carrera administrativa por designaciones o contrataciones que obvien este mecanismo de selección objetivo, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera. Sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y a la consecuente estabilidad del funcionario, principios éstos que el constituyente previó que fueran desarrollados por vía legal de manera de restringir la discrecionalidad en la toma de decisiones relacionadas con estos aspectos, -de forma que no por intermedio de un ‘Certificado de Funcionario de Carrera’ otorgado en el año 2006 podría considerarse cumplidos los requisitos constitucionalmente exigidos- estableciendo las exigencias para poder optar a dichos concursos y así poder ascender en la carrera administrativa. Correlativo a ello debería avanzarse hacia la conformación de instancias estatales que contribuyan a la formación y actualización permanente del funcionario público.
Siendo ello así se verifica que el querellante, ciudadano Ramón Enrique Zambrano Pineda, inició su relación funcionarial, bajo un cargo cuya especialidad sobrepasa o excede los límites convencionales de confianza de un trabajador ordinario como lo es el cargo de ‘Fiscal Administrativo IV’, -por las funciones de fiscalización intrínsecas- además se precisa que no se evidencia de autos que el mismo, haya participado en concurso público alguno.
(…omissis…)
Bajo este contexto, entra este Tribunal a revisar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el querellante de autos, en la Contraloría querellada, al momento de ser removido del mismo; siendo ello así, conforme al Manual de Clases de Cargos de la Contraloría del Estado Lara vigente, los cargos pertenecientes al Grupo Técnico-Fiscal, al cual pertenecen entre otros el cargo de ‘Asistente de Auditoría’, son de confianza. En este sentido en la página treinta y siete (37) de la referida Resolución, se observa que el Asistente de Auditoria posee las siguientes funciones:
‘1. Asiste en actividades fiscales, por medio de un programa de inspecciones, con el fin de contribuir a los objetivos de la Unidad. 2. Presta apoyo a un equipo en la evaluación, para contribuir en el análisis técnico administrativo. 3. Asiste al Auditor en sus funciones. 4. Ordena documentos (…) 5. Ejerce las demás funciones que se le asigne (…)’
Así pues, se verifica que aun y cuando el cargo desempeñado no funge como responsable directo de las decisiones del Grupo Técnico, sus funciones están igualmente dirigidas a contribuir en cierta medida a las fiscalizaciones e inspecciones a realizar, en virtud de lo cual puede entenderse inmerso el manejo de información confidencial.
De forma que a título ilustrativo se observa que a los folios ciento cuarenta y cuatro (144) y siguientes del expediente judicial se evidencian diversas comisiones y actas de instalación, donde se designan a ‘(…) los funcionarios Lic. Omar Alvarez (sic) y T.S.U. Ramón Zambrano (…) a objeto de realizar auditoría a los (…)’ Movimientos de Ingresos y Egresos realizados por la Dirección de Tesorería General del Estado Lara, Fiscalización al Inventario de Bienes Muebles, entre otros.
Aunado a lo anterior, se observa que las funciones descritas corresponden a funciones de confianza, por el manejo de información propia del ejercicio de las competencias de control, inspección y fiscalización del órgano contralor, con lo cual se verifica que el cargo desempeñado por el recurrente podría ser clasificado como de libre nombramiento y remoción, en virtud de lo cual su retiro del organismo pudo materializarse en cualquier momento en atención al poder discrecional que le está dado al Contralor General del Estado Lara.
En este sentido, considera este Tribunal que la especial trascendencia del ejercicio de actividades de control, inspección y fiscalización del órgano de control, como se dejó establecido en párrafos anteriores, precisamente, fue lo que conllevó a que aquellos cargos que tengan como función principal la ejecución de este tipo de actividades, deben ser considerados per se como cargos de confianza, no existiendo la menor de las dudas para esta Sentenciadora que todo cargo que tenga como función principal realizar actividades tales como inspeccionar, revisar, vigilar, cuidar, estar al tanto o seguir de cerca una determinada actividad particular, debe ser considerado como un cargo de confianza, tal y como quedó establecido para el cargo de Asistente de Auditoria, en el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Lara.
Adicional a ello, es preciso indicar que la actora no negó que las funciones señaladas en el Manual Descriptivo traído a autos fueran las por él ejercidas, toda vez que, si bien expresa que las funciones realizadas, no son de confianza, no niega que las mismas sean las allí nombradas. Por tanto, queda demostrado de autos que el cargo desempeñado por el ciudadano Ramón Enrique Zambrano en la Contraloría querellada era un cargo de confianza, tanto por el grado de confidencialidad de las funciones ejercidas por éste, como por la calificación legal del mismo en el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Lara. Así se decide.
