TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Número AP42-R-2011-000802

En fecha 1º de julio de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo Oficio Nº TSSCA-0855-2011, de fecha 10 de junio de 2011, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió expediente contentivo de la demanda por acción de repetición de pago indebido conjuntamente con medida preventiva de embargo sobre bienes muebles, interpuesta por los abogados Omar Mendoza y Fernando Andueza, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 66.393 y 112.13, actuando con el carácter de apoderados judiciales del FONDO DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS Y PROTECCIÓN BANCARIA (FOGADE), contra la ciudadana MARISELA DE JESÚS REYES RIVAS, titular de la cédula de identidad Nº 3.400.410.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto en fecha 16 de mayo de 2011, por el abogado Stanislavo Konopnicki, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 12.268, actuando como apoderado de la demandada, contra la sentencia dictada en fecha 27 de abril de 2011, por el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró procedente la acción de repetición propuesta.
En fecha 11 de julio de 2011, se dio cuenta en Corte, se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se designó ponente al ciudadano Juez Alexis José Crespo Daza.
En fecha 26 de julio de 2011, el abogado Stanislavo Koponicki, en su carácter de apoderado judicial de la demandada, fundamentó la apelación.
En fecha 28 de julio de 2011, esta Corte dejó constancia de la apertura del lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación de la fundamentación.
En fecha 4 de agosto de 2011, esta Corte dejó constancia del vencimiento del lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En esa misma oportunidad, el abogado Stanislavo Koponicki, en su carácter de apoderado judicial de la demandada, realizó corrección material al escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 8 de agosto de 2011, vencido el lapso para dar contestación a la fundamentación de la apelación, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente Alexis José Crespo Daza.
En fecha 11 de agosto de 2011, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que componen el presente expediente pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a decidir, previas las siguientes consideraciones.
I
DE LA DEMANDA POR REPETICIÓN DE PAGO INDEBIDO
Mediante escrito presentado en fecha 10 de diciembre de 2008, los abogados Omar Mendoza y Fernando Andueza, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), interpusieron demanda por repetición de pago indebido contra Marisela Reyes, en el cual adujeron, que “(...) el día 14 de diciembre de 2000, FOGADE erróneamente procedió a depositar en la cuenta de Fideicomiso de la ciudadana MARICELA (sic) DE JESÚS REYES RIVAS, en el Banco Mercantil, la cantidad de ‘VEINTIDOS (sic) MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLÍVARES CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10)’, por concepto de prestaciones sociales de antigüedad por los servicios prestados en los distintos entes de la Administración Pública, tal como se evidencia del Estado de Cuenta de Fideicomiso, emitido por el Banco Mercantil que acompañamos en copia certificada marcada con la letra ‘C’ (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Alegaron, que “A los fines de probar fehacientemente el pago errado de las prestaciones sociales por concepto de Antigüedad en la Administración Pública realizados por mi mandante –FOGADE-, acompaño en copia simple marcada ‘D’ (...) misiva enviada por nuestra patrocinada al Banco Central de Venezuela fechada 13 de diciembre de 2000, en la cual se ordena al Banco Central de Venezuela que deposite la Cantidad de Bs. 1.105.474.230,80, en la cuenta Nro. 2204-01-11-105, por concepto de ‘Cancelación de Prestaciones Sociales por Antigüedad a los Empleados de la administración (sic) Pública’ (...) se anexa la Orden de Pago, y la lista de personas a las cuales se le canceló erradamente (...) se pagaron prestaciones sociales no debidas a la mencionada ciudadana por FOGADE, es decir que a los efectos del pago de la antigüedad se computaron los años de servicios (sic) prestados en otros entes de la Administración Pública, tomando como base el último salario devengado (...).” (Mayúsculas del texto).
Argumentaron, que se desprende de los antecedentes de servicio de la demandada “(...) en relación al cargo desempañado en el Ministerio de Fomento (...) Las prestaciones sociales causadas con ocasión al cargo desempeñado en el nombrado Ministerio le fueron pagadas en su totalidad, según lo indica la demandada en encuesta realizada por nuestro representado que cursa en el expediente administrativo de la demandada, firmada y recibida por la misma ciudadana en fecha 15 de junio de 2000 (...).”
Agregaron, que “(...) en fecha 29 de mayo de 2003, la Dirección General de Control de la Administración Descentralizada Dirección de Control del Sector Planificación, Desarrollo y Finanzas de la Contraloría General de la República, presentó (...) informe definitivo de la ‘AUDITORIA (sic) FINANCIERA PARCIAL PRACTICADA EN EL FONDO DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS Y PROTECCIÓN BANCARIA (FOGADE) cuyo objetivo principal era ‘Verificar la legalidad, sinceridad y racionabilidad del proceso de cálculo y pago de las prestaciones de antigüedad y adicionales, conforme a las disposiciones previstas en el régimen de personal de FOGADE y en las leyes que rigen la materia’ (...).” (Mayúsculas del texto).
Expuso el demandante, que la Contraloría General de la República, recomendó a la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) que efectuara “(...) las acciones que correspondan con la finalidad de recuperar los montos indebidamente cancelados por concepto de prestaciones por antigüedad y adicionales (...).”
Manifestaron, que en atención a la auditoría practicada por la Contraloría General de la República “(...) se elevó al Ministerio de Planificación y Desarrollo comunicación Nº PRE 4845 de fecha 23/08/2004 (sic), mediante la cual se solicita opinión de ese despacho sobre el pago de las prestaciones sociales de los funcionarios de FOGADE, que hayan prestado servicio en otros organismos o Empresas del Estado y estos (sic) le hayan cancelado sus prestaciones sociales, en cuanto a la posibilidad de considerar dichas cantidades como adelanto de las mismas (...).”(Mayúsculas del texto).
Arguyeron, en ese mismo sentido que “(...) nuestra representada pagó por error a la ciudadana (...) la cantidad de VEINTIDÓS MIL CINCUENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON TREINTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 22.059,34), sin que existiera deuda, no sólo porque las prestaciones ya habían sido pagadas por los organismos para los cuales prestó sus servicios con antelación a éste, sino que tales cantidades le correspondían pagarlas al ente u organismo por el periodo (sic) en el cual la persona prestó servicios (sic) a cada uno de ellos, en otras palabras, el pago realizado por FOGADE en fecha (...) no respondía a ninguna obligación existente, pues únicamente FOGADE tiene la obligación de pagar los conceptos de antigüedad del personal a su cargo desde su ingreso en este Instituto (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Sostuvieron, que “(...) en fecha 27 de septiembre de 2004, el Vicepresidente de FOGADE, remitió a la ciudadana (...) una comunicación en la cual le informa que: ‘...a fin de acatar las recomendaciones formuladas por la Dirección General de Control de la Administración Descentralizada de la Contraloría General de la República, en informe definitivo Nro. 23, de fecha 23 de mayo de 2003, sobre la Auditoría Parcial practicada a este Fondo (...) a usted le fue cancelada la cantidad de Bs. 22.059.341,10, correspondientes a los pagos en exceso por los conceptos arriba mencionado (sic) de los años 2000 y 2001, por lo que le instamos a que coordine con el Consultor Jurídico de esta Institución, a fin de llegar a un acuerdo para la cancelación de las cantidades reclamadas por el Instituto.’ (...).” (Resaltado del texto).
Señalaron, que “(...) La referida misiva fue recibida por la demandada el día 28 de octubre de 2004, tal como se evidencia de la copia certificada que acompaño (...).”
Refirieron, que “(...) Desde esa fecha -28/10/2004- la demandada tiene conocimiento del pago indebido realizado por nuestra patrocinada, y de la obligación que tiene de devolver las cantidades pagadas indebidamente en detrimento del patrimonio de FOGADE. Así, a pesar de las múltiples gestiones realizadas para lograr la repetición del pago indebido la ciudadana (...) se rehúsa a pagar a nuestra patrocinada las referidas cantidades (...).” (Mayúsculas del texto).
Expresaron, que fundamentaban su acción en los artículos 1.178 y 1.179 del Código Civil.
Concluyeron, solicitando que se le restituyera a su mandante la cantidad de Veintidós Mil Cincuenta y Nueve Bolívares con Treinta y Cuatro Céntimos (Bs. F. 22.059,34) “(...) fundada en el pago de lo indebido que le hiciera nuestra representada Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (...) Solicitamos la corrección monetaria (indexación) de la cantidad reclamada, la cual deberá calcularse por experticia complementaria al fallo, conforme lo establece el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, tomando como referencia los parámetros fijados por el Banco Central de Venezuela, comenzando desde el 14 de diciembre de 2000, fecha en la cual se realizó el pago a la demandada, hasta el lapso que fije el Tribunal en la sentencia definitiva. (...) que se condene a la parte demandada en el pago de las costas y costos procesales (...).” (Resaltado del Texto).
II
DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
En la contestación de la demanda que realizó en fecha 21 de abril de 2010, la representación judicial de la demandada Marisela Reyes, propuso en el capítulo primero como punto previo en el numeral ‘I’ la inadmisibilidad de la demanda, así: “(...) Por cuanto la Parte Actora (...) consignó con su escrito de demanda documentos en los cuales por sí solos no tienen fuerza suficiente para fundamentar la demanda, careciendo de todo valor probatorio, son razones suficientes para que el Tribunal no admitiera la demanda (...).”
Aseguró, que “El ANEXO ‘C’ describe un supuesto Estado de Cuenta de Fideicomiso emitido por el Banco Mercantil, documento privado emanado de tercero. En cuanto a su certificación se observa que la misma es efectuada por la Gerente de Recursos Humanos del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) (...) por lo cual IMPUGNO Y ATACO dicho documento, de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Esgrimió, que “EL ANEXO ‘H’ presenta FOGADE una misiva de fecha 27 de septiembre de 2004, supuestamente enviada por el Vicepresidente de FOGADE a mi representada la IMPUGNO y ATACO, en virtud de tratarse de un acto administrativo NULO DE NULIDAD Absoluta por lo que no existe, el cual le impone (...) reintegrar el monto de Bs. 22.059.341,10, monto que –según FOGADE- fue depositado en el año 2000 en forma indebida, afectando de esta manera sus derechos individuales y jurídicos, sin evidenciarse que existiera la apertura de un procedimiento administrativo previo que le permitiera ejercer su derecho a la defensa, violentando de esta manera FOGADE el debido proceso consagrado en el artículo 49 de nuestra Carta Magna (...) SOLICITO a este Tribunal que por cuanto la referida demanda carece de documentos fundamentales en que sustentarse, sea declarada INADMISIBLE (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Asimismo, propuso la demandada en el numeral ‘II’ del mismo capítulo también como punto previo la improponibilidad de la pretensión, por cuanto “(...) han transcurrido ocho (08) años, diez (10) meses y ocho (08) días desde la fecha en que FOGADE emitió la ORDEN DE PAGO y ordenó al Banco Central de Venezuela el traslado de fondos hasta la fecha en la cual se dio por CITADA mi representada (...) siendo que durante todo ese período de tiempo (sic) FONDO DE GARANTIA (sic) DE DEPOSITOS (sic) Y PROTECCION (sic) BANCARIA (FOGADE), NO PROCEDIO (sic) POR VIA (sic) ADMINISTRATIVA A LA REVOCACION (sic) DEL REFERIDO ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE MOTIVO (sic) SU DECISION (sic), SI ASI (sic) LO CONSIDERABA PERTINENTE, POR LO QUE DICHO ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUEDO (sic) DECIDIDO ADMINISTRATIVAMENTE (lo que anteriormente se conocía como cosa decidida administrativamente) y por lo tanto, es un ACTO ADMINISTRATIVO VALIDO (sic) Y EFICAZ y además firme y esa firmeza del acto administrativo deviene de ser un ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO no sujeto a revisión ordinaria en sede administrativa, el cual causó ‘ESTADO’ y además adquirió firmeza al no ser ‘IMPUGNADO’ y creó derechos subjetivos a mi representada (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Adujo, que a la ciudadana Marisela Reyes, demandada en este caso “(...) le fue concedida LA JUBILACIÓN ESPECIAL, la cual se hizo efectiva a partir del PRIMERO (01) DE ENERO de 2003 (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Mantuvo, que “(...) Mal puede demandar FOGADE un supuesto pago de lo indebido de un complemento de prestaciones por antigüedad cuando por un acto posterior procede a efectuar la LIQUIDACION (sic) DEFINITIVA DE PRESTACIONES POR ANTIGÜEDAD Y DEMAS (sic) BENEFICIOS SOCIO-ECONOMICOS (sic), el cual creó derechos a mi representada. Tal situación implica el abuso de la autoridad administrativa de acudir a la vía jurisdiccional a reclamar un acto ejecutado por ella, anterior al acto de la liquidación en referencia y por lo tanto, desconociendo Fogade el acto administrativo de la Liquidación Definitiva de las prestaciones Sociales y demás beneficios Socio-Económicos que le concedió a mi representada, el cual ha quedado definitivamente firme. Es más, mediante un ardid judicial pretende habilidosamente obviar la inactividad administrativa que debió efectuar (siendo culpable de su propia torpeza), para posteriormente acudir a la vía judicial, lo cual conlleva a violar flagrantemente lo preceptuado en los artículos 82 y 19 numeral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que señala que los actos administrativos no pueden ser revocados cuando originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular (...).” (Mayúsculas del texto).
Enfatizó, que “(...) que conforme a lo preceptuado en el Artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo ‘todas las acciones provenientes de la relación de trabajo prescribirán al cumplirse un (01) año desde la terminación de la prestación de los servicios’, por lo que el acto mismo del pago de las prestaciones por antigüedad quedó definitivamente firme al no intentarse las acciones administrativas y judiciales en su debida oportunidad (...).” (Resaltado del texto).
Manifestó, a los fines de reafirmar lo anterior, que “(...) reitera de manera enfática que las decisiones tomadas por el FONDO DE GARANTIA (sic) DE DEPOSITOS (sic) Y PROTECCION (sic) BANCARIA (FOGADE) mediante las cuales, emitió la ORDEN DE PAGO SP 2759 de fecha 05 de Diciembre de 2.000 (sic), ordenó al Banco Central de Venezuela el depósito en la cuenta Nº 2204-01-11-105 de la suma (...) para efectuar el pago de las prestaciones por antigüedad del personal de Fogade por servicios en otros organismos de la Administración Pública y, efectuó el pago a mi representada (...) del complemento de sus prestaciones sociales (adelanto de prestaciones sociales), son ACTOS ADMINISTRATIVOS VALIDOS (sic), EFICACEZ (sic) y DEFINITIVOS al proceder FOGADE al PAGO de la LIQUIDACION (sic) DE LAS PRESTACIONES SOCIALES DE MI REPRESENTADA contenida en el documento que se anexa marcado ‘B’ denominado ‘INDEMNIZACIÓN’. Además son actos administrativos cuya firmeza deviene de ser actos definitivos, no susceptible de revisión en sede administrativa por cuanto ‘CAUSO (sic) ESTADO’ y ADQUIRIÓ ‘FIRMEZA’ al no ser impugnado o atacado o revocado (...).” (Mayúsculas del texto).
Solicitó para concluir este punto, que “(...) declare la IMPROPONIBILIDAD EN DERECHO DE LA PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA POR IMPROCEDENTE, en virtud de los argumentos de hecho y de derecho expuesto (sic) y en aras de garantizar los derechos inalienables de mi representada, por el tiempo transcurrido, la inactividad de FOGADE y la existencia de un acto posterior que causó estado y derechos subjetivos a mi representada y, en consecuencia declare SIN LUGAR la demanda incoada (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Alegó, la demandada que “(...) conforme a lo previsto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la tramitación y resolución del expediente administrativo no podría haberse excedido de cuatro (04) meses, salvo causas excepcionales que obliguen a prorrogas (sic), las cuales no podrán exceder en su conjunto de dos (2) meses. Lo anterior implica que el inicio, tramite (sic) y resolución de ese procedimiento administrativo, sólo podría haberse ejecutado en un plazo máximo de seis (06) meses, el cual se computa a partir de la notificación del afectado por el acto administrativo (...).”
Expuso en este sentido, que “(...) evidentemente ha operado la PRESCRIPCIÓN para iniciar un procedimiento administrativo que le permita (...) acudir a la vía jurisdiccional a reclamar si así lo consideraba pertinente (...) incluso corrió la PRESCRIPCIÓN para ejecutar- si hubiese sido el caso- el acto administrativo que hubiere sido iniciado y decidido FOGADE en su debida oportunidad (...) en efecto, conforme a lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (...) se omitieron los términos en los cuales debía llevarse a cabo la ejecución forzosa de una decisión administrativa o acto administrativo, en el cual (...) se le permitiera el derecho a la defensa a mi representada y se garantizara el debido proceso, conforme a lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, por ende, operó indefectiblemente la PRSCRIPCIÓN (...).” (Mayúsculas y negrillas del texto).
Adujo, que “(...) Las disposiciones referentes a la PRESCRIPCIÓN contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, también en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y en general, en cualquier otra ley, están ceñidas al a (sic) facultad prevista para que la administración inicie el procedimiento administrativo sancionador el cual se ha expuesto anteriormente a este escrito (...).”
Expresó, que “Por todo lo anteriormente expuesto y de conformidad con lo preceptuado en el Artículo 70 de la Ley de Procedimientos Administrativos en concordancia con lo preceptuado en el Artículo 60 ejusdem, en nombre de mi representada SOLICITO SE DECLARE a su favor la PRESCRIPCIÓN de la acción intentada por el (...) en virtud de la inexistencia PREVIA de la apertura de un procedimiento administrativo, en el cual se le notificara a mi representada del mismo y en donde se le garantizara su derecho a la defensa y al debido proceso (...) y consecuencialmente, emitir o dictar el Acto Administrativo Sancionador contra mi representada en el cual se le impusiera la obligación de repetición del supuesto pago indebido, acto éste que le sirviera de fundamento para acudir a la vía jurisdiccional y, en consecuencia, haberse producido la PRESCRIPCIÓN por el transcurso del tiempo para ejecutar por la vía judicial el acto administrativo sancionador por inexistencia del mismo, por lo que SOLICITO se declare INADMISIBLE la acción de Repetición intentada por el FONDO DE GARANTIA (sic) DE DEPOSITOS (sic) Y PROTECCION (sic) BANCARIA (FOGADE) (...).” (Mayúsculas, resaltado y subrayado del texto).
Expuso, que “(...) conforme a lo preceptuado en el Artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, la administración de Fogade tenía un (01) AÑO para ejercer acciones en contra de mi representada so pena de prescripción de la misma (...) ese no fue el caso, toda vez que (...) no procedió a ejercer acción alguna en contra de mi representada desde la fecha de retiro (...) siendo que han transcurrido más de OCHO (08) AÑOS Y NUEVE MESES aproximadamente de que se efectuaron los pagos, convalidándose así todos los conceptos laborales pagados, creándose derechos subjetivos a mi representada y resultando claramente que cualquier acción se encuentra PRESCRITA. Asimismo, al tomar en consideración la fecha en la cual fue NOTIFICADA mi representada del depósito en su cuenta (...) esto es, 14 de diciembre de 2000, han transcurrido más de ocho (08) años, diez (10) meses hasta la fecha de su citación, por lo que es evidente se ha producido la PRESCRIPCION (sic) DE LA ACCION (sic) (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Mantuvo, que laboró en la Administración Pública desde el 16 de mayo de 1975, en consecuencia, prestó servicio a la Administración Pública por más de veinticinco (25) años y por tanto, tiene legítimo derecho a percibir prestaciones sociales.
Negó, que “(...) el Fondo de Garantía de (sic) Protección Bancaria (FOGADE) erróneamente haya depositado en fecha 14 de diciembre de 2000, en la cuenta de fideicomiso de mi representada, la suma de Bs. 22.059.341,10 (Bs F. 22.059,34) por concepto de Prestaciones Sociales de Antigüedad por servicios prestados en distintos entes de la Administración Pública, fundamentando ese hecho en el estado de cuenta de Fideicomiso emitido por el Banco Mercantil que anexaron marcado ‘C'.” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Seguidamente, negó y rechazó que “(...) la misiva enviada al Banco Central de Venezuela en fecha 13 de diciembre de 2000, en la cual –señala Fogade- le ordenó al Banco Central de Venezuela que depositara la cantidad (...) de Bs F. 1.105.474,23 en la cuenta Nº 11-105, demuestra que FOGADE pagó por error prestaciones sociales (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Adujo, en el ordinal tercero que “(...) NIEGO Y RECHAZO que la Orden de Pago elaboradas (sic) por FOGADE de fecha 05 de Diciembre de 2000, Nro. SP 2759 por Bs. 1.105.474.230,80 (...) por concepto de prestaciones sociales por antigüedad en la Administración Pública, constituya prueba fehaciente de un pago que por error efectuó FOGADE a mi representada por las (sic) suma de Bs. 22.059.341,10 (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Argumentó, en este sentido que “(...) han transcurrido más de ocho años (...) desde la fecha en que FOGADE emitió la ORDEN DE PAGO (5/12/00 (sic)) y ordenó al Banco Central de Venezuela el referido pago (13-12-00 (sic)) hasta la fecha en la cual se dio por CITADA (...) esto es el VEINTIUNO (21) de OCTUBRE de 2.009 (sic) y ahora pretende con una Acción de Repetición y sin fundamento alguno, la restitución de los fondos, alegando un supuesto error en el pago y nada más (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Afirmó, que “(...) FOGADE interpuso una demanda sobre un hecho anterior al proceso de liquidación definitiva de prestaciones sociales. Asimismo, se ratifica las consideraciones sobre la firmeza, eficacia y validez de ambos actos administrativos por los cuales FOGADE pago (sic) el complemento de prestaciones sociales, los cuales causaron ‘estado’ (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Argumentó, que “(...) la misiva enviada por Fogade al Banco Mercantil (sic) fecha 13 de Diciembre de 2000, en la cual -señala Fogade- en donde le confirma la transferencia efectuada por el Banco Central de Venezuela (...) demuestren que FOGADE pagó por error prestaciones sociales (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Adujo, que “(...) las listas consignadas (...) constituyan prueba fehaciente del pago por error a mi representada, por todos los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en este escrito de Contestación a la Demanda y además, por tratarse de un listado elaborado por FOGADE sin valor probatorio alguno, los cuales he IMPUGNADO expresamente (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Arguyó, que “(...) la afirmación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) que se pagaron prestaciones sociales no debidas al computarse –según Fogade- años de servicios (sic) en otros organismos públicos y a decir de Fogade que pagaron la totalidad de las prestaciones sociales (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Solicitó, de esta manera, que “(...) declare la inexistencia de soportes suficientes que determinen que se causó un pago de lo indebido, esto es, no existe cálculo alguno presentado por Fogade que demuestre cómo efectuó dicho cálculo y pago (sic) en esa oportunidad, es decir, en fecha 14 de Diciembre de 2000 (...).” (Resaltado del texto).
