JUEZ PONENTE: MARISOL MARÍN R.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2007-001741
En fecha 8 de noviembre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 07-2601 de fecha 24 de octubre de 2007, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el número 19.655, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano GREGORIO ANTONIO CASTELLANOS, titular de la cédula de identidad Nº 3.160.585, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 11 de octubre de 2007, por la Apoderada Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 19 de septiembre de 2003, por el mencionado Juzgado Superior, mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 12 de noviembre de 2007, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez Javier Sánchez Rodríguez, asimismo se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia, previsto en el artículo 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, fijándose el décimo (10º) día de despacho siguiente para que las partes presentaran por escrito los informes respectivos.
En fecha 27 de noviembre de 2007, habiendo transcurrido el lapso establecido en el auto dictado por esta Corte en fecha 12 de noviembre de 2007, otorgado a las partes para la presentación de los escrito los informes correspondientes, sin que se hubieren presentado los mismos, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual quedó integrada de la forma siguiente: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 2 de marzo de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por la Abogada Mery Monzón, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 32.943, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante la cual dejó constancia de la falta de legitimación pasiva de su representada en la presente causa, solicitando en consecuencia la notificación a la Procuraduría General de la República, asimismo consignó copia simple del poder que acredita su representación.
En fecha 24 de marzo de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y en consecuencia se acordó notificar al ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, al ciudadano Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia y a la ciudadana Procuradora General de la República.
En esa misma fecha, se libró boleta dirigida al ciudadano Gregorio Antonio Castellanos y oficios Nº 2009-3693 y 2009-3694 dirigidos al ciudadano Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia y a la ciudadana Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 21 de abril de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de informes presentado por la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Gregorio Antonio Castellanos.
En fecha 23 de abril de 2009, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber entregado oficio de notificación dirigido al ciudadano Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia.
En esa misma fecha, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber entregado boleta de notificación dirigida al ciudadano Gregorio Antonio Castellanos.
En fecha 15 de junio de 2009, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber entregado oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 27 de julio de 2009, notificadas como se encontraban las partes del auto de abocamiento dictado por esta Corte en fecha 24 de marzo de 2009, se reasignó la ponencia al Juez Enrique Sánchez, a quien se ordenó pasar el presente expediente.
En fecha 3 de agosto de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
Reconstituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 20 de enero de 2010, debido a la incorporación del Juez Efrén Navarro, quedó integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 8 de noviembre de 2011, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 23 de enero de 2012, debido a la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., se reconstituyó esta Corte quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 30 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 7 de febrero de 2012, transcurrido el lapso fijado en el auto dictado por esta Corte en fecha 30 de enero de 2012, y en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se reasignó la ponencia a la Juez MARISOL MARÍN R., a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que esta Corte dicte la decisión.
En esta misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 6 de julio de 2001, la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señaló, que su representado “…en fecha 01 de octubre de 1969, ingresó a la Policía Metropolitana, adscrito a la Gobernación del Distrito Federal, en el cargo de Agente Regular, este cargo se desempeñó a cabalidad y nunca fue objeto de sanción alguna, siempre acatando las directrices de su cuerpo y ajustado estrictamente a sus código de ética. A esta antigüedad debemos sumar, dos (2) años más por servicio militar cumplido, desde el 15 de julio de 1967 al 15 de julio de 1969…”.
Manifestó, que su mandante “… ascendió al cargo de Sargento Mayor, desempeñándose en este cargo hasta el 08 de enero de 2001, cuando le fue notificada su jubilación, a través de la Resolución Nº 675 de fecha 19 de diciembre del año 2000…” (Subrayado y negrillas del original).
Esgrimió, que “…estando vigente la Convención Colectiva, que ampara a los trabajadores de la Gobernación del Distrito Federal, hoy Alcaldía Mayor, injustamente le fue aplicado el Reglamento de la Policía Metropolitana, al momento de hacer los cálculos y aplicar los porcentajes para otorgar la jubilación. Este hecho perjudicó gravemente, los intereses y derechos de poderdante, toda vez que (…) la Convención Colectiva de S.U.M.E.P.-G.D.F (sic), que ampara a todos los funcionarios públicos de carrera que presten servicios al Gobierno (Distrito Federal hoy Alcaldía Mayor) reconoce a los funcionarios una escala de porcentaje y un promedio de sueldos que los beneficio (sic) al momento de conceder el beneficio de jubilación…”.
