TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N° AP42-G-2012-000550
En fecha 4 de mayo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 168-12 de fecha 30 de enero de 2012, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada por la abogada Maricarmen Rangel González, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 123.746, actuando con el carácter de sustituta del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO ZULIA contra el Decreto Nº 12, de fecha 16 de febrero de 2009, suscrito por el ALCALDE DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA, mediante el cual decretó la expropiación del lote de terreno con todas sus construcciones, adherencias y pertenencias ubicado en la Parroquia Marcial Hernández del Municipio San Francisco, con un área de 670.393,00 m2, propiedad de la sociedad mercantil Mercado Mayorista de Alimentos de Maracaibo Compañía Anónima (MERCAMARA), “(…) siendo el accionista la entidad Federal del Estado Zulia (…)”.
Dicha remisión de efectuó en virtud de la regulación de competencia solicitada el 26 de julio de 2010, por la sustituta del Procurador General del Estado Zulia, por la declinatoria de competencia realizada por el referido Juzgado mediante decisión de fecha 12 de febrero de 2010.
El 8 de mayo de 2012, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 14 de mayo de 2012, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON ACCIÓN DE AMPARO CAUTELAR Y SUBSIDIARIAMENTE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
En fecha 11 de junio de 2009, la abogada Maricarmen Rangel González, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar innominada, contra el Decreto Nº 12, de fecha 16 de febrero de 2009, suscrito por el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, mediante el cual decretó la expropiación del lote de terreno con todas sus construcciones, adherencias y pertenencias ubicado en la Parroquia Marcial Hernández del Municipio San Francisco, con un área de 670.393,00 m2, propiedad de la sociedad mercantil Mercado Mayorista de Alimentos de Maracaibo Compañía Anónima (MERCAMARA), siendo el accionista la entidad Federal Zulia, con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Adujo, que en fecha 24 de marzo de 2009, fue publicado en el diario “Panorama”, Decreto signado con el Nº 12, suscrito por el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, manifestando en el mencionado Decreto lo siguiente:
“Que en uso de las atribuciones que le confieren el artículo 115 Constitucional en concordancia con los artículos 2, 3 y 10 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, en concordancia con los artículos 88 y 132.3 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Que de conformidad a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, es de competencia de los municipios ejercer todas las demás facultades urbanísticas propias del ámbito local, que no estén expresamente atribuidas por Ley a otro organismo.
Que de conformidad con el artículo 56 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en concordancia con lo establecido en el artículo 5 y 34.12 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, los planes de desarrollo urbano local, deben tomar en cuenta la identificación de los terrenos de propiedad privada que resulten afectados por la elaboración de un plan especifico (sic).
Que existe una extensión de terreno privado con grandes partes ocioso e inculto, ubicado en jurisdicción de la Parroquia Marcial Hernández del Municipio San Francisco, en avenida 72 con calle 148, zona industrial II, Barrio Día de la Juventud, vía Palito Blanco, cuyas extensiones resultan acordes para el aprovechamiento desarrollo y ejecución de planes y proyectos de preponderante interés para el beneficio colectivo, para la construcción del proyecto: A) CONSTRUCCIÓN DE UN CENTRO COMERCIAL PARA DESARROLLAR EL MERCADO DE MAYORISTAS DE ALIMENTOS DEL SUR; y B) Constituir una EMPRESA DE PRODUCCIÓN SOCIAL y construir la edificación necesaria para el desarrollo de la actividad a la que será dirigida, proyectos estos que son de utilidad pública y social, por lo que de conformidad con el artículo 14 de la Ley de Expropiación se acuerda y resuelve la ocupación temporal del inmueble con sus construcciones y adherencias, afectados por el presente decreto”. (Mayúsculas del original).
Indicó, que “(…) dentro de los proyectos elegidos para desarrollar en dichas instalaciones se destacan primordialmente la construcción de un centro comercial para desarrollar el mercado de mayoristas de alimentos del sur por el impacto social que tendrá el programa y construir y fomentar una empresa de producción social que beneficie al colectivo de San Francisco en el intercambio y distribución de alimentos y productos agrícolas, desde las zonas productoras hasta los centros de intercambios o centros de distribución de mayoristas (…)”.