Alegó, que impugnaba el documento marcado “E” anexo al escrito de demanda, de la misma forma, negó y rechazó que “(...) la afirmación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) de señalar que de esa ENCUESTA se evidencia que se efectuó el pago de las prestaciones sociales a mí (sic) representada en el Ministerio de Fomento y que en caso de desconocimiento del pago como en este caso, la deudora seria (sic) el Ministerio de Fomento y no Fogade (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Agregó, que negaba “(...) la existencia de un expediente administrativo levantado por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) a mi representada y en este sentido, aclaro al Tribunal que no existe un expediente administrativo que derive de un procedimiento administrativo aperturado en su oportunidad a mi representada, es decir es TOTALMENTE INEXISTENTE (...)” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Argumentó, que “(...) NIEGO Y RECHAZO que el INFORME DEFINITIVO DE AUDITORIA (sic) FINANCIERA PARCIAL PRACTICADA A FOGADE POR LA CONTRALORIA (sic) GENERAL DE LA REPUBLICA (sic) CONSTITUYA LA PRUEBA FUNDAMENTAL PARA DETERMINAR QUE A MI REPRESENTADA (...) SE LE EFECTUARON SUPUESTAMENTE PAGOS INDEBIDOS POR CONCEPTO DE PRESTACIONES SOCIALES (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
En este sentido enfatizó, que “(...) el Informe de la Contraloría General de la Republica (sic) señala que su examen se basó en un análisis selectivo del 19,25% de las prestaciones de antigüedad correspondientes al año 2000 y 19,98 % por el mismo concepto para el ejercicio fiscal 2001 referidos a trabajadores activos de FOGADE. Este hecho es sumamente importante toda vez que la Contraloría General de la República no efectuó un análisis detallado de caso por caso de los funcionarios de Fogade y sólo tomó una muestra del 19,25% y del 19,98% de las prestaciones por antigüedad de los referidos años, es decir, se basó en un subconjunto de individuos o personas para inferir un resultado global (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Expuso, que “(...) NIEGO Y RECHAZO (...) la demanda de Fogade con relación a la aplicación del derogado artículo 37 de la Ley de Carrera Administrativa (...).” (Mayúsculas y negrillas del texto).
Reiteró, en este orden de ideas, que el artículo 79 de las Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) era de aplicación preferente “(...) frente a las de la Ley de Carrera Administrativa y/o su Reglamento (...).”
Adujo, que “(...) la aplicación preferente de Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade) y particularmente del Artículo 79 de esa (sic) Normas que se concluye que el Informe de la Contraloría General de la República no se efectúa un análisis jurídico o no se presenta el fundamento legal en el que se apoya para aplicar el Artículo 37 del Reglamento de Carrera Administrativa y no se percató de la existencia de otras normas que menciona en otros apartes de su Informe pero que no relaciona para este punto (...).”
Sostuvo, que “(...) De lo antes expuesto se desprende que la representación judicial de FOGADE, pretende engañar haciendo creer que el referido artículo 37 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa está vigente (...).”(Mayúsculas del texto).
Afirmó, que “(...) en ese Informe, la Contraloría General de la República inculpó a FOGADE de haber ocasionado detrimento en los beneficios de los trabajadores y expresó que de (sic) la prima de antigüedad es un componente del salario integral y por lo tanto, con repercusión en el cálculo del bono vacacional (...) este hecho que causó detrimento de los beneficios de los trabajadores, por cuanto la finalidad de ese (sic) recomendación era sincerar el cálculo de los distintos componentes del salario integral que sirve de base–como lo expresa-para determinar las prestaciones por antigüedad de los trabajadores y según el Órgano Contralor, determinar los montos reales que corresponden a prestaciones de antigüedad canceladas durante el período que analizaron (...).” (Resaltado del texto).
Agregó, que “(...) la Contraloría General de la República se limitó a realizar un muestreo PARCIAL que no podía (...) ser considerado como DEFINITIVO y APLICABLE (...) a los JUBILADOS (...) toda vez que recomienda ese estudio (...) ‘determinar los montos reales que corresponde de prestaciones de antigüedad cancelados durante el período analizado’ (...).” (Mayúsculas del texto).
Argumentó, que “(...) puesto que de ese Informe no se desprende que a mi representada se le pagó ese monto indebidamente, pero si (sic) hay que tomar en cuenta que la Contraloría General de la República recomendó la sinceración y determinación de los montos reales que no estaban determinados en ese Informe y por lo tanto, el Informe NO constituye un documento fundamental para determinar el supuesto pago de lo indebido (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Refirió, que “(...) El Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) ha alegado continuamente en su demanda que efectuó ‘un pago por error de pasivos laborales inexistentes’ (...) Sin embargo, (...) en el punto referido a las PRESTACIONES ADICIONALES POR ANTIGÜEDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, página 9 la Contraloría General de la República expresa que FOGADE sustentó el pago en el Memorando de la CONSULTORÍA JURÍDICA DE FOGADE No. CJ-1042 del 29 de mayo de 2000 (...) significa que a través de la CONSULTORÍA JURÍDICA de FOGADE se evaluó, analizó y determinó la procedencia de ese pago, por lo que tampoco por esta causa puede excusarse alegando un error en el pago (...).” (Mayúsculas del texto).
Agregó, además, que “(...) Fogade es un Instituto Autónomo que forma parte de la Administración Descentralizada (...) procedía la aplicación del Artículo 220 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras que regía para aquel entonces, por un lado, era una norma especial frente a las normas de la ley de Carrera Administrativa que son de carácter general y, en este sentido, el mencionado Artículo 220, remitía a normas especiales que hubiere sido dictadas por Fogade como lo era en ese entonces, las Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (...) el cual contiene el tantas veces señalado Artículo 79 (...) todo lo recibido por un funcionario activo durante su tiempo de trabajo en la Administración Pública nacional constituyen ADELANTO DE PRESTACIONES SOCIALES O ANTICIPO (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Comentó, que en fecha 29 de octubre de 2003, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia reconsideró la liquidación del Magistrado de la Sala Político Administrativa, Carlos Escarrá Malavé computando a los efectos de la liquidación de prestaciones sociales “(...) el tiempo de trabajo en la Administración Pública con base al último salario integral (...).”, que en este sentido la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia consideró que los montos pagados por concepto de prestaciones sociales en otros organismos al egreso del funcionario son adelantos de prestaciones sociales.
Refirió, en relación con el Oficio Nº 0022 de fecha 11 de enero de 2005, emanada del Ministerio de Planificación y Desarrollo, que: “(...) Impugno la referida misiva por cuanto se trata de una copia simple y su opinión no es vinculante (...) y es traída a este juicio en violación del derecho a la defensa de mi representada, quien no tuvo el control de esa prueba realizada extralitem (...).” (Resaltado del texto).
Manifestó, que “(...) IMPUGNO LA COMUNICACIÓN DE FECHA 27 DE SEPTIEMBRE DE 2004 DEL VICEPRESIDENTE DE FOGADE REMITIDA A MI REPRESENTADA (...) por tratarse de un instrumento privado traído en copia simple (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Sostuvo, que la misiva de 27 de septiembre de 2004, es un acto administrativo nulo.
Acotó, que negaba y rechazaba que tuviese conocimiento del pago indebido y de la obligación de devolverlo.
Refirió, que en fecha 24 de noviembre de 2004, la demandada remitió al Vicepresidente del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) comunicación, la cual “(...) por la importancia de su contenido se transcribe y pido al Tribunal sea tomado en consideración en la Sentencia Definitiva (...).”
Argumentó, que negaba y rechazaba “(...) que mi representada haya incurrido en un supuesto de responsabilidad civil que -según Fogade- consistió supuestamente en recibir un ingreso sin causa (...).”
Afirmó, que “(...) la pretensión de la Parte Actora, mediante la cual pretende con una Acción de Repetición que mi representada le restituya la suma demandada (...) que tal pago lo haya efectuado el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) por error (...) que no estuviera obligada a pagar pasivos laborales (...) las afirmaciones formuladas por FOGADE en el TITULO (sic) VIII, ‘DE LAS MEDIDAS’ respecto a la aplicación del mencionado artículo 37 de la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, RATIFICANDO mi OPOSICION (sic) A LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA POR FOGADE POR LAS RAZONES QUE HAN SIDO SUFICIENTEMENTE EXPUESTAS EN EL ESCRITO DE CUESTIONES PREVIAS (...).” (Mayúsculas del texto).
En definitiva, negó y rechazó que la demandada “(...) tenga que restituir la cantidad (...) fundada en el supuesto ‘pago de lo indebido’ que le hiciera Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) (...) esté obligada a indemnizar a FOGADE con el pago de la cantidad señalada en el punto PRIMERO ajustado mediante CORRECCIÓN MONETARIA (INDEXACIÓN) y, en consecuencia, NIEGO Y RECHAZO la solicitud de FOGADE de corrección monetaria desde el 14 de Diciembre (sic) de 2.000 (sic), hasta el lapso que piden fije el Tribunal en la sentencia definitiva, advirtiendo al Tribunal sobre el Planteamiento ILEGAL y ANTIJURÍDICO de FOGADE, la cual pretende una supuesta corrección monetaria desde el 14 de Diciembre (sic) de 2.000 (sic), lo cual viola flagrantemente expresas disposiciones legales.” (Mayúsculas del texto).
III
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 27 de abril de 2011, el Juzgado Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital profirió sentencia en la cual declaró parcialmente con lugar la demanda de contenido patrimonial presentada por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) de la siguiente forma:
“(...) Al analizar el fondo de la litis, se observa que el objeto principal de la presente demanda gira sobre la pretendida repetición de un pago indebido presuntamente ejecutado por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade) a favor de la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad número V-3.400.410, por la cantidad de VEINTIOCHO MIL QUINIENTOS QUINCE BOLÍVARES FUERTES CON CINCUENTA Y NUEVE CÉNTIMOS (Bs. 28.515,59), la cual solicita sea indexada y condenada al pago de las costas y costos procesales.
Por otra parte, la representación judicial de la parte demandada propuso sendos puntos previos -la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por la carencia de instrumentos fundamentales; la improponibilidad en derecho de la pretensión esgrimida por la parte demandante generada por el quebrantamiento de la cosa decidida administrativa; la prescripción de la acción intentada por la parte demandante de conformidad con lo previsto en los artículos 60 y 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; y la prescripción de la acción intentada por la parte demandante, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo- y con relación al fondo de la acción, sostuvo la inexistencia del pago indebido, debido a que, a su decir, el abono realizado por la parte demandante fue ejecutado de conformidad con los preceptos legales y normativos que se encontraban vigentes para la fecha del abono discutido.
Trabada como ha quedado la litis, quien hoy sentencia pasa a resolver los puntos previos propuestos por la parte demandada.
Como primer punto previo, la parte accionada propuso la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por la carencia de instrumentos fundamentales que sirvieran de sustento a la presente acción, motivado a que, en su criterio, las documentales presentadas por la parte actora ‘no tienen fuerza para fundamentar la demanda’.
Sobre la referida circunstancia, aclara quien hoy decide que la falta de consignación oportuna de los instrumentos fundamentales, acarrea una sanción de inadmisibilidad tipificada en el artículo 19, ordinal quinto, de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia, como disposición aplicable ratione temporis -anteriormente establecida en el artículo 84, numeral quinto, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y ahora en el artículo 35, numeral cuarto, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa9-(sic). No obstante, conviene aclarar que por instrumentos fundamentales de la demanda ha de entenderse aquellos sobre los cuales el accionante basa su pretensión, y/o aquellos de los que se deriven, inmediatamente, los derechos que se reclaman. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 26/04/2003 Caso: C.V.G. Bauxilum C.A.).
De allí que, en principio, y para no sufrir consecuencia alguna por la imposición de la sanción de inadmisibilidad, la parte demandante tiene la carga de presentar -en conjunto con el escrito libelar- los documentos que resulten ser indispensables, imprescindibles, necesarios y obligatorios, para verificar la admisibilidad de la acción que interpone.
En el caso de marras, basta con analizar el objeto de la acción de repetición para comprender que la parte demandante tenía la carga de aportar al proceso, cualquier documental que se relacionara con la ocurrencia del pago presuntamente indebido, y el vínculo existente entre dicho abono y la parte demandada; precisado lo anterior, y tras la revisión las actas procesales -sin que ello constituya un pronunciamiento adelantado sobre la valoración de las documentales aportadas con el escrito libelar- aprecia este Juzgado que la parte demandante aportó varios documentos sobre los cuales sustentó su acción, vale decir, aquellos con los cuales, a su criterio, se demuestra la ocurrencia del pago y la relación del mismo con la ciudadana demandada (Estado de cuenta cursante al folio 32 de las actas procesales, como instrumento que presentó a los efectos de precisar la existencia del abono ejecutado en una cuenta presuntamente perteneciente a la hoy demandada; comunicación, solicitud y orden de pago que corren insertas desde el folio 34 al 39, como documentales que aportó a los efectos de demostrar, tanto el procedimiento llevado a cabo para la ejecución del abono, como la identidad del concepto por el cual se ejecutó el pago en mención; encuesta que corre inserta a los folios 34 y 35 de las actas procesales, como documentales pretenden demostrar el reconocimiento precisado por la parte demandada sobre la percepción del pago correspondiente a sus prestaciones sociales). Siendo esto así, y como quiera que la parte actora trajo a los autos una multiplicidad de documentales sobre las cuales fundamentó su accionar, y que permiten a este Juzgado revisar cualquier consideración de admisibilidad, quien hoy sentencia desestima el punto previo propuesto al encontrarlo manifiestamente infundado. ASÍ SE DECIDE.
Como segundo punto previo la representación judicial de la parte demandada propuso la improponibilidad en derecho de la pretensión esgrimida por la parte demandante, debido a que la misma, a su decir, quebranta la cosa decidida administrativa y contraviene lo previsto en los artículos 19, ordinal segundo, y 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Para robustecer su proposición, consta que el apoderado judicial de la hoy accionada explicó que si bien el abono de la cantidad cuestionada se debió al dictamen de varios actos administrativos de carácter general, lo cierto es que la Administración no procedió -por vía administrativa- a la revocación de los mismos, amén de que los precitados actos siquiera podían ser revocados, pues, a su decir, generaron un derecho a favor de su mandante, en consecuencia se encuentran impregnados de una firmeza definitiva y causaron estado. En otro sentido, dicha representación sostuvo que -tras el transcurso de varios años- resulta insostenible que la parte demandante alegue su propia torpeza, e interponga la presente acción -para infringir la cosa decidida administrativa y desconocer situaciones jurídicas de carácter definitivo que le crearon derechos a su representada- por un supuesto pago indebido, cuando consta en autos que inclusive la parte demandante defendió la legalidad de dicho abono -para enervar los efectos de las Auditorías que le fueron practicadas- y gestionó, luego del pago cuestionado, otros actos administrativos que crearon derechos a favor de su mandante, entre ellos, el pago de la liquidación definitiva que consta en el documento intitulado ‘indemnización’, en donde reafirmó la existencia y validez del abono discutido.
Ahora bien, con respecto a la naturaleza del punto previo conviene precisar que la improponibilidad de la pretensión ha sido un elemento estudiado por la doctrina jurídica venezolana, entre la cual, vale citar los estudios del Profesor Rafael Ortiz Ortiz, quien en su obra denominada ‘Teoría General de la Acción Procesal en la Tutela de los Intereses Jurídicos’ (Primera Edición. Editorial Frónesis S.A, Caracas, 2.004, pp. 336 al 339) explicó:
‘…desde hace algún tiempo, la doctrina y, hace poco, la jurisprudencia venezolana, viene inquiriendo si toda pretensión, por el sólo hecho de ser admisible, tiene que ser tramitada a lo largo del proceso si, desde el inicio, se sabe que la pretensión no puede tener la tutela jurídica del ordenamiento e, irremediablemente, será declarada improcedente. Estamos en presencia de la llamada improponibilidad manifiesta de la pretensión, la cual abarca los supuestos en que la pretensión objetiva o subjetivamente, sea improponible. La procedencia de la pretensión (ya no se trata de admisibilidad) tiene que ver con la aptitud de la pretensión jurídica y su respectiva tutela jurídica por el procedimiento; es decir, revisar la procedencia de la pretensión es decidir sobre el fondo de lo pedido, el mérito de la petición y el juicio de adecuación del ordenamiento jurídico conforme lo solicitado…’.
Del anterior planteamiento, se concluye que una pretensión resulta manifiestamente improponible, cuando la misma no encuentra una tutela válida en la norma que ha sido invocada, ni en el resto del ordenamiento jurídico, principalmente porque los hechos que sirven como fundamento de la pretensión, no pueden producir la consecuencia jurídica deseada, o porque en otras palabras, para los hechos ofrecidos por el actor, el ordenamiento jurídico positivo no prevé una consecuencia jurídica susceptible de ser juzgada.
En el caso de marras se observa que la pretensión de la parte demandante gira en torno a la pretendida repetición de un pago indebido, reclamación ésta que se encuentra debidamente tutelada y consagrada en el ordenamiento jurídico venezolano, tal y como lo disponen los artículos 1.178 y 1.179 del Código Civil.
No obstante lo anterior, conviene precisar que la cosa decidida administrativa, lejos de constituir un supuesto para declarar la improponibilidad de una acción judicial, presupone la imposibilidad manifiesta que tiene la Administración de revisar aquél (sic) acto que se torne firme -porque han caducado los recursos que se podían ejercer contra éste- irrevocable e irrevisable -porque ha creado derechos adquiridos, y no existe vicio de nulidad absoluta que lo haga susceptible de ser revocado-. Sin embargo, tal imposibilidad requiere de ciertos requisitos para su consumación; a saber, que el acto de carácter definitivo: 1) declare derechos subjetivos o intereses legítimos; 2) sea notificado; 3) no sea nulo de nulidad absoluta; 4) no haya ley que autorice su extinción; y 5) que el acto haya sido emitido por un órgano competente. (Véase sentencia de la CSJ/SPA de fecha 09/08/1990, R.D.P. Nº 44, p. 130; y sentencia CSJ/CPCA (1110) de fecha 10/08/2000, R.D.P. Nº 83, p. 247.).
En consecuencia, como quiera que la pretensión esgrimida por la parte demandante ostenta una tutela tangible en el ordenamiento jurídico, y que la cosa decidida administrativa no constituye un impedimento para que este Juzgado pueda revisar la consumación de los elementos que dan lugar al pago de lo indebido, quien hoy sentencia desecha el punto previo propuesto al encontrarlo manifiestamente infundado. ASÍ SE DECIDE.
Como tercer punto previo, la parte demandada propuso la prescripción de la acción intentada por la parte demandante de conformidad con lo previsto en los artículos 60 y 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debido a que, en su decir, la Administración dejó transcurrir el lapso de ley previsto en dichos artículos, para ordenar la apertura de algún procedimiento administrativo mediante el cual, respetándose el derecho a la defensa y al debido proceso de su representada, se debatiera la legalidad del pago efectuado y/o se dictara algún ‘acto administrativo sancionador’, a través del cual, le fuera exigida la repetición del abono supuestamente indebido.
A los efectos de resolver el referido argumento, se considera pertinente traer a colación el contenido de los artículos invocados por la parte demandada, los cuales preceptúan:
‘Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde’.
‘Artículo 70. Las acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de los administrados, prescribirán (sic) el término de cinco (5) años, salvo que en leyes especiales se establezcan plazos diferentes’.
Al analizar las referidas disposiciones, debe concluirse que el artículo 60 ejusdem hace referencia al lapso legal previsto para la sustanciación y terminación de los procedimientos administrativos de índole ordinario, así como la prórroga que se puede acordar para la resolución de los mismos, siempre y cuando exista una causa excepcional que así lo justifique; mientras que la norma del artículo 70 ejusdem, fija el lapso de prescripción para exigir la ejecutoria que deriva de los actos administrativos de contenido no normativo ‘creadores de obligaciones a cargo de los administrados…’. (Vid. sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 01238 de fecha 07/04/2010, ponencia de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz. Caso: Hilandes C.A.).