Expuso, que a su representado “…se le otorgó un 80% del sueldo promedio de los dos (2) últimos años, cuando lo correcto y lo justo, es que se le otorgara un 100% de los últimos doce (12) meses…” (Negrillas del original).
Señaló, que “…al funcionario le fueron canceladas sus prestaciones sociales de manera incompleta. Habiendo agotado todos los medios, para que las Prestaciones (sic) Sociales (sic) le fueran calculadas correctamente y canceladas oportunamente…”.
Adujó, que “…la cancelación de las Prestaciones Sociales [debe ser] considerando los lapsos comprendidos entre el 15 de julio de 1967 y 15 de julio de 1969, cuando cumplió el servicio militar y desde el 01 de octubre de 1969 al 08 de enero de 2001, fecha en la cual terminó su relación laboral activa con la República Bolivariana de Venezuela…” (Subrayado del original y corchetes de esta Corte).
Manifestó, que “…la administración (sic) pública (sic) ha reconocido a este funcionario, su derecho a la jubilación, también lo es, que el otorgamiento de la pensión de jubilación, se hizo a la luz de un reglamento denominado Reglamento General de la Policía Metropolitana, que a todas luces, se encuentra en contravención con normas de las más altas jerarquías en nuestro ordenamiento jurídico (…). Dicho Reglamento establece una tabla de porcentajes que lesionan gravemente los intereses del funcionario jubilado, dejando de aplicar normas que benefician a los funcionarios (…). Es el caso que la misma Administración Pública, reconoce su vigencia y la procedencia de su aplicación, tal como consta en el oficio Nº 134 de fecha 12 de enero del año 2001, emanado de la Dirección General de Personal, en el cual el ciudadano Director de Personal (…) se dirige al Director General de Administración y Finanzas de la Alcaldía Mayor, y le notifica que los cálculos para las prestaciones sociales, vacaciones, intereses del personal egresado el 15 y 31 de diciembre del 2000, lo hizo tomando en cuenta la Ley de Carrera Administrativa, LAS CONVENCIONES COLECTIVAS y la Ley Orgánica del Trabajo…” (Mayúsculas del original).
Expresó, que “…el egresó por jubilación se da en fecha 15 de diciembre del año 2000 y se hace efectiva a partir del 08 de enero del año 2001, es decir, que en consecuencia el recurrente posee una antigüedad de treinta y un (31) años y dos (2) meses de servicio, a lo que debe sumarse dos (2) años de Servicio Militar cumplido en el lapso establecido entre el 15 de julio de 1967 y el 15 de julio de 1969 (…) hacen un total de treinta y tres (33) años de servicio, y (…) lo hace acreedor de una pensión de jubilación por un 100% de la remuneración promedio de los últimos doce (12) meses (…). En consecuencia la Pensión (sic) de jubilación demandada por mi representado: CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON 33/100 (sic) (Bs. 450.341,33)…” (Mayúscula y negrillas del original).
Indicó, que “…en cuanto a las prestaciones sociales y demás acreencias que corresponden a mi representado (…) Demando la Cancelación de Bono Presidencial por beneficios petroleros de Ochocientos Mil Bolívares. No cancelados por la administración pública, Policía Metropolitana oportunamente. Bonificación de Fin de Año correspondiente al año 2000: demando sesenta (60) días de sueldo a razón de QUINCE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CUATRO BOLIVARES (sic) CON 4/100 (sic) (Bs. 15.894,4), 60 x 15.894,4 = Bs. 953.664,00. Son NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO BOLIVARES (sic) CON 00/100 (Bs. 953.664,00). Antigüedad al 18 de junio de 1997: considerando los dos años (2) años de servicio militar cumplidos en el lapso comprendido entre el 15 de julio de 1967 al 15 de julio de 1969, y desde el 01 de OCTUBRE (sic) de 1969 al 18 de junio de 1997: El funcionario para la fecha señalada, poseía veintiocho (28) años de servicios a lo que hay que agregar los dos (2) años de servicio militar (…) que multiplicados por el sueldo, devengado para la fecha, es decir 18 de junio de 1997, eran CIENTO CINCUENTA MIL DOSCIENTOS BOLIVARES (sic) CON 00/100 (Bs. 150.200,00) (…). En consecuencia, el monto demandado para mi representado por concepto de prestaciones sociales desde su ingreso hasta el 18 de junio de 1997, es CUATRO MILLONES