Asimismo, mencionó que “(…) la Sociedad Mercantil MERCADO MAYORISTAS DE ALIMENTOS DE MARACAIBO, C.A. (MERCAMARA) y DESARROLLO CENTRO COMERCIAL MERCAMARA C.A., han producido el aislamiento social y económico entre la productora o el productor que allí desarrollan su actividad en condición de minorista y la ciudadana y ciudadano en fin el destinatario de esa producción, por lo que opera en unas particulares circunstancias de desencuentro entre los procesos de producción y su disposición final para el consumo (…)”. (Negrillas y mayúsculas del original).
Destacó, que “(…) el Alcalde del Municipio San Francisco no puede dejar a la arbitrariedad del libre mercado el desarrollo de la producción de los bienes materiales y espirituales (sic) que se desarrollan en la zona territorial de la Sociedad Mercantil Mercado Mayoristas de Alimentos de Maracaibo, C.A. (MERCAMARA), asumiendo la responsabilidad rectora social. La distribución socialmente justa de bienes, especialmente de alimentos, conforme lo establecido en los artículos 137, 168, 174, 178 y 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Refirió, que por tales consideraciones decretó la expropiación del lote de terreno con todas sus construcciones, adherencias y pertenencias del inmueble y comercio antes identificado, fijando tres (3) años para la ejecución de la expropiación total del inmueble, propiedad de la sociedad mercantil Mercado Mayoristas de Alimentos de Maracaibo, C.A. (MERCAMARA).
En tal sentido, alegó que “(…) los pronunciamientos antes indicados son generadores de un agravio jurídico y patrimonial al derecho subjetivo que le asiste a su representada, derivada de una relación jurídica formal de derecho, que la Constitución Nacional le atribuye, de conformidad con el artículo 164 ordinal 3º, evidenciándose la cualidad procesal que exige que el interés sea legítimo y directo para impugnar dicho acto”.
Mencionó que el Decreto Nº 12 dictado por el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, genera en las esfera jurídica del que recurre como representante judicial y extrajudicial del patrimonio del Estado Zulia, tal y como se evidencia del dispositivo primero de la Ley de la Procuraduría del Estado Zulia, un interés directo en la revocación y consecuentemente su anulación, puesto que la prosperidad de la impugnación en sede jurisdiccional, se traduciría en un innegable e incuestionable beneficio jurídico patrimonial a favor del Estado Zulia.
Asimismo, refirió que “(…) existe en el que impugna un interés personal, entendido este como el beneficio que ha de reportar el pronunciamiento de revocación del mencionado acto al Estado Zulia, dado que el terreno identificado es propiedad de la Sociedad Mercantil Mercado Mayoristas de Alimentos de Maracaibo, C.A. (MERCAMARA), sociedad esta donde el Estado Zulia es socio accionista; y que existe el interés legítimo, por cuanto el recurrente en su cualidad de Procurador es el representante legal del Estado Zulia, en virtud de la evidencia de que el acto impugnado lesiona los derechos de esa Entidad Federal”.
Por otra parte, la sustituta del Procurador General del Estado Zulia, indicó que tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que por interés legítimo ha de entenderse la existencia de una tutela legal sobre la pretensión del recurrente de coexistencia de una norma o normas que impidan su satisfacción, restringiéndola o negándola y que el sujeto que pretende la nulidad de un acto administrativo debe estar situado en una particular situación de hecho frente al acto de forma tal que la misma recaiga sobre su esfera jurídica o patrimonial y en ese sentido, imponen el cercenamiento de los derechos patrimoniales de su representada, todo lo cual violenta las garantías constitucionales.
En ese mismo orden de ideas, siguió fundamentando que la doctrina y la jurisprudencia han sido conteste en afirmar que el interés es personal cuando la relación del sujeto pasivo impúgnante es la de un sujeto afectado por ella en la esfera jurídica o patrimonial propia, planteándose a través de sus defensas o impugnaciones una expectativa de derecho que perfectamente sea posible de individualizar. Esa posibilidad de poder identificar o individualizar la pretensión de revocatoria del acto in comento, permite conocer la directa relación del interés jurídico actual exigido conjuntamente por los artículos 16 del Código de Procedimiento Civil y 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En cuanto a los presupuestos de admisibilidad, refirió que la relación jurídica procesal requiere para constituirse válidamente de la existencia de ciertos requisitos, denominados por la doctrina como presupuestos procesales. Aduciendo al respecto, que con la interposición del presente recurso se hace perentorio el análisis del cumplimiento de los presupuestos procesales, previstos en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia para la admisión del mismo, los cuales consideró se encuentran cubiertos toda vez que:
Señaló que la acción se interpuso tempestivamente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Destacó que, su representado “(…) ostenta un interés jurídico más que simple en el control de la constitucionalidad y legalidad, pues el referido acto materializado en el Decreto Nº 12 ya identificado, trastoca de manera directa los derechos de su representada, especialmente los derechos e intereses patrimoniales del Estado, siendo su representada accionista de la nombrada empresa, con lo que se evidencia el interés de la representación (…)”.