Tras la interpretación del artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo (sic), resulta meridianamente claro que debe desestimarse cualquier alegato de prescripción relacionado con dicha disposición legal, motivado a que la misma únicamente hace referencia al lapso legal para el trámite y resolución de los procedimientos administrativos, más (sic) no prevé lapso de prescripción alguno sobre las acciones intentadas por el ejercicio, o determinación, de la responsabilidad civil individual de los funcionarios.
Con relación a la norma del artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, vale destacar que la misma prevé un lapso de prescripción para ejecutar cualquier acto administrativo, que le hubiera creado una obligación de hacer al administrado o administrada.
Ahora bien, en el caso marras consta la existencia de un acto administrativo de fecha 27 de septiembre de 2004 -inserto al folio 72 de las actas procesales- mediante el cual la Administración conminó a la ciudadana demandada a ‘que coordin[ara] con el Consultor Jurídico… a fin de llegar a un acuerdo para la cancelación de las cantidades reclamadas por el Instituto…’.
No obstante, y si bien pudiera entenderse que el referido acto administrativo -de fecha 27/09/2004- fue aquél que creó obligaciones en carga de la hoy demandada, resulta evidente que a la fecha que fue interpuesta la presente acción (10/12/2008), no habían transcurrido aún los cinco (05) años establecidos en la norma anteriormente descrita, con lo cual, aclara este Tribunal que no se ha configurado la prescripción alegada conforme a lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En consecuencia, este Juzgado desecha el punto previo propuesto debido a la inaplicabilidad del artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y motivado a la no consumación del lapso de prescripción previsto en el artículo 70 ejusdem. ASÍ SE DECIDE.
Como cuarto punto previo, la representación judicial de la parte demandada propuso la prescripción de la acción intentada por la parte demandante, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, motivado a que, a su decir, el lapso de un (01) año previsto por la norma -para la interposición de cualquier acción relacionada con el abono laboral efectuado a su representada- fue superado tal y como se comprueba de los autos, ya que al computar el tiempo consumido desde la fecha en la cual fue ejecutado el abono cuestionado, hasta la fecha de la interposición de la presente acción, se evidencia el transcurso de ocho (08) años y nueve (09) meses aproximadamente.
Sobre el punto previo propuesto debe aclarrse (sic) que tal y como acertadamente lo sostiene la parte demandada, el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo prevé que ‘todas las acciones provenientes de la relación de trabajo prescribirán al cumplirse un (1) año contado desde la terminación de la prestación de los servicios…’.
Sin embargo, vale destacar que la aplicación de dicha disposición está relacionada con la discusión de controversias de índole laboral, y que, en todo caso, la misma se circunscribe al lapso que tienen los interesados -trabajadores- para exigir o reclamar el reconocimiento de cualquier derecho proveniente y circunscrito a la naturaleza especial de la relación de trabajo.
En el caso de marras, consta que la esencia de la acción ejercitada por la parte demandante, no es consecuencia del ejercicio de un derecho laboral, sino que la misma, persigue la acreencia (sic) de un derecho de naturaleza eminentemente civil, que presuntamente se consumó durante la existencia de la relación funcionarial, vale decir, el pago de una cantidad monetaria sin causa alguna de justificación. Siendo esto así y al entender que el objeto pretendido por la parte demandante, consiste en la acreencia (sic) de un derecho personal a su favor, y no gira en torno a la ‘reclamación de algún derecho de naturaleza laboral que pudiera corresponderle al patrono’, lo correcto es que se aplique el lapso de prescripción decenal a la acción interpuesta, previsto para las acciones de carácter personal, contemplado en el artículo 1.977 del Código Civil, y no el lapso de prescripción propuesto por la representación judicial de la parte demandada. En consecuencia, y en vista a la inaplicabilidad de la norma del artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, quien hoy sentencia desestima el punto previo propuesto al considerarlo manifiestamente infundado. ASI SE DECIDE.
Resueltos los puntos previos propuestos por la parte demandante, esta Juzgadora pasa a decidir el fondo de la controversia elevada a su conocimiento.
Previo a la resolución del fondo, es pertinente ejecutar algunas precisiones sobre el pago de lo indebido, para luego de ello, verificar la consumación -o no- de los requisitos de dicha fuente obligacional, con el análisis de los argumentos expuestos por ambas representaciones.
Sobre el pago de lo indebido, basta referir el contenido de los artículos 1.178 y 1.179 del Código Civil Venezolano, los cuales establecen:
Artículo 1.178. ‘Todo pago supone una deuda: lo que ha sido pagado sin deberse está sujeto a repetición…’.
Artículo 1.179. ‘La persona que por error ha hecho un pago a quien no era su acreedor, tiene el derecho de repetir lo que ha pagado…’.
Sobre la interpretación de los artículos precitados vale destacar que el Dr. Emilio Calvo Baca, en su obra ‘Código Civil Venezolano comentado y concordado’ establece las condiciones o requisitos para que proceda el pago de lo indebido:
‘Para estar en presencia de esta figura y por ende proceda la acción de repetición de lo pagado es necesario la existencia de algunas condiciones o requisitos, a saber:
1. La realización de un pago, entendiéndose como tal la entrega de un cuerpo cierto o de cosas in genere (…) cuando se trate del cumplimiento de una determinada actividad o conducta, no son aplicables las reglas específicas del pago de lo indebido, sino las del enriquecimiento sin causa, pues dichas reglas sólo parecen aplicables a aquellos casos en que la prestación consista en la entrega de una cosa cierta in genere, pero no a la ejecución de una determinada conducta.
2. La ausencia de causa, es la falta de justificación jurídica de esa transferencia patrimonial, es decir, la entrega no debía efectuarse, no existía obligación de hacerla, es necesario que el pago no pueda justificarse ni legitimarse dentro del ordenamiento jurídico positivo. Ello significa que el pago que el pago (sic) efectuado por el solvens no responda a ninguna obligación existente.
3. La prueba del error (…) la demostración de error es esencial para la existencia del pago de lo indebido (…).’
Al contrastar los artículos precitados con la interpretación establecida por la doctrina, comprende quien aquí decide que todo aquello que ha sido pagado sin deberse, está sujeto a la repetición, pues se supone que todo pago, se debe a la existencia de una deuda que se pretende saldar; sin embargo, ciertos requisitos deben comprobarse para precisar que se está frente a un pago de lo indebido, vale decir, la existencia del pago, la ausencia de causa y la prueba del error.
Con relación al caso de marras, no quedan dudas para esta Sentenciadora que ambas partes reconocen la existencia del pago; más bien, el hecho controvertido entre las dos representaciones va dirigido a debatir el elemento relacionado con la ‘ausencia de causa en el pago de la cantidad cuestionada’.
En efecto, recuerda este Juzgado que a los fines de sustentar su acción, la parte demandante afirma que el abono ejecutado en la cuenta de fideicomiso perteneciente a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, se debió a un error cometido por la falta de observancia del artículo 37 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuya norma consagra que ‘no será computable el tiempo de servicio que los funcionarios hubieren prestado en otros Organismo de la Administración Pública Nacional, a los efectos del cálculo de las prestaciones sociales, de los cuales hubiere percibido el pago de sus prestaciones sociales’; aunado de ello, consta que la representación judicial de la parte demandante, señaló en su escrito libelar que el Fondo -únicamente- está obligado al pago de las prestaciones sociales generadas por los funcionarios a su cargo -desde la fecha de su ingreso al organismo- debido a que, a su juicio, las prestaciones generadas producto de la relación previa con otro organismo, deben ser canceladas por el ente u organismo al cual fueron prestados tales servicios previos.
Por otra parte, la demandada sostuvo que la Administración practicó el abono cuestionado bajo el fiel cumplimiento de las normas vigentes y contenidas en las Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), cuyos artículos 78 y 79 resultaban ser de aplicación preferente al 37 del Reglamento General de la Ley de la Carrera Administrativa (derogados a su decir), y en los cuales quedó establecido ‘que las prestaciones sociales serán canceladas de conformidad con lo previsto en las leyes que rigen la materia’ (78), y que a los efectos del cálculo ‘se tomará en cuenta el tiempo de servicio en la Administración Pública, tomando como base el salario integral establecido en la Ley Orgánica del Trabajo’ (79).
No obstante, y previo a la resolución de los argumentos destacados por ambas partes en sus respectivos escritos, se considera pertinente pronunciarse sobre algunas de las defensas propuestas por la representación judicial de la parte demandante, en cuanto a la falta de obligación del Fondo para el pago de las prestaciones sociales, generadas por el servicio previo prestado por la funcionario -hoy jubilada- en otros organismos de la Administración Pública; a criterio de quien hoy sentencia, tales defensas resultan ser un argumento desacertado e insostenible que contradice el contenido de la legislación que rige las relaciones de empleo público, específicamente, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuyo artículo 37 prevé que subsiste la obligación -del pago de las prestaciones sociales- siempre y cuando el funcionario no haya percibido el pago por este concepto. Efectivamente, y como quiera que la unidad de la Administración conlleva a entender que la misma es un cuerpo unido en un todo, y no un sujeto divisible, abstracto o separado, el ente ulterior será quien asumirá -siempre y cuando persista la falta de percepción de las prestaciones sociales generadas con anterioridad- la obligación de cancelar las prestaciones sociales generadas, tomando en consideración ‘la totalidad del tiempo de servicio prestado en la Administración Pública’, tal y como lo disponen las reglas generales que han sido concebidas para la función pública. (Vid. Artículos 31 al 37 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa).
Precisado lo anterior, y tomando en consideración que el punto controvertido gira en torno al régimen legal aplicable a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas para el momento en el cual sucedió el pago, quien hoy sentencia pasa a delimitar el régimen legal aplicable a la precitada ciudadana, a los efectos de precisar si hay lugar a la justificación legal del abono, o si por el contrario, el mismo fue ejecutado sin justa causa.
Preliminarmente, vale destacar que, en principio, el derecho de los funcionarios públicos a percibir el pago de la ‘indemnización de antigüedad’ se erigió como mandato del artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa (Publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 1.745 de fecha 23 de mayo de 1975) según el cual, los funcionarios, al término de la relación estatutaria, tendrían derecho a percibir la correspondiente indemnización.
No obstante, el Ejecutivo Nacional, amparado en la disposición contenida en el artículo 190, ordinal décimo, de la Constitución de la República de Venezuela (1961) dictó el correspondiente Reglamento General de la Ley de la Carrera Administrativa contenido en el Decreto N° 1.378 de fecha 15/01/1982 -publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 2.905 de fecha 18/01/1982- cuya norma en su artículo 37 estableció que a los efectos del pago de las prestaciones sociales ‘…no será computable el tiempo de servicio del funcionario en organismos de los cuales hubiere percibido el pago de sus prestaciones sociales, ni el cumplido en empresas del Estado, o en calidad de obrero…’. (Destacado de este Tribunal).
Luego de ello, consta que el precitado artículo 37 ejusdem, sufrió una derogatoria -momentánea- con la promulgación del Decreto N° 3.244 emanado del Ejecutivo Nacional en Consejo de Ministros (Decreto publicado en la Gaceta Oficial N° 36.628 de fecha 25/01/1999), mediante el cual se promulgó el Reglamento Parcial de la Ley de Carrera Administrativa para el Pago de la Prestación de Antigüedad, en cuyo artículo 13, fue prevista la derogatoria de los artículos 31 al 46 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
A sólo dos (02) días de haber ocurrido la derogatoria del precitado articulado, el Ejecutivo Nacional en Consejo de Ministros publicó el Decreto N° 3.209 -en la Gaceta Oficial N° 36.630 de fecha 27/01/1999- mediante el cual dictó la Reforma Parcial al Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, y mantuvo incólume la disposición contenida en el artículo 37 del anterior Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
De tal manera que frente a la publicación de la Reforma Parcial al Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, es dable concluir que la norma del artículo 37 del referido Reglamento, se encontraba vigente -para el momento de los hechos ventilados- y se encuentra vigente en la actualidad; en consecuencia, todos los Entes Públicos, en su sentido más amplio, únicamente pueden considerar -a los efectos del cálculo de las prestaciones sociales- el tiempo de servicio prestado por el funcionario en otros Organismos, ‘siempre y cuando éste no hubiere percibido el pago de las prestaciones sociales correspondientes a tal período’.
Establecida la anterior premisa general, este Juzgado debe centrar su atención a concluir la premisa individual del caso de marras, referida a la primacía de aplicación de las normas especiales que rigen al Organismo -artículo (sic) 78 y 79 de las Normas Especiales dictadas por la Asamblea del Fondo- y a los funcionarios pertenecientes Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria -al momento de la ocurrencia del pago- en lo atinente al pago de sus prestaciones sociales y demás beneficios de índole social.
Sobre el régimen de los funcionarios pertenecientes al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, el artículo 220 de la precitada ley derogada establecía que:
Artículo 220. Los funcionarios o empleados del Fondo tendrán el carácter de funcionarios públicos con los derechos y obligaciones que les corresponde por tal condición, incluyendo lo relativo a la seguridad social y se regirán por lo dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa en todo lo que no se regule en las normas especiales, sobre ingreso, remuneración, clasificación de cargos, ascenso, traslado, suspensión, extinción de la relación de empleo público, y fondo de ahorro, que establezca la Asamblea del fondo. En dichas normas se le (sic) deberá consagrar a los empleados como mínimo, los derechos relativos a preaviso, prestaciones sociales y vacaciones, establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo.
De la precitada norma se desprende el carácter de funcionarios públicos que ostentaban los funcionarios o empleados pertenecientes al Fondo, quienes por mandato de la norma, se regirían por lo dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, en todo aquello que no fuera previsto en las normas especiales que establecería la Asamblea del Fondo.
En mandato de la ley, consta que la Asamblea General del Fondo de Garantía de Depósito y Protección Bancaria, dictó las correspondientes Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), insertas a los folios 218 al 255 de las actas procesales, cuyos artículos 78 y 79 prevén lo siguiente:
Artículo 78. ‘Todo empleado que preste sus servicios al Fondo tendrá derecho a percibir las prestaciones sociales conforme a las leyes que regulen la materia’.
Artículo 79. ‘Para el cálculo de las prestaciones sociales, se tomará en cuenta el tiempo de servicio en la Administración Pública, tomando como base el salario integral establecido en la Ley Orgánica del Trabajo.’ (Normas aprobadas en reunión de fecha 04/12/1998).
A criterio de quien hoy sentencia, las disposiciones contenidas en las precitadas normas administrativas resultan contradictorias entre sí, debido a que, por una parte, el artículo 78 señala que los funcionarios del Fondo tendrían derecho al pago de las prestaciones sociales ‘conforme a las leyes que regulen la materia’ -vale decir, La ley de la Carrera Administrativa, su Reglamento y la Ley Orgánica del Trabajo- y por otra, el artículo 79 establece un supuesto genérico -para el cálculo de las prestaciones sociales de los funcionarios del Fondo- que dista del contenido en la norma nacional (Artículo 37 de la Reforma Parcial al Reglamento General de la Ley de la Carrera Administrativa).
En efecto, contrario a lo previsto en el artículo 79 de las referida Normas Especiales, el artículo 37 ejusdem no consagra una disposición que -irrestrictamente- faculte a la Administración para considerar ‘todo el tiempo de servicio prestado por un funcionario en la Administración Pública’ a los efectos del cálculo de las prestaciones sociales, sino, más bien, una modalidad legal restrictiva y clara: Sólo se tomará el cuenta el tiempo anterior en la Administración Pública, cuando el funcionario no hubiere percibido el pago de las prestaciones sociales equivalentes a tal tiempo de servicio anterior.
Además de ello, aclara esta Sentenciadora que las normas administrativas dictadas por la Asamblea General del Fondo, eran disposiciones particulares que fueron prescritas por un ente de inferior jerarquía al Ejecutivo Nacional -quien en el ámbito de su competencia, reglamentó la ley de carrera administrativa y con ello dictó un acto administrativo de efectos generales- y que de ningún modo podían generar la inaplicabilidad de las disposiciones contenidas en la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de la Carrera Administrativa, máxime cuando a tenor de lo previsto en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ‘ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía, ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aún y cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general…’.
De allí que en base a los anteriores razonamientos, este Juzgado concluye que en cuanto al régimen legal aplicable a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas en materia de prestaciones sociales, debía prevalecer la norma de carácter general y mayor jerarquía, vale decir, el artículo 37 contenido en la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de la Carrera Administrativa.
Precisado el régimen legal aplicable a la ciudadana demandada, queda verificar si el pago en cuestión se efectuó -con justa o sin causa- en transgresión a la disposición contenida en el artículo 37 de la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de la Carrera Administrativa, y para ello, este Juzgado se remite a los medios probatorios cursantes en autos:
Al folio 40 de las actas procesales consta un documento intitulado ‘ENCUESTA’ -cuya validez probatoria no fue enervada por la parte demandada- mediante el cual consta que la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas señaló ‘haber recibido el pago de las prestaciones sociales correspondientes al tiempo de servicio prestado en el Ministerio de Fomento, por el desempaño (sic) del cargo de Secretaria IV desde el 15/05/1.975 hasta el 28/02/1.979’, y ‘haber recibido el pago de las prestaciones sociales correspondientes al tiempo de servicio prestado en el Ministerio de Fomento, por el desempaño (sic) del cargo de Secretaria IV desde el 01/11/1.980 hasta el 15/06/1.989’. De la precitada se desprende un reconocimiento expreso de parte de la demandada, sobre la percepción de las prestaciones sociales causadas por el ejercicio de cargos previos a su ingreso en el Fondo.
Al folio 216 de las actas procesales corre inserto un memorándum signado con la nomenclatura GRH-AP-551 y fechado al 13/12/2000, mediante el cual la Gerente de Recursos Humanos del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria le participó a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, que se había depositado ‘en su cuenta del Fideicomiso de Prestaciones Sociales del Banco Mercantil… la suma correspondiente al complemento de las prestaciones sociales acumuladas… por el tiempo de servicio prestado a la Administración Pública previo a su ingreso al Fondo…’.
Al folio 32 de las actas procesales, corre inserto un estado de cuenta emanado del Banco Mercantil del cual se evidencia que en la cuenta perteneciente a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, fue ejecutado un abono -en fecha 14/12/2000- por la cantidad de VEINTIDÓS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10) equivalentes en la actualidad a la cantidad de VEINTIDÓS MIL CINCUENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON TREINTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 22.059,34).
Al folio 217 de las actas procesales consta una planilla intitulada Indemnización mediante la cual consta que la Administración, a los efectos del cálculo de las prestaciones sociales devengadas por la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas motivado al desempeño del deber público en el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, consideró el lapso mediante el cual existió la relación funcionarial, y reconoció como concepto de ‘Antigüedad en la Administración Pública Nacional’, la cantidad de ‘VEINTIDÓS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10)…’.
De (sic) análisis efectuado a los referidos documentos probatorios, a este Juzgado le es dable concluir lo siguiente: 1) consta a los autos que la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas reconoció haber percibido el pago de sus prestaciones sociales por el tiempo de servicio que prestó ‘previo’ a su ingreso al Fondo [Documento de encuesta]; 2) que no obstante a ello, el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria procedió a abonarle una cantidad monetaria equivalente a la cantidad de VEINTIDÓS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10) por concepto ‘de prestaciones sociales generadas por el servicio prestado en la Administración Pública’ [Documento de Indemnización y Circular emanada de Recursos Humanos]; 3) que las prestaciones sociales generadas por la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas durante el tiempo de servicio que prestó en otros Organismos de la Administración Pública -previo a su ingreso en el Fondo- ya había sido honrada por otro ente de la Administración Pública (Ministerio de Fomento); y 4) que el pago ejecutado a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, no puede justificarse ni legitimarse dentro del ordenamiento jurídico [al ser ejecutado en contravención a lo previsto en el artículo 37 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa].
Siendo esto así, en virtud que la parte demandada reconoció en forma expresa que recibió el pago de las prestaciones sociales generadas por el tiempo de servicio prestado previamente en la Administración Pública, y dicha circunstancia, adminiculada al resto de las probanzas analizadas y valoradas en las consideraciones precedentemente plasmadas, hacen concluir a quien decide que la demandada efectivamente percibió el pago de las prestaciones sociales, que fueron generadas por el tiempo de servicio que prestó en otros Entes de la Administración Pública, previo su ingreso al Fondo, y a su vez, recibió un abono por éste concepto, cuando se encontraba en plena prestación de sus servicios en el ente demandante, que alcanzaba la cantidad de VEINTIDÓS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10).
A criterio de quien hoy sentencia, resulta meridianamente claro que el abono ejecutado por la parte demandante, luce injustificado y sin justa causa en el ordenamiento jurídico, ya que, como se concluye, la Administración no estaba obligada a cancelarle a la hoy demandada cantidad alguna por concepto de prestaciones sociales generadas previo al ingreso al Fondo -a la luz de lo previsto en el artículo 37 de la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa-, y producto del desempeño del deber público en otros Organismos, pues tal obligación ya había sido honrada por el Ministerio de Fomento en su oportunidad.
