EXPEDIENTE N° AP42-R-2008-000362 JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL El 22 de febrero de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 08-135 de fecha 22 del mismo mes y año, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito del Estado Bolívar, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el ciudadano AVELINO SAN MARTÍN, titular de la cédula de identidad Nº 3.021.937, asistido por el abogado Alcides Sánchez Negrón, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 3.755, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO HERES DEL ESTADO BOLÍVAR. Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto el 29 de enero de 2008, por la abogada Francys Tovar, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.976, actuando con el carácter de Síndico Procuradora Municipal del Municipio Heres del Estado Bolívar, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 27 de septiembre de 2007, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. En fecha 1º de abril de 2008, se dio cuenta a esta Corte, y por auto de esa misma fecha, se designó ponente al ciudadano Juez Alejandro Soto Villasmil. Asimismo, se dio inicio al procedimiento de segunda instancia contemplado en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, se ordenó notificar a las partes y al Síndico Procurador del Municipio Heres del Estado Bolívar, advirtiendo que una vez vencido el lapso de seis (6) días continuos que se les concedieron como término de la distancia, se fijaría por auto separado el inicio de la tramitación del referido procedimiento. Ahora bien, por cuanto las partes se encontraban domiciliadas en el Estado Apure y de conformidad con lo previsto en el artículo 234 del Código de Procedimiento Civil, se ordenó comisionar al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, de Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito del Estado Bolívar, a los fines que practicara las diligencias necesarias para realizar las notificaciones, para lo cual se ordenó librar comisión con las inserciones pertinentes y por cuanto la parte recurrente no señaló domicilio procesal, se acordó su notificación mediante boleta que sería fijada en la cartelera de esta Corte, de conformidad con los artículos 174 y 233 ejusdem. En fecha 12 de mayo de 2008, el Alguacil de esta Corte dejó constancia del envío de la comisión dirigida al ciudadano Juez Superior Primero en lo Civil, Mercantil, de Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito del Estado Bolívar. En fecha 5 de junio de 2008, se recibió el Oficio Nº 08-808 de fecha 21 de mayo de 2008, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, de Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito del Estado Bolívar, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte el día 1º de abril de 2008. En fecha 12 de agosto de 2008, se ordenó agregar a los autos las resultas consignadas. En fecha 9 de octubre de 2008, la abogada Francys Tovar, actuando con el carácter de Síndica Procuradora del Municipio Heres del Estado Bolívar, consignó escrito de fundamentación a la apelación. En fecha 12 de enero de 2009, se fijó en la cartelera de esta Corte la boleta de notificación librada al ciudadano Avelino San Martín. En fecha 3 de febrero de 2009, se retiró de la cartelera de este Órgano Jurisdiccional la referida boleta de notificación. En fecha 29 de abril de 2009, se recibió del abogado Eddi González, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 72.759, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Heres del Estado Bolívar, diligencia mediante la cual solicitó que esta Corte procediera a dar inicio a la relación de la causa, a los fines de ratificar el escrito de fundamentación a la apelación consignado, en la oportunidad que fije este Órgano Jurisdiccional. En fecha 12 de mayo de 2009, notificadas como se encontraban las partes del auto dictado por este Órgano Jurisdiccional el día 1º de abril de 2008, se dio inicio al lapso de 15 días de despacho para que la parte apelante presente las razones de hecho y de derecho en las que fundamentaría la apelación interpuesta, de conformidad con el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. En fecha 2 de junio de 2009, el abogado Eddi González, en su condición de Síndico Procurador del Municipio Heres del Estado Bolívar, consignó diligencia mediante la cual ratificó el escrito de fundamentación a la apelación presentado el día 9 de octubre de 2008. En fecha 18 de junio de 2009, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas. En fecha 2 de junio de 2009, finalizó el lapso para la promoción de pruebas. En fecha 21 de abril de 2010, se recibió del apoderado judicial de la parte recurrida diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa. En fecha 9 de mayo de 2012, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se declaró en estado de sentencia la presente causa, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Quinta ejusdem, en consecuencia, se ordenó remitir el expediente al Juez ponente Alejandro Soto Villasmil, a los fines de dictar la decisión correspondiente. En fecha 14 de mayo de 2012, se pasó el presente expediente al Juez ponente. Realizado el estudio del expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR Y SUBSIDIARIAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS En fecha 22 de noviembre de 2006, el ciudadano Avelino San Martín, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Ángel Samuel Laya, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Indicó que “[es] propietario pleno, único y exclusivo de una parcela de terreno ubicada en ciudad Bolívar, cuyo derecho de dominio obtuv[o] luego de una secuencia de actos traslativos de propiedad que se originó en el desprendimiento inicial del Municipio, ello conforme al siguiente encadenamiento documental: 1. El Concejo Municipal de Heres, representado por la ciudadana ROSA RIVAS DE MOLLEGAS (Presidente) y por el abogado JESÚS MANUEL BARRIOS (Síndico Procurador Municipal), vendieron a los ciudadanos PEDRO GUERRA RAMIREZ, BETULIA GUERRA RAMIREZ, OLGA GUERRA DE BARRIOS y YOLANDA GUERRA DE MÉNDEZ, previa desafectación como ejido por la Cámara Municipal, un terreno ubicado en el Paseo Meneses de Ciudad Bolívar y alindado así: Norte, en veinticuatro metros con sesenta centímetros (24,60 mts.), casa y solar de Franco Policastro; Sur, en veintitrés metros con seis centímetros (23,06 mts.), calle Machado; Este, en cincuenta y cuatro metros con dos centímetros (54,02 mts.), casa y solar de Jesús Patrick; y, Oeste, con cincuenta y un metros con treinta y ocho centímetros (51,38 mts.), Paseo Meneses. Es[a] venta está documentada en el instrumento anotado en la hoy denominada Oficina de Registro Inmobiliario del Municipio Heres (para aquel entonces Oficina Subalterna de Registro del Distrito Heres) con el N° 22, tomo 14, cuarto trimestre de 1988, asiento de 14 de diciembre […]. 2. Los señores GUERRA [les] vendieron luego dicho terreno al ciudadano CARLOS LEE GUERRA y a [su persona], como lo prueba el instrumento anotado en la misma Oficina de Registro con el N° 36, tomo 3 del Protocolo Primero, segundo trimestre de 1989, asiento de fecha 4 de mayo […]. 3. Finalmente, el ciudadano CARLOS LEE GUERRA [le] cedió todos sus derechos de dominio sobre el terreno, como lo prueba el documento anotado en la Oficina Subalterna de Registro Inmobiliario con el N° 33, folios del 261 al 265, tomo 5 del Protocolo Primero, cuarto trimestre de 1999, asiento de fecha 8 de noviembre […]”. (Corchetes de esta Corte, mayúsculas, subrayado y resaltado del original). Inició que “[la] corrección del lindero oeste de [su] propiedad; en actuación unilateral, fue solicitada por la Dirección de Desarrollo, Urbano de la Alcaldía del Municipio Heres, sin que previamente tramitara procedimiento con el cual justificar su solicitud”. (Corchetes de esta Corte). Que “[el] Concejo Municipal resolvió por unanimidad de concejales presentes en la sesión aprobar la propuesta de la Comisión de Urbanismo sobre la corrección del lindero oeste del terreno de [su] legítima propiedad (con despojo de parte de lo que [le] pertenece), para lo cual autorizó a la Sindicatura Municipal, a efecto de registrar el abusivo e ilegal proceder de rectificación del lindero”. (Corchetes de esta Corte). Resaltó que “[la] Cámara Municipal, con un proceder unilateral contrario a derecho, respondió al procedimiento del órgano administrativo y procedió a rectificar el lindero oeste de [su] propiedad. Con su conducta irrespetó la garantía del debido proceso, desconociendo el mandato supremo del artículo 49 de la Constitución de la República que ordena observar dicha garantía en toda actuación judicial y administrativa”. (Corchetes de esta Corte). Alegó que “[…] el acto impugnado fue la resultante de un proceder contrario a la Constitución y a la ley. En atención, entonces, a que ni la Dirección de Urbanismo de la Alcaldía del Municipio Heres, ni la Cámara Edilicia del mismo Municipio tramitaron procedimiento administrativo alguno en el que pudiera defender [sus] derechos e intereses jurídicos, la resolución del Concejo Municipal está inficionado de nulidad absoluta en los términos del artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haberse dictado el acto «con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido», amén de ser violatoria dicha ausencia procedimental del mandato constitucional que ordena respetar el debido proceso en toda actuación administrativa. Así pid[ió], […] sea declarado”. (Corchetes de esta Corte). Que “[no] existiendo un acuerdo entre el Municipio y [su persona] para que se modificara el lindero oeste de [su] propiedad, en claro perjuicio de [sus] derechos, ni haberse tramitado procedimiento administrativo alguno, que permitiera a la Municipalidad legitimar su proceder, ni tampoco el abligado procedimiento judicial, se violó [su] derecho a la defensa, que por mandato del artículo 49.1 de texto constitucional se deb[ió] respetar en su intangibilidad todo estado y grado del proceso”. (Corchetes de esta Corte). Señaló que “[…] la Cámara Municipal -y antes que ella su Comisión de Urbanismo y la Dirección de Desarrollo Urbano de la Alcaldía- no ordenaron ni tramitaron el procedimiento administrativo que estaban obligadas a tramitar -como se ha dicho- para que se me permitiera defender [sus] derechos en dicho procedimiento. Por tanto, no existiendo procedimiento fue imposible que se diera una defensa dentro de un iter que jamás existió, imposibilidad que respondió a la ausencia total de comunicación para integrar[se] a la defensa que [le] asegura la Constitución”. (Corchetes de esta Corte). Por consiguiente, que “[…] no habiendo podido yo defender [sus] derechos e intereses ante el Municipio, quien actuó unilateralmente para la modificación del lindero oeste de [su] propiedad y para con ello despojar[lo] de parte del terreno que legítimamente [le] pertenece, deviene incuestionable que el acto por el cual la Cámara Municipal decidió la modificación de dicho lindero, así como los efectos documentales posteriores que fueron ordenados a la Sindicatura Municipal, es un acto absolutamente nulo por violentar un derecho procesal fundamental constitucionalizado en término absolutos para la protección del ciudadano, quien no puede ser afectado por actos administrativos en los cuales no se le ofrezca y asegure la oportunidad de alegar y robar, con derecho a que sus alegaciones y pruebas sean consideradas en una decisión motivada y congruente en derecho”. (Corchetes de esta Corte). Denunció que en el presente caso “[…] se produjo violación de [su] derecho de defensa, pues al no haberse tramitado ningún procedimiento, y si alguno se hubiere tramitado, al no habérse[le] notificado debida, racional y proporcionalmente del procedimiento que pudiera estar obrando en [su] contra -lo que a luces no fue así-, [se] le impidió plantear [sus] alegaciones y promover las pruebas que [le] permitieran desvirtuar la pretensión de la Administración, reflejada posteriormente en la resolución de la Cámara Municipal impugnada. Fue violado así el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, desarrollo leal del artículo 49.