En mérito de ello no puede considerarse vulnerada la racionalidad administrativa y mucho menos “desmejoradas” las condiciones de prestación de servicio –tal y como lo señala el querellante- al haber calificado el cargo desempeñado como de confianza, y por ende de libre nombramiento y remoción, ya que más allá de las reconocidas potestades de administración de personal que poseen los Órganos Contralores, las funciones desempeñadas por el querellante de autos se corresponden con la naturaleza de los cargos clasificados con igual categoría por la propia Ley del Estatuto de la Función Pública, vale decir funciones de fiscalización.
De forma que, contrario a lo señalado por el querellante, de la revisión exhaustiva de las actas procesales, este Órgano Jurisdiccional constata que, con fundamento a las potestades de administración de personal a que se hizo referencia supra, la Contraloría General del Estado Lara, dictó la Resolución Organizativa Nº 006, de fecha 02 de septiembre de 2009, por medio de la cual se aprobó el Manual Descriptivo de Cargos aplicable a los funcionarios de carrera y de libre nombramiento y remoción que prestan servicio en dicho Órgano, publicada en Gaceta Oficial del Estado Lara de fecha 03 de septiembre de 2009, Nº 12.867, del cual se evidencia la ‘Plantilla de Cargos’ que fue organizada por ‘Grupos de Trabajo’. Así, de la revisión del instrumento normativo mencionado, se extrae que el cargo de Asistente Administrativo fue incluido dentro del ‘Grupo Técnico Fiscal’, cuya naturaleza fue concebida como cargos de confianza.
En consecuencia, este Tribunal constata que los cargos desempeñados por el accionante deben ser considerados como de confianza, es decir el querellante inició su relación funcionarial, se mantuvo y egresó de la Contraloría General del Estado Lara ejerciendo funciones íntimamente relacionadas con las actividades de fiscalización ejercidas por el Órgano Contralor, y por ende relacionada con el manejo de información que requiere un alto grado de confidencialidad. Así se declara.
(…omissis…)
En esta sintonía, no existe el deber por parte de la Administración Pública de sustanciar un procedimiento administrativo para remover del cargo a un funcionario de libre nombramiento y remoción, tipo de funcionario al cual se corresponde el presente asunto. Admitir lo contrario, traería como consecuencia reconocerle al querellante un derecho a la estabilidad que no le otorga el ordenamiento jurídico, el cual confiere a la Contraloría la potestad de remover discrecionalmente a aquellos funcionarios de confianza.
Bajo tales premisas, habiendo desechado los argumentos del querellante y encontrándose los actos administrativos impugnados ajustados a derecho, este Tribunal verifica que los efectos de los mismos deben conservarse, no siendo procedente la pretensión del accionante de declarar la nulidad de ellos y las subsiguientes pretensiones, como la reincorporación y los salarios y demás beneficios socio-económicos dejados de percibir. Así se decide.
En vista de lo expuesto, resulta forzoso para este Tribunal declarar Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por el ciudadano Ramón Enrique Zambrano Pineda, asistido por los abogados Luís Scott Rodríguez y Gerardo Suárez Isea, todos plenamente identificados supra, contra la Contraloría General del Estado Lara”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1.- De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mantiene sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución Nº 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa en materia de función pública. Así declara.
2.- De la apelación:
Establecida la competencia de la Corte, es deber de la misma pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el recurrente, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 21 de junio de 2011, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano RAMÓN ENRIQUE ZAMBRANO PINEDA, asistido por los abogados LUIS SCOTT RODRÍGUEZ y GERARDO SUÁREZ ISEA, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO LARA.
Ahora bien, esta Corte debe señalar, que corre inserto al folio 226 del expediente auto de fecha 4 de julio de 2012, mediante el cual notificadas como se encontraban las partes del auto dictado por este Órgano Jurisdiccional, dejó constancia que“Vencidos como se encuentran los lapsos fijados en el auto de fecha once (11) de junio de dos mil doce (2012), a los fines previstos en los artículos 92 y 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordena practicar por Secretaría, el cómputo de los días de despacho transcurridos para la fundamentación de la apelación, pásese el presente expediente al Juez Ponente ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente”. (Negrillas de texto original).