En virtud de lo anterior, alegó que verificados los extremos de Ley para la admisión del presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto Nº 12, solicitó fuera admitida la presente acción de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Por otro lado hizo referencia acerca de la competencia para conocer del presente recurso, aduciendo que en virtud del criterio establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1.209, de fecha 2 de septiembre de 2004, en el caso de autos se trata de un Decreto que pretende la expropiación de un lote de terreno con todas sus construcciones, adherencias y pertenencias, propiedad de la Sociedad Mercantil Mercado Mayoristas de Alimentos de Maracaibo Compañía Anónima (Mercamara), siendo uno de los accionistas la Entidad Federal del Estado Zulia, por lo que en el presente caso, tal imposición no deriva de la aplicación directa e inmediata de la constitución, por lo que consideró que de conformidad con el criterio de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 01900 dejó claramente determinado la competencia del presente caso a los Tribunales Superiores Contencioso Administrativo.
En otro orden de ideas, alegó “(…) como fundamentos de la solicitud de nulidad del Decreto Nº 12 los siguientes: 1.- Que hay una evidente omisión de la publicación del Decreto en Gaceta Municipal; por cuanto siendo el acto impugnado un Decreto, tal y como lo señalara el Alcalde en la notificación; por mandato de la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal, debió publicarse en la Gaceta Municipal, lo cual no se cumplió, violentándose de esa manera lo estipulado en el artículo 54 ordinal 4 de la Ley mencionada”.
Para fundamentar lo antes alegado, manifestó que siendo el Decreto un acto material de la Administración Pública Municipal, mediante el cual se pretendió expropiar bienes propiedad de una sociedad mercantil cuyos accionistas son el Estado Zulia, el Municipio Maracaibo y Corpozulia; si bien es cierto que los Decretos conforman un medio para regular las actividades de la administración, no es menos cierto que para su validez y vigencia deben cumplir con una serie de requisitos y formalidades, establecidos en el artículo 54 numeral 4 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, siendo un imperativo legal, la formalidad de su publicación.
En ese sentido, alegó que “(…) el Alcalde y sus representantes legales afirmaron la no necesidad del requisito de publicación del Decreto de Expropiación en Gaceta Municipal, subsumiendo el incumplimiento de dicha formalidad en el supuesto establecido en el artículo 22 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social; es decir, el Alcalde y sus Asesores legales confundieron el llamamiento a los interesados, con la producción misma del acto; aduciendo que la vía de hecho es tan sorprendente, que para nada vale al Alcalde y sus asesores lo dispuesto en el artículo 5 de la citada Ley, ni mucho menos lo dispuesto en el artículo 13 y 14 eiusdem”.
Alegó, la ilegalidad del Decreto Nº 12, por falta de declaratoria previa de utilidad pública, aduciendo que el sistema expropiatorio establecido en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social comprende tres fases: la fase administrativa, la fase amigable y el juicio expropiatorio, y que la fase administrativa a su vez comprende dos etapas; una etapa previa la cual se denomina “Declaratoria de Utilidad Pública”, en la cual en el caso de los Municipios los Consejos Municipales declaran que una obra es de utilidad pública, a los efectos de que sean expropiados los inmuebles necesarios para su desarrollo.
En tal sentido, adujo que el “(…) Decreto impugnado, no se produjo en el proceso expropiatorio otro trámite esencial para su validez que es la declaración de utilidad pública singular para la obra y los terrenos propiedad de la ya mencionada sociedad mercantil Mercamara, violentándose el procedimiento legalmente establecido para ello (…)”.