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así solicit[ó], […] sea declarado”. (Corchetes de esta Corte). Apuntó que “[…] la Cámara Municipal, sin que constara [su] consentimiento expreso para ello, o un acuerdo de voluntades entre vendedor (la Municipalidad) y el propietario del terreno ([su persona]); y sin que constara tampoco el trámite legal y debido de un procedimiento administrativo o judicial en el cual hubiera[n] participado, ejerciendo [su] derecho de defensa, quienes fueron [sus] causantes o [él mismo], por lo menos; procedió unilateralmente el Concejo Municipal a modificar el lindero oeste del terreno del cual se había desprendido debidamente por acto jurídico válido y con ello [le] despojó de parte de lo que en derecho [le] pertenece. Con ese proceder, la Cámara Municipal inficionó de nulidad el acto impugnado, […] por infracción flagrante de la garantía al debido proceso judicial, del derecho a la defensa, del derecho al juez natural y del derecho a la propiedad consagrados todos en los artículos 49, 49.1, 49.4 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. (Corchetes de esta Corte). Que “[d]e igual manera, incurr[ió] el Municipio en infracción del derecho de propiedad, consagrado en el artículo 115 de la Constitución, pues la desafectación (despublicatio) del terreno de su condición de ejido y la transferencia de su dominio al particular, [impedían] a la Municipalidad proceder unilateralmente -como en [su] caso procedió el Municipio Heres-, pues la modificación unilateral de linderos de ejidos enajenados y legalmente está excluida del régimen exorbitante que de ordinario rige en los contratos celebrados por el Municipio sobre sus terrenos ejidos”. (Corchetes de esta Corte). Explicó que “[…] cuando la Cámara Municipal de hieres procedió unilateralmente a modificar el lindero oeste del terreno de [su] propiedad lo hizo contrariando las normas constitucionales y legales, entre ellas las que le prohíben usurpar funciones propias de la jurisdicción (conocida dicha usurpación en materia procesal ordinaria como arrebatamiento de la jurisdicción), contrariar la previsión del artículo de la Constitución e incurrir en la «manifiesta incompetencia» regulada por el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con lo cual se inficionó la resolución impugnada. Así solicit[ó] […] sea declarado”. (Corchetes de esta Corte). Indicó que resultó evidente que “[…] la resolución impugnada es una vía de hecho, pues ella no es una resolución con la cual se ponga fin a un procedimiento administrativo ni judicial dentro del cual yo haya podido ejercer [su] derecho a la defensa. En consecuencia, haber resuelto la modificación unilateral del lindero oeste de [su] propiedad, señalándose que por ese viento (hasta el Paseo Meneses) y sobre lo que [le] pertenece legítimamente, colinda con señorío la ciudadana NAZIHA BITAR DE AL DALI, sin cumplirse los presupuest6 legales para el trámite de un procedimiento administrativo o, en mejor grado, un procedimiento judicial, convierte la actuación administrativa en una vía de hecho y viola, también desde ese punto de vista, [su] garantía constitucional al debido proceso y [su] derecho a la defensa, ambos consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República. Tal vicio anula absolutamente la actuación de la Cámara Municipal y así pid[ió] con […] sea declarado por el Tribunal”. (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original). Que el fumus boni iuris en el caso concreto está determinado con “[…] la violación denunciada y probada de la garantía al debido proceso y de los derechos a la defensa, al juez natural y de propiedad, violaciones que están suficientemente explicadas y demostradas en el texto de esta demanda y cuyos argumentos reproduzco íntegramente en esta oportunidad […]”. (Corchetes de esta Corte). Asimismo, por lo que se refiere al periculum in mora señaló que “[…] está determinado por la ocurrencia verificada de las violaciones delatadas, ocurriendo que, si no se decreta la medida amparo requerida, corr[e] el riesgo que lo resuelto por la Cámara Municipal consolide derechos en el patrimonio de la persona que se dice colinda con [su] propiedad, por el oeste, cuando lo cierto es que al momento de desprenderse el Municipio de la propiedad sobre el bien que hoy [le] pertenece, por ese lindero no existía ningún derecho individual concreto, sino tan solo una vía (Paseo Meneses) que es de uso público, vía que existe aún como parte de la vialidad de Ciudad Bolívar”. (Corchetes de esta Corte). Que “[para] el supuesto negado que se considerare improcedente la solicitud de amparo constitucional cautelar precedente, solicit[ó] subsidiariamente […] que conforme el inciso 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, decrete la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado por no estar prohibido por la ley y porque de no decretarse la suspensión se [le] causarán perjuicios irreparables al despojárse[le] de parte de [su] propiedad, pues al decirse que colindo por el oeste con un terreno perteneciente a la señora NAZIHA BITAR DE AL DALI y no con el Paseo Meneses, como fue la voluntad de la propia Municipalidad al desprenderse originalmente del derecho de dominio sobre el terreno que hoy [le] pertenece, se [le] esta confiscando o, por lo menos, despojando arbitrariamente de lo que [le] corresponde dominialmente”. (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Finalmente, solicitó que “[…] se declare la nulidad de la Resolución impugnada, dejándola sin efecto alguno”. II DEL FALLO APELADO Mediante sentencia de fecha 27 de septiembre de 2007, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, de Tránsito, de Protección del Niño y Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito del Estado Bolívar, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, basándose en las siguientes consideraciones: “[…] II.1. La parte recurrente fundamenta su pretensión de nulidad de la resolución dictada por la Cámara Municipal de Heres del estado Bolívar, en sesión extraordinaria de fecha 11 de mayo de 2005, que modificó unilateralmente el lindero oeste de un terreno de su propiedad, alegando que fue dictado con prescindencia absoluta de procedimiento, con violación a su derecho a la defensa, por incompetencia manifiesta por usurpación de funciones, vía de hecho y contrariar lo establecido en el artículo 1.133 del Código Civil. Procede [ese] Juzgado Superior a pronunciarse en primer lugar sobre el alegado vicio de nulidad absoluta por prescindencia de procedimiento, esgrimido por el recurrente por haberse modificado el lindero oeste con despojo a su propiedad, sin abrirse un procedimiento que le permitiera alegar y probar, con menoscabo a su derecho a la defensa. Se citan los alegatos que en este sentido esgrimió la parte recurrente: […Omissis…] II.2. La representación judicial del Municipio, alegó que no hubo prescindencia del procedimiento administrativo porque el terreno que fue corregido pertenece al Municipio y con fundamento en el principio de autotutela administrativa, se realizaron las correspondientes actuaciones. Se citan los argumentos esgrimidos por el Municipio Heres del estado Bolívar: […Omissis…] Asimismo el ciudadano Jaime Francisco Esteva Bernal, intervino en el proceso alegando que es propietario de la parcela de terreno que colinda con la propiedad del recurrente, y dado que la rectificación de la mesura no afectó la propiedad del recurrente no era necesario para tal actuación administrativa seguir un procedimiento, se citan los alegatos esgrimidos por el tercero interviniente: […Omissis…] II.3. A los fines de demostrar el vicio alegado la parte recurrente promovió los siguientes documentos: […Omissis…] II.4. Observa [ese] Juzgado Superior, que de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa (Sentencia 01110/04-05-06), se estará en presencia de la causal de nulidad prevista en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando el acto en cuestión se haya dictado ‘con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido’; es decir, cuando la Administración lo dicte sin haber realizado para ello procedimiento administrativo alguno, o cuando se haya aplicado un procedimiento administrativo distinto al legalmente establecido, en el cual no se haya garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso de todos los interesados en dicho acto; por lo tanto, si el ente administrativo abrió y siguió un procedimiento en el que se hayan respetado las garantías y derechos de los interesados, aun cuando no sea exactamente el procedimiento legalmente establecido, entonces no estaríamos en presencia de un vicio de nulidad absoluta del acto, sino de uno de nulidad relativa, el cual, por vía de consecuencia, sólo puede ser revocado de oficio por la Administración, cuando dicho acto no haya creado derechos subjetivos en cabeza de los particulares. En este sentido se ha pronunciado la Sala, en diversas oportunidades y particularmente en decisión Nº 1.970 de fecha 17 de diciembre de 2003, caso: Municipio Libertador del Distrito Federal, al establecer: […Omissis…] En el caso de autos, el acto administrativo impugnado, dictado por el Concejo del Municipio Heres del estado Bolívar, es del siguiente tenor: […Omissis…] De lo transcrito se evidencia que el referido Concejo Municipal, decidió modificar el lindero oeste de la propiedad del ciudadano Avelino San Martín, ubicado en el Paseo Meneses de Ciudad Bolívar, sin seguir procedimiento administrativo alguno que le garantizara el cabal ejercicio de su derecho a la defensa, dado que en dicha resolución se hallaban involucrados sus intereses particulares, incurriendo el acto dictado en el vicio de nulidad absoluta por prescindencia total de procedimiento que garantizara el cabal ejercicio de su derecho a la defensa, previsto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, todo lo cual conduce a la declaratoria con lugar del recurso de nulidad incoado. Así se decide. II.5. Resulta necesario destacar que la representación judicial del Municipio alegó que el Concejo Municipal procedió a modificar el lindero Oeste de la propiedad del recurrente, sin ser necesaria la sustanciación de procedimiento alguno por el principio de la autotutela administrativa. Al respecto, observa [ese] Juzgado Superior que respecto a la potestad de revocatoria de la Administración de los actos administrativos que hubiere dictado, la Sala Político Administrativa (Sentencia 1033/110500), ha determinado claramente que: […Omissis…] Aplicando los principios anteriormente expresados al caso de autos, considera [ese] Juzgado Superior que no se encontraba legalmente habilitada la Administración Municipal para corregir o modificar de oficio el lindero Oeste de la propiedad del recurrente sin seguir procedimiento alguno que le garantizara su derecho a la defensa, ya que no se está revocando un acto administrativo, porque de los documentos producidos por el demandante se evidencia que su propiedad deriva de un contrato de venta, y por lo demás, la Administración no esgrimió causal de nulidad absoluta alguna para legitimar su actuación, en consecuencia, se desestima el alegato opuesto por la representación judicial del Municipio de estar facultado el Concejo Municipal para la modificación del referido lindero en virtud de su potestad de autotutela. Así se decide. De lo expuesto, y en razón de la comprobación de haber sido dictado el acto administrativo impugnado que afectó derechos particulares del recurrente en ausencia total y absoluta de procedimiento administrativo que garantizare su derecho a la defensa, lo cual constituye motivo suficiente para declarar la nulidad del acto en cuestión, por lo que considera [ese] Juzgado Superior que resulta inoficioso realizar consideraciones acerca de los demás