Precisado el segundo requisito para la consumación del pago de lo indebido (Ausencia de causa), recuerda este Juzgado que el tercero y último de ellos, va dirigido a la existencia y comprobación del error.
En el caso de marras, queda claro que el proceder de la Administración se consumó tras la inopia (sic) falta de aplicación de una normativa que regulaba lo relativo al pago de las prestaciones sociales de los funcionarios pertenecientes a la Administración Pública, y que en todo caso, el Fondo asumió una posición de deudor que legalmente no había adquirido, y ejecutó una acción -abonar un pago sin deuda alguna- tras la consumación de un juicio equivocado de la verdad que contravino el criterio legal que debía reconocerse como válido, esto es, el artículo 37 de la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de la Carrera Administrativa.
Sin embargo, reflexiona este Juzgado que si bien la ignorancia de la ley no es per se un hecho que justifique la existencia plena del error, lo cierto es que en el caso de marras la Administración canceló el abono de la cantidad cuestionada al creer y afirmar que estaba obligada a ello, pues consta que para la fecha en la cual sucedieron los hechos, el Fondo -en la persona de sus representantes- permitió, convalidó y hasta defendió la legalidad del pago.
Es con posterioridad a los hechos cuando producto de varias auditorias (sic) informes jurídicos, la Administración reflexiona sobre lo ejecutado y concluye que ha existido un error insalvable que ameritaba la repetición de los pagos ejecutados; de allí que esta Juzgadora concluya que si bien el pago se debió a una errada apreciación de los hechos -y el derecho- por parte de los funcionarios que participaron en la materialización del pago, ello no implicaba per se que la hoy demandada también conociera el límite de sus derechos y se abstuviera de disponer una cantidad monetaria que no le correspondía, máxime consta a los autos que ya había percibido el pago de sus prestaciones sociales por el tiempo de servicio prestado previo a su ingreso al Fondo.
Llama a la reflexión este Juzgado al hecho de que si bien se declarará la procedencia de la acción de repetición, ello no limita que este Despacho Judicial se sirva apercibir a los representantes del Fondo para que, en lo sucesivo, obren de manera diligente en el manejo de los recursos, y eviten la ejecución de actos bajo el desconocimiento de leyes y principios que deben ser de obligatoria observancia, y que en el supuesto negado que ello ocurra, practiquen todas las actuaciones necesarias para la determinación de las responsabilidades a las que hubiera lugar, tanto de quien recibe un pago sin justa causa, como de aquellos que permitieron el desgaste del erario sin justa causa.
En consecuencia, quien hoy sentencia considera que se han materializado los presupuestos que dan lugar al pago de lo indebido, y en virtud de ello, ordena a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas se sirva repetir -cancelar- al ente demandante la cantidad de VEINTIDÓS MIL CINCUENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON TREINTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 22.059,34), debido al cobro indebido de la cantidad que le fuera abonada en fecha 14/12/2000, por concepto de prestaciones sociales generadas por el tiempo que prestó en la Administración Pública previo a su ingreso al Fondo ASÍ SE DECIDE.
Por otra parte, consta que la parte demandante solicitó la corrección monetaria de la cantidad indebidamente percibida por la parte demandada; no obstante, este Tribunal previo a la declaratoria o nugatoria de la precitada solicitud, considera relevante ejecutar las siguientes consideraciones.
La indexación o corrección monetaria, es un ajuste que, como bien lo ha precisado la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, tiene lugar en la ocurrencia del hecho inflacionario que experimentan algunas monedas, en el transcurso del tiempo; no obstante, si bien las partes no están obligadas a comprobar la ocurrencia del hecho inflacionario -pues ello lo puede conocer el juez en virtud de sus máximas de experiencia- es necesario que el Juez invoque los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales ha de aplicar la precitada institución, y reconocer ‘…el retardo procesal sufrido por las partes involucradas en un juicio por causas ajenas a éstas’ a los efectos de computar el lapso correspondiente a indexar. (Ver sentencia de fecha 15/12/2009 dictada por la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, ponencia del Magistrado Antonio Ramírez Jiménez. Caso: Carlos Luis Hernández Parra vs. Monagas Plaza C.A.).
Al revisar las previsiones contenidas sobre las obligaciones generadas por pago de lo indebido, la ley es clara en concebir que únicamente pudiera operar el cobro de los intereses generados sobre la cantidad indebidamente pagada, más (sic) nada prevé la ley sustantiva civil sobre la posibilidad de indexar tal cantidad; en efecto, el artículo 1.180 del Código Civil Venezolano prevé:
Artículo 1.180. ‘Si quien recibió el pago lo hizo de mala fe, está obligado a restituir tanto el capital como los intereses, o los frutos desde el día del pago’.
Del citado artículo se desprende que, en todo caso, el deudor, y sólo aquél que ha recibido el pago de mala fe, está obligado a restituir el capital y cancelar los intereses que se hubieran devengado del mismo, o sus frutos, desde el día en el cual sucedió el pago.
Si bien no existen elementos que permitan concebir la procedencia legal de la indexación en la repetición de los pagos indebidos, observa este Tribunal que, en relación al presupuesto fáctico de la indexación, fue la demora de la parte demandante la que generó la tardanza en la resolución de esta controversia -pues consta que el Fondo, posterior al pago, interpuso la acción de repetición tras el paso de nueve (09) años- más (sic) no la existencia de alguna causa inimputable a ambas representaciones.
En consecuencia, mal podría esta Juzgadora acordar la indexación requerida cuando los presupuestos legales y fácticos del caso de marras, no dan dar lugar a ello. Por lo tanto, quien hoy sentencia desestima la solicitud de indexación al ser manifiestamente improcedente. ASÍ SE DECIDE.
Precisado lo anterior, y en vista a que ninguna de las partes resultó totalmente vencida, no hay lugar a la condenatoria en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil. Y así se decide.
En vista a todas las consideraciones expuestas previamente, este Juzgado declarará parcialmente con lugar la acción incoada, y así lo expresará en el fallo.
VI
DECISIÓN
En mérito de las razones expuestas precedentemente este Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR, la demanda patrimonial presentada por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade) representada judicialmente por los profesionales del derecho Eloisa Carolina Borjas Melero, Gismar Carolina Pinto Hernández y Omar Alberto Mendoza Sevilla (...) contra la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, (...) representada judicialmente por el profesional del derecho Stanislavo Ricardo Konopnicki (...) En consecuencia:
PRIMERO: Se desechan los puntos previos propuestos por la parte demandada relacionados con la inadmisibilidad, improponibilidad y prescripción de la presente acción, debido a los argumentos expuestos en la motiva de este fallo.
SEGUNDO: Se declara procedente la acción de repetición interpuesta.
TERCERO: Se ordena a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas se sirva repetir -pagar- al ente demandante la cantidad de VEINTIDÓS MIL CINCUENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON TREINTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 22.059,34), debido al cobro indebido de la cantidad que le fuera abonada en fecha 14/12/2000.
CUARTO: Se niega la procedencia de la corrección monetaria solicitada.
QUINTO: En virtud de la naturaleza del fallo, no hay lugar a la condena en costas (...).” (Resaltado, mayúsculas, subrayado y corchetes del texto).
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 26 de julio de 2011, el abogado Stanislavo Konopnicki, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte demandada, fundamentó la apelación en los siguientes términos:
Acotó, que “Entre las documentales que señala este Juzgado se encuentra un estado de cuenta cursante al folio 32 de las actas procesales que según ese Juzgado precisa la existencia de un abono ejecutado presuntamente en una cuenta presuntamente perteneciente a la demandada (...) El supuesto Estado de Cuenta de Fideicomiso emitido por el Banco Mercantil, consignado marcado ‘C’, fue IMPUGNADO Y ATACADO por esta representación judicial de conformidad con lo establecido en el Artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, habida consideración de la certificación que efectuó FOGADE de un documento emanado de un tercero y en virtud de que de dicho documento lo que se presenta son cantidades de dinero que se depositaban a mi representada producto de la relación laboral con FOGADE y, por lo tanto, de ese documento no se deriva –en modo alguno- la existencia de un pago indebido.” (Mayúsculas del texto).
Adujo, que “(...) No se puede sostener que en función de un debido proceso se permita que un ente del Estado pueda interponer una demanda con documentos que no demuestran o fundamentan la pretensión (...) en el presente caso, es su obligación determinar la existencia de ese pago indebido, por cuanto de lo contrario, se está conculcando los derechos y garantías constitucionales relativos al derecho al debido proceso y por ende, el derecho a la defensa impidiendo a mi representada el derecho de acceso y control de las pruebas, a la disponibilidad de tiempo para ejercer los medios adecuados de defensa, a la presunción de inocencia y a no confesarse culpable, todos establecidos y consagrados en los numerales 1, 2 y 5 de Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (...) es obligación de cualquier ente del Estado al interponer una demanda el permitir la defensa de la demandada mediante la aportación de los instrumentos o documentos que determinen la procedencia de su demanda (entiéndase como tal los documentos de admisibilidad de la demanda) con más razón está obligado a aportar todos los elementos en que se fundamenta su pretensión en aras del derecho a la defensa y de la igualdad procesal (...).”
Afirmó, que “(...) Se tiene que el Juzgado de la Causa al omitir pronunciamiento sobre el acto posterior de la liquidación definitiva de prestaciones por antigüedad (...) incurrió en incongruencia negativa (...) de ese acto administrativo tanto de carácter general como el particular del acto de liquidación definitiva, son actos de carácter definitivos que originaron derechos subjetivos personales y directos a mi representada y, por lo tanto no pueden ser revocados a través de una decisión judicial con omisión total de la existencia de ese acto posterior al pago supuesto indebido y anterior que reclama FOGADE y, por ello se expresó que con esa demanda Fogade viola flagrantemente ‘la cosa decidida administrativamente’, pues Fogade pretende desconocer actos administrativos que han causado estado de derecho, que han generado derechos subjetivos (...) los cuales no pueden ser revocados por un acto unilateral de la administración y empleando una vía judicial con una abstracción absoluta de un procedimiento administrativo (...) Por todo lo anteriormente expuesto, solicito a la Corte revoque la decisión (...) que desestimó el punto previo de la IMPROPONIBILIDAD EN DERECHO DE LA PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA POR IMPROCEDENTE (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Alegó, que: “(...) se solicitó que de conformidad con lo preceptuado en el Artículo 70 de la Ley de Procedimientos Administrativos en concordancia con lo preceptuado en el Artículo 60 ejusdem, en nombre de mi representada SE DECLARARA a su favor la PRESCRIPCIÓN de la acción intentada (...) en virtud de la inexistencia PREVIA de la apertura de un procedimiento administrativo, en el cual se le notificara a mi representada del mismo y en donde se le garantizara su derecho a la defensa y al debido proceso (...) y consecuencialmente, emitir o dictar el Acto Administrativo Sancionador contra mi representada en el cual se le impusiera la obligación de repetición del supuesto pago indebido, acto éste que le sirviera de fundamento para acudir a la vía jurisdiccional y, en consecuencia, haberse producido la PRESCRIPCIÓN por el transcurso del tiempo para ejecutar por la vía judicial el acto administrativo sancionador por inexistencia del mismo, por lo que se SOLICITÓ se declarara INADMISIBLE la acción de repetición intentada (...).” (Resaltado y mayúsculas el texto).
Argumentó, que “(...) el Juzgado de la Causa consideró que existía un acto administrativo y ese acto administrativo es (...) la misiva que FOGADE le envía a mi representada en fecha 27 de septiembre de 2004 (...) En el presente caso, la ciudadana Juez, obvió la valoración de la prueba y omitió el pronunciamiento respecto a la impugnación y ataque se efectuó de dicha misiva con lo cual infringió lo preceptuado en el Artículo 509 del Código de Procedimiento Civil (...) la ciudadana Juez le otorgó pleno valor a dicha prueba y incluso –siendo evidente- que esa misiva no cumplió en modo alguno con el procedimiento previsto en el Artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ni se llevó a cabo la tramitación y resolución del expediente administrativo de acuerdo a lo preceptuado en el Artículo 60 ejusdem. (...) este pronunciamiento del Juzgado de la Causa conlleva a una declaratoria de indefensión de mi representada, puesto que se desconoce en la sentencia el derecho al debido proceso y a la defensa de mi representada ante una misiva que de considerarse, un ACTO ADMINISTRATIVO, el mismo es NULO DE NULIDAD ABSOLUTA (...) se observa que el Juzgado de la Causa al valorar la misiva de FOGADE de fecha 27-09-2004, como un ACTO ADMINISTRATIVO VALIDO (sic) procedió a errar en el juzgamiento y por lo tanto, se infringió una regla de valoración de la prueba, le otorgó un valor probatorio que no le corresponde por ley (...)” (Mayúsculas del texto).
Agregó, que “(...) el Juzgado de la Causa INCURRÓ (sic) EN OTRO VICIO DE LA SENTENCIA Y PARTICULAMENTE (sic) EN LA DECISIÓN SOBRE ESTE PUNTO, al omitir pronunciamiento respecto a la respuesta que mi representada le efectuó en su comunicación de fecha 24 de noviembre de 2004, la cual fue transcrita íntegramente en el Escrito de Contestación (...) De lo expuesto se desprende indefectiblemente que el Juzgado de la causa con este proceder infringió el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, porque no decidió de acuerdo a lo alegado por la parte demandada en el presente proceso e infringió el ordinal 5º del artículo 243 del citado Código Procesal, porque no existe decisión expresa, positiva y precisa de acuerdo a lo alegado por mi (sic) (...) siendo inevitable que por las omisiones (...) en que se incurrió en el presente fallo se solicite que de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil se declare nula la sentencia (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Manifestó, que “(...) el Juzgado de la causa negó la aplicación del artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo al presente caso, por considerar que lo que se persigue es una acreencia de un derecho eminentemente civil, pero llama la atención la continuación de la exposición (...) cuando expresa ‘que presuntamente se consumó durante la existencia de una relación funcionarial, vale decir, el pago de una cantidad monetaria sin causa justificada’ (...) Del contenido de las actas del expediente y de los mismos escritos de demanda y contestación a la demanda, se pone de manifiesto que el supuesto pago indebido que reclama FOGADE, deriva del pago de pasivos laborales por el tiempo de servicio de mi representada en la Administración Pública de la cual forma parte FOGADE (...) el Juzgado de la causa omitió pronunciamiento respecto al acto posterior de la liquidación de Prestaciones por antigüedad (...) que obvió FOGADE en su demanda y en su lugar demandó un pago anterior de liquidación de pasivos laborales supuestamente indebido (...).” (Resaltado del texto).
Indicó, que “(...) se le expuso al Juzgado de la Causa que resulta improcedente demandar un pago el cual posteriormente fue liquidado definitivamente por FOGADE (...) En virtud de lo antes expuesto, se tiene que el Juzgado de la Causa nuevamente infringió el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil (...) e infringió el ordinal 5º del artículo 243 del citado Código Procesal (...).” (Mayúsculas del texto).
Denunció, que “(...) OMITIÓ PRONUNCIAMIENTO SOBRE LAS PRUEBAS PROMOVIDAS Y EVACUADAS (...) ES DECIR HUBO UN SILENCIO DE PRUEBAS Y POR ENDE, APARTE DE VIOLAR EL DERECHO A LA DEFENSA DE MI REPRESENTADA, INFRINGIÓ LO PRECEPTUADO EN EL ARTICULO (sic) 509 DEL CODIGO (sic) DE PROCEDIMIENTO CIVIL (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Relató, en este orden de ideas, que la misiva “(...) de fecha 24 de noviembre de 2004, que mi representada remitió al VICEPRESIDENTE DEL FONDO DE GARANTIA (sic) DE DEPOSITOS (sic) Y PROTECCION (sic) BANCARIA (FOGADE) (...) que prueba que mi representada dio respeuesta (sic) a la misiva de Fogade de fecha 27 de septiembre de 2004 (...).” (Mayúsculas del texto).
Arguyó, que tampoco se consideró el “(...) ACTO ADMINISTRATIVO EMANADO DE LA SALA PLENA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA DE FECHA 29 DE OCTUBRE DE 2003 (...) SOLICITUD DE REVISIÓN DE LA DECISIÓN DE LA SALA DE FECHA 24 DE OCTUBRE DE 2001, POR PARTE DEL DR. CARLOS MIGUEL ESCARRA (sic) MALAVE (sic) (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Argumentó, en relación con el silencio de pruebas delatado y en referencia a la prueba de exhibición, que “(...) DEL RESULTADO DE LA EXHIBICIÓN DEL MEMORANDO DE LA GERENCIA DE RECURSOS HUMANOS No. 009-00, de fecha 31/03/2000, (...) en virtud de ese Memorando la Gerencia (sic) Recursos Humanos efectuó un planteamiento sobre los pasivos laborales a la Consultoría Jurídica y, en este sentido, el de considerar como adelanto de antigüedad las cantidades recibidas por el personal que laboró en la Administración Pública con anterioridad al ingreso al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade). Con ello se probó que FOGADE no incurrió en pago por error (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Apuntó, que “(...) del Resultado de la EXHIBICIÓN DEL MEMORANDO DE LA CONSULTORIA (sic) JURIDICA (sic) No. CJ-1042 de fecha 29 de mayo de 2000, dirigido a la GERENCIA DE RECURSOS HUMANOS (...) se pone de manifiesto que la Consultoría Jurídica, consideró procedente el reconocimiento de los pagos de prestaciones sociales al personal que laboró con anterioridad al ingreso a ese organismo (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Aseguró, que “(...) Del resultado de la EXHIBICION (sic) DEL INFORME DE FECHA 17/06/2002 ELABORADO POR EL ANALISTA DE PERSONAL III, POR DELEGACION (sic) DEL GERENTE DE RECURSOS HUMANOS (...) ese documento contiene la explicación de la forma de cálculo de antigüedad al personal que laboró en la Administración Pública (...) sirve para PROBAR que FOGADE no incurrió en pago por error (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Insistió, en que “(...) Del resultado de la EXHIBICION (sic) DEL ESCRITO DE DESCARGO que consignó LA PRESIDENCIA DE FOGADE, MEDIANTE Oficio No. PRE-3321 de fecha 09 de diciembre de 2.002 (sic) ante la Contraloría General de la República (...) FOGADE reconoció ante el Órgano Contralor la preeminencia de las Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados de Fogade ante cualquier otra norma (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Acotó, que “(...) La ciudadana Juez, al determinar enfáticamente que ambas partes reconocen la existencia del pago”, (sic) deja de examinar en ¿Qué es lo que se está reconociendo?, ¿En (sic) qué consiste ese reconocimiento? y (sic) respecto a ese pago que señala la Juez ¿Qué (sic) incluyó dicho pago y hasta qué fecha? De antemano la Juez –sin mediar análisis alguno tomando en cuenta las pruebas- concluyó que ese era el pago de antigüedad en la Administración Pública antes del ingreso del funcionario a FOGADE o por lo menos eso es (sic) que se desprende de la decisión del Juzgado Superior y de lo cual se apela (...).”
Refirió, que “(...) También se soporta esta apelación en lo expuesto en varias partes del Escrito de Contestación a la Demanda, en donde se deja establecido que no se reconoce la transferencia del monto demandado en la cuenta de fideicomiso en la forma o término en que la Juez lo determina en su Sentencia, es decir, la Juez dá (sic) por válido que se trata del pago de prestaciones sociales en la Administración Pública, excluyendo a FOGADE y que eso así lo reconocen ambas partes, lo cual es FALSO (...) por lo tanto, la Sentencia del Juzgado Superior Séptimo en referencia incurre en incongruencia negativa (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Esgrimió, que “(...) La ciudadana Juez Superior en el análisis de las condiciones o requisitos de la acción de repetición de lo pagado, señaló como segundo requisito ‘la ausencia de causa en el pago de la cantidad cuestionada’ y la toma de su decisión sobre el presente caso, se fundamentó exclusivamente en que el Régimen legal aplicable es el Artículo 37 de la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (...) se tiene que el Artículo 37 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa contradecía lo establecido en el Artículo 51 de la Ley de Carrera Administrativa que estableció como principio fundamental que, para el cálculo de la antigüedad en el servicio de quienes ingresaron a la carrera, debía ser tomado en consideración el tiempo desempeñado anteriormente en otros organismos. De esta forma, la norma reglamentaria (artículo 37) sin una expresa habilitación legal estableció una excepción a este principio contenido en el Artículo 51 de la Ley, esto es, en la norma de rango superior, siendo evidente que el Artículo 37 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa era ilegal e inconstitucional (...).” (Resaltado del texto).