Alegó que “(…) en efecto el motivo que lleva al Alcalde a pretender expropiar el lote de terreno con todas sus construcciones y adherencias y pertenencias, propiedad de MERCAMARA, es a su decir, para la construcción del ‘Centro Comercial para el Desarrollo del Mercado de Mayoristas de Alimentos del Sur’, la cual según la recurrente no forma parte de las excepciones que taxativamente se encuentran tipificadas en el artículo 14 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, como particularidad a la exigencia de la declaratoria de utilidad pública; razón por la cual, el Alcalde debió remitir dicho acto al Consejo Municipal del Municipio San Francisco, a fin de que dicho Consejo procediera a darle cumplimiento a la formalidad de declaratoria de utilidad pública, al área que pretende sujetar a afectación; habida cuenta que el objeto social de MERCAMARA, es precisamente la ejecución de todas las actividades necesarias para la construcción, puesta en funcionamiento, operación y administración del Mercado Mayorista de Alimentos de Maracaibo (…)”. (Mayúsculas del escrito).
Razón por la cual consideró que el Decreto de expropiación Nº 12 no están dentro de los supuestos establecidos en el artículo 13 y 14 de la Ley de Expropiación por Cusa de Utilidad Pública o Social, lo que vicia de nulidad absoluta el referido Decreto, violentando de manera grosera los aspectos procedimentales de la institución de la expropiación.
Asimismo, agregó que al acto administrativo materializado en el Decreto Nº 12, se encontraba infectado de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el Alcalde del Municipio San Francisco, obvió de modo palmario el procedimiento legalmente establecido para el nacimiento del acto administrativo, toda vez que no cumplió con el deber formal de publicación en la Gaceta Oficial, a los fines de que el mismo surtiera sus efectos.
Indicó, que “(…) el Alcalde aplicó un procedimiento distinto al previsto en la Ley correspondiente, incurriendo en desviación del procedimiento, pretendiendo darle validez al Decreto con la publicación efectuada en el diario ‘Panorama’ (…)”.
Por otro lado alegó que el Alcalde con el Decreto Nº 12, incurrió “(…) en una vía de hecho, toda vez, que según la definición de la referida figura se tiene como supuestos de vías de hecho, 1) la inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura y 2) Exceso en la propia actividad de ejecución en si misma considerada; en virtud de lo cual invocó el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, considerando que en el presente caso al dictar el Alcalde la expropiación de MERCAMARA al margen del procedimiento establecido para la validez de todo acto administrativo y al margen de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, materializándose una vía de hecho que amenaza con acciones de perturbación de desalojo y acceso al mercado Mercamara, lo que constituye una amenaza inminente de violación del derecho a la propiedad, y al libre desenvolvimiento de la personalidad de la referida sociedad mercantil (…)”.
Solicitó en base al artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se decretara amparo cautelar y suspendiera los efectos del Decreto Nº 12, argumentando que la presunción del buen derecho deviene del derecho a la propiedad y al libre desenvolvimiento de la personalidad de Mercamara, de la violación del procedimiento de expropiación por parte del Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia al derecho de Mercamara a la propiedad de dichos bienes, lo cual se evidencia un peligro inminente por cuanto la ejecución de los nombrados actos administrativos causan variación en su posición jurídica, que la sentencia de mérito por sí sola no podrá reparar en su integridad. Aduciendo que además impedirá a su representada el ejercicio del derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad en cuanto a la facultad de gestión, del cumplimiento de la sociedad y del aprovechamiento, administración y propiedad de los bienes objetos de la pretendida afectación.
En relación al periculum in mora, manifestó que existe el temor manifiesto que el fallo que se dicte pueda quedar ilusorio, por el retardo natural del proceso, aunado al hecho de que el Decreto impugnado pudiere desalojar o perturbar la actividad de la empresa Mercamara.
Solicitó asimismo, para el supuesto negado de que fuera desechada la petición de amparo cautelar interpuesta, se decretara hasta tanto sea decidido el presente recurso de nulidad, la procedencia de una medida cautelar innominada previstas en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil y 19.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con el objeto de suspender los efectos del acto administrativo impugnado.
Finalmente solicitó, se admitiera el presente recurso y se declarara la nulidad del Decreto Nº 12 de conformidad con el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19 numerales 3 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
En fecha 12 de febrero de 2010, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, dictó decisión mediante la cual declinó su competencia para conocer el recurso interpuesto con base en los siguientes argumentos:
“(…) A los fines de tutelar judicialmente la situación jurídica alegada como infringida, la parte recurrente ha planteado un recurso de nulidad de acto administrativo, conjuntamente con medida cautelar de amparo y medida cautelar innominada, no obstante, de un análisis de los hechos planteado por la recurrente y la naturaleza de su petición, se desprende con meridiana claridad la existencia de un conflicto de autoridades, por lo que antes de pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción es menester determinar la competencia de éste Juzgado para conocer el asunto.