vicios de nulidad alegados. Así se decide. III. DISPOSITIVO En mérito a las consideraciones expuestas, [ese] Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente, y Contencioso Administrativo, del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por el ciudadano AVELINO SAN MARTIN en contra de la Resolución dictada por el Concejo del Municipio Heres del estado Bolívar, en sesión extraordinaria celebrada en fecha 11 de mayo de 2005, mediante la cual decidió corregir el lindero oeste del terreno propiedad del recurrente, la cual se declara ABSOLUTAMENTE NULA”. (Corchetes de esta Corte, mayúsculas, subrayado y resaltado del fallo apelado). III DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN En fecha 2 de junio de 2009, la abogada Francys Tovar, actuando con el carácter de Sindica Procuradora del Municipio Heres del Estado Bolívar, fundamentó ante esta Corte la apelación ejercida, con base en las siguientes consideraciones: Indicó que “[en] cuanto a lo alegado por el a quo, en relación al vicio de nulidad absoluta por prescindencia de procedimiento, esgrimido por la recurrente; la Alcaldía del Municipio Heres, actuando dentro de las facultades conferidas por la Constitución de la República Bolivariana, así como en la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal, y ella Ordenanza sobre Ejidos y Terrenos de Propiedad Municipal, procedió ratificar la titularidad, tanto del MUNICIPIO HERES DEL ESTADO BOLÍVAR, así como del ciudadano AVELINO SAN MARTÍN, en cuanto a que el terreno que en su oportunidad compro el mencionado ciudadano, le pertenec[ía] como consta[ba] de su documento de propiedad, así mismo el Municipio Heres del Estado Bolívar en su oportunidad y siendo dueño de la extensión de terreno, procedió a la corrección del lindero oeste, así mismo a la venta del terreno a la ciudadana NAZIHA BITAR DE AL DALI, como consta de los autos del expediente”. (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original). Resaltó que “[…] el recurrente [quizo] hacer ver una titularidad que no le correspond[ía], pues el terreno que es de su propiedad es el que la Cámara Municipal desafecto para la venta y que fue otorgado a los Hermanos Guerra Ramírez, en sesión ordinaria de fecha 17 de marzo del año 1988, según acuerdo N° 25, en los primeros días del mes de septiembre del año 1.988 que corre inserto en los Libros llevados por la Sindicatura Municipal y que fuera posteriormente vendido al ciudadano AVELINO SAN MARTIN, al cual no se le esta [sic] negando su titularidad”. (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original). Manifestó que “[si] bien es cierto que para el momento de la venta al ciudadano AVELINO SAN MARTIN se señalaron unos linderos, y en los mismo[s] no estaba incluida la parte en donde se [encontraba] ubicado el puesto de comida correspondiente a la Sra. NAZIHA BITAR DE AL DALI, por tal razón se procedió a corregir el lindero oeste, sin llegar a actuar con abuso y mucho menos en contra de la propiedad del ciudadano AVELINO SAN MARTIN, toda vez que no goza[ba] de cualidad de propietario sobre el terreno donde se [encontraba] ubicado el puesto de comida de la ciudadana NAZIHA BITAR DE AL DALI, ya que en su oportunidad fue declarada SIN LUGAR LA REIVINDICACIÓN DE INMUEBLE INTENTADA por el mencionado ciudadano y por que como se ha sostenido el Municipio puede con base a la AUTO TUTELA ADMINISTRATIVA corregir los errores materiales o de calculo [sic] según lo establecido en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos esa fue la actuación realizada por la Cámara Municipal, que correspond[ía] a la Dirección de Desarrollo Urbano y a la Cámara Municipal por ser las autoridades competentes para ello, uno en determinar las mensuras de los ejidos y terrenos de propiedad municipal y el otro en aprobar lo correspondiente a las modificaciones o rectificaciones de linderos a todo aquello que tenga inherencia con los tejidos y terrenos de propiedad municipal, tal como se desprend[ió] de sesión extraordinaria de fecha 11 de mayo del año 2005 , por lo tanto el acto goza[ba] de plena validez y así debe ser declarado por esta Corte”. (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original). Expresó que “[…] la parte recurrente señal[ó] como fundamento de su acción lo establecido en el artículo 19, cuando se evidenci[ó] que no exist[ía] violación a la norma, ni tampoco prescindencia del procedimiento por que como se [había] reiterado el ciudadano AVELINO SAN MARTÍN no [tenía] la CUALIDAD para intentar la acción, ni el derecho de propiedad que aleg[ó], siendo así declarado en sentencia definitiva dictada por el Juzgado Segundo del Municipio Heres del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar en fecha 17 de septiembre del año 2002, en la cual fue declarada SIN LUGAR la acción intentada por el ciudadano AVELINO SAN MARTIN, por considerar el Tribunal en dicho fallo, procedente la defensa de fondo de FALTA DE CUALIDAD DEL ACTOR PARA INTENTAR LA DEMANDA en razón a que señaló que el Municipio Heres del Estado Bolívar es el TITULAR LEGITIMO [sic] de ese derecho […]”. (Corchetes de esta Corte, mayúsculas, subrayado y resaltado del original). Sostuvo que “[…] no exist[ió] prescindencia de procedimiento, pues el propio ÓRGANO LEGISLATIVO al que le correspond[ía] lo referente a los ejidos, fue quien emitió el acto administrativo, y es el competente para hacerlo, es decir, que se realizó bajo los parámetros establecidos, en razón a que ese es el procedimiento que correspond[ía], ya que el inmueble es municipal, y así debe ser declarado por este Tribunal”. (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). Que “[en] cuanto a lo alegado por el a quo en relación a que [esa] Representación Judicial del Municipio Heres del Estado Bolívar, señaló que el Concejo Municipal procedió a modificar el lindero oeste de la propiedad del recurrente, sin ser necesaria la sustanciación de procedimiento alguno por el principio de la autotutela administrativa, […] [y] en el caso de autos no creo ningún tipo de derecho ya que el terreno es de propiedad municipal por tal razón, [esa] representación judicial de la Alcaldía del Municipio Heres del Estado Bolívar, proced[ió] a ratificar que el procedimiento que llevo a cabo fue la solicitud hecha por la Dirección de Desarrollo Urbano, la aprobación de la Cámara Municipal y la consecuente autorización, a la Sindicatura Municipal para registrar el documento respectivo, cumpliendo con los lineamientos establecidos por cuanto la modificación del lindero oeste no obedecía a una nulidad absoluta, si no más bien parcial por cuanto la corrección que se realizó no recaía en la propiedad del terreno del Ciudadano AVELINO SAN MARTIR [sic], punto que no es controvertido en el presente juicio, por tal razón era imposible alegar una causal de nulidad absoluta como lo señal[ó] el a quo en su sentencia y pid[ió] que así sea declarado por la Corte”. (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original). Finalmente, solicitó a esta Corte que “[…] se sirva revocar la decisión del a quo y declarar SIN LUGAR el Recurso de Nulidad incoado contra la Alcaldía del Municipio Heres del Estado Bolívar, CON LUGAR la apelación interpuesta, en salvaguarda de los intereses del Municipio Heres del Estado Bolívar”. (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original). IV DE LA COMPETENCIA Corresponde previamente a esta Corte pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente recurso de apelación ejercido por la Sindico Procuradora Municipal del Municipio Heres del Estado Bolívar, contra la decisión de fecha 22 de enero de 2008, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Del Tránsito, De Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, en tal sentido se deben realizar las siguientes consideraciones: A nivel jurisprudencial se ha reiterado profusamente el carácter de Alzada que ostentan las Cortes de lo Contencioso Administrativo en relación a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, la sentencia N° 02271 de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Tecno Servicios Yes’ Card), vigente para el momento en que se presentó el recurso de apelación bajo examen, dejó sentado que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer “(…) 4.- De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales (…)”. Por otro lado, la vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en el ordinal 7º de su artículo 24 a los Juzgados Nacionales -aún Cortes de lo Contencioso Administrativo- como las instancias competentes para conocer en alzada de las apelaciones y consultas que recaigan sobre las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Estadales, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, al haberse ejercido un recurso de apelación en el presente caso contra una decisión dictada en primera instancia por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Del Tránsito, De Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, y visto que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son los Órganos Jurisdiccionales naturales para conocer en segunda instancia de los fallos emanados por los Juzgados Superiores, en consecuencia, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declara competente para conocer del recurso de apelación bajo análisis. Así se decide. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente apelación, pasa este Órgano Jurisdiccional a emitir pronunciamiento en los siguientes términos: Antes que nada, juzga necesario esta instancia señalar que el recurso interpuesto en primera instancia por el ciudadano Avelino San Martín -parte recurrente- asistido por el abogado Alcides Sánchez Negrón, tiene por objeto la nulidad contra el acto administrativo mediante el cual el Concejo del Municipio Heres del Estado Bolívar, en sesión extraordinaria celebrada el 11 de mayo de 2005, decidió corregir el lindero Oeste de un terreno de propiedad del recurrente ubicado en el sector denominado “Paseo Meneses de Ciudad Bolívar”, alegando que fue dictado con prescindencia total y absoluta de procedimiento, con violación del derecho a la defensa, por incompetencia manifiesta por usurpación de funciones, vía de hecho y contrariar lo establecido en el artículo 1.133 del Código Civil. En ese mismo orden, se debe señalar que el recurso de apelación interpuesto por el ente recurrido, lo constituye la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Del Tránsito, De Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, en fecha 22 de enero de 2008, mediante la cual señaló que “[…] en razón de la comprobación de haber sido dictado el acto administrativo impugnado que afectó derechos particulares del recurrente en ausencia total y absoluta de procedimiento administrativo que garantizare su derecho a la defensa, lo cual constituye motivo suficiente para declarar la nulidad del acto en cuestión”, por tanto, en base a esos razonamientos declaró Con Lugar el aludido recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Punto previo En vista de que el apoderado judicial de la parte actora no alegó en su escrito de fundamentación a la apelación ningún vicio de la sentencia apelada debe esta Corte reiterar lo señalado en anteriores oportunidades sobre la apelación como medio de gravamen (Vgr. Sentencia N° 2006-883, dictada por esta Corte en fecha 5 de abril de 2006, caso: Ana Esther Hernández Correa), en el sentido que en doctrina se ha dicho que una de las principales actividades del Estado la constituye el control jurídico, el cual está dirigido a establecer la concordancia con la Ley de la actividad de los particulares, tal es la finalidad de la jurisdicción ordinaria; pero ese control también puede dirigirse a la vigilancia de la actividad jurídica de los mismos funcionarios del Estado, entre los cuales se hallan los jueces. Dentro de la jurisdicción ordinaria, la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior. Es así, como los medios de gravamen, como la apelación, están dirigidos