TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
En su nombre:
JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8818

Mediante escrito de fecha 10 de febrero de 2011, el abogado RAFAEL FUGUET ALBA, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No 23.129, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil NEOGRAFICA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Mirada en fecha 16 de mayo de 1967, bajo el Nº 35, Tomo 30-A, interpuso ante el Tribunal Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, demanda de nulidad ejercida conjuntamente con amparo cautelar, subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos y medida cautelar innominada en contra de la Certificación Nº 0526-10 de fecha 11 de agosto de 2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, por auto de fecha 15 de febrero de 2011, se admitió la demanda y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones de Ley.

En fecha 22 de febrero de 2011, se declaró procedente la solicitud de amparo cautelar y se ordenó la suspensión durante la vigencia del presente juicio de los efectos del acto administrativo recurrido.
Mediante diligencia de fecha 17 de noviembre de 2011, el apoderado judicial de la parte demandante, consignó cartel de notificación publicado en el diario “Ultimas Noticias”, en su edición correspondiente de la misma fecha.

En fecha 15 de diciembre de 2011, se celebró la audiencia de juicio de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, dejándose constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la parte demandante y del Fiscal del Ministerio Público.

Vencido el lapso probatorio, sin que las partes promovieran medios de prueba alguno, por auto de fecha 16 de diciembre de 2011, se aperturó el lapso para que las partes presentaran sus informes por escrito o de manera oral.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, procede este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE

Mediante escrito de fecha 10 de febrero de 2011, el apoderado judicial de la parte accionante, sustentó como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Aduce que en fecha 16 de diciembre de 2008, la ciudadana Lesbia Josefina Manrique Salazar, solicitó ante la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda una evaluación médica, por presuntamente presentar una sintomatología compatible con enfermedad ocupacional.

Alega que como resultado de la solicitud formulada, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Miranda determinó que la trabajadora padece de discopatia degenerativa entre D11- D12 y L5 -S1, con hernia discal concéntrica L4 - L5 que comprime el estuche dural, hipertrofia facetaria bilateral de L3, L4 y L5; epicondilitis crónica derecha, calificándolo de origen ocupacional.

Denuncia que la Certificación No 0526-10 de fecha 11 de agosto de 2010, está viciada de nulidad por incompetencia del funcionario que la emite, de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) y sus médicos, no tienen la competencia atribuida legalmente a los fines de certificar enfermedades, sus agravamientos o de imponer sanciones, ya que la competencia por Ley le esta atribuida al Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

Señala que existe una violación flagrante al principio de legalidad de los actos administrativos.

Afirma que no existe acto administrativo alguno que haya transferido las competencias por parte del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales a favor de los médicos ocupacionales de la DIRESAT.

Arguye que el acto administrativo adolece del vicio de falso supuesto de hecho, ya que la “DIRESAT-Miranda, escasamente se limitó a enunciar someramente ciertas actividades que al único juicio del funcionario actuante supuestamente realizaba la ciudadana LESBIA JOSEFINA MANRIQUE SALAZAR, siendo que este último nunca demostró el nexo causal necesario entre la supuesta enfermedad ocupacional, el agravamiento certificado y las condiciones y puesto de trabajo.”

Aduce que la trabajadora acudió al DIRESAT, siete meses luego de haber finalizado su relación laboral, señalando el acto una fecha falsa de culminación de prestación de servicio.

Expresa que la Sala de Casación Social ha sostenido que las hernias constituyen una enfermedad de tipo asintomático, cuya aparición viene dada en la mayoría de los casos por factores de índole cotidiana, por lo tanto afirma que la misma no tiene carácter de enfermedad ocupacional.

Alega que la Administración le violó el derecho a la defensa a su representada, ya que durante el unilateral procedimiento llevado a cabo no se le permitió a la empresa hacer alegatos ni promover prueba alguna.

Finalmente, solicitó que sea declarada con lugar la presente demanda y, en consecuencia, la nulidad de la Certificación Nº 0526-10 de fecha 11 de agosto de 2010.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En su oportunidad la ciudadana DANIELA URBANO BARRETO, en su carácter de Fiscal del Ministerio Público expresó que la presente demanda de nulidad debe ser declarada con lugar.

DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier pronunciamiento procede este Órgano Jurisdiccional a verificar su competencia para conocer de la presente demanda de nulidad, y en tal sentido considera oportuno este Sentenciador, precisar que la Ley que rige al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales es la Ley de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No 38.236 de fecha 26 de julio de 2005, la cual en su Disposición Transitoria Séptima, establece que la competencia para conocer de los actos administrativos dictados en ejecución de dicha Ley, corresponderán a los Tribunales Superiores del Trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el órgano que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso.

No obstante, a pesar del mandato de Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia Laboral, ejerciendo un control difuso de la Constitucionalidad, "desaplicaban" el artículo in comento por cuanto el mismo contrariaba la doctrina establecida por la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal, por lo que en Sentencia No 29 de fecha 19 de enero de 2007, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia atribuyó la competencia de tales controversias a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.
De igual manera, la Sala de Casación Social en sentencia No 1330 del 14 de junio de 2007, acogiendo el criterio de la Sala Constitucional, señaló a tal efecto, "que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contenidos expresamente en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo".