Se destaca que el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece:
‘Artículo 266: Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
(...omissis...)
4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea algunas de esas mismas entidades, a menos que se trate de Municipios de un mismo estado, caso en el cual la Ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal”.
(... omissis...)
La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; (...) y las contenidas en los numerales 4 y 5, en Sala Político-administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo previsto en esta Constitución y la ley’.
Por su parte, el numeral 34 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, prevé lo siguiente:
‘Artículo 5.- Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:
(...omissis...)
34. Dirimir las controversias que se susciten entre autoridades políticas o administrativas de una misma o diferentes jurisdicciones con motivo de sus funciones, cuando la ley no atribuya competencia para ello a otra autoridad;(...)’
A este respecto observa el Tribunal, que el objeto de la solicitud presentada está dirigida a obtener, en principio, la declaratoria de nulidad e inconstitucionalidad de la actuación material ejecutada por el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, del cual se desprende, que se originó un conflicto de autoridades en la citada municipalidad, atentando contra la seguridad jurídica y la satisfacción de las necesidades de su propiedad afectada por el Decreto de expropiación Nº 12 ya identificado, causándole perjuicio incluso a sus habitantes, con el agravante de que presuntamente el Alcalde del Municipio San Francisco realizó la expropiación sin base legal alguna por no cumplir con el procedimiento legalmente establecido.
El conflicto de autoridades forma parte de los recursos especiales que se pueden intentar por razones de su inconstitucionalidad e ilegalidad para la resolución de situaciones que amenacen la normalidad institucional de un Municipio (crisis institucional o conflicto de autoridades).
En consecuencia, al estar planteada la existencia de un conflicto de autoridades entre la Gobernación del Estado Zulia y el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, considera este Tribunal que la competencia para conocer del presente caso corresponde a la Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo establecido en los artículos 266, numeral 4, del Texto Constitucional y 5, numeral 34, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.
(...omissis...)
Por los fundamentos expuestos, este Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLINA LA COMPETENCIA para el conocimiento, sustanciación y decisión del presente Recurso de Nulidad en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a quien se ordena remitir las actas que conforman el presente expediente (…).” (Mayúsculas y negrillas del original).
III
DE LA SOLICITUD DE REGULACIÓN DE COMPETENCIA
Posteriormente a que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia declinara la competencia en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la sustituta del Procurador General del Estado Zulia, en fecha 26 de julio de 2010, consignó escrito por medio de la cual solicitó la regulación de competencia en la presente causa, señalando lo siguiente:
“(…) en el caso de autos, el RECURSO DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON ACCION (sic) DE AMPARO CONSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIAMENTE MEDIDA CAUTELAR IMNOMINADA (sic) interpuesto, tiene su fundamento en el Acto Material de la Administración Pública Municipal, es decir, el Decreto No. 12, dictado por el ciudadano Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, el (sic) presenta vicios fundamentales que afectan de Nulidad el Acto Administrativo, tal y como anteriormente se señalan, es por lo que no se produce ningún supuesto que evidencie la existencia de controversias o conflictos entre autoridades, por ello como expresa la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 01653, up (sic) supra, ‘mal puede existir como señala el Juzgado declinante un conflicto de autoridad’.
En virtud de todas las razones tanto de hecho como de derecho expuestas anteriormente y debido a que este Juzgado ad (sic) quo es Plenamente Competente para conocer esta causa, solicito formalmente LA REGULACION (sic) DE LA COMPETENCIA, de conformidad con el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil (…)
En consecuencia, solicito a este Despacho, que una vez admitida la regulación de competencia sea remitida la misma a la Corte en lo Contencioso Administrativo acompañada de copia certificada de todas las actuaciones contenidas en este expediente (…)”. (Mayúsculas, subrayado y negrillas del escrito).
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
I- Corresponde a esta Corte pronunciarse en primer lugar respecto a su competencia para conocer de la solicitud de regulación de competencia, planteada el 26 de julio de 2010, por la abogada Maricarmen Rangel González, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, contra la decisión del 12 de febrero de 2010, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, de la cual se dio por notificada en fecha 20 de julio de ese mismo año. En ese sentido, el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil aplicable en el caso en cuestión, por remisión expresa del artículo 31 la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que
“Artículo 71.- La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal superior.
Salvo lo dispuesto en la última parte del artículo 68, o que fuere solicitada como medio de impugnación de la decisión a que se refiere el artículo 349, la solicitud de regulación de la competencia no suspenderá el curso del proceso y el juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia.”