QUINIENTOS SEIS MIL BOLIVARES (sic) CON 00/100 (sic) (Bs. 4.506.000,00). A lo que hay que agregar los intereses causados hasta la fecha. Intereses desde su fecha de ingreso a la administración pública, el 15 de julio de 1967 al 15 de julio de 1969, y desde el 16 de OCTUBRE (sic) de 1969, tasado al doce por ciento (12%) anual, es decir, al uno por ciento (1%) mensual hasta el 30 de abril de 1975, y a partir del 01 de mayo de 1975 al 18 de junio de 1997: 30 años cumplidos, es decir exactos de antigüedad cuyo último sueldo, para la fecha 18 de junio de 1997, fue Bs, 150.200,00 multiplicados por la tasa promedio, 86,31% para fideicomiso sobre prestaciones sociales fijadas por el Banco Central de Venezuela, durante los períodos comprendidos entre el 01-058-1975 (sic) (…) al 18-06-97 (sic); da un total de TRES MILLONES SETENCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA BOLIVARES (sic) CON 90/100 (sic) (Bs. 3.759.490,00). Este monto sumado a la antigüedad correspondiente hasta el 18 de junio de 1997, da un total demandado por Prestaciones al 18 de junio de 1997 de OCHO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS NOVENTA BOLIVARES (sic) CON 90/100 (sic) (Bs. 8.265.490,90), menos lo cancelado por este concepto, es decir prestaciones sociales al 18 de junio de 1997, cuyo monto pagado fue CUATRO MILLONES CIENTO SETENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS BOLIVARES (sic) CON 00/100 (sic) (Bs. 4.174.800,00) da un total de (…) CATRO (sic) MILLONES NOVENTA MIL SEISCIENTOS NOVENTA BOLIVARES (sic) CON 90/100 (sic) (Bs. 4.090.690,90) Cifra (sic) ésta que demando para mi representado. Intereses desde el 19 de junio de 1997 al 08 de enero del año 2001, con una remuneración promedio de los últimos cuatro (4) años 1997, 1998, 1999 y 2000, que es el resultado de (…) = Bs. 1.361.692,00 por cuatro (4) años = Bs. 5.446.768,00 a lo que se le aplica la tasa promedio de esos últimos 4 años, de acuerdo al Banco Central de Venezuela: 30,51 (sic) da un total (…) = Bs. 1.661.808,9, menos lo pagado por la administración pública por este concepto, que son SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS NOVENTA BOLIVARES (sic) CON 88/100 (sic) (Bs. 685.990,88) menos CIENTO NOVENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTA BOLIVARES (sic) CON 00/100 (sic) (Bs. 198.680,00) da un total a demandar de SETECIENTOS SETENTA Y SIETE MIL CIENTO TEREINTA Y OCHO BOLIVARES (sic) CON 10/100 (Bs. 777.138,10). Bono de Transferencia artículo 666 L.O.T. (sic) (…) a los efectos de cancelación del bono de transferencia en la administración (sic) pública (sic), se toma un máximo de (13) Trece años, es decir, que son: 13 x 68.463,74 (sic) = 890.028,62 (sic), es decir OCHOCIENTOS NOVENTA MIL VEINTIOCHO BOLIVARES (sic) CON 62/100 a lo que hay que restar CIENTO CINCUENTA MIL BOLIVARES (sic) (Bs. 150.000,00) que por este concepto pagó la administración pública, da un total (…) SETECIENTOS CUARENTA MIL VEINTIOCHO BOLIVARES (sic) CON 62/100 (sic) (Bs. 740.028,62). Total a demandar SIETE MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y UN MIL QUINIENTOS VEINTE BOLIVARES (sic) CON 00/100 (sic) (Bs. 7.361.520,00)…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Finalmente solicitó, “…se ordene a la Alcaldía Mayor, aplique en materia de jubilaciones al funcionario GREGORIO ANTONIO CASTELLANOS, que fue jubilado en fecha quince (15) de Diciembre del año dos mil (2000), notificado en fecha 08 de enero del 2001 (…) los porcentajes y el sueldo promedio establecido en la Convención Colectiva SUMEP-Gobernación del Distrito Federal (…) y que dicho porcentaje sea reconocido desde la fecha de separación efectiva del servicio activo, es decir el 08 de enero del año 2001 hasta la ejecución efectiva de la sentencia definitiva. Igualmente demando el pago de los complementos de las prestaciones sociales pendientes (…) con la aplicación de la respectiva corrección monetaria e indexación salarial (…), solicito sea condenada la Administración Pública, Alcaldía Mayor, al pago de los intereses de mora, establecidos por la Constitución Nacional del (sic) República en su artículo 92, que será determinado por una experticia complementaria…” (Mayúsculas negrillas y subrayado del original).