Esgrimió, que “(...) En consecuencia, se reitera nuevamente que el Decreto 3.244 del 20-01-1999, es un nuevo Reglamento y no se trata de una Reforma parcial del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, por lo tanto, mal puede argumentarse que está vigente el mencionado artículo 37 por virtud de su publicación en Gaceta Oficial, cuando evidentemente, se creó un nuevo Reglamento para resolver la situación del pago de antigüedad de los trabajadores de la Administración Pública (...) En virtud de lo expuesto se tiene que se APELA DE LA PREMISA GENERAL ESTABLECIDA EN LA SENTENCIA POR EL JUZGADO SUPERIOR (...) AL CONSIDERAR COMO TAL LA VIGENCIA Y APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 37 DE LA REFORMA PARCIAL DEL REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
En otro orden de ideas, y en lo relativo al punto de la aplicación preferente de las Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), adujo la recurrente, que “(...) se debe precisar que las normas especiales creadas y reformadas parcialmente para regular la situación laboral y de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de FOGADE, tenían su fundamento jurídico en el artículo 220 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que autorizaba a la Asamblea General de Fogade a crear un cuerpo de normas para fijar y delimitar las condiciones laborales del funcionario o empleado de ese Instituto y las mismas se convirtieron en normas especiales de aplicación preferente frente a la Ley de Carrera Administrativa, al derivarse de ellas el régimen de personal de FOGADE y, por lo tanto, constituirse en su ESTATUTO GENERAL. Además, la especialidad de estas normas deviene de que el supuesto de hecho que regulan es definitivamente más específico y concreto a los supuestos a los cuales es aplicable la Ley de Carrera Administrativa, pero que esta última, en modo alguno, contempla lo que se preceptuó en el artículo 37 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. (...).” (Mayúsculas del texto).
Expuso en este sentido, que “(...) APELO EN SU TOTALIDAD DE LAS AFIRMACIONES CONTENIDAS EN LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONTENIDAS EN ESTE PUNTO Y EN DONDE DEJA DE VALORAR EL ARTICULO (sic) 220 DE LA LEY GENERAL DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS, DESCARTA LA APLICACIÓN PREFERENTE DE LAS NORMAS ESPECIALES DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE FOGADE Y DECIDE QUE EL REGIMEN (sic) APLICABLE ES EL ARTÍCULO 37 DE LA REFORMA PARCIAL DEL REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Insistió, en que “(...) SE APELA DE LA DECISION (sic) DE FONDO DE LA SENTENCIADORA RESPECTO A LA VERIFICACIÓN QUE EFECTUÓ CON CIERTOS MEDIOS PROBATORIOS INDICADOS EN LA SENTENCIA Y EN LA CUAL CONCLUYO (sic) QUE SE HABIA (sic) EFECTUADO UN PAGO EN TRANSGRESION (sic) DEL ARTICULO (sic) 37 DE LA REFORMA PARCIAL DEL REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA (...) se señala, al folio 40 de las actas procesales, los antecedentes de servicio de mi representada en el Ministerio de Fomento, a la cual la Juez le da todo valor probatorio, todos copias simples sin firma o sello alguno. Con respecto a estos dos elementos probatorios considerados en su decisión (...) se tiene (sic) la Juzgadora omitió pronunciamiento alguno con respecto a la IMPUGNACIÓN Y ATAQUE en el escrito de Contestación a la Demanda, pruebas e Informes, que efectué de dichos documentos (...) advertí que NEGABA Y RECHAZABA la afirmación del FONDO DE GARANTIA (sic) DE DEPOSITOS (sic) y PROTECCION (sic) BANCARIA (FOGADE) de ese documento se evidencia que se efectuó el pago de las prestaciones sociales a mí (sic) representada en el Ministerio de Fomento y que en el caso de que existiera alguna deuda, son esos organismos los que deben pagar y no FOGADE (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Argumentó en este sentido, que “(...) debió concatenar estas pruebas con otras pruebas de exhibición que promoví en el proceso y fueron evacuadas (...) donde queda claro la actuación que tuvo FOGADE antes, durante y después de la supuesta ocurrencia del supuesto pago que reclama y además, de esos documentos se pone en evidencia que se trataba de un corte a diciembre 2000, en donde está necesariamente incluida FOGADE como integrante de la administración Pública Nacional (...).” (Mayúsculas del texto).
Arguyó, que “(...) la sentenciadora se basó en una prueba documental traída por FOGADE al folio 40 de las actas procesales, denominada Encuesta, a la cual se deduce que le atribuyó todo su valor probatorio, sin análisis de la NEGACION (sic), IMPUGNACION (sic) Y RECHAZO que mi representado efectuó de dicha prueba (...).” (Mayúsculas del texto).
Refirió, que: “(...) la Sentenciadora se basó también en un Memorándum signado GRH-AP-551, de fecha 13 de Diciembre de 2000 (...) en este sentido, se observa que no se trataba del pago de prestaciones sociales sino de un complemento (...) es decir, al ser un complemento, FOGADE debió demostrar el error en el supuesto pago y no lo hizo (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Indicó, que “(...) Otra de las pruebas que menciona la Sentenciadora en su sentencia apelada es el estado de cuenta emanado del Banco Mercantil (...) en donde en concepto de la ciudadana Juez aparece ejecutado un abono por la cantidad de (...) Sobre esta prueba, se tiene que se trata de una copia de un Estado de Cuenta de Fideicomiso emitido por el Banco Mercantil, que se dijo era un documento privado emanado de un tercero (...) por lo cual IMPUGNÓ Y ATACÓ dicho documento (...). ” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Resaltó, que: “(...) La última prueba tomada en consideración por la Sentenciadora es la planilla denominada ‘INDEMNIZACIÓN’ que corre inserta a los folios 217 del expediente (...) Visto lo que toma en cuenta la Sentenciadora de esta prueba, se evidencia el error en su juzgamiento, al evidenciarse que por un concepto expuesto en una planilla de liquidación definitiva de prestaciones sociales, se ha comprobado –en su criterio- el hecho que reclama FOGADE, sin efectuar la debida concatenación de esta prueba con el resto de las pruebas y sin efectuar el análisis detallado de la propia planilla de Indemnización (...).” (Mayúsculas del texto).
Adujo, en este sentido, que “(...) Vistas las anteriores consideraciones expuestas en este punto, se determina que lo único que está probado, es que FOGADE no consignó documentos probatorios que le permitieran determinar la supuesta existencia de un supuesto pago indebido, al no consignar los cálculos efectuados en la determinación del monto recibido en la cuenta de fideicomiso por la suma que demanda (...).” (Mayúsculas del texto).
Concluyó, manteniendo, que “(...) En virtud de los planteamientos de hecho y de derecho expuestos sobre el análisis efectuado por la Sentenciadora de los medios de prueba que le sirvieran de base o fundamento de su decisión, se rechaza y por lo tanto APELA de la conclusión a la cual llegó el Juzgado de la Causa de considerar de que a mi representada se le había pagado prestaciones sociales por el tiempo de servicio ‘previo’ a Fogade y que ese supuesto pago ya había sido pagado por los otros organismos públicos, lo cual no resulta de las actas del expediente, ni existe cálculo alguno que lo determine. Asimismo, se APELA de la decisión de la Sentenciadora de considerar injustificado y sin justa causa el supuesto pago que dice FOGADE efectuó pro (sic) error, en razón a los fundamentos de hecho y de derecho alegados en ese escrito. Por las mismas razones jurídicas se APELA de la decisión del Juzgado de la Causa de considerar que Fogade asumió una posición de deudor que legalmente no había adquirido y además que efectuó un juicio equivocado de la verdad que contravino el artículo 37 de la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (...).” (Mayúsculas del texto).

V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
.-De la competencia para conocer el recurso de apelación interpuesto:
Previo a cualquier pronunciamiento corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo verificar su competencia para conocer de este asunto, para lo cual observa que el presente caso lo determina una demanda de repetición de pago de lo indebido ejercida por el Instituto Autónomo Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) en apelación y siendo que esta Corte ostenta su competencia conforme con lo previsto en el artículo 1º de la Resolución Nº 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción; en virtud de lo cual, esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de demandas de contenido patrimonial iniciadas por institutos autónomos. Así se declara.
En consecuencia, esta Corte es el Órgano Jurisdiccional competente para conocer del presente asunto y en tal sentido pasa a pronunciarse, previas las siguientes consideraciones.
.-De los instrumentos fundamentales de la demanda:
Así las cosas, en la fundamentación de la apelación de fecha 26 de julio de 2011, en relación con los instrumentos fundamentales de la demanda, expresó la recurrente que “(...) se encuentra un estado de cuenta cursante al folio 32 de las actas procesales que según ese Juzgado precisa la existencia de un abono ejecutado presuntamente en una cuenta presuntamente perteneciente a la demandada (...) El supuesto Estado de Cuenta de Fideicomiso emitido por el Banco Mercantil, consignado marcado ‘C’, fue IMPUGNADO Y ATACADO por esta representación judicial de conformidad con lo establecido en el Artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, habida consideración de la certificación que efectuó FOGADE de un documento emanado de un tercero y en virtud de que de dicho documento lo que se presenta son cantidades de dinero que se depositaban a mi representada producto de la relación laboral con FOGADE y, por lo tanto, de ese documento no se deriva –en modo alguno- la existencia de un pago indebido (...) No se puede sostener que en función de un debido proceso se permita que un ente del Estado pueda interponer una demanda con documentos que no demuestran o fundamentan la pretensión (...) en el presente caso, es su obligación determinar la existencia de ese pago indebido, por cuanto de lo contrario, se está conculcando los derechos y garantías constitucionales relativos al derecho al debido proceso y por ende, el derecho a la defensa (...) es obligación de cualquier ente del Estado al interponer una demanda el permitir la defensa de la demandada mediante la aportación de los instrumentos o documentos que determinen la procedencia de su demanda (entiéndase como tal los documentos de admisibilidad de la demanda) con más razón está obligado a aportar todos los elementos en que se fundamenta su pretensión en aras del derecho a la defensa y de la igualdad procesal (...).” (Mayúsculas del texto).
De lo anterior resulta, que el apelante solicitó la inadmisibilidad de la demanda por violentar lo establecido en el numeral 4 del artículo 39 (rectius: 35) de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pues, según sus dichos, no acompañó el demandante a su libelo de la demanda los documentos fundamentales.
En este sentido, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 27 de abril de 2011, dictó sentencia en la cual expresó:
“Como primer punto previo, la parte accionada propuso la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por la carencia de instrumentos fundamentales que sirvieran de sustento a la presente acción, motivado a que, en su criterio, las documentales presentadas por la parte actora ‘no tienen fuerza para fundamentar la demanda’.
Sobre la referida circunstancia, aclara quien hoy decide que la falta de consignación oportuna de los instrumentos fundamentales, acarrea una sanción de inadmisibilidad tipificada en el artículo 19, ordinal quinto, de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia, como disposición aplicable ratione temporis -anteriormente establecida en el artículo 84, numeral quinto, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y ahora en el artículo 35, numeral cuarto, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa9-(sic). No obstante, conviene aclarar que por instrumentos fundamentales de la demanda ha de entenderse aquellos sobre los cuales el accionante basa su pretensión, y/o aquellos de los que se deriven, inmediatamente, los derechos que se reclaman. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 26/04/2003 Caso: C.V.G. Bauxilum C.A.).
De allí que, en principio, y para no sufrir consecuencia alguna por la imposición de la sanción de inadmisibilidad, la parte demandante tiene la carga de presentar -en conjunto con el escrito libelar- los documentos que resulten ser indispensables, imprescindibles, necesarios y obligatorios, para verificar la admisibilidad de la acción que interpone.
En el caso de marras, basta con analizar el objeto de la acción de repetición para comprender que la parte demandante tenía la carga de aportar al proceso, cualquier documental que se relacionara con la ocurrencia del pago presuntamente indebido, y el vínculo existente entre dicho abono y la parte demandada; precisado lo anterior, y tras la revisión las actas procesales -sin que ello constituya un pronunciamiento adelantado sobre la valoración de las documentales aportadas con el escrito libelar- aprecia este Juzgado que la parte demandante aportó varios documentos sobre los cuales sustentó su acción, vale decir, aquellos con los cuales, a su criterio, se demuestra la ocurrencia del pago y la relación del mismo con la ciudadana demandada (Estado de cuenta cursante al folio 32 de las actas procesales, como instrumento que presentó a los efectos de precisar la existencia del abono ejecutado en una cuenta presuntamente perteneciente a la hoy demandada; comunicación, solicitud y orden de pago que corren insertas desde el folio 34 al 39, como documentales que aportó a los efectos de demostrar, tanto el procedimiento llevado a cabo para la ejecución del abono, como la identidad del concepto por el cual se ejecutó el pago en mención; encuesta que corre inserta a los folios 34 y 35 de las actas procesales, como documentales pretenden demostrar el reconocimiento precisado por la parte demandada sobre la percepción del pago correspondiente a sus prestaciones sociales). Siendo esto así, y como quiera que la parte actora trajo a los autos una multiplicidad de documentales sobre las cuales fundamentó su accionar, y que permiten a este Juzgado revisar cualquier consideración de admisibilidad, quien hoy sentencia desestima el punto previo propuesto al encontrarlo manifiestamente infundado. ASÍ SE DECIDE.”
Ahora bien, de la anterior trascripción de la sentencia apelada esta Corte observa que el Juzgado a quo motivó de manera idónea su fallo en lo relativo a la impugnación que realizó la demandada en la fundamentación referida a los documentos que se acompañaron al libelo de la demanda como fundamentales, determinando que eran pertinentes en ese sentido; es decir, que sí reunían el carácter de fundamentales de la acción interpuesta.
En este mismo contexto, considera este Órgano Jurisdiccional que la demandada no realizó fundamentación alguna relativa a la decisión del a quo referente a los documentos fundamentales, limitándose a reproducir los argumentos que hiciera en la contestación a la demanda en el Juzgado de la causa.
Siendo así lo anterior, no queda más a esta Corte que desestimar la apelación en el sentido anotado anteriormente por cuanto hubo ausencia de la correspondiente fundamentación.
Adicionalmente, adujo el demandante en su fundamentación que “(...) No se puede sostener que en función de un debido proceso se permita que un ente del Estado pueda interponer una demanda con documentos que no demuestran o fundamentan la pretensión (...) en el presente caso, es su obligación determinar la existencia de ese pago indebido, por cuanto de lo contrario, se está conculcando los derechos y garantías constitucionales relativos al derecho al debido proceso y por ende, el derecho a la defensa impidiendo a mi representada el derecho de acceso y control de las pruebas, a la disponibilidad de tiempo para ejercer los medios adecuados de defensa, a la presunción de inocencia y a no confesarse culpable, todos establecidos y consagrados en los numerales 1, 2 y 5 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.”
De lo anterior se desprende, que el apelante denuncia la violación por la recurrida de los numerales 1, 2 y 5 del artículo 49 de nuestra Constitución, por carecer la demanda de los documentos fundamentales correspondientes.
Es menester indicar, que esta Corte determinó que la fundamentación de la apelación en el punto relativo a la inexistencia de los documentos fundamentales en autos resultaba absolutamente deficiente y por tanto se le desechó máxime cuando el Juzgado a quo determinó de manera consistente la suficiencia de los documentos que se acompañaron al libelo de la demanda como documentos fundamentales.
Ello así, no queda más a este Órgano Jurisdiccional que desechar la apelación en relación con la vulneración de los numerales 1, 2 y 5 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, alegada por la demandada y relativa a la inexistencia en los autos de la documentación fundamental.
En este punto, relativo a los documentos fundamentales que apoyan la acción deducida, resulta pertinente para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo hacer mención del Informe de Auditoría Financiera Parcial practicada al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), emanado por la Contraloría General de la República que funge como documento fundamental de la demanda y que determinó, entre otros items, lo siguiente:
“De lo anterior, se observa que el Fondo había cancelado las deudas laborales mantenidas con sus trabajadores a junio del año 1997, con ocasión de la modificación del régimen laboral. Por otra parte, aquellos que ingresaron al Fondo en fecha posterior al año 1997, habían hecho efectivo el cobro de sus pasivos laborales en los organismos de la Administración Pública Nacional donde prestaron sus servicios. Al respecto, cabe señalar que el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa (...) dispone en su artículo 37 que ‘No será computable el tiempo de servicio del funcionario en organismos de los cuales hubiere percibido el pago de sus prestaciones sociales, ni el cumplido en empresas del Estado, o en calidad de obrero.’ Por consiguiente, el referido pago adicional está al margen de la mencionada disposición legal en detrimento del patrimonio de FOGADE (...) Los cálculos de las prestaciones de antigüedad de los trabajadores de FOGADE para los años 2000 y 2001 seleccionados en la muestra, originaron pagos en exceso por el orden de Bs. 268,39 millones (...) Recálculo y pago adicional de Bs. 3.438,48 millones por concepto de prestaciones por antigüedad en la Administración Pública a trabajadores que habían cobrado sus pasivos laborales, según la muestra de un total de Bs. 5.544,66 millones cancelados por este concepto (...).”
No puede entonces, esta Corte dejar de enfatizar que la Contraloría General de la República determinó el pago en exceso por parte del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) de las prestaciones sociales que se adeudaban a sus funcionarios por motivo de su servicio en otros Órganos de la Administración Pública, señalando a este respecto que se había pagado erróneamente un monto determinado.
Al efecto, considera imperativo esta Corte traer a colación el mandato que dirige la Ley Orgánica del Poder Ciudadano a todos los funcionarios públicos cuando asumen tal carácter de funcionarios al servicio del Estado; es decir, el carácter de servidores públicos.
Así, el artículo 6 eiusdem, establece:
“Artículo 6 En el ejercicio de la atribución contenida en el numeral 1 del artículo 10 de la presente Ley, se entenderá por ética pública el sometimiento de la actividad que desarrollan los servidores públicos, a los principios de honestidad, equidad, decoro, lealtad, vocación de servicio, disciplina, eficacia, responsabilidad, transparencia y pulcritud; y por moral administrativa, la obligación que tienen los funcionarios, empleados y obreros, de los organismos públicos, de actuar dando preeminencia a los intereses de Estado por encima de los intereses de naturaleza particular o de grupos dirigidos a la satisfacción de las necesidades colectivas.”
En este sentido, revela el artículo trascrito que el ordenamiento jurídico atribuye al ejercicio de la función pública la virtud de aparejar a la existencia de la norma jurídica la funcionalización de una norma moral que emana precisamente de la aplicación de ese dispositivo jurídico.
En consecuencia, no es posible la utilización de una norma jurídica relativa a la función pública sin la aplicación al alimón, automática, de una norma moral que emerge de esa norma jurídica; así, lo consideró la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1.806 de fecha 10 de noviembre de 2008, en el caso: Eduardo Cateno Lapi García y otros, cuando afirmó:
“En el contexto de la norma se encuentran, por supuesto, otras normas, tanto constitucionales, legales como sublegales; pero también se encuentra el fin, el propósito o el objetivo que se quiso alcanzar mediante el establecimiento de esa norma. Éstos responden en alto grado a las valoraciones que hiciera el constituyente o el legislador de los intereses involucrados. Estas valoraciones habrían tomado muchas veces como criterios axiológicos normas morales, como quiera que dichas normas también pretenden y persiguen el desarrollo pleno y justo de las capacidades humanas. Ello es así, por cuanto ‘las normas jurídicas básicas fundamentables intersubjetivamente van acompañadas –funcionalmente y también en gran medida en la realidad- por las correspondientes normas de una moral social generalmente aceptada que refuerzan aquéllas’ (N. Hoerster, ‘Ética jurídica sin metafísica’, en E. Garzón Valdés (comp.), Derecho y Filosofía, pág. 135). En consecuencia, como bien expresaría el Tribunal Constitucional alemán, ‘El derecho no es idéntico con la totalidad de las leyes escritas’, ya que, frente a las enunciados jurídicos escritos puede haber un conjunto de normas ‘que tiene su fuente en el orden jurídico constitucional como un todo de sentido, y que puede actuar frente a la ley como un correctivo’; la tarea del juez consiste, entonces, en ‘descubrirlo y realizarlo en sus decisiones y fallos’ (citado por R. Dreier, ‘Derecho y Moral’, en E. Garzón Valdés (comp.), Derecho y Filosofía, pág. 89) (…) Por el contrario, tal conducta debe ser reprochada firmemente. Ello en virtud de que si el Derecho y las órdenes que con ocasión del mismo son dictadas deben ser obedecidas, y si en vez del cumplimiento de la orden lo que se pretende es evadirla a través de mecanismos jurídicamente admitidos, se produce un fraude a los principios de acatamiento a las órdenes de la autoridad, que está en la base del Derecho como sistema regulador de conductas, y que fue recogido por el artículo 131 de la Constitución (…) Observa esta Sala que el fraude todo lo vicia (Fraus omnia corrumpit) (...) en consecuencia, no puede volverse un beneficio. ‘Aequum est ut fraus in suum auctorem netor queatur’ – “Es justo que el fraude se vuelva contra su propio autor.” (Resaltado de esta Corte.)
Así las cosas, y siendo la moral administrativa expresión de la ética pública cree pertinente esta Corte hacer algunas consideraciones sobre la moral administrativa conceptualizada en el citado artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Ciudadano.
Así pues que, es oportuno realizar algunas consideraciones con respecto al alcance de la moralidad administrativa, que si bien lo vemos examinado en el derecho comparado como derecho colectivo, las reflexiones efectuadas en ese contexto resultan igualmente válidas a los efectos aquí tratados; así, el desarrollo de este derecho y la posibilidad de su protección individual dentro de la órbita de las acciones populares, puede potencializar su efectividad y convertirlo en un instrumento eficaz en la promoción de la participación ciudadana en los asuntos públicos y la lucha contra la corrupción.
De esta forma, las acciones populares encaminadas a la protección de la moralidad administrativa tienen el potencial de convertirse en una herramienta efectiva de lucha contra la corrupción, que puede ser utilizada de manera directa por los ciudadanos como medio de control social y lograr así de esta manera que lideren la acción por el mejoramiento del ejercicio público.