Conforme a la disposición transcrita, al ser esta Corte la Alzada natural de los Juzgados Superiores Regionales con competencia en materia contencioso administrativa, debe declararse competente para conocer de la regulación de competencia solicitada en el presente caso. Así se declara.
II.- Determinado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la solicitud de regulación de competencia planteada, y en este sentido, observa lo siguiente:
La presente causa tiene lugar con ocasión del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada por la abogada Maricarmen Rangel González, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, que tiene por objeto la nulidad del Decreto Nº 12, de fecha 16 de febrero de 2009, suscrito por el Alcalde del Municipio San Francisco del mencionado Estado, mediante el cual declaró la expropiación de un lote de terreno con todas sus construcciones, adherencias y pertenencias ubicado en la Parroquia Marcial Hernández del Municipio San Francisco, con un área de 670.393,00 m2, propiedad de la sociedad mercantil Mercado Mayorista de Alimentos de Maracaibo Compañía Anónima (MERCAMARA), de la cual es accionista la entidad Federal del Estado Zulia.
Así pues, observa esta Corte que el objeto de la presente regulación viene dada en virtud de la declaratoria de incompetencia realizada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, mediante decisión proferida el 12 de febrero de 2010, en la cual señaló:
“(…) que el objeto de la solicitud presentada está dirigida a obtener, en principio, la declaratoria de nulidad e inconstitucionalidad de la actuación material ejecutada por el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, del cual se desprende, que se originó un conflicto de autoridades en la citada municipalidad, atentando contra la seguridad jurídica y la satisfacción de las necesidades de su propiedad afectada por el Decreto de expropiación Nº 12 ya identificado, causándole perjuicio incluso a sus habitantes, con el agravante de que presuntamente el Alcalde del Municipio San Francisco realizó la expropiación sin base legal alguna por no cumplir con el procedimiento legalmente establecido.
El conflicto de autoridades forma parte de los recursos especiales que se pueden intentar por razones de su inconstitucionalidad e ilegalidad para la resolución de situaciones que amenacen la normalidad institucional de un Municipio (crisis institucional o conflicto de autoridades).
En consecuencia, al estar planteada la existencia de un conflicto de autoridades entre la Gobernación del Estado Zulia y el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, considera este Tribunal que la competencia para conocer del presente caso corresponde a la Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo establecido en los artículos 266, numeral 4, del Texto Constitucional y 5, numeral 34, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara”. (Negrillas del original).
Del precitado fallo, esta Corte observa que el Juzgado de Instancia se declara incompetente para conocer del presente asunto y declina la competencia en la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, por considerar que el mismo versa sobre un conflicto de autoridades.
Ante ello es oportuno destacar, que la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 01653 de fecha 18 de julio de 2000, señaló lo siguiente “(…) que las controversias o conflictos entre autoridades se produce cuando se cuestione la legitimidad de una autoridad por otra, es decir, dos autoridades de la República, de los Estados o de los Municipios, que se atribuyan una misma función o competencia, teniendo sólo uno de ellos dicha competencia o facultad por la ley y cuando esa situación amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito (…)”.
Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional observa que el presente asunto se incoó con el objeto de obtener la nulidad del Decreto Nº 12, de fecha 16 de febrero de 2009, suscrito por el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, mediante el cual decretó la expropiación del lote de terreno con todas sus construcciones, adherencias y pertenencias ubicado en la Parroquia Marcial Hernández del Municipio San Francisco, con un área de 670.393,00 m2, propiedad de la sociedad mercantil Mercado Mayorista de Alimentos de Maracaibo Compañía Anónima (MERCAMARA), “siendo el accionista la entidad Federal del Estado Zulia”, de lo antes descrito, esta Corte no observa que el caso de autos se trate de una controversia o conflicto de autoridad alguna o que se atribuyan una misma función o competencia, por lo que se evidencia que el presente caso no se trata de un conflicto de autoridades, sino de un recurso contencioso administrativo de nulidad contra un Decreto expropiatorio dictado por un Alcalde, sobre un terreno respecto del cual la Entidad Federal del Estado Zulia aduce ser accionista. Así se decide.