Ahora bien, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia de fecha 26 de julio de 2011, revisó el anterior criterio cuando resolvió el conflicto de competencia planteado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, y atribuyó la competencia para conocer de las demandas de nulidad ejercidas contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales, a la jurisdicción laboral, criterio que por demás, vale decir, se mantiene vigente.
Ello así, prima facie pareciera que en la presente causa el órgano judicial competente son los Tribunales Laborales; sin embargo, atendiendo a lo establecido en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, que consagra el principio perpetuatio fori, el cual establece que la jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la Ley disponga otra cosa, cual no es el caso, y visto que el presente recurso fue interpuesto en fecha 10 de febrero de 2011, fecha para la cual, quien decide tenía atribuida la competencia para conocer de casos como el presente, este Juzgado declara su COMPETENCIA para conocer, en primera instancia, de la presente demanda de nulidad.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada como ha sido por este Juzgado, su competencia para conocer de la presente causa, procede a emitir su pronunciamiento con respecto al asunto sometido a su consideración, y al efecto observa:

Se contrae la presente demanda a la solicitud de nulidad de la Certificación Nº 0526-10 de fecha 11 de agosto de 2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, la cual, según lo alegado por la parte actora, viola su derecho a la defensa y al debido proceso, además de haber sido dictada por una funcionaria manifiestamente incompetente y adolecer del vicio de falso supuesto.

Previo a resolver el fondo de la controversia, este Juzgado considera necesario hacer un breve análisis con respecto a la naturaleza jurídica del acto administrativo objeto de la presente decisión.

En el presente caso, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, dicta una Certificación donde califica que la patología que la trabajadora presenta surge en ocasión de las condiciones de trabajo, declarando que la misma queda “limitada para la ejecución de actividades que requieran de manipulación, levantamiento y traslado de cargas, movimientos repetitivos y continuos de miembros superiores, brazos fuera del plano de trabajo, posturas estáticas e inadecuadas mantenidas, dorso flexoextensiòn y lateralización del tronco con o sin cargas, deambulaciòn, subir o bajas escaleras frecuentemente, vibraciones”. Tal afirmación, realizada por un médico ocupacional, debe ser considerada como una opinión técnica que forma parte de la investigación prevista en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo cual, dicha actuación no debería ser considerada como una decisión definitiva o un acto administrativo que ponga fin al procedimiento, ya que, en criterio de éste Juzgador, esta Certificación comporta un acto con el que se le debe dar inicio a la investigación administrativa, correspondiéndole finalmente al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), dictar el acto administrativo definitivo.

Sin embargo, y a pesar de las consideraciones supra señaladas, la Certificación Nº 0526-10 de fecha 11 de agosto de 2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, estableció como causa-directa de la enfermedad de la trabajadora, las condiciones del medio ambiente de trabajo, lo cual ineludiblemente afecta directamente los derechos subjetivos de la empresa empleadora; lo que trae como consecuencia, que dicha Certificación sea susceptible de ser recurrida en sede judicial a fin de obtener su nulidad.

Establecido lo anterior, pasa este Sentenciador a pronunciarse sobre el vicio de incompetencia alegado por el apoderado judicial de la parte accionante, el cual aduce que la médico ocupacional no es la funcionaría competente para dictar el acto administrativo objeto del presente fallo.
Al respecto, debe precisar quien decide, que la competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones conferidas a los entes y órganos de la Administración Pública, las cuales vienen determinadas por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo que los rige; es decir, son un conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí, que la competencia esté caracterizada por ser, por una parte, expresa, ya que debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás cuerpos normativos; y por otra, improrrogable o indelegable, pues el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia sea un funcionario de hecho o usurpador. (Vid. Sentencia Nº 161 de fecha 3 de marzo de 2004, de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Eliécer Alexander Salas Olmos).

En ese mismo orden de ideas, debe hacerse referencia a la importancia de la delegación de atribuciones, entendida esta como una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano.
Asimismo debe indicarse, que existen dos tipos de delegaciones: de atribuciones y de firmas. La primera, es un acto jurídico general o individual a través del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades a otro, generándose con ello que tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, recaigan sobre el funcionario inferior delegado y no en el delegante, pues el acto dictado se estima como emanado del funcionario delegado. En consecuencia, tales actos son susceptibles de impugnación a través del recurso administrativo de reconsideración, por ante el mismo funcionario que los emitió, y, una vez agotado dicho recurso, el administrado tendrá a su disposición el recurso jerárquico ante el respectivo funcionario de mayor jerarquía.

La delegación de firma, por su parte, no es una transmisión de competencias en el sentido antes señalado, ya que el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado. Es por ello, que no siendo los delegados responsables de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideración deben interponerse ante el propio superior delegante. (Vid. Sentencia Nº 02447 dictada en fecha 2 de octubre de 2006 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

Ahora bien, de la revisión de las actas que conforman el presente expediente, se constata que el acto administrativo recurrido contenido en la Certificación Nº 0526-10 de fecha 11 de agosto de 2010, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), fue suscrito por la médico ocupacional HAYDEE REBOLLEDO, perteneciente a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, adscrita al mencionado Instituto.