Sobre el particular, cabe señalar que en Colombia, desde la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, el Consejo de Estado ha hecho un gran esfuerzo por dotar de contenido al derecho colectivo a la moralidad administrativa. Durante los primeros años esta labor se enfocó en los acercamientos explicativos desde el contenido del derecho, en un principio a partir de la definición propuesta durante los debates de la Ley de Acciones Populares en el Congreso de la República y, posteriormente, bajo los conceptos de norma penal en blanco y concepto jurídico indeterminado.
La adopción de estas dos figuras surge como consecuencia de la imposibilidad de dar una definición concreta a la moralidad administrativa, razón por la que en fallos posteriores, el Consejo de Estado se concentra en el desarrollo de criterios o elementos que permitan identificar en el caso concreto, la transgresión de este derecho. (CONSEJO DE ESTADO, Sección cuarta. Sentencia del 20 de abril de 2001. C.P. ORTIZ BARBOZA, María Inés. Radicación: AP 52001 23 31 000 2000 0121 01) y (CONSEJO DE ESTADO, Sección tercera. Sentencia del 6 de septiembre de 2001. C.P. BALLESTEROS CARRILLO, Jesús María. Radicación: 13001-23-31-000-2000-0005-01 (AP-163)).
En suma, la jurisprudencia que sobre la materia ha emitido el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Colombiano, se ha dirigido a brindar herramientas y pautas de acción que contribuyan a objetivar el análisis que realiza el juez con miras a determinar los casos en que procede el amparo de la moralidad administrativa por vía de acción popular.
El desarrollo jurisprudencial de estos elementos (la conexidad con otros derechos o principios legales y constitucionales que le permitieran ser objeto de una decisión jurídica, y la existencia de una efectiva transgresión al ordenamiento jurídico con la conducta ejercida por la autoridad) puede circunscribirse a tres grandes etapas que inician con el establecimiento de una relación entre el derecho colectivo a la moralidad administrativa y el principio de legalidad, lo que implica la necesidad de verificar la comisión de un hecho o acto ilegal para la materialización de una violación a la moralidad administrativa y el establecimiento del requisito de conexidad con otros derechos o principios constitucionales para garantizar la protección de la moralidad.
Posteriormente, la jurisprudencia hizo referencia a la existencia de prácticas corruptas, mala fe o dolo como elementos necesarios para corroborar en el caso concreto la transgresión de la moralidad administrativa y proceder a protegerla dentro de los procesos de acción popular.
Finalmente, se estableció la posibilidad de considerar vulnerada la moralidad en los casos en que el actor popular logre demostrar que en la actuación de la administración se configuró el fenómeno de desviación del poder.
En tal sentido, el Consejo de Estado, en la Sección Cuarta, de la Sentencia del 20 de abril de 2001. C.P. ORTIZ BARBOZA, María Inés., estableció que:
“(…) la moralidad administrativa entre otros, persigue el manejo adecuado del erario público y en general que los funcionarios públicos asuman un comportamiento ético frente al mismo, pues los servidores públicos pueden incurrir en conductas que la generalidad tacharía de inmorales, o en otras que podrían ser sancionadas disciplinaria o penalmente.”
Del fallo parcialmente trascrito, se infiere que se acudió al análisis del detrimento o afectación patrimonial para determinar consecuentemente la transgresión a la moralidad administrativa.
Lo anterior denota que la moralidad administrativa se sustenta en la conducta proba que todo funcionario público debe ostentar ante la Administración Pública y el correcto manejo que debe darle a los recursos públicos de la misma.
En este orden de pensamientos, es menester indicar, que así como ocurre en Colombia, nuestra Carta Magna en sus artículos 2 y 5 señalan, por una parte, que “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia (…)” y por otra parte que “La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo (…)”. De igual modo, consagra a su vez, en sus artículos 62 y 70 la participación ciudadana. Con fundamento en ello, el 10 de diciembre de 2010, se sancionó la Ley Orgánica de Contraloría Social, la cual fue publicada el día 21 del mismo mes y año en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.011 Extraordinario, definiéndose “La Contraloría Social”, sobre la base del principio constitucional de la corresponsabilidad, que es una función compartida entre las instancias del Poder Público y los ciudadanos, ciudadanas y las organizaciones del Poder Popular, para garantizar que la inversión pública se realice de manera transparente y eficiente en beneficio de los intereses de la sociedad, y que las actividades del sector privado no afecten los intereses colectivos o sociales, siendo la finalidad de la misma, la prevención y corrección de conductas, comportamientos y acciones contrarios a los intereses colectivos.
Así pues, la contraloría social es la vigilante y contralora de la moralidad administrativa.
En esta línea de consideraciones y circunscribiendo el análisis a este asunto, resulta pertinente citar que el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, prevé la responsabilidad de los funcionarios, empleados y obreros que prestan servicios en las entidades de Derecho Público nacionales, estadales, distritales y municipales, así como los particulares a que se refiere el artículo 52 de dicha Ley, responden penal, civil y administrativamente de los actos, hechos u omisiones contrarios a norma expresa en que incurran con ocasión del desempeño de sus funciones.
Siendo así las cosas, no puede dejar de mencionar esta Corte que la acción de repetición incoada por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) se basó no sólo en el señalado Informe de la Contraloría General de la República; sino que, asimismo, fundó la pretensión en la declaración que hiciera la misma funcionaria demandada en fecha 15 de junio de 2000, en “Encuesta” a través de la cual manifestó que las prestaciones sociales que había devengado con motivo de la prestación de servicio en el Ministerio de Fomento, previo al servicio prestado en FOGADE, se le habían pagado.
Ahora bien, en caso de que el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) hubiese pagado de manera indebida, equívocamente, a la demandada la cantidad reclamada en repetición; como se desprende de la lectura comedida de la recurrida, desde el punto de vista de la moralidad administrativa estaba ésta obligada dentro de toda consideración a devolver la cantidad pagada indebidamente; sin que se constituyera en obstáculo para que el Estado verificara las correspondientes responsabilidades de quien se apropió indebidamente de la cantidad en cuestión, que se hiciese uso de un medio excesivo de defensa rayano en el desconocimiento básico de la concepción ciudadana de la moralidad administrativa mencionada; atentatoria, incluso, esta defensa excesiva, de los principios de la sana lógica que amparan a la verdad.
Por tanto, puntualizado lo anterior debe esta Corte proseguir con el análisis de la apelación propuesta, para lo cual realiza las siguientes consideraciones.
.-Vicios de incongruencia negativa:
En fecha 26 de julio de 2011, la parte apelante consignó ante esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo la fundamentación a la apelación en la cual expresó lo siguiente: “(...) en el análisis de ese punto previo, se le expuso al Juzgado de la Causa, que FOGADE estaba acudiendo a la vía jurisdiccional a reclamar un acto ejecutado por ella, anterior al acto de la liquidación en referencia y por lo tanto, desconociendo Fogade el acto administrativo de la Liquidación Definitiva de las Prestaciones Sociales y demás beneficios Socio-Económicos que le concedió a mi representada, el cual ha quedado definitivamente firme o definitivo (...) el Juzgado de la Causa omitió pronunciamiento alguno sobre este punto, con lo cual altero (sic) el problema jurídico planteado conocido como principio de congruencia, con lo que cercenó el derecho a la defensa de mi representada. Así, se tiene que el Juzgado de la Causa al omitir pronunciamiento sobre el acto posterior de la liquidación definitiva de prestaciones por antigüedad contenido en el Escrito de Contestación a la Demanda y en el Escrito de Conclusiones, incurrió en incongruencia negativa.” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Al respecto, de la lectura efectuada por esta Corte al escrito de fundamentación a la apelación, se observa que la parte apelante fundamenta este punto con base en que, a su entender, la sentencia del iudex a quo se encuentra afectada en su validez por incurrir en incongruencia negativa que dimana de la falta de pronunciamiento sobre algunos de los alegatos esgrimidos por su representada referentes a la improponibilidad de la acción, por colidir con la cosa juzgada administrativa, ya que el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) dictó un acto administrativo de “Liquidación Definitiva de las Prestaciones Sociales y demás beneficios Socio-Económicos” que quedó definitivamente firme.
En este sentido, observa esta Alzada que respecto del vicio de incongruencia, con fundamento en lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala taxativamente que toda sentencia debe contener “decisión expresa, positiva y precisa”, la doctrina ha definido que: EXPRESA, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; POSITIVA, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y PRECISA, sin lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades.
Con el sólo hecho de que el sentenciador omita tan sólo algunos de los requisitos sine qua non mencionados, estaríamos en presencia del denominado vicio de incongruencia del fallo, el cual requiere la existencia de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1.- Decidir sólo sobre lo alegado y 2.- Decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 eiusdem, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos.
Así, si el sentenciador en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
Sobre este particular, la jurisprudencia patria ha dejado establecido que, esta regla del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido o a la materia propia de la controversia.
Al efecto, estableció la sentencia recurrida que:
“(...) Del anterior planteamiento, se concluye que una pretensión resulta manifiestamente improponible, cuando la misma no encuentra una tutela válida en la norma que ha sido invocada, ni en el resto del ordenamiento jurídico, principalmente porque los hechos que sirven como fundamento de la pretensión, no pueden producir la consecuencia jurídica deseada, o porque en otras palabras, para los hechos ofrecidos por el actor, el ordenamiento jurídico positivo no prevé una consecuencia jurídica susceptible de ser juzgada (...) quebranta la cosa decidida administrativa y contraviene lo previsto en los artículos 19, ordinal segundo, y 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Para robustecer su proposición, consta que el apoderado judicial de la hoy accionada explicó que si bien el abono de la cantidad cuestionada se debió al dictamen de varios actos administrativos de carácter general, lo cierto es que la Administración no procedió -por vía administrativa- a la revocación de los mismos, amén de que los precitados actos siquiera podían ser revocados, pues, a su decir, generaron un derecho a favor de su mandante, en consecuencia se encuentran impregnados de una firmeza definitiva y causaron estado. En otro sentido, dicha representación sostuvo que -tras el transcurso de varios años- resulta insostenible que la parte demandante alegue su propia torpeza, e interponga la presente acción -para infringir la cosa decidida administrativa y desconocer situaciones jurídicas de carácter definitivo que le crearon derechos a su representada- por un supuesto pago indebido, cuando consta en autos que inclusive la parte demandante defendió la legalidad de dicho abono -para enervar los efectos de las Auditorías que le fueron practicadas- y gestionó, luego del pago cuestionado, otros actos administrativos que crearon derechos a favor de su mandante, entre ellos, el pago de la liquidación definitiva que consta en el documento intitulado ‘indemnización’, en donde reafirmó la existencia y validez del abono discutido.
(...Omissis...)
No obstante lo anterior, conviene precisar que la cosa decidida administrativa, lejos de constituir un supuesto para declarar la improponibilidad de una acción judicial, presupone la imposibilidad manifiesta que tiene la Administración de revisar aquél (sic) acto que se torne firme -porque han caducado los recursos que se podían ejercer contra éste- irrevocable e irrevisable -porque ha creado derechos adquiridos, y no existe vicio de nulidad absoluta que lo haga susceptible de ser revocado-. Sin embargo, tal imposibilidad requiere de ciertos requisitos para su consumación; a saber, que el acto de carácter definitivo: 1) declare derechos subjetivos o intereses legítimos; 2) sea notificado; 3) no sea nulo de nulidad absoluta; 4) no haya ley que autorice su extinción; y 5) que el acto haya sido emitido por un órgano competente. (Véase sentencia de la CSJ/SPA de fecha 09/08/1990, R.D.P. Nº 44, p. 130; y sentencia CSJ/CPCA (1110) de fecha 10/08/2000, R.D.P. Nº 83, p. 247.).
(...) En consecuencia, como quiera que la pretensión esgrimida por la parte demandante ostenta una tutela tangible en el ordenamiento jurídico, y que la cosa decidida administrativa no constituye un impedimento para que este Juzgado pueda revisar la consumación de los elementos que dan lugar al pago de lo indebido, quien hoy sentencia desecha el punto previo propuesto al encontrarlo manifiestamente infundado. ASÍ SE DECIDE.”
De lo anteriormente trascrito, observa esta Corte que el Juzgado a quo sí se pronunció sobre el punto denunciado como omitido; esto es, manifestó de manera clara que la demanda no resultaba ser improponible debido a la existencia de la cosa decidida administrativa ya que ésta no constituía óbice para la interposición de la presente acción de repetición.
En consecuencia, este Órgano sentenciador desestima por infundado el vicio de incongruencia negativo denunciado. Así se decide.
Igualmente, denunció el apelante el vicio de incongruencia negativa endilgado a la sentencia del a quo porque omitió, según su decir, pronunciamiento sobre “(...) la respuesta que mi representada le efectuó en su comunicación de fecha 24 de noviembre de 2004, la cual fue transcrita íntegramente en el Escrito (sic) de contestación a la demanda (...).la sentencia del Juzgado de la causa al omitir pronunciamiento respecto a la respuesta de mi representada contenida en la comunicación de fecha 24-11-2004, la cual –reitero- fue transcrita en su totalidad en el Escrito de Contestación a la Demanda (...) incurrió en su sentencia en un vicio de incongruencia negativa (...).”
En este sentido, observa esta Corte que el vicio de incongruencia negativa que se denuncia resulta ser de carácter genérico pues el apelante no refiere concretamente cuál de las defensas vertidas en esta misiva de fecha 24 de noviembre de 2004, trascrita como argumentación de la contestación a la demanda, fue omitida por el Juzgado a quo siendo una condición sine qua non para entrar al análisis del señalado vicio que quien lo delata exponga de manera precisa e inteligible cuál de las defensas opuestas fue obviada por el Juzgador; porque, de lo contrario, se exigiría de esta Corte que determinara a su entendimiento cuál de las defensas opuestas en la transcripción de la misiva en cuestión fue omitida en la recurrida lo que sería violatorio del principio de la tutela judicial efectiva amén de otros derechos constitucionales que amparan a la demandante.
Siendo entonces evidente, que esta denuncia de incongruencia negativa interpuesta adolece de una absoluta generalidad que impide el análisis de este Órgano Jurisdiccional a los fines de providenciarla, se desecha en consecuencia. Así se decide.
También denunció, la apelante el vicio de incongruencia negativa de la recurrida por cuanto omitió pronunciarse sobre el acto administrativo de liquidación definitiva de prestaciones por antigüedad, expresando en este sentido, que “(...) FOGADE estaba acudiendo a la vía jurisdiccional a reclamar un acto ejecutado por ella, anterior al acto de la liquidación en referencia y por lo tanto, desconociendo Fogade el acto administrativo de la Liquidación Definitiva de las prestaciones Sociales (sic) que le concedió a mi representada , el cual ha quedado definitivamente firme o definitivo (...) se reitera que el Juzgado de la causa omitió pronunciamiento alguno sobre este punto, con lo cual alteró el problema jurídico planteado conocido como principio de congruencia, con lo que cercenó el derecho de defensa de mi representada. Así, se tiene que el Juzgado de la Causa al omitir pronunciamiento sobre el acto posterior de la liquidación definitiva de prestaciones por antigüedad contenido en el Escrito de Contestación a la Demanda y en el Escrito de Conclusiones, incurrió en incongruencia negativa (...).”
En este sentido, el Juzgado a quo expresó que:
“Para robustecer su proposición, consta que el apoderado judicial de la hoy accionada explicó que si bien el abono de la cantidad cuestionada se debió al dictamen de varios actos administrativos de carácter general, lo cierto es que la Administración no procedió -por vía administrativa- a la revocación de los mismos, amén de que los precitados actos siquiera podían ser revocados, pues, a su decir, generaron un derecho a favor de su mandante, en consecuencia se encuentran impregnados de una firmeza definitiva y causaron estado. En otro sentido, dicha representación sostuvo que -tras el transcurso de varios años- resulta insostenible que la parte demandante alegue su propia torpeza, e interponga la presente acción -para infringir la cosa decidida administrativa y desconocer situaciones jurídicas de carácter definitivo que le crearon derechos a su representada- por un supuesto pago indebido, cuando consta en autos que inclusive la parte demandante defendió la legalidad de dicho abono -para enervar los efectos de las Auditorías que le fueron practicadas- y gestionó, luego del pago cuestionado, otros actos administrativos que crearon derechos a favor de su mandante, entre ellos, el pago de la liquidación definitiva que consta en el documento intitulado ‘indemnización’, en donde reafirmó la existencia y validez del abono discutido. (Resaltado, de esta Corte).
(...Omissis...)
No obstante lo anterior, conviene precisar que la cosa decidida administrativa, lejos de constituir un supuesto para declarar la improponibilidad de una acción judicial, presupone la imposibilidad manifiesta que tiene la Administración de revisar aquél (sic) acto que se torne firme -porque han caducado los recursos que se podían ejercer contra éste- irrevocable e irrevisable -porque ha creado derechos adquiridos, y no existe vicio de nulidad absoluta que lo haga susceptible de ser revocado-. Sin embargo, tal imposibilidad requiere de ciertos requisitos para su consumación; a saber, que el acto de carácter definitivo: 1) declare derechos subjetivos o intereses legítimos; 2) sea notificado; 3) no sea nulo de nulidad absoluta; 4) no haya ley que autorice su extinción; y 5) que el acto haya sido emitido por un órgano competente. (Véase sentencia de la CSJ/SPA de fecha 09/08/1990, R.D.P. Nº 44, p. 130; y sentencia CSJ/CPCA (1110) de fecha 10/08/2000, R.D.P. Nº 83, p. 247.)
En consecuencia, como quiera que la pretensión esgrimida por la parte demandante ostenta una tutela tangible en el ordenamiento jurídico, y que la cosa decidida administrativa no constituye un impedimento para que este Juzgado pueda revisar la consumación de los elementos que dan lugar al pago de lo indebido, quien hoy sentencia desecha el punto previo propuesto al encontrarlo manifiestamente infundado.”(Resaltado y mayúsculas del texto).
Observa esta Alzada, que el iudex a quo fue explícito al momento de pronunciarse sobre el acto de liquidación definitiva de las prestaciones sociales por parte del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) a la demandada, dándole respuesta asertiva a la defensa deducida en cuanto a la imposibilidad jurídica de la demandante de proponer la acción de repetición luego de realizar el pago definitivo de prestaciones sociales; pues, aseveró claramente, el juzgado a quo, que la cosa decidida administrativa no constituía óbice para incoar la demanda de repetición del pago indebido.
Al respecto, es menester para esta Corte indicar que efectivamente la sentencia recurrida sí manifestó su criterio sobre el punto señalado como omitido dándole solución.
Por todo lo anterior, considera esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo absolutamente infundado el argumento deducido en este punto por la demandada relativo a la incongruencia negativa. Así se decide.
Igualmente, denunció el vicio de incongruencia negativa el apelante por cuanto consideró que la recurrida al momento de establecer que “(...) la parte demandada reconoció en forma expresa que recibió el pago de las prestaciones sociales generadas por el tiempo de servicio prestado previamente en la Administración Pública (...)”, alteró lo planteado en el caso “(...) dando por un hecho que ese reconocimiento –a juicio de la Juez de la Causa- se refiere a la ‘cancelación de prestaciones por antigüedad en la Administración Pública previo a su ingreso en FOGADE’, lo cual es incierto y, al decidirlo así, la Juez incurre en un error sobre los hechos que conlleva perjuicios a mi representada, quien se ve así afectada en su derecho de percibir prestaciones por antigüedad.” Por lo cual denunció que “(...) la Sentencia (sic) del Juzgado Superior Séptimo en referencia incurre en incongruencia negativa (...).”
En este sentido, primeramente considera este Órgano sentenciador que la afirmación sobre la recepción del pago cuestionado en la cuenta de fideicomiso hecha por la demandada recorre estructuralmente la contestación a la demanda, apuntalando toda la defensa opuesta por ésta; así, en la página 32 de esa contestación, expone “(...) con este hecho solo (sic) se demuestra un depósito en la cuenta de fideicomiso de mí (sic) representada y nada más (...)” aceptando que se le depositó en la cuenta de fideicomiso la cantidad dineraria cuestionada.
Asimismo, en la página 37 de la contestación a la demanda manifestó que “(...) el hecho de que se hayan hechos (sic) esos depósitos de esas sumas de dinero en la cuenta señalada, no es un elemento de prueba fehaciente que determine el supuesto pago indebido (....).”