a proporcionar una nueva oportunidad de control de la actividad de los particulares, en tanto que las acciones de impugnación, del tipo de casación, se dirigen al control jurídico de la actividad de los jueces. Con base a tales premisas, la doctrina ha clasificado los medios de impugnación, distinguiendo entre los medios de gravamen (recursos ordinarios) y acciones de impugnación (recursos extraordinarios). En unos y otros es necesario que la decisión cuestionada haya ocasionado un gravamen a quien la interpone, pero en el medio de gravamen el perjuicio que ocasiona el fallo provoca, indefectiblemente, la sustitución del proveimiento impugnado por uno emanado del juez llamado a conocer del recurso. A este respecto, debe señalarse que la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayores probabilidades de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso. De tal forma, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, las acciones de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo, en consecuencia, se pasa a analizar los argumentos expuestos por la parte apelante en su escrito de fundamentación de la apelación. Así se declara. Determinado lo anterior, pasa este Órgano Jurisdiccional a atender los fundamentos expuestos en la fundamentación a la apelación ejercida, los cuales van dirigidos a cuestionar lo decidido por el A quo, quien declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto justificando su decisión con el argumento principal “la ausencia total y absoluta de procedimiento administrativo” por parte del Concejo Municipal. Ante tal decisión la representación judicial del Municipio alega haberle dado cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para modificar un lindero de un terreno de tipo ejidal, pues fue realizado en virtud de la autotutela administrativa. De la apelación interpuesta por la representación judicial del Municipio Para sustentar sus defensas, la representación judicial de la parte apelante alegó que “el recurrente quiere hacer valer una titularidad que no le corresponde, pues el terreno que es de su propiedad es el que la Cámara Municipal desafectó para la venta y que fue otorgado a los hermanos Guerra Ramírez, en sesión ordinaria de fecha 17 de marzo de 1988, según acuerdo Nº 25, en los primeros días del mes de septiembre del año 1988 que corre inserto en los Libros llevados por la Sindicatura Municipal y que fuera posteriormente vendido al ciudadano AVELINO SAN MARTÍN […]”. [Mayúsculas y resaltado del original]. Asimismo, expresaron que “no existe prescindencia de procedimiento, pues el propio ÓRGANO LEGISLATIVO al que le corresponde lo referente a los ejidos, fue quien emitió el acto administrativo, y es el competente para hacerlo, es decir, que se realizó bajo los parámetros establecidos […] ya que el inmueble es municipal […]”. [Mayúsculas y resaltado del original]. En ese mismo sentido, alegó que su representada procedió a modificar el lindero oeste de la propiedad del recurrente, sin que en su opinión fuese “necesaria la sustanciación de procedimiento alguno por aplicación del principio de autotutela administrativa, [pues] vale señalar que la Administración tiene la potestad de revisar y corregir sus actuaciones administrativas […]”. Precisado lo anterior, este Órgano Jurisdiccional al analizar los argumentos expuestos por la parte apelante en su escrito de fundamentación del recurso de apelación, y en ese sentido, se observa que el mismo se circunscribe en demostrar la legalidad en el actuar del Concejo Municipal al modificar mediante Sesión Extraordinaria de fecha 10 de julio de 2007, el lindero Oeste de un terreno de la presunta propiedad del ciudadano Avelino San Martín -parte recurrente-, alegando que el acto impugnado cumplió con el procedimiento legalmente establecido para modificar un lindero de un terreno de tipo ejidal, actuando entonces conforme al principio de autotutela administrativa la cual sustenta a su decir la legalidad del actuar del referido Concejo. Visto el argumento planteado por la parte apelante, esta Alzada considera necesario traer a colación lo previsto en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la cual establece lo siguiente: “Los bienes del dominio público del Municipio son inalienables e imprescriptibles, salvo que el Concejo Municipal proceda a su desafectación con el voto favorable de las tres cuartas (3/4) partes de sus integrantes, previa consulta con los Consejos Locales de Planificación Pública. En el expediente administrativo de desafectación debe constar la opinión del Síndico Procurador o Síndica Procuradora y del Contralor o Contralora Municipal. En el caso de los ejidos se procederá conforme a esta Ley y las ordenanzas.” [Resaltado y subrayado de esta Corte]. De la norma citada se tiene que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles, en ese sentido, esta Corte hacer referencia al régimen jurídico objeto de estudio y para ello, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante decisión Nº 01410 del 22 de junio de 2000, caso: Trini Juvenal Solano, en la cual se expresó lo siguiente: “En las opiniones de los tratadistas patrios y extranjeros han estado divididas, desde tiempos de la Independencia; hay autores que han señalado que los ejidos son bienes del dominio público de los municipios y por lo tanto inalienables e imprescriptibles; otros que señalan que son del dominio privado, dentro de estos últimos hay quienes señalan que aún cuando son del dominio privado, este tipo de bienes se encuentran fuera del comercio y por lo tanto son inalienables e imprescriptibles, igualmente; y otros que expresan que son del dominio privado sujetos a todas las reglas de la propiedad particular. La confusión que ha existido sobre el régimen jurídico aplicable a los ejidos, se encuentra íntimamente vinculada con la confusión que también se ha producido sobre el concepto de la “dominicalidad” o “dominialidad” pública, lo cual obedece a numerosas causas. En primer lugar la imprecisión terminológica usada por los textos legales, por los autores y por las decisiones jurisprudenciales. En el antiguo derecho, como lo observa PELLOUX, la locución “dominio público” es sinónima de dominio de la Corona o de dominio nacional o de dominio del Estado. La terminología más correcta creada por PARDESSUS en 1806, se afirma definitivamente en el Tratado de Derecho Público de PROUDHON (1833), quien distingue el dominio público del dominio privado del Estado. La doctrina en general, como ya se dijo, presenta criterios disímiles en relación a la “dominicalidad”. Algunos tratadistas consideran como bienes constitutivos del dominio público los destinados al uso directo de la colectividad, o al uso directo e indirecto de la misma; otros, los afectados al servicio público. Una sola nota unifica estos criterios: la de la consagración de estos bienes a un fin determinado; las divergencias, en principio, se relacionan con la naturaleza del uso: uti singuli o uti universi. Hay quienes también reclaman las cosas públicas para el pueblo, cuyo derecho se manifiesta en el uso de todos. Este usus absorve todo el derecho de la cosa pública, teniendo por resultado el reconocimiento sin discrepancias de una cualidad esencial desde el punto de vista jurídico: las cosas públicas son extracommercium, y por ende su inalienabilidad. La dependencia de las cosas públicas del Estado (o de cualquier otro de sus entes político-territoriales) y la condición jurídica de las mismas, se distinguen de los caracteres jurídicos de las cosas privadas desde dos puntos de vista diferentes: por su afectación o destino y por la mencionada calidad de extracommercium. En primer término, la especialidad de la cosa pública, está íntimamente vinculada a la afectación o destino, entendiéndose por tal, la función de servir la cosa a un determinado fin de utilidad pública. Ahora bien, esa afectación o destino está dada por la voluntad del propietario que la confiere, o, por lo menos, que la mantiene. Así, pues, “el uso de todos no es más la forma única por la cual puede afirmarse el carácter especial de una cosa pública”, por cuanto no interesa que el uso uti singuli quede excluido; es suficiente que el interés público se realice por esa afectación o destino conferido por la voluntad del propietario. Por otra parte el carácter de extracommercium la distingue de todas las cosas que puedan pertenecer a un propietario, y esta condición jurídica que la hace inalienable e imprescriptible, y, por ende, no susceptible de ser gravada con derechos reales, la sitúa fuera del ámbito de aplicación del derecho civil. Según el respetado autor francés DUGUIT, el principio de la distinción entre el dominio público y el dominio privado, responde a la verificación de actividades que son erigidas o no en servicio público y en virtud de ello, las dependencias del dominio público en virtud de estar afectadas a un servicio público, se encuentran sustraídas - en esta teoría – del régimen normal de la propiedad privada. En la Teoría de BERTHÉLEMY, la “dominicalidad” pública requiere la conjunción de las tres condiciones siguientes: a) la cosa debe no ser susceptible de propiedad privada por su naturaleza; b) la cosa debe ser una porción de territorio (estando en esta clasificación los terrenos de origen ejidal); c) la cosa debe estar afectada a un uso público y no solamente a un servicio público. En la teoría en examen existen bienes que por su propia naturaleza son dominicales, vale decir, que es la naturaleza de la cosa la que los sitúa en el uso de todos. Esta naturaleza puede ser “originaria”, como por ejemplo, cuando se trata de un río, o “adquirida” por un destino, como, por ejemplo, cuando se trata de una calle, una vía pública o un ejido. La propiedad se caracteriza por la reunión del usus, del fructus y del abusus. Ahora bien, según BERTHÉLEMY, sobre los bienes del dominio público, nadie tiene el ius abutendi; el ius fruendi no es sino excepcional y el ius utendi pertenece a todo el mundo. Sostiene dicho autor, en sintonía con DUCROCQ que se “incurre en una contradicción cuando se pretende por un parte que el Derecho del Estado sobre el dominio público es un derecho de propiedad, y por la otra que las dependencias del dominio público son indisponibles porque ellas no son susceptibles de propiedad”. Como una consecuencia jurídica del principio que es el fundamento de esta teoría, el dominio público es insusceptible de propiedad privada, BERTHÉLEMY afirma categóricamente que la Administración en caso alguno es propietaria, y que esa ausencia de todo derecho de propiedad puede explicar la inalienabilidad del dominio público. Esta teoría ha merecido la crítica favorable de los civilistas en Derecho Comparado, entre otros la de COLIN y CAPITANT, para quienes “El dominio público son los bienes que sirven al uso de todos, como los ríos, los puertos, las calles, las plazas públicas. Esos bienes no están sometidos a las reglas del derecho civil concerniente a la propiedad. No se puede decir que el Estado sea propietario. En efecto, la propiedad se compone de tres elementos, el usus o derecho de uso, el fructus o derecho de percibir los frutos y las rentas, el abusus o derecho de enajenar. Ahora bien (...) el ‘usus’ no pertenece al Estado sino al público, a todo el mundo (...). En cuanto al ‘abusus’ o derecho de disposición, no puede estar en cuestión, por cuanto el uso al público al cual esos bienes están afectados no permite que ellos puedan ser afectados o gravados con derechos reales”. También existe una corriente importante en relación a los distintos criterios de la “dominicalidad”, representada en la Teoría de HAURIOU, para quien las dependencias del dominio público son propiedades administrativas. La “dominicalidad” pública, en su opinión, es esencialmente una forma de propiedad administrativa inalienable e imprescriptible. “Las dependencias del dominio público son propiedades administrativas afectadas formalmente a la utilidad pública (sea al uso directo del público, sea al uso de un servicio público) y que, por causa de esta afectación, son inalienables, imprescriptibles (...)”