-II-
DEL FALLO APELADO
En fecha 19 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:
“…Siendo la oportunidad de dar pronunciamiento sobre el fondo del asunto, en la presente causa, este Juzgado Superior (…) previo análisis de los alegatos y pruebas aportadas por las partes durante el juicio, pasa a considerar lo siguiente y a tal efecto observa:
Con respecto al argumento expresado por la Representación Judicial a que en la ley, y en cumplimiento de sus normas es donde se aprecia la tutela judicial efectiva, la cual es un derecho inherente a la persona, más aún al existir una ley especial como la Ley de Carrera Administrativa, la cual establece tal carga para el funcionario, el juez contencioso administrativo no puede desconocer su contenido, por que al ser desconocido violaría el principio iura novit curia, razón por la cual debe ser declarado la no- admisibilidad de la querella interpuesta, por no haber agotado el ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, la gestión conciliatoria ante la junta (sic) de avenimiento (sic).
(…omissis…)
Con base a lo antes expuesto, el tribunal (sic) estima que al existir una ley especial como lo es en el presente caso, la Ley de Carrera Administrativa, la cual establece una carga para el administrado, el juez contencioso administrativo no puede desconocer su contenido, y en consecuencia declara inadmisible la querella interpuesta por el ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, por cuanto no consta de las actas procesales, el haber agotado la gestión conciliatoria por ante la junta (sic) de Avenimiento respectiva. Y así se decide.
Ahora bien, el tribunal (sic) a pesar de haber declarado inadmisible la (sic) presente recurso, debe analizar algunas consideraciones respecto a determinados puntos que fueron planteados en el caso presente, específicamente el señalamiento de la aplicabilidad de la Ley de Carrera Administrativa, al cual aludió el recurrente.
Alega la apoderado judicial de la parte recurrente en su escrito libelar, su condición de funcionario Público (sic) amparado por la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, sobre este aspecto la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 5, establece lo siguiente:
(…omissis…)
Por lo antes expuesto no cabe duda alguna para este tribunal (sic) de la inaplicabilidad de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento a los funcionarios que presenten sus servicios como cuerpo de seguridad del Estado, vale decir Policía Metropolitana. Y así se decide.
En cuanto a la aplicación de la Convención Colectiva vigente para los funcionarios Públicos a la Gobernación del Distrito Federal, hoy Alcaldía Mayor SUMEP-G.D.F (sic) la cláusula número 4 de dicha convención, referida al ámbito de aplicación establece:
`Esta convención colectiva de trabajo, solo tendrá efecto y otorgará los beneficios descritos en ella a los funcionarios públicos de Carrera que presten servicios al gobierno (Gobernación del Distrito Federal hoy Alcaldía Mayor) estén o no inscritos y cotizando en el sindicato´.
Siendo el ámbito de aplicación de los beneficios de la convención colectiva conforme a la cláusula descrita, para los funcionarios de carrera, y no siendo en consecuencia por lo antes expuesto, los funcionarios miembros de la Policía Metropolitana, funcionarios de carrera, por ser excluido expresamente por la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 5 numeral 4º, este tribunal (sic) declara ajustado a derecho en el presente caso, la aplicación del Reglamento General de la Policía Metropolitana por ser el instrumento legal aplicable a estos funcionarios. Y así se decide
DECISIÓN
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital (…) declara: INADMISIBLE la querella interpuesta por la abogada (…) representante judicial del ciudadano GREGORIO ANTONIO CASTELLANOS (…) contra el Acto Administrativo contenido en la Resolución Nº 675 de fecha 19 de diciembre de 2000, emanado de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas…” (Mayúsculas del fallo citado).
-III-
DEL ESCRITO DE INFORMES
En fecha 21 de abril de 2009, la Abogada Marisela Cisneros, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Gregorio Antonio Castellanos consignó escrito de informes, contra la decisión dictada en fecha 19 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en los siguientes términos:
Indicó, que “…el Juzgado Superior Tercer en lo Civil y Contencioso Administrativo, sentencio (sic) declarando Inadmisible la demanda de complemento de prestaciones sociales, alegando que es inaplicable la Ley de Carrera Administrativa. En tal sentido, me permito alegar que la condición de funcionario público de mi representado es indiscutible, toda vez, que ha sido objeto del beneficio de la Jubilación por haber trabajado para la Gobernación del Distrito Federal hoy Alcaldía Mayor de 20 años de su vida. La jubilación es un beneficio que se le concede a funcionarios públicos de carrera o de libre nombramiento y remoción, sin distingos de estatus, o de ambiente de trabajo o denominación de cargo o de las funciones que desempeñen…”.