En este orden de ideas, el Juzgado a quo señaló que:
“Al folio 216 de las actas procesales corre inserto un memorándum signado con la nomenclatura GRH-AP-551 y fechado al 13/12/2000, mediante el cual la Gerente de Recursos Humanos del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria le participó a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, que se había depositado ‘en su cuenta del Fideicomiso de Prestaciones Sociales del Banco Mercantil… la suma correspondiente al complemento de las prestaciones sociales acumuladas… por el tiempo de servicio prestado a la Administración Pública previo a su ingreso al Fondo (...) 1) consta a los autos que la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas reconoció haber percibido el pago de sus prestaciones sociales por el tiempo de servicio que prestó ‘previo’ a su ingreso al Fondo [Documento de encuesta]; 2) que no obstante a ello, el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria procedió a abonarle una cantidad monetaria equivalente a la cantidad de VEINTIDÓS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10) por concepto ‘de prestaciones sociales generadas por el servicio prestado en la Administración Pública’ [Documento de Indemnización y Circular emanada de Recursos Humanos]; 3) que las prestaciones sociales generadas por la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas durante el tiempo de servicio que prestó en otros Organismos de la Administración Pública -previo a su ingreso en el Fondo- ya había sido honrada por otro ente de la Administración Pública (Ministerio de Fomento); y 4) que el pago ejecutado a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, no puede justificarse ni legitimarse dentro del ordenamiento jurídico [al ser ejecutado en contravención a lo previsto en el artículo 37 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa]. (...) Siendo esto así, en virtud que la parte demandada reconoció en forma expresa que recibió el pago de las prestaciones sociales generadas por el tiempo de servicio prestado previamente en la Administración Pública, y dicha circunstancia, adminiculada al resto de las probanzas analizadas y valoradas en las consideraciones precedentemente plasmadas, hacen concluir a quien decide que la demandada efectivamente percibió el pago de las prestaciones sociales, que fueron generadas por el tiempo de servicio que prestó en otros Entes de la Administración Pública, previo su ingreso al Fondo, y a su vez, recibió un abono por éste concepto, cuando se encontraba en plena prestación de sus servicios en el ente demandante, que alcanzaba la cantidad de VEINTIDÓS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10).
En principio es necesario, para esta Corte señalar, con base en la anterior trascripción que la recurrida se orientó a determinar desde las pruebas cursantes en autos que el pago realizado a la apelante por el tiempo de servicio prestado a la Administración Pública previo a su ingreso al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) correspondió al pago que aceptó como efectuado en su cuenta de fideicomiso la demandada; lo cual se demostró de manera irrefragable; pues, del memorando Nº GRH-AP-551 de fecha 13de diciembre de 2000 que se le remitió se desprende fehacientemente tal aserto.
Por todo lo anterior, considera esta Corte que la Juzgadora de instancia se limitó para decidir a los alegatos aducidos por las partes y a las pruebas que se derivan de los autos; por lo que, no incurrió en el vicio indicado de incongruencia negativa ya que se ciñó estrictamente al tema debatido.
Así las cosa, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo desestima por infundado el argumento de la demandada relativo a la existencia en la recurrida de un nuevo vicio de incongruencia negativa. Así se decide.
.-Del error de interpretación y la falsa aplicación:
Denunció en la fundamentación del recurso de apelación el apelante que “(...) la Juez al computar el tiempo transcurrido para determinar si hubo o no la prescripción, incurrió en otro error en su juzgamiento al interpretar erróneamente la norma del Artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que remite al Código Civil respecto a la interrupción de la prescripción, toda vez que computa el lapso de tiempo hasta la fecha el (sic) 10/12/2008, señalando que esa fecha fue la fecha de (sic) que FOGADE interpuso la demanda, lo cual como fue destacado en el primer punto es erróneo ya que fue el 21-04-2.009 (sic) (...) De lo expuesto, se tiene que el Juzgado de la causa incurrió en error al considerar que la fecha errónea del 10-12-2008 que considera la Sentenciadora (sic) fue la fecha de interrupción de la prescripción, siendo claro que aplica erróneamente lo preceptuado en el Artículo 1969 del Código Civil Venezolano (...).” (Negrillas del texto.)
En síntesis, denunció la apelante la errónea interpretación del artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la falsa aplicación del artículo 1.969 del Código Civil por parte de la recurrida.
Ahora bien, establece el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos lo siguiente:
“Artículo 70. Las acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de los administrados, prescribirán en el término de cinco (5) años, salvo que en leyes especiales se establezcan plazos diferentes.
La interrupción y suspensión de los plazos de prescripción se rigen por el Código Civil.”
Ello así, la recurrida estableció en lo relativo al plazo de prescripción estatuido en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que:
“Ahora bien, en el caso marras consta la existencia de un acto administrativo de fecha 27 de septiembre de 2004 -inserto al folio 72 de las actas procesales- mediante el cual la Administración conminó a la ciudadana demandada a ‘que coordin[ara] con el Consultor Jurídico… a fin de llegar a un acuerdo para la cancelación de las cantidades reclamadas por el Instituto…’.
No obstante, y si bien pudiera entenderse que el referido acto administrativo -de fecha 27/09/2004- fue aquél que creó obligaciones en carga de la hoy demandada, resulta evidente que a la fecha que fue interpuesta la presente acción (10/12/2008), no habían transcurrido aún los cinco (05) años establecidos en la norma anteriormente descrita, con lo cual, aclara este Tribunal que no se ha configurado la prescripción alegada conforme a lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.”
En virtud de lo expuesto, considera esta Corte que siendo el acto administrativo, al cual le imputa la apelante la facultad de prescribir la acción intentada, de fecha 27 de septiembre de 2004, notificado el 28 de octubre del mismo año, tenía la demandante según el artículo 70 citado y de acuerdo con la argumentación de la demandada cinco (5) años para intentar la acción judicial contados desde la fecha de notificación mencionada; es decir, que venció el lapso de prescripción de la acción deducible de tal acto administrativo el 29 de octubre de 2009.
Al efecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 00595 de fecha 10 de mayo de 2011, caso: Corporación Combel C.A. contra la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras (Sudeban), hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (Sudeban), manifestó en cuanto a la errónea interpretación de una norma jurídica, que:
“Ahora bien, a fin de establecer la ocurrencia del señalado vicio, correspondería verificar si el tribunal de la causa al momento de analizar y aplicar determinada norma jurídica -entre las razones que apoyan la motivación del fallo apelado-, desnaturalizó su sentido y significado, haciendo derivar de ella, consecuencias que no resultan de su contenido.”
Así las cosas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 2010-00757 de fecha 19 de febrero de 2011, caso: Kenny Carolina Guillén Contra el Concejo Legislativo del Estado Bolivariano de Miranda, expresó en cuanto a los vicios de errónea interpretación y falsa aplicación denunciados, que:
“SARMIENTO NÚÑEZ, José Gabriel, en su obra ‘Casación Civil’, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Estudios; Caracas: 1998, págs. 130 y ss., califica la falsa aplicación de la ley como una violación que consiste en una incorrecta elección de la norma jurídica aplicable, lo cual se traduce normalmente en una preterición y omisión de la norma jurídica que debió ser aplicada. Para Calamandrei, citado por el mismo autor, la falsa aplicación de la ley constituye un error sobre la relación que tiene lugar entre el caso particular concreto y la norma jurídica; se verifica en todos aquellos casos en que el juez yerra al establecer la relación de semejanza o de diferencia que existe entre el caso particular concreto jurídicamente cualificado y el hecho específico hipotizado por la norma. Esta infracción se denomina también, con la terminología alemana, como ‘error de subsunción del caso particular bajo la norma’.
Igualmente, estrechamente vinculada a la infracción que se analiza, se encuentra la figura que se conoce como errónea interpretación acerca del contenido y alcance de una disposición expresa de Ley, al respecto, el autor Luis Aquiles Mejías en su obra ‘La Casación Civil’, Ediciones Homero, Caracas, 2008, se pronuncia sobre la materia en los siguientes términos: ‘(…) se produce el (…) resultado (…) que puede ser erróneo, no porque se haya incurrido en error al calificarlos, sino porque el supuesto de hecho abstracto se interpretó mal, haciendo incluir en él casos no regulados por la norma’. (Resaltados de esta Corte).
En todo caso, el autor Luis Aquiles Mejías sostiene que ‘(…) no se debe confundir la aplicación de una norma inadecuada como resultado de un error de interpretación, con la falsa aplicación de una norma vigente”. Asimismo, concluye que ‘[una] vez elegida la disposición legal, el juez debe interpretarla en cuya tarea puede cometer errores tanto al entender el supuesto de hecho como la consecuencia jurídica. Si yerra al interpretar el supuesto de hecho, tal incorrección al distorsionar el supuesto abstracto legal, podrá conducir a que se aplique la consecuencia de la norma a unos hechos no tutelados por ésta o se deje de aplicar a un supuesto concreto regido por la disposición legal’. [Corchetes de esta Corte].”
De donde se desprende, que los vicios señalados consisten en la preterición de la norma que ocurre en la falsa aplicación y distorsión del supuesto de hecho que regula la norma en la errónea interpretación.
Ahora, es menester para esta Corte indicar que, como lo alegó el apelante, la recurrida señaló como fecha de interposición de la demanda, hecho interruptivo del lapso de prescripción de acuerdo con el artículo 1969 del Código Civil el 10 de diciembre de 2008, ocurriendo la citación de la demandada en fecha 10 de febrero de 2009, lo que resulta falso – al decir de la apelante- ya que la fecha de introducción de la demanda, alega, fue el 21 de abril de 2009.
En este mismo orden de ideas, esta Corte de la revisión de las actas del expediente judicial encuentra que la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) del Circuito Judicial Civil del Área Metropolitana de Caracas, al folio 1º de este expediente, dejó constancia mediante documento público librado al efecto, de la presentación del libelo de la demanda incoada por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) contra la demandada en esta causa Marisela Reyes en fecha 10 de diciembre de 2008.
Por lo tanto, de acuerdo con el artículo 1.969 del Código Civil la demandante interrumpió la prescripción desde la fecha de interposición de la demanda; esto es, desde el 10 de diciembre de 2008, pues la citación de la recurrente ocurrió en lapso útil en fecha 10 de febrero de 2009, siendo que de acuerdo con esta argumentación y lo que resulta de la aplicación del artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos alegado por la demandada tenía la demandante hipotéticamente hasta el 29 de octubre de 2009, para demandar y citar, sin importar que esta demanda hubiere sido incoada ante un Tribunal incompetente; pues, el mencionado artículo 1.969 del Código Civil establece:
“Artículo 1.969 Se interrumpe civilmente en virtud de una demanda judicial, aunque se haga ante un Juez incompetente de un decreto o de un acto de embargo notificado a la persona respecto de la cual se quiere impedir el curso de la prescripción, o de cualquiera otro acto que la constituya en mora de cumplir la obligación. Si se trata de prescripción de créditos, basta el cobro extrajudicial.
Para que la demanda judicial produzca interrupción, deberá registrarse en la Oficina correspondiente, antes de expirar el lapso de la prescripción, copia certificada del libelo con la orden de comparecencia del demandado autorizada por el Juez; a menos que se haya efectuado la citación del demandado dentro de dicho lapso.”
Al respecto, observa este Órgano sentenciador que la norma anterior precisa la manera de interrupción del lapso de prescripción siendo clara al referir que se interrumpe tal lapso con la interposición de la demanda, si se hace la citación antes de expirar el lapso discutido, sin importar si se hizo ante un juzgado incompetente.
No obstante, considera esta Corte necesario enfatizar que la acción interpuesta constituye una acción de repetición de una cantidad de dinero que en consideración de la demandante se pagó indebidamente y que ésta fundamentó en los artículos 1.178 y 1.179 del Código Civil.
Ello así, el lapso de prescripción de la presente acción por derivarse de un pago indebido debe contarse de acuerdo con lo que establece el artículo 1.977 del Código Civil que en su encabezamiento indica que:
“Artículo 1.977.-Todas las acciones reales se prescriben por veinte años y las personales por diez, sin que pueda oponerse a la prescripción la falta de título ni de buena fe, y salvo disposición contraria de la Ley.”
De tal manera que, siendo la norma aplicable para determinar la prescripción de la acción aquí deducida la establecida en el artículo 1.977 del Código Civil, no tiene relación con lo analizado lo ordenado en el artículo 70 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por cuanto lo demandado no se deriva de lo ordenado en el cuestionado acto administrativo de fecha 27 de septiembre de 2004, como erróneamente lo expone la demandada, ya que la acción de repetición interpuesta resulta ser de carácter netamente civil. Así se decide.
De todo lo anterior, no tiene más esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que desechar por absolutamente infundados los argumentos de errónea interpretación y falsa aplicación de los artículos 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 1969 del Código Civil respectivamente, esgrimidos en la fundamentación de la apelación. Así se decide.
.-Del silencio de pruebas:
Igualmente, señaló en la fundamentación de su recurso de apelación la parte demandada, que el Juzgado a quo “(...) OMITIÓ PRONUNCIAMIENTO SOBRE LAS PRUEBAS PROMOVIDAS Y EVACUADAS (...) ES DECIR HUBO UN SILENCIO DE PRUEBAS Y POR ENDE, APARTE DE VIOLAR EL DERECHO A LA DEFENSA DE MI REPRESENTADA, INFRINGIÓ LO PRECEPTUADO EN EL ARTICULO (sic) 509 DEL CODIGO (sic) DE PROCEDIMIENTO CIVIL (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
En torno al tema, del silencio de pruebas la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dijo en sentencia Nº 00051 de fecha 11 de enero de 2006, caso: Domingo Guarenas Laya vs. Consejo de Apelaciones de la Universidad Central de Venezuela, que
“Al respecto, precisa la Sala señalar que sólo podrá hablarse del aludido vicio, cuando el Juez en su decisión ignore por completo algún medio de prueba cursante en los autos, sin atribuirle sentido o peso específico de ningún tipo, y quede demostrado que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio; es decir, se verifica el silencio de pruebas cuando el sentenciador omite en el fallo cualquier mención de alguna de las pruebas aportadas por las partes y que constan en las actas del expediente, o cuando aun mencionando su existencia en el texto del fallo, se abstiene de analizar su contenido.
En el caso bajo análisis, de la lectura de la sentencia apelada se desprende que cada uno de los documentos aquí contenidos, tanto en el expediente administrativo como los aportados y mencionados por el recurrente en las distintas etapas del procedimiento, fueron apreciados y valorados en su conjunto a los fines de decidir el asunto planteado, sin necesidad de hacer referencia a cada una de las pruebas que sopesó para tomar su decisión.” (Resaltado del texto).
En este mismo sentido, se ha pronunciado esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al establecer en sentencia Nº 2007-1355 de fecha 25 de julio de 2007, caso: Omara Del Carmen González de Plaza, contra el Instituto Autónomo Biblioteca Nacional y de Servicios de Biblioteca, lo siguiente:
“(...) No obstante ello, a los fines de evitar circunstancias que conlleven a una posición privilegiada de la Administración Pública dentro del proceso contencioso-administrativo, debe admitirse la posibilidad de establecer un efectivo reparto de la carga de la prueba. Así, en virtud de dicho reparto, debe sostenerse la aplicación de los principios según los cuales corresponderá al actor la carga de probar los hechos constitutivos del derecho que reclama y, por su parte, el demandado debe probar los hechos impeditivos de tal derecho; de esta forma, se alcanza un reparto de la carga de la prueba que coloca a ambas partes en la obligación de aportar a los autos los medios en base a los cuales sustenten su posición del proceso, esto es, su pretensión o excepción, destacándose que, en virtud de tal forma de distribución de la carga de la prueba, de ello resulta que las aportadas a los autos deberán ser valoradas en virtud del principio de la comunidad procesal de la prueba.
Ahora bien, de lo anterior se desprende que la valoración de las pruebas en el proceso (...) debe realizarse como una actividad global, que incluye, por tanto, no sólo la posición que debe asumir una de las partes en la prueba de los hechos debatidos, sino que, como fundamento en los principios antes referidos, debe considerarse la existencia de un oportuno reparto de la carga de la prueba que recaiga en ambas partes en función de su posición dentro del proceso, tomándose en consideración que las pruebas aportadas por alguna de ellas no sólo estarán destinadas a beneficiarles de manera individual, sino que, tal como quedó precisado, de las mismas el Juez podrá extraer los juicios de valor necesarios en aplicación de su sana critica como medios para resolver las posiciones mantenidas por las partes.
Precisado lo anterior, debe igualmente destacarse que una vez incorporado un medio de prueba al proceso, en función del principio dispositivo antes precisado, debe destacarse que el principio de unidad de la prueba, consagrado en el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil, contempla la necesidad de apreciarlas en su conjunto, teniendo en consideración su gravedad, concordancia y convergencia entre sí, y en relación con las demás pruebas de autos.
Asimismo, el artículo 509 eiusdem, estableció la obligación que siempre tienen los jueces de analizar y juzgar todas las pruebas que rielan en autos, aun aquéllas que a su criterio no considere idóneas para ofrecer algún elemento de convencimiento, en la causa debatida.”
Al respecto, considera pertinente este Órgano Jurisdiccional expresar que las decisiones citadas advierten de la necesidad que tiene quien alega el silencio de pruebas, ante el análisis global y conjunto de las pruebas servidas a que constriñe al Órgano sentenciador el dispositivo del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, de demostrar que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio de manera apreciable.
Ahora bien, en cuanto a las pruebas que se denuncian como silenciadas por la recurrida la parte demandada señaló las siguientes:
1.-La misiva “(...) de fecha 24 de noviembre de 2004, que mi representada remitió al VICEPRESIDENTE DEL FONDO DE GARANTIA (sic) DE DEPOSITOS (sic) Y PROTECCION (sic) BANCARIA (FOGADE) (...) que prueba que mi representada dio respeuesta (sic) a la misiva de Fogade de fecha 27 de septiembre de 2004 (...).” (Mayúsculas del texto).
2.- Denunció, como silenciado el “ACTO ADMINISTRATIVO EMANADO DE LA SALA PLENA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA DE FECHA 29 DE OCTUBRE DE 2003 (...) SOLICITUD DE REVISIÓN DE LA DECISIÓN DE LA SALA DE FECHA 24 DE OCTUBRE DE 2001, POR PARTE DEL DR. CARLOS MIGUEL ESCARRA (sic) MALAVE (sic) (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
3.-Delató, asimismo, la omisión “(...) DEL RESULTADO DE LA EXHIBICIÓN DEL MEMORANDO DE LA GERENCIA DE RECURSOS HUMANOS No. 009-00, de fecha 31/03/2000, (...) en virtud de ese Memorando la Gerencia (sic) Recursos Humanos efectuó un planteamiento sobre los pasivos laborales a la Consultoría Jurídica y, en este sentido, el de considerar como adelanto de antigüedad las cantidades recibidas por el personal que laboró en la Administración Pública con anterioridad al ingreso al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade). Con ello se probó que FOGADE no incurrió en pago por error (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
4.-También, señaló como preterido el “(...) Resultado de la EXHIBICIÓN DEL MEMORANDO DE LA CONSULTORIA (sic) JURIDICA (sic) No. CJ-1042 de fecha 29 de mayo de 2000, dirigido a la GERENCIA DE RECURSOS HUMANOS (...) se pone de manifiesto que la Consultoría Jurídica, consideró procedente el reconocimiento de los pagos de prestaciones sociales al personal que laboró con anterioridad al ingreso a ese organismo (...).”(Resaltado y mayúsculas del texto).
5.-Denunció, asimismo, como silenciado el “(...) resultado de la EXHIBICION (sic) DEL INFORME DE FECHA 17/06/2002 ELABORADO POR EL ANALISTA DE PERSONAL III, POR DELEGACION (sic) DEL GERENTE DE RECURSOS HUMANOS (...) ese documento contiene la explicación de la forma de cálculo de antigüedad al personal que laboró en la Administración Pública (...) sirve para PROBAR que FOGADE no incurrió en pago por error (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
6.-Igualmente, indicó la omisión del “(...) resultado de la EXHIBICION (sic) DEL ESCRITO DE DESCARGO que consignó LA PRESIDENCIA DE FOGADE, MEDIANTE Oficio No. PRE-3321 de fecha 09 de diciembre de 2.002 (sic) ante la Contraloría General de la República (...) FOGADE reconoció ante el Órgano Contralor la preeminencia de las Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados de Fogade ante cualquier otra norma (...).” (Resaltado y mayúsculas del texto).
Ello así, estima esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que de las pruebas señaladas como silenciadas por la sentencia recurrida se desprenden, a juicio de este Órgano sentenciador, las siguientes consideraciones:
En este orden de ideas, señala la demandada que la recurrida silenció la misiva “ (...) de fecha 24 de noviembre de 2004, que mi representada remitió al VICEPRESIDENTE DEL FONDO DE GARANTIA (sic) DE DEPOSITOS (sic) Y PROTECCION (sic) BANCARIA (FOGADE) (...) que prueba que mi representada dio respeuesta (sic) a la misiva de Fogade de fecha 27 de septiembre de 2004 (...).” Con respecto a este medio de prueba esta Corte estima que constituye un instrumento privado preconstituido, del cual sólo surge como relevante la fecha cierta que adquiere al ser recibido por el funcionario público competente. Por tanto, esta Corte juzga como irrelevante en relación con la orientación de la recurrida este medio de prueba. Así se decide.
Asimismo, señaló la demandada como silenciado el acto administrativo emanado de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 29 de octubre de 2003, caso: Dr. Carlos Miguel Escarrá Malavé el cual determinó que era procedente el pago de las prestaciones sociales generadas en otros entes de la Administración Pública por parte del último organismo en el cual prestó servicio el beneficiario, con base en el principio de Unidad de la Administración.
Ahora bien, aprecia esta Corte que este medio de prueba poco suma a la solución de la controversia en cuanto a determinar que no se le hizo un pago indebido a la demandada; por cuanto, el principio de Unidad de la Administración fue lo que llevó precisamente al ente administrativo demandante a realizar el pago del adelanto de las prestaciones sociales a la demandada, bajo la premisa de que efectivamente se adeudaban, que devino posteriormente, mediando el Informe de Auditoría financiera de la Contraloría General de la República de fecha 23 de mayo de 2003 y la declaración de la demandada de fecha 15 de junio de 2000, que se desprende de sus antecedentes administrativos intitulada como “Encuesta”, en una determinación por la demandante de que en este caso se había producido un pago indebido. Así se decide.