. Así, pues, según esta definición, son dependencias del dominio público las cosas que, siendo propiedades administrativas, han sido objeto de una afectación formal a la utilidad pública. La definición de HAURIOU sobre la “dominicalidad” pública está formada por dos elementos esenciales: la propiedad administrativa y la afectación a la utilidad pública. En cuanto al primer elemento - por cierto, muy discutido -, como el mismo autor lo reconoce, puede afirmarse “que las dependencias del dominio público no son y no pueden ser objeto de propiedad por los particulares, desde el mismo momento en que son afectadas a la “dominicalidad pública”. Como puede observarse, la idea de la afectación a la utilidad pública juega una función primordial en esta construcción. Si la afectación es a la vez la causa y la medida de la inalienabilidad, ésta no constituye un obstáculo jurídico - en la opinión de HAURIOU - para la existencia de derechos reales compatibles con la afectación, y por lo tanto nada se opone, según lo afirma, al derecho de propiedad del Estado. Este sistema que acuerda al Estado una propiedad pública es denominado “teoría de los derechos reales administrativos. A los fines de la determinación sobre si los ejidos forman parte del régimen de dominialidad o “dominicalidad” pública, esta Sala, partiendo de la noción expresada por el tratadista BIELSA, al entender por dominio público “el conjunto de cosas afectadas al uso directo de la colectividad, referente a una entidad administrativa de base territorial, destinada sal uso público de los administrados y que no son susceptibles, por tanto, de apropiación privada”, es del criterio que siendo los ejidos bienes afectados al uso público o privado de un ente con base territorial (los municipios) y estando orientados al uso común de los ciudadanos (salvo las excepciones que existen conforme a la ley), son bienes del dominio público, y así expresamente lo consagra la Ley Orgánica de Régimen Municipal en su artículo 107, y por lo tanto inalienables conforme a lo expresado […]”. Visto lo anterior, y a los efectos de determinar si los terrenos objeto de litigios son bienes de dominio público (Ejidos) o por el contrario son propiedad del recurrente, se observa de la revisión minuciosa del expediente lo siguiente: De la cadena titulativa de los terrenos objeto de controversia Año 1.988 Riela a los folios 15 y 16 del expediente judicial, la venta documentada en el instrumento anotado en la hoy denominada Oficina de registro Inmobiliario del Municipio Heres con el Nº 22, Tomo 14, cuarto trimestre de 1988, asiento 14 de diciembre mediante la cual el Concejo Municipal, representado por la ciudadana Rosa Rivas de Mollegas (Presidente) y por el abogado Jesús Manuel Barrios (Síndico Procurador Municipal) vendieron a los ciudadanos Pedro Guerra Ramírez, Betulia Guerra Ramírez, Olga Guerra de Barrios y Yolanda de Méndez, previa desafectación como ejido por la Cámara Municipal, un terreno de UN MIL DOSCIENTOS CINCUENTA CON NUEVE METROS CUADRADOS (1.250,09 M2) ubicado en el Paseo Meneses de Ciudad Bolívar y alindado de la siguiente manera: “NORTE: Casa Solar del señor Franco Policastro con 24,60 metros. SUR: Con calle Machado, con 23,06 metros. ESTE: Casa y Solar de Jesús Patrick, con 54,02 metros. OESTE: con el Paseo Meneses, con 51,38 metros, según Plano Topográficos de la Ingeniería Municipal de fecha 24 de mayo de 1988”. [Mayúscula del original y resaltado, subrayado de esta Corte]. Riela a los folios 17 y 18 del expediente judicial, se observa que los ciudadanos Pedro Guerra Ramírez, Betulia Guerra Ramírez, Olga Guerra de Barrios y Yolanda de Méndez, vendieron al ciudadano Avelino San Martín y Carlos Lee Guerra tal, la cual se encuentra anotado en la Oficina Subalterna de Registro del Distrito Heres con el Nº 22, Tomo 14, cuarto trimestre de 1988. Año 1.999 Riela a los folios 19 y 20 del expediente judicial, se observa que el ciudadano Carlos Lee Guerra, cedió todos sus derechos de dominio sobre el terreno al ciudadano Avelino San Martín, tal y como se observa del documento anotado en la Oficina Subalterna de Registro Inmobiliario con el Nº 33, folios del 261 al 265, Tomo 5 del Protocolo Primero, Cuarto trimestre de 1999. Año 2004 Riela a los folios 102 y 103 del expediente judicial, documento mediante el cual que el ciudadano Alcalde del Municipio Heres del Estado Bolívar Lenin Figueroa, le dio la posesión, previa desafectación a la ciudadana Nahiza Bitar De Dali, una extensión de terreno de TRESCIENTOS SIETE METROS CUADRADOS CON QUINCE CENTIMETROS (307,15 MTS2), comprendida dentro de los siguientes linderos: NORTE: Edificio Franco con 9,59 mts. SUR: Oficina Municipal de la Mujer con 6,50 mts; ESTE: Familia San Martín con 38,18 mts y OESTE: Paseo Meneses con 38,18 mts, según consta de documentos debidamente registrado por ante la Oficina de Registro Inmobiliario del Municipio Heres del Estado Bolívar, el cual quedó inserto bajo el número 39, Tomo 22, Protocolo Primero, Cuarto Trimestre del año 2004. [Ver folios 107 al 110 del expediente judicial]. Año 2005 Riela a los folios 13 y 14 del expediente judicial, Acta de la Sesión Extraordinaria de fecha 11 de mayo de 2005, emanado del Concejo Municipal de ciudad Bolívar, mediante la cual declaró la corrección del lindero Oeste del ciudadano Avelino San Martín, toda vez que tal y como se indicó anteriormente eran ocupados por la ciudadana Naziha Bitar De Al Dali. Año 2006 Riela a los folios 102 al 104 del expediente judicial, documento de venta pura y simple suscrito entre la la ciudadana Nahiza Bitar De Al Dali, y el ciudadano JAIME FRANCISCO ESTAVA BERNAL, -tercero verdadera parte- mediante la cual le vendió una parcela ubicada en el Paseo Meneses, Sector Angostura, Municipio Heres del Estado Bolívar, el cual consta de “TRESCIENTOS SIETE METROS CUADRADOS Y QUINCE CENTIMETROS (307,15 mts), NORTE: Edificio Franco con nueve metros y cincuenta y nueve centímetros (9,59) mts. SUR: Oficina Municipal de la Mujer con seis metros y cincuenta centímetros. ESTE: Familia San Martín con Paseo Meneses con TREINTA Y OCHO METROS Y DIECIOCHOS CENTIMETROS (38,18) mts. OESTE: Paseo Meneses con TREINTA Y OCHO METROS Y DIECIOCHO CENTÍMETROS (38,18) mts, que su frente y las bienhechurías allí construidas, consistente en una cerca de bloques con machones de dos metros y treinta centímetros (2,30) mts”. [Mayúsculas y resaltado del original]. Verificada la anterior documentación, se tiene certeza entonces que en el presente caso, el Municipio Heres del Estado Bolívar, realizó en el año 1998, la venta previa desafectación como Ejido por la Cámara Municipal, de una extensión de terreno de UN MIL DOSCIENTOS CINCUENTA CON NUEVE METROS CUADRADOS (1.250,09 M2) ubicado en el Paseo Meneses de Ciudad Bolívar y alindado de la siguiente manera: “[…] NORTE: Casa Solar del señor Franco Policastro con 24,60 metros. SUR: Con calle Machado, con 23,06 metros. ESTE: Casa y Solar de Jesús Patrick, con 54,02 metros. OESTE: con el Paseo Meneses, con 51,38 metros, según Plano Topográficos de la Ingeniería Municipal de fecha 24 de mayo de 1988”, a los ciudadanos Pedro Guerra Ramírez, Betulia Guerra Ramírez, Olga Guerra de Barrios y Yolanda de Méndez, la cual fue posteriormente vendida a otras personas mediante la modalidad de venta pura y simple. Igualmente, se observa de la documentación ut supra citada que no existe discusión alguna sobre la cualidad de Ejidos de los terrenos objeto de litigios, toda vez que tal situación viene demostrada por documentos con pleno valor probatorio reconocidos por la representación del Municipio y por la parte recurrente, quien es, quien los consigna en el presente expediente. Determinado lo anterior, previo a la resolución de la presente controversia, resulta importante realizar algunas consideraciones respecto al régimen jurídico aplicable en materia de ejidos en Venezuela y al efecto se observa lo siguiente: Los ejidos y su régimen jurídico En ese sentido, es oportuno traer a colación lo previsto en el artículo 181 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999 (antes artículo 32 de la Constitución de la República de Venezuela año 1961), la cual consagra lo siguiente: “Los ejidos son inalienables e imprescriptibles. Sólo podrán enajenarse previo cumplimiento de las formalidades previstas en las ordenanzas municipales y en los supuestos que las mismas señalen, conforme a esta Constitución y la legislación que se dicte para desarrollar sus principios. Los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, carentes de dueño o dueña, son ejidos, sin menoscabo de legítimos derechos de terceros, válidamente constituidos. Igualmente, se constituyen en ejidos las tierras baldías ubicadas en el área urbana. Quedarán exceptuadas las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas. La ley establecerá la conversión en ejidos de otras tierras públicas”. [Resaltado de esta Corte]. Del artículo transcrito, se tiene como regla que la condición de inalienabilidad e imprescriptibilidad, y como excepción que los terrenos ejidos sólo podrán ser enajenados en casos específicos y que en razón de la subordinación de esos objetivos se puede procurar la recuperación de esas propiedades. (Vid. sentencia Nº 04517 de fecha 22 de junio de 2005de dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia). En ese mismo orden de ideas, resulta oportuno hacer mención a la sentencia Nº 865 de fecha 22 de abril de 2003, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, (caso: Ernesto José Rodríguez Casares, contra el artículo 48, Parágrafos II, III y IV de la Ordenanza sobre Ejidos y Terrenos Propios Urbanos y Rurales para el Distrito Bolívar del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Municipal de ese Distrito el 4 de octubre de 1983), en la cual se trajo a colación el carácter imprescriptible de los terrenos ejidos y las competencias de los Municipios para administrar los mismos, en la forma siguiente: “[…] cabe destacar que, tanto la Constitución de 1961 en sus artículos 26, 29, 30 y 31, ordinal 1°, reiterados en la Carta Magna de 1999 en sus artículos 168, numeral 2, 169, 178, 179, numeral 1 y 181, y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal en su artículo 107, establecen el régimen de competencias que detentan los Municipios para administrar los ejidos, el cual está comprendido dentro de un marco jurídico demanial, considerado así por ser bienes del dominio público al estar dichos terrenos destinados a una finalidad de interés público, carácter éste que los hace inalienables e imprescriptibles. Sin embargo, existe una excepción a este principio, el cual, viene enmarcado cuando los mismos han sido sometidos a un proceso de desafectación, que de cumplirse, permite su negociación como bienes intracomercium. Este marco jurídico ha sido el resultado de varias modificaciones que han girado en torno a la naturaleza de estos terrenos, ya que los ejidos no siempre fueron catalogados como bienes demaniales. Desde principios de la República, estos terrenos estaban comprendidos como bienes patrimoniales de las localidades y, por ende, eran considerados del dominio privado de los municipios, quienes ejercían un derecho de propiedad sobre los mismos. No obstante, a partir de la Constitución de 1925, y con la entrada en vigencia de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936, los ejidos pasaron a ser catalogados como bienes del dominio público de los municipios, teniendo éstos la competencia para regular dicha materia siempre y cuando no contraríen los principios establecidos en la Constitución y en la legislación nacional, los cuales prevén la salvedad de que la normativa emanada de las localidades sea uniforme. Tales principios se han mantenido en las Constituciones de 1928, 1929, 1931, 1936, 1945, 1947 y 1953, contemplando en todos sus dispositivos la excepción de que sean enajenados