Invocó, a favor de su representado “…la sentencia que corre inserta en el expediente Numero (sic) AP42R20060011885 (sic) Juan Andes Guedes v/s Alcaldía Mayor, emanada del mismo Juzgado Superior Tercero, donde de manera muy justa y clara determina la aplicabilidad de las normas invocadas en el líbelo de la demanda…” (Negrillas del original).
Finalmente, solicitó a este Órgano Jurisdiccional “…se sirve admitir el presente escrito de Informes de apelación (por inadmisibilidad de la querella), en todas y cada una de sus partes, a fin de que sea revocado el fallo apelado; se declara la admisibilidad de la demanda y se ordene al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo, la continuación del procedimiento…” (Negrillas del original).
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Considera esta Corte necesario pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación ejercido por la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, contra la sentencia dictada en fecha 19 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y al efecto, observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo siguiente:
Artículo 110: “Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Conforme a la norma transcrita, se evidencia que las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo constituyen la Alzada de los Tribunales Contenciosos Administrativos para conocer en apelación de los recursos contencioso administrativos de naturaleza funcionarial.
Con base en las consideraciones realizadas, ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en fecha 19 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, contra la decisión dictada en fecha 19 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y a tal efecto, observa:
En fecha 6 de julio de 2001, la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, a los fines de que se aplique a la jubilación otorgada a su representado “…los porcentajes y el sueldo promedio establecido en la Convención Colectiva SUMEP-Gobernación del Distrito Federal (…) y que dicho porcentaje sea reconocido desde la fecha de separación efectiva del servicio activo, es decir el 08 de enero del año 2001 hasta la ejecución efectiva de la sentencia definitiva. Igualmente [solicitó] el pago de los complementos de las prestaciones sociales pendientes (…) con la aplicación de la respectiva corrección monetaria e indexación salarial (…), [el] pago de los intereses de mora, establecidos por la Constitución Nacional del (sic) República en su artículo 92…” (Mayúsculas y subrayado del original y corchetes de esta Corte).
Al respecto, el Juez de Instancia declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial, señalando que “… al existir una ley especial como lo es en el presente caso, la Ley de Carrera Administrativa, la cual establece una carga para el administrado, el juez contencioso administrativo no puede desconocer su contenido, y en consecuencia declara inadmisible la querella interpuesta por el ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, por cuanto no consta de las actas procesales, el haber agotado la gestión conciliatoria por ante la junta (sic) de Avenimiento respectiva…”, asimismo expresó que “…no cabe duda alguna para este tribunal (sic) de la inaplicabilidad de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento a los funcionarios que presenten sus servicios como cuerpo de seguridad del Estado, vale decir Policía Metropolitana…”.
Así, la parte recurrente apeló del fallo dictado, alegando en su escrito de informes que “…el Juzgado Superior Tercer en lo Civil y Contencioso Administrativo, [declaró] Inadmisible la demanda de complemento de prestaciones sociales, alegando que es inaplicable la Ley de Carrera Administrativa. En tal sentido, me permito alegar que la condición de funcionario público de mi representado es indiscutible, toda vez, que ha sido objeto del beneficio de la Jubilación (sic) por haber trabajado para la Gobernación del Distrito Federal hoy Alcaldía Mayor de 20 años de su vida. La jubilación es un beneficio que se le concede a funcionarios públicos de carrera o de libre nombramiento y remoción, sin distingos de estatus, o de ambiente de trabajo o denominación de cargo o de las funciones que desempeñen…” (Corchetes de esta Corte).
Precisado lo anterior, esta Corte observa que en el presente caso el Juez A quo declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, no obstante en el mismo fallo estableció que los funcionarios policiales adscritos a la Policía Metropolitana de Caracas, se encontraban excluidos del régimen de aplicación de la referida ley, por considerarse dicho organismo como parte de los órganos de seguridad del Estado.
Al respecto, se hace necesario traer a colación, la definición etimológica de lo que se entiende por el ejercicio de funciones de seguridad de Estado, llamado en otros países como seguridad nacional y su diferencia con la seguridad ciudadana.