Igualmente, señaló como inobservado la demandada el Memorando de la Gerencia de Recursos Humanos Nº 009-00 de fecha 31 de marzo de 2000, con el cual, a decir de la demandada, se demostró que esta Gerencia “(...) solicitó la opinión de la Consultoría Jurídica del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) con relación a la posibilidad de considerar como adelanto de prestaciones sociales las cantidades de dinero recibidas por antigüedad, por el personal que ha laborado en otros entes de la administración pública (...).”
A juicio de esta Corte, es de orden reglamentario que la Gerencia de Recursos Humanos señalada contara, como paso previo al pago del adelanto de prestaciones sociales que posteriormente realizó a algunos de sus funcionarios en cumplimiento de la Instrucción emanada de la Presidencia de la República, con la asesoría de la Consultoría Jurídica del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE); pero, del hecho de la existencia de la Instrucción emanada del Presidente de la República que ordenó el pago de las prestaciones sociales adeudadas por la Administración Pública, motivo del memorando denunciado como omitido, que fungió de base para que se le pagaran los adelantos de prestaciones sociales a la demandada, no se desprende ningún hecho que impacte de manera significativa la orientación del fallo, el cual estimó con base en la auditoría practicada por la Contraloría General de la República y la declaración que hiciera la demandada, que se le había pagado indebidamente el adelanto de prestaciones sociales.
Por lo tanto, se desestima en este punto el alegato de silencio de pruebas denunciado ya que como se indicó del hecho de que la Administración en cumplimiento de una Instrucción emanada del Presidente de la República determinara la procedencia del pago, en el caso de la demandada y que luego, mediando la auditoría practicada por la Contraloría General de la República de fecha 23 de mayo de 2003, hubiese, previa declaración de la encausada, determinado que se le había pagado a ésta erróneamente no se deriva un cambio en la orientación del fallo. Así se decide.
En este mismo contexto, denunció la demandada como preterido por el fallo dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 27 de abril de 2011, el memorando emanado de la Consultoría Jurídica del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) Nº CJ-1042 de fecha 29 de mayo de 2000, a la Gerencia de Recursos Humanos en donde según la demandada “(...) se pone de manifiesto que la Consultoría Jurídica, consideró procedente el reconocimiento de los pagos de prestaciones sociales al personal que laboró con anterioridad al ingreso al organismo (...).”
En este sentido, esta Corte anteriormente estimó que la determinación de la procedencia del pago de prestaciones sociales insolutas a sus beneficiarios en nada modifica la orientación del fallo por cuanto de lo que se trata en esta causa es de determinar si hecho el pago, por el Órgano demandante con base en la Instrucción emanada del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, éste se realizó de conformidad con la Ley y por lo tanto si con base en la auditoría financiera practicada por la Contraloría General de la República y la misma declaración de la demandada se pone de manifiesto que se le pagó erróneamente a la demandada es procedente que se le ordene que repita la cantidad reclamada.
Con base en los anteriores argumentos, esta Corte estima que la prueba denunciada como silenciada nada aporta a una visión del fallo distinta a la asumida por el Juzgado a quo. Así se decide.
Al respecto, también denunció la demandada como silenciado por la recurrida el Informe de fecha 17 de junio de 2002, elaborado por la Gerencia de Recursos Humanos del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), en el cual según sus dichos “(...) se promovió en virtud de haber sido señalado en el INFORME DEFINITIVO DE AUDITORÍA FINANCIERA PARCIAL practicada a FOGADE por la Dirección General de Control de la Administración Descentralizada, Dirección de Control del Sector de Planificación, Desarrollo y Finanzas de la Contraloría General de la República y, donde este Órgano Contralor expresa que ese Informe objeto de exhibición le fue entregado por FOGADE como soporte de pago de las prestaciones sociales en referencia, el cual contiene el procedimiento utilizado por FOGADE para el cálculo de prestaciones adicionales por antigüedad en la Administración Pública (...) Se solicitó la promoción de la prueba ya que ese documento contiene la explicación de la forma de cálculo de antiguedad (sic) al personal que laboró en la Administración Pública incluyendo al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) y sirve para PROBAR que FOGADE no incurrió en pago por error, sino que efectuó todos los estudios y análisis para determinar la procedencia del mismo, apoyando su posición ante el Órgano Contralor.”
Al efecto, debe esta Corte enfatizar que no queda dudas de que el Órgano demandante desplegó una serie de mecanismos técnicos que le permitieron para ese momento determinar la procedencia del pago del adelanto de las prestaciones sociales insolutas, con base en la Instrucción del Presidente de la República, por servicio prestado a otros Órganos de la Administración Pública.
De tal manera que, insiste esta Corte, lo que constituyen hechos de determinante relevancia para el establecimiento del pago erróneo demandado en esta causa es que aunado al Informe de Auditoría financiera practicado por la Contraloría General de la República que concluyó que se habían realizado pagos en exceso como adelanto de prestaciones sociales, la demandada declaró que ya se le habían pagado las prestaciones sociales que generó por su servicio previo en otros Órganos de la Administración Pública.
Por lo que, entiende esta Corte que el instrumento denunciado como silenciado por el fallo al insistir en que el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) realizó estudios técnicos suficientes que determinaron la procedencia del pago de las prestaciones sociales insolutas por otros Órganos de la Administración pública; pero, que posteriormente a estos estudios determinó que se había pagado por error, no incide decisivamente en la orientación del fallo desestimándose en consecuencia la denuncia realizada en este punto. Así se decide.
Denunció, de igual forma como silenciado el Escrito de Descargos que consignó la Presidencia del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), mediante Oficio Nº PRE-3321 de fecha 9 de diciembre de 2002, ante la Contraloría General de la República, para lo que realizó las siguientes observaciones “(...) en dicho Escrito de Descargo FOGADE presenta -en forma pormenorizada- la metodología empleada por la estimación de la prima de antigüedad, Remuneración de Fin de Año (REFA) y demás conceptos salariales, expresando respecto a la REFA, que el factor aplicado de 10,962 meses del salario integral, obedece a sucesivas decisiones de la Junta Directiva de FOGADE, todas ellas fundamentadas en la competencia que le ha sido atribuida conforme lo pautado en el artículo 97 de las Normas Especiales de los Funcionarios y Empleados de FOGADE (...) el personal de FOGADE formaba y forman (sic) parte de la Administración Pública, entendida como debe ser como Unidad, como una sola y en donde lógicamente FOGADE es parte de esa Administración Pública. En consecuencia, el término laboral que debía prevalecer en ese entonces y en el presente es, personal al servicio de la Administración Pública y por lo tanto, con calificación de funcionario público, por lo que el término de la relación laboral ha de ser con respecto a la Administración Pública y no con relación a un ente público en particular y, por lo tanto, (sic) en ese momento cuando se produce la liquidación definitiva de las prestaciones sociales por antigüedad y demás beneficios socio- económicos.”
No puede soslayar este Órgano sentenciador, que las pruebas denunciadas como silenciadas, tal como ocurre con la presente, se refieren según los dichos del apelante a la existencia del principio de Unidad de la Administración, por efectos del cual el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) tenía la obligación de sufragar las prestaciones sociales insolutas generadas por el servicio prestado por la demandada en otros órganos de la Administración Pública, punto sobre el cual la recurrida estimó que:
“No obstante, y previo a la resolución de los argumentos destacados por ambas partes en sus respectivos escritos, se considera pertinente pronunciarse sobre algunas de las defensas propuestas por la representación judicial de la parte demandante, en cuanto a la falta de obligación del Fondo para el pago de las prestaciones sociales, generadas por el servicio previo prestado por la funcionario -hoy jubilada- en otros organismos de la Administración Pública; a criterio de quien hoy sentencia, tales defensas resultan ser un argumento desacertado e insostenible que contradice el contenido de la legislación que rige las relaciones de empleo público, específicamente, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuyo artículo 37 prevé que subsiste la obligación -del pago de las prestaciones sociales- siempre y cuando el funcionario no haya percibido el pago por este concepto. Efectivamente, y como quiera que la unidad de la Administración conlleva a entender que la misma es un cuerpo unido en un todo, y no un sujeto divisible, abstracto o separado, el ente ulterior será quien asumirá -siempre y cuando persista la falta de percepción de las prestaciones sociales generadas con anterioridad- la obligación de cancelar las prestaciones sociales generadas, tomando en consideración ‘la totalidad del tiempo de servicio prestado en la Administración Pública’, tal y como lo disponen las reglas generales que han sido concebidas para la función pública. (Vid. Artículos 31 al 37 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa).
De lo anterior se desprende, que la recurrida para emitir su fallo consideró que la Administración Pública se rige por el principio de Unidad de la Administración Pública y por lo tanto el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) tenía la obligación de pagar sus funcionarios las prestaciones sociales que se hubiesen generado con motivo de la prestación de servicio en otros Órganos de la Administración Pública distintos a Fogade. Por lo que considera este Órgano sentenciador que el Juzgado a quo para emitir su fallo sí estimó la prueba que se denuncia como silenciada. Así se decide.
En este sentido, requiere esta Corte a los fines de determinar la legitimidad de la actividad probatoria desplegada por el Juzgado a quo revisar la plausibilidad probática de los fundamentos de la decisión en referencia al tema principal de la controversia constituido por el pago indebido:
“Al folio 40 de las actas procesales consta un documento intitulado ‘ENCUESTA’ -cuya validez probatoria no fue enervada por la parte demandada- mediante el cual consta que la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas señaló ‘haber recibido el pago de las prestaciones sociales correspondientes al tiempo de servicio prestado en el Ministerio de Fomento, por el desempaño (sic) del cargo de Secretaria IV desde el 15/05/1.975 hasta el 28/02/1.979’, y ‘haber recibido el pago de las prestaciones sociales correspondientes al tiempo de servicio prestado en el Ministerio de Fomento, por el desempaño (sic) del cargo de Secretaria IV desde el 01/11/1.980 hasta el 15/06/1.989’. De la precitada se desprende un reconocimiento expreso de parte de la demandada, sobre la percepción de las prestaciones sociales causadas por el ejercicio de cargos previos a su ingreso en el Fondo.
Al folio 216 de las actas procesales corre inserto un memorándum signado con la nomenclatura GRH-AP-551 y fechado al 13/12/2000, mediante el cual la Gerente de Recursos Humanos del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria le participó a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, que se había depositado ‘en su cuenta del Fideicomiso de Prestaciones Sociales del Banco Mercantil… la suma correspondiente al complemento de las prestaciones sociales acumuladas… por el tiempo de servicio prestado a la Administración Pública previo a su ingreso al Fondo…’.
Al folio 32 de las actas procesales, corre inserto un estado de cuenta emanado del Banco Mercantil del cual se evidencia que en la cuenta perteneciente a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas, fue ejecutado un abono -en fecha 14/12/2000- por la cantidad de VEINTIDÓS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10) equivalentes en la actualidad a la cantidad de VEINTIDÓS MIL CINCUENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON TREINTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 22.059,34).
Al folio 217 de las actas procesales consta una planilla intitulada Indemnización mediante la cual consta que la Administración, a los efectos del cálculo de las prestaciones sociales devengadas por la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas motivado al desempeño del deber público en el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, consideró el lapso mediante el cual existió la relación funcionarial, y reconoció como concepto de ‘Antigüedad en la Administración Pública Nacional’, la cantidad de ‘VEINTIDÓS MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLIVARES (sic) CON DIEZ CÉNTIMOS (Bs. 22.059.341,10.’
De tal manera que, se fundamentó de manera suficiente el Juzgado a quo en las pruebas aportadas por las partes, que devinieron indemnes en el transcurso del debate procesal y que en definitiva permitieron resolver la controversia suscitada sobre el pago indebido.
Así las cosas, encuentra esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que la parte denunciante del vicio del silencio de pruebas no demostró cuál de las probanzas que señaló como omitidas afectaba la orientación del juicio; además, de que considera esta Corte que para decidir la controversia el Juzgado a quo hizo empleo del dispositivo legal estatuido en el artículo 509 eiusdem por cuanto demostró con pruebas que cursan en los autos que el pago se le hizo a la demandada, ya que así lo aceptó ésta expresamente derivando tal pago, asimismo, de instrumentos de autos; demostró, también, el Juzgado a quo desde los autos que no existió causa por la cual se realizó el pago indebido por cuanto no tenía obligación de efectuarlo la demandante ya que no se le debía nada a la demandada ni por el concepto por el cual se pagó ni por otro concepto; pues, las prestaciones sociales que se le debían por su servicio al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) se le pagaron y por último demostró el Juzgado Superior que hubo error en el pago pues el adelanto de prestaciones sociales se hizo con base en la percepción equívoca de que se debía tal adelanto de prestaciones sociales.
Por lo tanto, considera este Órgano Jurisdiccional que la denuncia del vicio de silencio de pruebas resulta infundado por cuanto de la consideración expresa de las pruebas denunciadas no se demuestra el cambio de orientación de lo fallado sino que por el contrario de su análisis se deriva que sirvieron de fundamento al fallo proferido ya que el a quo hizo un análisis global y de conjunto de todas las pruebas promovidas, razón por la cual se desecha el vicio denunciado. Así se decide.

.-De la indefensión denunciada:
Dentro del mismo contexto, denunció la demandada que la recurrida le colocó en un estado de indefensión ya que “(...) el Juzgado de la Causa consideró que existía un acto administrativo y ese acto administrativo es (...) la misiva que FOGADE le envía a mi representada en fecha 27 de septiembre de 2004 (...) En el presente caso, la ciudadana Juez, obvió la valoración de la prueba y omitió el pronunciamiento respecto a la impugnación y ataque se efectuó de dicha misiva con lo cual infringió lo preceptuado en el Artículo 509 del Código de Procedimiento Civil (...) la ciudadana Juez le otorgó pleno valor a dicha prueba y incluso –siendo evidente- que esa misiva no cumplió en modo alguno con el procedimiento previsto en el Artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ni se llevó a cabo la tramitación y resolución del expediente administrativo de acuerdo a lo preceptuado en el Artículo 60 ejusdem. (...) este pronunciamiento del Juzgado de la Causa conlleva a una declaratoria de indefensión de mi representada, puesto que se desconoce en la sentencia el derecho al debido proceso y a la defensa de mi representada ante una misiva que de considerarse, un ACTO ADMINISTRATIVO, el mismo es NULO DE NULIDAD ABSOLUTA (...) se observa que el Juzgado de la Causa al valorar la misiva de FOGADE de fecha 27-09-2004, como un ACTO ADMINISTRATIVO VALIDO (sic) procedió a errar en el juzgamiento y por lo tanto, se infringió una regla de valoración de la prueba, le otorgó un valor probatorio que no le corresponde por ley (...)” (Mayúsculas del texto).
Al respecto, estableció la recurrida que:
“Ahora bien, en el caso marras consta la existencia de un acto administrativo de fecha 27 de septiembre de 2004 -inserto al folio 72 de las actas procesales- mediante el cual la Administración conminó a la ciudadana demandada a ‘que coordin[ara] con el Consultor Jurídico…(sic) a fin de llegar a un acuerdo para la cancelación de las cantidades reclamadas por el Instituto (...).”
En este sentido, la recurrida refiere que el acto administrativo que intima al pago de la cantidad que se pagó erróneamente de fecha 27 de septiembre de 2004, es un acto válido y por lo tanto válidamente constituido a través del procedimiento administrativo efectuado, de determinación del pago erróneo.
Al respecto, la demandada refiere que la recurrida le produjo indefensión al considerar que la comunicación que se le dirigió de fecha 27 de septiembre de 2004, suscrita por el Vicepresidente del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), era un acto administrativo válido.
En este mismo orden de ideas, esta Corte observa que el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos conceptúa al acto administrativo como “(...) toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la administración pública.” Con lo cual basta que la declaración emitida por el Órgano administrativo se realice dentro del marco legal para que se repute como acto administrativo.
A tenor de lo trascrito, se colige sin dificultad que el emplazamiento que le dirigió el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) a la demandada de fecha 27 de septiembre de 2004, en la cual se le intima a la repetición de una cantidad de dinero que, al decir de la demandante era un pago indebido, constituye un acto administrativo válido por cuanto constituye una declaración de efectos particulares emitida por un Órgano de la Administración Pública realizada de conformidad con la Ley.
De lo anterior se desprende, que al valorar en toda su extensión probatoria el acto de intimación referido la recurrida no sólo no erró sino que actuó de conformidad con la Ley. Así se decide.
Ello así, la demandada aduce adicionalmente que el acto administrativo de marras que le intima al pago de la cantidad indebida no es producto de un procedimiento administrativo hecho de acuerdo con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establece
“Artículo 48.- El procedimiento se iniciará a instancia de parte interesada, mediante solicitud escrita, o de oficio.
En el segundo caso, la autoridad administrativa competente o una autoridad superior ordenará la apertura del procedimiento y notificará a los particulares cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos pudieren resultar afectados, concediéndole un plazo de diez (10) días para que exponga sus pruebas y aleguen sus razones.”
De tal manera que, instituye el artículo trascrito que la apertura del procedimiento administrativo de oficio se realice con participación del afectado a los fines de que ejerza su defensa; en el caso, siempre, de que el procedimiento que se abra afecte al administrado.
En el mismo orden de ideas, estima este Órgano sentenciador, que de la recurrida se desprende que no existía la necesidad de que la Administración iniciara un procedimiento administrativo con participación de la demandada para constituir auténticamente la intimación a la repetición de la misma, ya que ésta era un acto administrativo.
Ello así, observa esta Corte que este acto de carácter intimatorio, surgió como producto del procedimiento seguido por el ente administrativo para la determinación del error cometido en el pago, situación contable que no afectaba los intereses del administrado hasta tanto se le intimara al pago.
Así las cosas, considera esta Instancia Jurisdiccional que el procedimiento seguido por la Administración para la determinación del pago indebido que culminó con la intimación al pago de la demandada no sólo no requería de la participación de ésta sino que tal participación devendría en obstáculo para la determinación de este error.
En este sentido, es menester para esta Corte indicar que el procedimiento para la impugnación de este acto de intimación de fecha 27 de septiembre de 2004, se iniciaba con la interposición de los respectivos recursos en sede administrativa o judicial que la demandada considerara pertinente deducir contra él.
Al respecto, debe señalar este Órgano sentenciador que el acto administrativo de solicitud de repetición en cuestión, de fecha 27 de septiembre de 2004, colocaba a la demandada en la posición de interponer los recursos administrativos o judiciales (civiles o contenciosos administrativos) que considerara pertinentes a los fines de enervarle, situación que no se desprende de autos haya ocurrido.
Por todo lo anterior, esta Corte rechaza la denuncia de indefensión realizada por la demandada por ser absolutamente infundados los argumentos esgrimidos. Así se decide.

.-Del régimen legal aplicable:
Igualmente, denunció la parte apelante que “ (...) se APELA DE LA PREMISA GENERAL ESTABLECIDA EN LA SENTENCIA POR EL JUZGADO SUPERIOR (...) AL CONSIDERAR COMO TAL LA VIGENCIA Y APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 37 DE LA REFORMA PARCIAL DEL REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA (...).”
En cuanto a este punto, la recurrida fue enjundiosa y resolvió lo debatido refiriendo que:
“(...) De allí que en base a los anteriores razonamientos, este Juzgado concluye que en cuanto al régimen legal aplicable a la ciudadana Maricela (sic) de Jesús Reyes Rivas en materia de prestaciones sociales, debía prevalecer la norma de carácter general y mayor jerarquía, vale decir, el artículo 37 contenido en la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley de la Carrera Administrativa.”
Al respecto, observa este Órgano decisor que la parte apelante en relación con el régimen legal aplicable a los fines de determinar si procedía la acción de repetición por pago indebido, se limitó a reproducir los argumentos que expuso ante el Juzgado a quo en la contestación a la demanda sin que le endilgara a la recurrida algún vicio en la dinámica utilizada por ésta para fijar los elementos sustantivos o procesales que soportan lo fallado, razón por la que estima este Órgano decisor que debe desecharse el vicio denunciado. Así se decide.
En consecuencia, de todo lo anteriormente expuesto esta Corte declara sin lugar la apelación ejercida en fecha 16 de mayo de 2011, por el abogado Stanislavo Konopnicki, actuando como apoderado judicial de la ciudadana Marisela De Jesús Reyes Rivas, contra la sentencia dictada en fecha 27 de abril de 2011, por el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró procedente la acción de repetición propuesta.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación de la sentencia dictada en fecha 27 de abril de 2011, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital interpuesto por el abogado Stanislavo Konopnicki, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 12.268, actuando como apoderado judicial de la demandada ciudadana MARISELA DE JESÚS REYES RIVAS contra el FONDO DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS Y PROTECCIÓN BANCARIA (FOGADE).
2.- SIN LUGAR la apelación incoada por la demandada.
3.- CONFIRMA la sentencia apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Déjese copia y remítase el expediente.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, al primer (1º) día del mes de marzo del año dos mil doce (2012). Años 201º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental

CARMEN CECILIA VANEGAS

AJCD/9 EXP. N° AP42-R-2011-000802

En fecha _____________ ( ) de ______________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _______________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2012-___________.

La Secretaria Acc.