para construcciones. La Constitución de 1961 delimitó otra excepción para su enajenación, como lo fue la desafectación de los ejidos rurales para que se destinen a los fines de la reforma agraria. Por su parte, la Constitución de 1999, además de reiterar los principios antes señalados, delimitó con mayor precisión el régimen de enajenación de los ejidos, indicando que los mismos deben cumplir previamente con las formalidades y supuestos previstos en las ordenanzas municipales, conforme a la Constitución y a la legislación nacional. En lo que concierne a la normativa legal dictada por el Poder Nacional relacionada con esta materia, contemplada en los artículos 123 y siguientes de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la misma establece los parámetros generales que deben regir sobre su enajenación, estableciendo la limitante que su traspaso debe ser para la ejecución de construcciones y en cumplimiento de los demás requisitos establecidos en las ordenanzas; sin embargo, la normativa nacional impone como requisito que el Concejo Municipal realice el proceso de desafectación, de conformidad con el procedimiento establecido en los referidos artículos. La enajenación de los ejidos reviste dos modalidades, como lo son, el arrendamiento con opción a compra y la venta directa del terreno. La primera obedece a que los ejidos deben ser previamente arrendados, estableciendo un plazo no mayor de dos (2) años para que el interesado adquiera el terreno, quien a su vez deberá ejecutar la obra so pena de que el contrato de arrendamiento con opción a compra quede sin efecto y sin que la municipalidad esté obligada a retribuir las cantidades recibidas por concepto de canon de arrendamiento o por compra del terreno. Mientras que la segunda modalidad de enajenación está comprendida por aquellos casos excepcionales en los que el interesado haya acreditado junto a su solicitud, la constancia de haber obtenido un crédito otorgado por una entidad financiera para la construcción de la obra, siendo ésta la única manera en que la municipalidad puede ceder directamente el ejido, sin la realización del arrendamiento con opción a compra. Por otra parte, en lo que respecta al régimen de control, la normativa nacional otorga competencias a las contralorías municipales para ejercer actividades de vigilancia sobre los contratos que hayan suscrito, y en el supuesto de que no exista en la localidad un órgano de control interno, entonces dicha tarea debe corresponderle a la Contraloría General de la República. El cumplimiento de los requisitos expuestos con anterioridad, deben ser llevados a cabalidad y su incumplimiento conlleva la nulidad de la enajenación, en virtud de lo que establece el artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”. [Corchetes de esta Corte y negritas del original]. Del fallo parcialmente transcrito se infieren varias premisas fundamentales para la resolución de la presente controversia, entre las cuales destacan: i) los terrenos ejidos al estar destinados a una finalidad de interés público, son bienes del dominio público, lo que a su vez los hace inalienables e imprescriptibles; ii) desde principios de la República (entiéndase desde los inicios de la transformación política iniciada el 19 de abril de 1810), los terrenos ejidos estaban comprendidos como bienes patrimoniales de las localidades y, por ende, eran considerados del dominio privado de los Municipios, quienes ejercían un derecho de propiedad sobre los mismos; iii) a partir de la Constitución de 1925, pasaron a ser catalogados como bienes del dominio público de los municipios, teniendo éstos la competencia para regular dicha materia siempre y cuando no contraríen los principios establecidos en la Constitución (inalienabilidad e imprescriptibilidad) y en la legislación nacional, iv) que tales principios se han mantenido en las Constituciones de 1928, 1929, 1931, 1936, 1945, 1947 y 1953, contemplando en todos sus dispositivos la excepción de que sean enajenados para construcciones, v) la Constitución de 1999 delimitó con mayor precisión el régimen de enajenación de los ejidos, indicando que los mismos deben cumplir previamente con las formalidades y supuestos previstos en las ordenanzas municipales, conforme a la Constitución y a la legislación nacional, vi) la normativa legal dictada por el Poder Nacional relacionada con esta materia (llámese Ley Orgánica del Régimen Municipal, Ley Orgánica del Poder Publico Municipal, o como se le denomine), establece los parámetros generales que deben regir sobre su enajenación, estableciendo la limitante que su traspaso debe ser para la ejecución de construcciones y en cumplimiento de los demás requisitos establecidos en las ordenanzas, y vii) el cumplimiento de los requisitos previsto a los fines de su desafectación, deben ser llevados a cabalidad y su incumplimiento conlleva a la nulidad de la enajenación. Visto lo anterior, en relación a la imprescriptibilidad de los terrenos ejidos desde los inicios de la República (transformación política iniciada el 19 de abril de 1810), el carácter de propietarios de los Municipios sobre los mismos, así como la competencia para su administración, esta Corte a mayor abundamiento, considera oportuno traer a colación lo previsto en los artículos 146 y 149 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, los cuales en esta materia Ejidal establecen lo siguiente: “Artículo 146.- Los ejidos son bienes del dominio público destinados al desarrollo local. Sólo podrán enajenarse para construcción de viviendas o para usos productivos de servicios y cualquier otro de interés público, de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y lo dispuesto en las respectivas ordenanzas municipales. Son también ejidos los terrenos situados dentro del área urbana de las poblaciones del Municipio, que no tengan dueño, sin menoscabo de los legítimos derechos de terceros válidamente constituidos. Igualmente, se consideran ejidos las tierras baldías ubicadas en el área urbana. Se exceptúan las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indígenas.” “Artículo 149.- Se declara de utilidad pública y de interés social la concesión y ampliación de los ejidos municipales. Se consideran de utilidad pública e interés social las tierras pertenecientes al Poder Nacional o a los estados que estén comprendidas dentro del perímetro urbano del Municipio descrito en el Plan de Ordenación Urbanística y que sean necesarias para la expansión urbana. Quedan excluidos de esta afectación ejidal los parques nacionales, los monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica, así como las tierras que, por su calidad, sean aptas para la agricultura.” [Resaltado de esta Corte]. De las normas citadas, se observa con inmensa claridad que los Ejidos son bienes del dominio público destinados al desarrollo local que sólo podrán enajenarse para construcción de viviendas o para usos productivos de servicios y cualquier otro de interés público. [Ver. Artículo 4 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos (G.O. del 03 de septiembre de 1936)]. Sobre el interés general, el autor de origen Colombiano Jairo Solano Sierra, en su obra Sui generis de la Administración-Expropiación, expresó lo siguiente: “El interés general lo estatuye la Constitución Política, la cual realiza, ejecuta, permite, controla, prohíbe algo dentro de las directrices del Estado Social y conforme a las exigencias del bien común”. En ese mismo sentido, al referirse al interés social, señalo “es aquella que por su naturaleza, le es inherente o propio de la sociedad, aquel que en su esencia, le concierne a la colectividad como agrupación histórico-natural, aquel que tiene incidencia en la realización de las necesidades colectivas, socialmente sentidas o requeridas, la cual se efectiviza con el intervencionismo social del Estado”. De todo lo anterior se puede deducir que, en virtud del carácter de dominio público de los ejidos, éstos solo pueden enajenarse para construcción de viviendas o para usos productivos de servicios y cualquier otro de interés público, de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y lo dispuesto en las respectivas ordenanzas municipales. En tal sentido, si el particular no cumple con los requisitos anteriormente descritos, la Administración Pública Municipal, tiene la potestad de resolver unilateralmente el contrato administrativo de venta, e iniciar inmediatamente el procedimiento de recuperación de terrenos, por cuanto el particular no cumplió con la formalidad taxativa impuesta por la ley. La finalidad de esta medida es evitar que los particulares adquieran los terrenos que son aptos para la construcción y el desarrollo urbanístico, con el objeto de poseerlos durante un tiempo, y luego, venderlos para obtener una ganancia, sin haber realizado la construcción o el uso para el cual se comprometieron a realizar o dar, desvirtuando así la naturaleza por la cual fueron destinados estos terrenos. (Vid. En ese sentido, sentencia de esta Corte Nº 2007-1078, dictada en fecha 19 de junio de 2007, caso: Rosario Schillaci Manci contra el Concejo Municipal del Municipio Lagunillas, Estado Zulia). Determinado lo anterior, esta Alzada observa que la intención del Municipio desde el año 1988, fue desafectar una extensión de terreno de origen Ejidal, lo cual se insiste no es discutido en el presente juicio, observándose entonces, la el referido Municipio no ha dejado de ser el titular de las extensiones de terreno antes referidas toda vez que ha quedado evidenciado que el motivo de la venta realizada tenía como condición sine quo a non para su procedencia la desafectación, situación que se postergo en el tiempo, y que en los actuales momentos luego de posteriores ventas se mantiene en la actualidad bajo la propiedad del ciudadano Avelino San Martín, parte recurrente y del ciudadano Jaime Francisco Esteban Bernal, tercero interesado en el presente caso. De la legalidad en el actuar de la Administración en el presente caso Aclarado el origen de los terrenos objeto de estudio en el presente caso, esta Corte pasa a revisar la legalidad de la actuación realizada por el Concejo Municipal del Municipio Heres del Estado Bolívar y en ese sentido, considera necesario traer a colación el contenido parcial del Acta de la Sesión Extraordinaria de fecha 11 de mayo de 2005, emanado del Concejo Municipal de ciudad Bolívar, en la cual expresa lo siguiente: “Previa convocatoria por escrito […] OTROS. 1.- Vista la comunicación de la Arq. Lucila Oraa Directora de Desarrollo Urbano, solicitando la CORRECCIÓN del lindero Oeste, de una propiedad del ciudadano Avelino San Martín, ubicada en el Paseo Meneses con una extensión de 51,38 mts, ahora debe decir: TERRENOS OCUPADOS POR PROPIEDAD DE NAZIHA BITAR DE AL DALI con 38,18 mts, casa de mujer y taller de cerrajería 13,20 para un total de 51,38 mts, esta Comisión es del criterio y así lo propone a la Cámara conceder la corrección del lindero Oeste, y autoriza a la Sindicatura Municipal para que registre dicha rectificación de los linderos ante los organismos competentes. APROBADO POR UNANIMIDAD […]”. [Mayúsculas y resaltado del original]. De lo anterior se observa, que el Concejo Municipal aprobó por unanimidad la corrección del lindero Oeste de una propiedad del ciudadano Avelino San Martín, ello en razón de la solicitud realizada por la ciudadana Lucila Oraa actuando en su carácter de Directora de Desarrollo Urbano del Municipio Heres del Estado Bolívar, quien a solicitud del Sindico Procurador Municipal realizó el estudio de demarcación precisa del terreno municipal, la cual no había sido claramente determinada para el momento de su desafectación, situación ésta que motivó la corrección de la extensión de terreno cincuenta y uno metros con treinta y ocho centímetros (51,38) a treinta y ocho metros con dieciocho centímetros (38,18), en virtud de que dicha porción de terreno era ocupada por la ciudadana Naziha Bitar De Al Dali. Vista la actuación desplegada por el Concejo Municipal del Municipio Heres del Estado Bolívar, esta Corte previamente considera necesario traer a colación lo previsto en el artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, específicamente en los numerales 3 y 10, los cuales prevé lo siguiente: “Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal: […] 3.