La seguridad nacional se refiere a la noción de relativa estabilidad, calma o predictibilidad que se supone beneficiosa para el desarrollo de un país; así como a los recursos y estrategias para conseguirla (principalmente a través de la Defensa Nacional). Mientras que los objetivos clásicos de la seguridad nacional consistían en prevenir o rechazar amenazas militares de estados (la guerra clásica), en la actualidad las amenazas a la seguridad nacional son más difusas, e incluyen el terrorismo, los riesgos medioambientales y fenómenos sociales de escala global como las migraciones masivas. Mientras que el concepto limitado al orden público interior suele definirse como seguridad ciudadana.
Por otra parte, la expresión seguridad ciudadana está conectada con un enfoque preventivo y, hasta cierto grado, los problemas de violencia y delincuencia. El término pone énfasis en la protección de los ciudadanos y contrasta con el concepto de la seguridad nacional que dominaba el discurso público en décadas pasadas y que enfocaba más en la protección y la defensa del Estado. Existen múltiples conceptos y nociones del término “seguridad ciudadana” y su contenido concreto puede variar considerablemente dependiendo del actor o autor quien lo utilice. Por ejemplo, no hay un consenso si la seguridad ciudadana se refiere también a riesgos o amenazas de tipo no intencional (accidentes de tránsito, desastres naturales) o de tipo económico y social.
A mayor abundamiento, la Enciclopedia Jurídica Básica define el concepto de seguridad ciudadana desde la óptica “…. del normal y ordinario trabajo policial, conectado con la función básica de las fuerzas de seguridad, esto es, con la garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades, la seguridad ciudadana sólo puede verse menoscabada por aquellas perturbaciones de tranquilidad que, por obra normalmente de comportamiento humano, pongan en peligro aquel libre ejercicio. El mantenimiento de la seguridad ciudadana conecta, pues, con la protección de personas y bienes frente a agresiones o situaciones de peligro cuando unas y otras exijan la intervención de las fuerzas de policía en el desempeño de sus funciones tradicionales expresadas en las cláusulas de <>” (Cit. “Enciclopedia Jurídica Básica”, Editorial Civitas, Tomo IV, Madrid-España, Pág. 6099).
Como corolario de lo antes expuesto, la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.318 de fecha 6 de noviembre de 2001, señala en su artículo 1°, que se: “… entiende por Seguridad Ciudadana, el estado de sosiego, certidumbre y confianza que debe proporcionarse a la población, residente o de tránsito, mediante acciones dirigidas a proteger su integridad física y propiedades”
De los anteriores planteamientos se desprende que las funciones que ejercen los Órganos que desarrollan funciones de seguridad del Estado, implican el desarrollo de tareas que van dirigidas a prevenir y rechazar las posibles amenazas que afecten la tranquilidad, integridad, independencia y soberanía de un País; y las actividades desarrolladas por los Órganos cuyo fin es garantizar la seguridad ciudadana, involucran la protección a los ciudadanos comunes de otros individuos que ponen en peligro su integridad física o sus derechos, violentando flagrantemente el régimen jurídico legal establecido (Vid. Sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Número 2008-569 de fecha 18 de abril de 2008, caso: Evelio Madera Landaeta contra el Estado Bolivariano de Miranda).
En tal sentido, la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 2530 de fecha 20 de diciembre de 2006, estableció la diferencia entre los Órganos que desarrollan labores de seguridad de Estado y los cuerpos policiales que ejercen actividades de seguridad ciudadana, expresando lo siguiente:
“En atención a lo cual, resulta menester señalar en principio que el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas no desempeña actividades de seguridad de Estado (debido a que estos son las que corresponden, -entre otras- a la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al Ministerio de la Defensa (DIM), ya que por el contrario sus actividades se circunscriben esencialmente a ejecutar la investigación criminalística en los procesos penales, así como a desempeñar funciones de seguridad ciudadana (policía administrativa), de allí que seguridad ciudadana y seguridad del Estado sean conceptos totalmente disímiles” (Negrillas de esta Corte).
En referencia a la clasificación anterior, estima esta Corte que los únicos órganos policiales que en principio desarrollan actividades de seguridad de Estado, son la extinta Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) hoy Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional (SEBIN) y la Dirección General de Inteligencia Militar (DIM), por lo que, el resto de los referidos órganos policiales, ya sean estos Nacionales, Estadales o Municipales, desarrollan esencialmente actividades de preservación y mantenimiento del orden público.