Determinado lo anterior, toca a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo precisar a quién corresponde conocer en primer grado de jurisdicción del presente asunto para lo cual se debe atender que conforme a lo previsto en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competencia se determina conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda -esto es el 11 de junio de 2009-, en tal sentido atendiendo a los criterios dictados por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para la fecha de la interposición del presente asunto, considera oportuno señalar que mediante sentencia Nº 01254 del 21 de octubre de 2008, caso: Valle Arriba Golf Club vs. Distrito Metropolitano de Caracas, señaló lo siguiente:
“(...) la (...) Sala Constitucional, en decisión Nº 452 de fecha 28 de marzo de 2008, cambió su criterio en forma vinculante, señalando que:
‘(...) esta Sala advierte, con respecto a la competencia de la Sala Político Administrativa para conocer de los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos contra actos administrativos de efectos particulares o generales dictados por el Alcalde Metropolitano de Caracas, que resulta necesario revisar una vez más, la naturaleza del Distrito Metropolitano de Caracas, como ente político-territorial, a los efectos de establecer la competencia de los órganos del poder judicial ante los cuales deben proponerse las acciones que contra éste sean ejercidas por los administrados.
(…)
De lo anteriormente expuesto se sigue forzosamente que el régimen jurídico que corresponde al Distrito Metropolitano de Caracas, es el de los municipios, por lo que en caso de los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos contra los actos administrativos de efectos particulares o generales dictados por el Alcalde Metropolitano de Caracas, que no son dictados en ejecución directa de la Constitución, esta Sala establece que el conocimiento de los mismos corresponde a la jurisdicción contencioso, específicamente a los Juzgados Superiores Regionales en primera instancia y, en igual sentido, y para armonizar el criterio, en caso de apelación, la competencia en este supuesto corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos.
(…)
Visto lo anterior, esta Sala advierte que el criterio que atribuye competencia a la Sala Político Administrativa para conocer de los actos administrativos de efectos generales dictados por el Alcalde Metropolitano de Caracas, no tiene sustento legal alguno e implica una subversión a las reglas de atribución de competencias en el contencioso administrativo, motivo por el cual, por orden público constitucional esta Sala modifica el precedente establecido en la sentencia N° 61 del 23 de enero de 2007 (caso: ‘Juan Pablo Torres Delgado y otro’), y establece el criterio vinculante en virtud del cual los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo son los competentes para conocer en primera instancia de los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos contra los actos administrativos dictados por la Alcaldía Metropolitana de Caracas, como órgano del poder público municipal, y las Cortes conocerán como segunda instancia, en aras de hacer efectiva la letra de la Constitución y privilegiar la competencia de los órganos jurisdiccionales locales, a fin de garantizar el acceso para el justiciable, con la confianza de que este es un paso más dentro del desarrollo de los mecanismos judiciales de protección, pues acerca la justicia al pueblo y le permite gozar de una doble instancia.
(…)
En virtud de las anteriores consideraciones, esta Sala ordena a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, remitir al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que ejerza las funciones de distribución de ley, todas las causas, en el estado que se encuentren, referidas a los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos contra actos administrativos de efectos particulares o generales dictados por el Alcalde Metropolitano de Caracas, como máxima autoridad del ente político territorial municipal, a fin de dar cabal cumplimiento con el criterio fijado en este fallo. Así se decide. (…)’. Resaltado de la Sala.
La sentencia parcialmente transcrita estableció con carácter vinculante, que la Sala Político-Administrativa no es ahora la competente para conocer de casos como el que se examina, sino los Juzgados Superiores Contenciosos-Administrativos, y ordena la remisión de ‘todas las causas en el estado que se encuentren, referidas a los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos contra actos administrativos de efectos particulares o generales dictados por el Alcalde Metropolitano de Caracas’, a dichos Juzgados.
Con fundamento en lo expuesto, debe esta Sala ordenar la remisión del expediente al Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines de que conozca y decida el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado. Así se declara”. (Subrayado de esta Corte).
Por otra parte, es de indicar asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 590 de fecha 7 de mayo de 2009, determinó lo siguiente:
“Al respecto, observa que se impugnó ‘…la Resolución 541 de fecha 13-11-2007, Acto Administrativo emanado de la Alcaldía del Municipio Autónomo Girardot del Estado Aragua, por el cual se decreto el Rescate de la Parcela distinguida con el No.- 210, situada en la 2da Avenida, cruce con calle 11, del Barrio San José, de la Ciudad de Maracay, Estado Aragua, catastrado bajo el No.- 04-01-01-16-31-04, sobre el cual esta construida la casa propiedad de [sus] mandantes…’ (sic).