- Aprobar el Plan Municipal de Desarrollo y los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística, según lo dispuesto en la Legislación respectiva. […] 10.- Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público, y lo concerniente a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del Alcalde o Alcaldesa.” De la norma citada se observa que el Concejo Municipal, tiene dentro de sus atribuciones aprobar lo concerniente a la enajenación de los Ejidos, ello en virtud de un expreso mandato legal, los cuales sesionarán con la presencia de las mayoría absoluta de sus integrantes, y tomarán sus decisiones con la mayoría relativa de los miembros presentes, esto es un tercio (1/3) de los concejales presentes, salvo disposición legal expresa. Con respecto a la actuación realizada por el Concejo Municipal, esta Corte es del criterio que la misma se encuentra al menos desde el punto de vista de la competencia ajustada a derecho, tanto para inicialmente vender, desafectar previa aprobación del referido Concejo (año 1988, independientemente de la Ley vigente y aplicable ratio temporis), así como para supervisar y recuperar el terreno del cual es titular y que excepcionalmente se encontraba en manos de particulares (En la actualidad). Así se decide. Ahora bien, verificada la competencia del Concejo Municipal para dictar actos como el que hoy se impugna en el presente caso, este Órgano Colegiado pasa a dilucidar si la actuación realizada por la Municipalidad se encuentra conforme a derecho y en ese sentido se tiene que: De la autotutela administrativa y el procedimiento administrativo previo. En este punto es importante hacer mención que la representación judicial del Municipio alegó haber actuado conforme a derecho al hacer uso de la autotutela administrativa, en ese sentido se tiene que: La Administración Pública le está atribuida la especial prerrogativa de la autotutela que le permite crear derechos en un caso concreto, producir actos jurídicos de efectos particulares, que se presumen válidos y legítimos por el sólo hecho de la cualidad jurídica que le reconoce el ordenamiento jurídico-administrativo, sin que para ello deba acudir ante los órganos jurisdiccionales, de manera que su actuación por sí sola puede crear, constituir o modificar situaciones jurídicas determinadas, en los casos en que tales actividades se produzcan en defensa y protección de los derechos y bienes que le competan, es decir, aquellos que abrigan el interés general, (Vid. Sentencia Número 2007-0166, de fecha 8 de octubre de 2007, Caso: Ircia Meradri Milano Rodríguez vs. Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo). Ahora bien, como una de las manifestaciones del principio de la autotutela administrativa se encuentra la potestad revisora, relacionada directamente con el principio de legalidad de la actividad administrativa, la cual le permite a la Administración Pública, con las limitaciones que la ley contempla, reformar o revocar los actos administrativos que considere total o parcialmente viciados por razones de mérito o de ilegalidad, para lo cual es necesario iniciar un procedimiento a los fines de constatar la verdadera existencia de tal vicio, el cual, además, no puede tratarse de una causal de anulabilidad del acto dictado, sino que, por el contrario, ha de ser una auténtica causal que provoque la nulidad radical del mismo, es decir, que el vicio en concreto se circunscriba a alguna de las causales taxativas previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante cuya constatación o reconocimiento la Administración está en la obligación de revocar el acto administrativo, pues no pueden subsistir actos contrarios al ordenamiento jurídico. Sin embargo, en atención a lo previsto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración puede en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido en la configuración de los actos administrativos, aún en los casos en que el acto administrativo haya creado supuestos derechos a favor de los destinatarios del mismo. Por lo que, más allá de determinar, si se trata o no de un vicio que conlleve ineludiblemente a la nulidad del acto administrativo, para lo cual se hace necesario un procedimiento donde se le da la oportunidad al administrado de esgrimir alegatos a su favor, estamos en presencia de un error en el cálculo dentro de un acto administrativo, por lo que el análisis debe centrarse en verificar, si lo que motivó la corrección del mencionado error de cálculo se encontró ajustado a derecho. Precisado los términos en los que quedó trabada la presente controversia, conforme a lo expuesto en líneas anteriores, y visto que se circunscribe principalmente a la nulidad del acto administrativo mediante la cual el Concejo Municipal aprobó por unanimidad corregir el lindero Oeste de la extensión de terreno en posesión del ciudadano Avelino San Martín, esta Corte estima pertinente señalar que una de las potestades fundamentales de la Administración, es la de revisar y corregir sus actuaciones administrativas. Tal potestad tal y como se indicó en párrafos anteriores se conoce con el nombre de “autotutela”, la cual, a su vez, se desdobla en cuatro potestades: i) potestad revocatoria, ii) potestad convalidatoria, iii) potestad de anulación y iv) la potestad de rectificación. De las cuales, las más importantes de la manifestación de “autotutela”, son las facultades, revocatoria y anulatoria de la Administración. Así, la potestad revocatoria, está regulada, en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual reza: “Artículo 82.- Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico”. [Resaltado y subrayado de la Corte]. De la referida norma se desprende que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad administrativa que dictó el acto o por su superior jerárquico, siempre que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para el particular. De tal manera que, la potestad revocatoria se establece, con carácter general, respecto a los actos administrativos que no originen derechos o intereses legítimos, por lo que la posibilidad de revocar, en base a esta formulación, tienen limitaciones, las cuales, reiteramos, son, que no genere derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para el particular. De allí que, la Ley prohibió en forma absoluta, la posibilidad de la Administración de revocar los actos administrativos que hayan creado derechos a favor de particulares, salvo autorización expresa de la Ley. Ahora bien, la potestad anulatoria está prevista con carácter general en materia de vicios de nulidad absoluta, en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone: “Artículo 83.- La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”. En efecto, en virtud de la referida norma, la Administración queda facultada para reconocer, en cualquier momento y de oficio o a solicitud de parte, la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, siempre y cuando estos actos sean nulos conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En torno al tema, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia N° 881, de fecha 6 de junio de 2007, caso: Cervecería Polar del Lago C.A contra el Ministerio del Trabajo, indicó lo siguiente: “(…) se observa que la potestad de autotutela como medio de protección del interés público y del principio de legalidad que rige la actividad administrativa, comprende tanto la posibilidad de revisar los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos administrativos a instancia de parte, a través de los recursos administrativos, como de oficio, por iniciativa única de la propia Administración. Esta última posibilidad, se encuentra consagrada en nuestro ordenamiento en el Capítulo I del título IV, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ‘De la Revisión de Oficio’, en el cual se establecen las formas y el alcance de la facultad de la Administración de revisar sus propios actos de oficio. Así y de acuerdo al texto legal, la potestad de revisión de oficio, comprende a su vez varias facultades específicas, reconocidas pacíficamente tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria, a saber, la potestad convalidatoria, la potestad de rectificación, la potestad revocatoria y la potestad de anulación, previstas en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cada una con requisitos especiales y con alcances diferentes. Las dos primeras tienen por objeto, la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados por irregularidades leves que no acarreen su nulidad absoluta, y que puedan ser subsanadas permitiendo la conservación del acto administrativo y, con ella, la consecución del fin público que como acto de esta naturaleza está destinado a alcanzar. Mientras que las dos últimas, dirigidas a la declaratoria de nulidad del acto, bien sea relativa o absoluta, sin necesidad de auxilio de los órganos jurisdiccionales, tienen por fin el resguardo del principio de legalidad que rige toda actividad administrativa. Ahora bien, estas dos facultades, revocatoria y anulatoria, se distinguen por los supuestos de procedencia de las mismas. La revocatoria es utilizada en algunos casos por razones de mérito u oportunidad cuando el interés público lo requiere, y también en casos de actos afectados de nulidad relativa que no hayan creado derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos para un particular; en tanto que la anulatoria, no distingue entre los actos creadores de derechos y aquellos que no originan derechos o intereses para los particulares, por cuanto procede únicamente en los supuestos de actos viciados de nulidad absoluta. Siendo ello así, la Administración al revisar un acto que haya generado derechos o intereses para algún particular, debe ser lo más cuidadosa posible en el análisis y determinación de la irregularidad, pues de declararse la nulidad de un acto que no adolezca de nulidad absoluta, se estaría sacrificando la estabilidad de la situación jurídica creada o reconocida por el acto y, por ende, el principio de seguridad jurídica, esencial y necesario a todo ordenamiento, por eliminar un vicio que no reviste mayor gravedad. De esta forma, la estabilidad de los actos administrativos y el principio de seguridad jurídica que informa el ordenamiento, sólo debe ceder ante la amenaza grave a otro principio no menos importante, cual es el principio de legalidad, el cual se vería afectado ante la permanencia de un acto gravemente viciado (…) En este contexto, entonces, esta Corte advierte que la llamada potestad de ‘autotutela’ de la Administración Pública, constituye una obligación de ésta de rectificar su actuación, cuando la misma esté viciada. La cual, en el caso particular de la potestad anulatoria, implica que los órganos competentes que la integran deben, de oficio o a solicitud de parte y, en cualquier momento, anular aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentran afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también puedan hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos. De allí que tal potestad sea un atributo inherente a la Administración y no un ‘sucedáneo’ de la potestad jurisdiccional”. [Resaltado de esta Corte]. En este contexto, esta Corte advierte que la llamada potestad de “autotutela” de la Administración Pública rectificar su actuación, cuando la misma se encuentre viciada. La cual para el caso en particular encuentra su justificación en que el Concejo Municipal quien representa conjuntamente con la figura del Alcalde, como administradores de la titularidad de las tierras objeto de controversia los cuales decidieron corregir el acto administrativo objeto de impugnación, en virtud