Con fundamento en lo antes expuesto, considera este Órgano Jurisdiccional que el Juez de Instancia incurrió en un error de interpretación, en cuanto a lo que son considerados cuerpos de seguridad del Estado y cuerpos de seguridad ciudadana, encontrándose dentro de esta última categoría, la Policía Metropolitana del Distrito Federal hoy Distrito Metropolitano de Caracas, por lo que en consecuencia, sus funcionarios adscritos, sí están amparados por las disposiciones previstas en la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis, razón por la cual esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la Abogada Marisela Cisnero, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Gregorio Antonio Castellanos y en consecuencia REVOCA la sentencia dictada en fecha 19 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
Revocada la sentencia apelada, pasa esta Corte a conocer el fondo de la presente controversia, conforme lo dispone el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil y al respecto, observa lo siguiente:
La Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis preveía en el Parágrafo Único de su artículo 15, el agotamiento de la vía conciliatoria antes de acudir a la vía jurisdiccional, señalando:
“Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. (Negrillas de esta Corte).
Vista la norma ut supra transcrita, debe indicarse que si bien es cierto que los recursos administrativos constituyen una garantía jurídica de los administrados ante una decisión administrativa que les afecta, no es menos cierto, que la administración tiene la potestad de revisar sus propias decisiones (potestad de autotutela). Dicha revisión debe ser tramitada ante el propio organismo autor del acto, dado que éste es un presupuesto necesario para la impugnación por parte del particular en Sede Jurisdiccional (privilegio de la administración).
Así, el procedimiento administrativo constituye una garantía de los derechos de los administrados, persiguiendo fundamentalmente la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la actuación de los Órganos de la Administración, quienes operan simultáneamente en calidad de intérpretes y árbitros dentro del procedimiento sometido a su conocimiento. De modo que, la actuación de la Administración en el Estado de Derecho, se encuentra sujeta al principio de legalidad y cuando actúa en detrimento de este principio, se activan los mecanismos atinentes a los recursos administrativos para la protección jurídica de los administrados, con lo que se pretende lograr el restablecimiento de la legalidad infringida.
Ahora bien, cabe destacar que los supuestos fácticos que dieron origen al recurso interpuesto, sucedieron durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, que conjuntamente con su Reglamento (vigente) regulaban la materia funcionarial a nivel nacional, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo. De modo que las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues, la doctrina imperante y la jurisprudencia estimaban que dichas normas no podían limitar el acceso a los Órganos Jurisdiccionales, como lo sería, la interposición de los recursos administrativos, antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
En tal sentido, bajo el imperio de la derogada Ley de Carrera Administrativa, constituía un requisito de cumplimiento obligatorio, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo preveía el parágrafo único del artículo 15 antes citado. Así pues, durante la vigencia del citado Texto Legal, los funcionarios públicos debían agotar la vía administrativa a través de la Junta de Avenimiento, dado que era un requisito ineludible para poder recurrir por ante la vía jurisdiccional, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que, la naturaleza de ambas instituciones resultaban distintas, pues a diferencia de los recursos administrativos, no se busca a través de la gestión conciliatoria realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino un arreglo amistoso, aunado al hecho que tal solicitud no requería la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.
Al respecto, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, a través de sentencia Nº 821 de fecha 12 de diciembre de 1996, señaló el carácter obligatorio del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, así como su diferencia con los recursos administrativos ordinarios, precisando en ese sentido lo siguiente:
“(…)
1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;
(…)
7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo…”.
Del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se infiere que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- tienen naturaleza distinta, por lo que no pueden asemejarse y menos aún sustituirse uno por otro, siendo que la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria ante la respectiva Junta de Avenimiento, resultaba suficiente para la interposición de la querella funcionarial, esto es, su instancia no obligaba al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
Así, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 423 de fecha 14 de marzo de 2008, (caso: Contraloría del Municipio Naguanagua del estado Carabobo) reconoció la constitucionalidad del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, al no cuestionar la aplicación de dicha norma considerando que:
“Así las cosas, se precisa que la decisión objeto de revisión no contradice doctrina alguna dictada por esta Sala, ni quebranta preceptos o principios contenidos en nuestra Carta Magna; tampoco se observa ninguna violación flagrante ni grotesca de los derechos constitucionales denunciados por el solicitante, pues la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo actuó ajustada a derecho, siendo pacífico y reiterado su criterio en cuanto al artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento en que el hoy solicitante interpuso su recurso contencioso administrativo funcionarial, conforme al cual éste debía de manera previa, agotar la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, ante la ausencia de ésta, acudir al respectivo Jefe de Personal o solicitar, ante el órgano respectivo -Contraloría del Municipio Naguanagua en el caso de autos- la conformación de dicha Junta de Avenimiento a los fines de agotar la vía conciliatoria y no acudir de manera directa a la jurisdicción contenciosa, motivo por el cual la Sala estima que la revisión solicitada debe declararse que no ha lugar. Así se decide”.