(…omissis…)
El Tribunal conocerá (…). En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37…’.
De la norma citada se desprende que esta Sala tiene atribuida expresamente la competencia para conocer de los recursos de nulidad de los actos administrativos generales o particulares que emanen de las altas autoridades de los órganos del Poder Público de rango Nacional, no así de los actos dictados por los Poderes Estadales o Municipales.
Sobre el particular esta Sala Político-Administrativa, en la ponencia conjunta de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez Vs. Cámara Municipal del Municipio El Hatillo del Estado Miranda), delimitó las competencias de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo, como sigue:
‘…mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, será competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso-Administrativo:
(…)
3º. Conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción…’.
La jurisprudencia referida estableció que los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo son los competentes para conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad interpuestos contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales. En consecuencia, por tratarse de un recurso de nulidad contra ‘…la Resolución 541 de fecha 13-11-2007, Acto Administrativo emanado de la Alcaldía del Municipio Autónomo Girardot del Estado Aragua…’, corresponde al Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en Maracay, Estado Aragua conocer y decidir el recurso interpuesto”. (Negrillas de esta Corte).
De las sentencias supra citadas, estableció que los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo son los competentes para conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad interpuestos contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales.
En este contexto cabe destacar que aún con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 39.451, del 22 de junio de 2010, en el cual se estableció el régimen competencial de los Órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dicho criterio jurisprudencial no fue modificado, toda vez que en el Título III, Capítulo III prevé la Competencia de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la cual en el numeral 3 del artículo 25, establece que:
“Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…Omissis…)
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del Trabajo, en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).

De la disposición normativa anteriormente trascrita, se desprende que los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son competentes para conocer de las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades estadales y municipales de su jurisdicción.
Así pues, esta Instancia Jurisdiccional observa que en el caso de marras el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada por la abogada Maricarmen Rangel González, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, tiene por objeto la nulidad del Decreto Nº 12, de fecha 16 de febrero de 2009, suscrito por el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, por lo que se trata de una demanda de nulidad contra un acto administrativo dictado por una autoridad municipal.
Ahora bien, con base en las consideraciones precedentes este Órgano Colegiado debe reiterar que por cuanto el recurso fue interpuesto en fecha 11 de junio de 2009, por la abogada Maricarmen Rangel González, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, con la pretensión de la nulidad del Decreto Nº 12, de fecha 16 de febrero de 2009, suscrito por el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, debe atenderse al régimen competencial para la fecha de interposición del mismo, en tal sentido, esta Corte observa que la presente demanda es contra un acto dictado por un órgano que goza de personalidad jurídica y autonomía municipal, el cual constituye la unidad política primaria de la organización nacional, a saber, el Alcalde del Municipio San Francisco del Estado Zulia, por lo que de acuerdo a las consideraciones precedentemente expuestas y muy especialmente el criterio vinculante establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 452 de fecha 28 de marzo de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, es el competente para conocer en primera instancia del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, en consecuencia, se ordena la remisión del presente expediente al mencionado Juzgado. Así se decide.
V
DECISIÓN
En virtud de los planteamientos precedentemente expuestos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley declara:
1.- Se declara COMPETENTE para conocer y decidir la regulación de competencia para conocer y decidir en primer grado de jurisdicción del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar innominada por la abogada Maricarmen Rangel González, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 123.746, actuando con el carácter de sustituta del PROCURADOR DEL ESTADO ZULIA contra el Decreto Nº 12, de fecha 16 de febrero de 2009, suscrito por el ALCALDE DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA, mediante el cual decretó la expropiación del lote de terreno con todas sus construcciones, adherencias y pertenencias ubicado en la Parroquia Marcial Hernández del Municipio San Francisco, con un área de 670.393,00 m2, propiedad de la sociedad mercantil Mercado Mayorista de Alimentos de Maracaibo Compañía Anónima (MERCAMARA), “(…) siendo el accionista la entidad Federal del Estado Zulia (…)”.
2.- Que es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia COMPETENTE para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad el Decreto Nº 12, de fecha 16 de febrero de 2009, suscrito por el ALCALDE DEL MUNICIPIO SAN FRANCISCO DEL ESTADO ZULIA.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los cinco (5) días del mes de junio de dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

AJCD/07
Exp. Nº AP42-G-2012-000550

En fecha __________________ (_________) de ________________de dos mil doce (2012), siendo las _______________de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2012- ______________
La Secretaria Acc.,