de un error, resolviendo entonces RECTIFICAR o CORREGIR los linderos objeto de controversia, así como a las ventas y a todo aquello que tenga inherencia con los ejidos y terrenos de propiedad municipal. No obstante lo anterior, esta Corte no desestima la posibilidad de que la Administración hiciera uso en cualquier momento de la autotutela administrativa, no obstante, tal prerrogativa tiene límites, así lo establecido tanto la doctrina como la jurisprudencia del máximo Tribunal de la República, la cual es clara al precisar que los actos administrativos que originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, deben ser acompañados de un procedimiento administrativo previo que de alguna manera garantice el derecho de los administrados ante una actuación de la administración. Así se decide. Del procedimiento legalmente establecido para casos como el de marras. En ese mismo contexto, toca verificar si en el presente caso, la Administración utilizó el procedimiento legalmente establecido para proceder a corregir el lindero Oeste de la Extensión del terreno de un mil doscientos cincuenta con nueve metros cuadrados (1.250,09 M2) ubicado en el Paseo Meneses de Ciudad Bolívar y alindado de la siguiente manera: “NORTE: Casa Solar del señor Franco Policastro con 24,60 metros. SUR: Con calle Machado, con 23,06 metros. ESTE: Casa y Solar de Jesús Patrick, con 54,02 metros. OESTE: con el Paseo Meneses, con 51,38 metros, según Plano Topográficos de la Ingeniería Municipal de fecha 24 de mayo de 1988”. Visto el argumento planteado, es importante resaltar que el derecho constitucional al debido procedimiento debe garantizarse, de manera efectiva y plena en todo procedimiento administrativo. En este sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional de nuestro máximo Tribunal, mediante decisión Nº 5, de fecha 24 de enero de 2001, la cual estableció lo siguiente: “Al respecto, es menester indicar que el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas. En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias.” [Resaltado y subrayado de esta Corte]. En relación a este punto, es importante insistir que el Concejo Municipal aprobó por Unanimidad la propuesta presentada por la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio Heres del Estado Bolívar, siendo esta una actuación propia del Órgano Legislativo, la cual en principio resultaría conforme a derecho de acuerdo a las atribuciones que la misma Ley le concede; no obstante a ello, esta Corte no puede pasar desapercibido que si bien resulta innegable el carácter de Ejido Municipal de los terrenos objeto de controversia, es también cierto que existe una cadena titulativa de distintos particulares (Avelino San Martín, parte recurrente y Jaime Francisco Esteban Bernal, tercero interesado) quienes desconocían el verdadero origen del terreno que adquirían y que no le puede ser desconocido sus derechos al poseer el terreno objeto del presente juicio. Ante tal situación, esta Corte debe precisar que la misma Ley especial en su artículo 147, establece el procedimiento de rescate de terrenos desafectados en su condición de ejido, el cual establece lo siguiente: “Artículo 147.- En caso de que la construcción o el uso convenido para el terreno desafectado de su condición de ejido o terreno privado del Municipio, no se realice dentro del plazo previsto en el respectivo contrato traslativo de la tenencia o propiedad y si vencido éste, sin haberse solicitado su prórroga con la justificación correspondiente o cuando la ampliación del plazo le fuere negada por el órgano competente, previo acuerdo expreso del Concejo Municipal, queda autorizado el alcalde o la alcaldesa, con la apertura del debido proceso y audiencia de parte o su representante legal, dictar, por resolución motivada, la resolución del contrato. Publicada en Gaceta Municipal, esta decisión surtirá sus efectos ante terceras personas y el Municipio por su órgano procederá a rescatar el terreno, sin obligación de pago de indemnización alguna. Esta penalidad se considerará inserta y formando parte de todos los contratos que celebre el Municipio, en los cuales su objeto sea la cesión en uso, tenencia o propiedad sobre terrenos ejidos, los que posea bajo presunción de ser ejidos o sobre sus terrenos propios. En el caso de que se trate de contrato otorgado, cuyo documento se haya autenticado o protocolizado, bastará que el alcalde o la alcaldesa remita con oficio al Notario o Registrador Subalterno, copia de la Gaceta Municipal donde aparece publicada la Resolución, para que de oficio protocolice el acto administrativo que la contiene, estampando las notas marginales en los protocolos respectivos, revirtiendo de pleno derecho la propiedad del inmueble al Municipio.” [Resaltado y subrayado de esta Corte]. De la norma citada, se observa el procedimiento para el rescate de terrenos desafectados en su condición de origen Ejidal el cual entre otras cosas, ordena la apertura de un procedimiento previo que configure una protección del derecho a la defensa y al debido proceso de los interesados la cual debe ir acompañada de una resolución definitiva que justifique la actuación de la Administración. Asimismo, se observa que tal procedimiento, es el idóneo para actuaciones como las del caso de autos, en las cual el Concejo Municipal del Municipio Heres del Estado Bolívar podía sin mayor limitación ordenar el inicio y la sustanciación de un procedimiento de rescate de tierras, a los fines de verificar el incumplimiento por parte del comprador de la condición sine qua non establecida en la Ley en los casos de terrenos Ejidales, pudiendo entonces, revertir de pleno el derecho la propiedad del inmueble al Municipio. A mayor sustento, y en ese mismo sentido, se observa que el artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, establece “La compra de terrenos que resulten de la parcelación de Ejidos, así como de terrenos propios del Municipio, se hará al riesgo del comprador, quien no podrá reclamar saneamiento por evicción”. [Resaltado de esta Corte]. En razón de lo anterior, si debe dejar claro esta Corte que le Municipalidad puede rescatar, corregir, rescindir o modificar cualquier contrato en la que se vean involucrado los interés del Municipio (Ejidos), con la única excepción o limitación de iniciar previamente un procedimiento previo mediante el cual el administrado, quien debe estar necesariamente afectado directamente por la administración, tenga derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica frente actuaciones como las del caso de auto, obviando la posibilidad de exigir indemnización tal y como lo establece el citado artículo 148 de la Ley Municipal. Precisado lo anterior, esta Alzada debe concluir que en el presente caso, el Municipio Heres del Estado Bolívar violentó flagrantemente lo previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no ordenar previa “corrección de los linderos” la iniciación de un procedimiento previo mediante el cual el interesado y titular del ese terreno según contrato de venta pudiese presentar los argumentos necesarios para detener lo que en su criterio fue una violación de su derecho a la propiedad. Así se decide. No obstante lo anterior, en criterio de este Órgano Colegiado resulta inaceptable que las autoridades que en una determinada época administraron entre otras cosas los bienes del Municipio, pudieran disponer sin limitación alguna de los bienes de “dominio público”, generando entonces en una evidente daño no sólo al Municipio sino desnaturalizando la verdadera intención del legislador quien permite la figura excepcional de la desafectación en los casos en los que se vean involucrados terrenos ejidales, negando la posibilidad de que este tipo de terrenos sean utilizados para beneficios particulares. Asimismo, esta Corte no puede pasar desapercibido que en el presente caso se pudiese estar en presencia de un incumplimiento de los motivos que motivaron la desafectación por parte del Municipio lo que conlleva inexorablemente a la resolución del contrato y por ende al rescate de los terrenos ejidales, previo procedimiento administrativo previo. Determinado lo anterior, debe concluir esta Corte que la extensión de terreno de un mil doscientos cincuenta con nueve metros cuadrados (1.250,09 M2) ubicado en el Paseo Meneses de Ciudad Bolívar y alindado de la siguiente manera: “NORTE: Casa Solar del señor Franco Policastro con 24,60 metros. SUR: Con calle Machado, con 23,06 metros. ESTE: Casa y Solar de Jesús Patrick, con 54,02 metros. OESTE: con el Paseo Meneses, con 51,38 metros, según Plano Topográficos de la Ingeniería Municipal de fecha 24 de mayo de 1988”, en razón de su origen ejidal se encuentran bajo el excepcional régimen de la desafectación, y visto que no se observa los autos la existencia de un procedimiento administrativo mediante la cual se determinaran, en primer lugar, la situación actual del terreno a los fines de comprobar el cumplimiento de los requisitos excepcionales de la desafectación para el rescate del terreno, y en segundo lugar, la posibilidad de otorgar la oportunidad de que la parte recurrente -Avelino San Martín- y los terceros interesados presenten sus defensas a los fines de aclarar su situación particular, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en aplicación del principio de la verdad material ORDENA de inmediato el inicio del procedimiento administrativo previsto en el artículo 147 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Así se decide. En razón de lo anterior, esta Corte debe concluir que el acto administrativo contenido en el Acta de Sesión Extraordinaria de fecha 11 de mayo de 2005, debe considerarse NULO y en consecuencia todos sus efectos legales, mediante la cual corrigió el lindero Oeste de la extensión de terreno ejidal de titularidad del Municipio Heres del Estado Bolívar. En razón de lo anteriormente expuesto en el presente fallo, esta Corte debe declarar SIN LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial del Municipio Heres del Estado Bolívar, en consecuencia CONFIRMA pero con las modificaciones expuestas la decisión dictada por Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, de Tránsito, de Protección del Niño y Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito del Estado Bolívar, en fecha 27 de septiembre de 2007. Así se declara. Visto lo anterior, resulta INOFICIOSO pronunciarse respecto al resto de los argumentos esgrimidos por la parte apelante en el presente recurso de apelación. Así se decide. V DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 12 de abril de 2004 por la abogada Francys Tovar, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.976, actuando con el carácter de Sindico Procuradora del MUNICIPIO HERES DEL ESTADO BOLÍVAR, contra la sentencia dictada el 22 de enero de 2008 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, de Tránsito, de Protección del Niño y Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito del Estado Bolívar y que declaró con lugar el recurso interpuesto por el ciudadano AVELINO SAN MARTÍN, titular de la cédula de identidad Nº 3.021.937. 2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial de la parte apelante. 3.- Se CONFIRMA con las modificaciones expuesta la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, de Tránsito, de Protección del Niño y Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito del Estado Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la presente decisión. 3.1.- Se ORDENA de inmediato el inicio del procedimiento administrativo previsto en el artículo 147 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado. Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los treinta y uno (31) días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL Ponente La Secretaria Accidental, CARMEN CECILIA VANEGAS Exp. Nº AP42-R-2008-000362 ASV/55 En fecha _____________________ ( ) de _____________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________. La Secretaria Acc.