Igualmente, considera oportuno esta Alzada señalar, en estricto apego al principio de expectativa plausible y seguridad jurídica que dentro de la actividad judicial, debe evitarse la aplicación retroactiva de los virajes jurisprudenciales, de modo que no afecten indebida e ilegítimamente las creencias que sobre la praxis judicial o determinadas interpretaciones reiteradas y pacíficas de ciertos artículos, mantienen los Tribunales.
Debe expresarse que en el caso bajo estudio, se trata de la aplicación de un criterio jurisprudencial que se encontraba vigente al momento en que la parte querellante presentó el escrito contentivo de la querella funcionarial.
Al respecto, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal indicó mediante sentencia Nº 457 de fecha 28 de abril de 2009 (caso: María López Sánchez), lo que a continuación se expone:
“…El Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia del 11 de octubre de 2002, aplicó el criterio vigente establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en el cual declaró con lugar la querella interpuesta dado que la querellante se encontraba habilitada para acudir a la vía jurisdiccional mediante el recurso contencioso- administrativo funcionarial sin agotar previamente la instancia conciliatoria; a pesar de lo cual dicha sentencia fue revocada por la decisión hoy accionada, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible la querella funcionarial por no haber agotado la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, como requisito previo para acceder a la vía jurisdiccional en dicha materia, siguiendo el criterio expuesto en la sentencia N° 489 del 27 de marzo de 2001, dictada por la Sala Político-Administrativa en el caso Fundación Escuela José Gregorio Hernández.
(…)
A partir de la referencia que hizo el Tribunal Superior en la sentencia de primera instancia sobre la existencia del criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo respecto del no agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa …omissis… esta Sala estima necesario verificar cuál de los criterios se encontraba vigente para la fecha de interposición de la pretensión funcionarial, con la finalidad de determinar la violación de los derechos de la justiciable a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica, ante la expectativa plausible que la accionante alegó de que su pretensión fuese decidida de acuerdo al marco jurídico existente en el momento de su formulación, lo cual constituye el fundamento del amparo interpuesto.
En atención a lo expuesto, esta Sala pudo observar, en virtud de la notoriedad judicial, que la sentencia N° 511, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 24 de mayo de 2000, en el caso Raúl Rodríguez Ruiz vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, estableció que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial en atención del derecho de accionar y de la tutela judicial efectiva, previstos en la Carta Magna, por lo que la vía administrativa tenía carácter facultativo.
(…)
Así pues, para esta Sala resulta evidente que, al menos a partir de esa fecha -24 de mayo de 2000-, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se mantuvo vigente hasta que la Sala Político Administrativa estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en sentencia 489 del 27 de marzo de 2001 que propició el cambio de criterio en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conforme se evidencia de decisiones posteriores.
Referido lo anterior, es necesario puntualizar si en el caso de marras, se encontraba vigente el criterio de la Corte Primera de Contencioso Administrativo que había declarado innecesario el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, observándose que el mismo tuvo efectiva aplicación desde el 24 de mayo de 2000 hasta el 27 de marzo de 2001, tal como se expresó en la sentencia parcialmente transcrita ut supra…” (Negrillas de esta Corte).
Con fundamento en los criterios jurisprudenciales antes expuesto, esta Corte observa de autos, que en fecha 6 de julio de 2001, la Apoderada Judicial del ciudadano Gregorio Antonio Castellanos, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, según consta a los folios uno (1) al seis (6) del expediente judicial, por lo que no encontrándose vigente el criterio establecido por esta Corte aplicable durante el lapso comprendido en el 24 de mayo de 2000 hasta el 27 de marzo de 2001 y siendo en consecuencia, obligatorio el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, lo procedente en derecho es la declaratoria de inadmisibilidad de la pretensión de nulidad ejercida. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderada Judiciales del ciudadano GREGORIO ANTONIO CASTELLANOS, contra la sentencia dictada en fecha 19 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, la Apoderada Judicial del mencionado ciudadano contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. REVOCA el fallo dictado por el Juez A quo.
4. INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas el primer (1º) día del mes de marzo de dos mil doce (2012). Años 201° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
PONENTE
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. Nº AP42-R-2007-001741
MM/2
En fecha__________ ( ) de _____________de dos mil doce (2012), siendo la (s)__________ de la_______, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _________________.
La Secretaria,
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