En esa misma fecha, la Secretaria Accidental de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo certificó: “(…) que desde el día dieciocho (18) de junio de dos mil doce (2012), fecha en que se inició el lapso para la fundamentación de la apelación, inclusive, hasta el día tres (3) de julio de dos mil doce (2012), fecha en que terminó dicho lapso, inclusive, transcurrieron 10 días de despacho, correspondientes a los días 18, 19, 20, 21, 25, 26, 27 y 28 de junio de 2012 y los días 2 y 3 de julio de 2012. Asimismo, se deja constancia que transcurrieron cuatro (4) días continuos del término de la distancia correspondiente a los días 12, 13, 14 y 15 de junio de 2012. Caracas, cuatro (4) de julio de dos mil doce (2012)”.
Evidenciándose que en dicho lapso la parte apelante no consignó escrito alguno indicando las razones de hecho y derecho en las cuales fundamentara su apelación. Por lo tanto, resulta aplicable el caso bajo estudio la consecuencia jurídica prevista en el artículo 92 eiusdem, que establece lo siguiente:
“Artículo 92: Dentro de los diez días de despacho siguientes a la recepción del expediente, la parte apelante deberá presentar un escrito que contenga los fundamentos de hecho y de derecho de la apelación, vencido este lapso, se abrirá un lapso de cinco días de despacho para que la otra parte de contestación a la apelación. La apelación se considerará desistida por falta de fundamentación” (Destacado de esta Corte).
En aplicación del artículo transcrito se evidencia, que la parte apelante tiene la obligación de presentar dentro del lapso de diez (10) días de despacho siguientes a aquél en que se dé inicio a la relación de la causa, el escrito en el cual indique las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su apelación y en caso de no cumplir con esta obligación legal, el Juez procederá a declarar el desistimiento de la apelación.
En el caso bajo estudio, se desprende de los autos que conforman el presente expediente, que el día 11 de junio de 2012, se fijó el lapso para la fundamentación a la apelación, siendo que, desde el 18 de junio de 2012 -fecha en que inició el lapso para fundamentar la apelación- hasta el 3 de julio de 2012 -fecha en que terminó dicho lapso- transcurrieron diez (10) días de despacho, asimismo transcurrieron los cuatro (4) días continuos del término de la distancia, evidenciándose que en dicho lapso la parte apelante no consignó escrito alguno en el cual indicara las razones de hecho y de derecho en las cuales fundamentara su apelación, resultando aplicable la consecuencia jurídica prevista en el citado artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
No obstante lo anterior, observa este Órgano Jurisdiccional que mediante sentencia Nº 1.542 de fecha 11 de junio de 2003 (caso: Municipio Pedraza del Estado Barinas), ratificada mediante sentencia Nº 150 de fecha 26 de febrero de 2008 (Caso: Monique Fernández Izarra) la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció que es obligación de todos los Tribunales Contencioso Administrativos, entre ellos esta Corte, en los casos donde opere la consecuencia jurídica del desistimiento tácito de la apelación, examinar de oficio y de forma motivada el contenido del fallo apelado con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola normas de orden público y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, sobre el sentido y aplicación que debe dársele a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto fundamental.
Así, en atención al criterio referido, observa esta Alzada que no se desprende del texto del fallo apelado que el a quo haya dejado de apreciar la existencia de alguna norma de orden público y, por otra parte, tampoco se aprecia que sobre la resolución del asunto exista algún fallo vinculante emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que deba aplicarse. (Vid. Sentencia Nº 2011-0318 de fecha 9 de marzo de 2011, caso: Siderúrgica del Turbio, S.A. "SIDETUR" contra la Inspectoría del Trabajo Alfredo Maneiro del Estado Bolívar).
Siendo ello así resulta forzoso para esta Alzada declarar Desistida la apelación interpuesta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y en consecuencia, se declara Firme la sentencia dictada en fecha 21 de junio de 2011, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró la SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 5 de agosto de 2011, por el ciudadano RAMÓN ENRIQUE ZAMBRANO PINEDA, asistido por el abogado LUIS SCOTT RODRÍGUEZ, anteriormente identificados, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 21 de junio de 2011, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO LARA.
2.- DESISTIDO el recurso de apelación interpuesto.
3.- FIRME, el fallo apelado.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veinticinco (25) días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS
AJCD/15
Exp. Nº AP42-R-2011-001158

En fecha ________________ ( ) de _______________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _______________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2012-_____________.
La Secretaria Accidental,