En ese sentido, debe verificarse si quien suscribe el acto impugnado tenía atribuida la competencia para ello, para lo cual, es menester traer a colación los artículos 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 133 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los cuales establecen lo siguiente:

“Artículo 27: En el caso que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a la Administración Pública, sin especificar el órgano o ente que debe ejercerla, se entenderá que corresponde al órgano de la Administración Central con competencia en razón de la materia. De existir un ente competente en razón de la materia, le corresponderá a éste el ejercicio de dicha competencia.
En el caso que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a un órgano o ente de la Administración Pública sin determinar la unidad administrativa competente, se entenderá que su ejercicio corresponde a la unidad administrativa con competencia por razón de la materia y el territorio, del segundo nivel jerárquico del respectivo órgano o ente.”
“Artículo 133: La competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.”

En atención a las normas antes señaladas, se evidencia de manera palmaria que el artículo 133, le atribuye de manera general la competencia para calificar el origen de la enfermedad o accidente de trabajo, al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), sin especificar de manera expresa a cual Dependencia de ese Instituto le corresponde tal atribución, de allí que, debe aplicarse el principio contenido en el artículo 27 de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual expresamente indica que cuando una norma de rango legal o administrativa, otorgue competencia a la Administración Pública y no se especifique a que órgano le ha de corresponder, debe entenderse que le corresponderá al ente con competencia en razón de la materia, y por consiguiente a la máxima autoridad del mismo.

Siendo ello así, debe concluirse que la competencia para emitir Certificaciones de Discapacidad, está atribuida al Presidente del referido Instituto (INPSASEL), puesto que el artículo 76 ibídem es claro al indicar que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) es el órgano encargado de Certificar un accidente de trabajo o una enfermedad ocupacional, para lo cual ha de servirse en los informes o dictámenes elaborados por los funcionarios comisionados para ello, más no es competencia de éstos emitir y suscribir el acto definitivo que certificará el accidente de trabajo o la enfermedad ocupacional, por cuanto sus actuaciones se limitan a una fase investigativa y de recomendación, por lo cual al haber suscrito la Médico Ocupacional el acto que certifica la enfermedad, y por cuanto no se evidencia delegación alguna que permitiera calificar y certificar el origen ocupacional de la enfermedad padecida por la ciudadana LESBIA JOSEFINA MANRIQUE SALAZAR, este Órgano Jurisdiccional, determina que la funcionaria que dictó el acto se extralimitó en las atribuciones que tiene conferidas, y por consiguiente actuó fuera del ámbito de su competencia, viciando con ello de nulidad absoluta al acto recurrido. Así se decide.

Por otra parte, alega el apoderado judicial de la parte recurrente, que la Administración violó el derecho a la defensa y el debido proceso de su representada, en virtud que la investigación del presunto origen ocupacional se ejecutó a través de un procedimiento unilateral, al no permitírsele a la empresa presentar alegatos o pruebas que le permitieran desvirtuar las afirmaciones que le afectaban.

En tal sentido, debe señalar este Sentenciador que el derecho a la defensa y el debido proceso constituyen derechos y garantías inalienables y en consecuencia, son aplicables a cualquier clase de procesos o procedimientos. Por ello debe señalarse, que el derecho a la defensa implica para las partes la protección del derecho a que se les oiga y analicen oportunamente sus alegatos y defensas, y que además tengan acceso a probar; contradecir y controlar las pruebas en el proceso. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación en él, se le limita el ejercicio de sus derechos, entre ellos, prohibirle realizar actividades probatorias.

Ante ello, la Administración debe al momento de dictar un acto administrativo, hacerlo partiendo de supuestos o circunstancias de hecho que justifiquen su actuación, razón por la cual debe iniciar un procedimiento que garantice todos los derechos constitucionales v legales del administrado, pues la Administración está en la obligación de comprobar tales hechos y realizar una correcta calificación de los mismos a los fines de subsumirlos dentro de la norma aplicable.

Precisado lo anterior, puede afirmarse, previo el estudio de las actas que conforman el presente expediente que en el presente caso, se evidencia violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ya que, tal como lo alega la parte actora, no existió un procedimiento que le permitiera a la representación patronal -hoy recurrente- ejercer en algún momento, las defensas que considerara pertinentes para desvirtuar la comprobación de la enfermedad por origen ocupacional, padecida por la ciudadana LESBIA JOSEFINA MANRIQUE SALAZAR, razón por la cual, al constatarse que dicha actuación no es mas que una imposición en cabeza del empleador que resulta irrebatible en sede administrativa, este Juzgador debe estimar la denuncia realizada por la parte actora. Así se decide.

Aunado a lo anterior, se aprecia que la parte actora arguye que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda al momento de dictar la Certificación hoy impugnada, sólo se basó en supuestos sin establecer claramente el nexo existente entre la enfermedad, su agravamiento y las condiciones de trabajo, y que por tal motivo, el acto administrativo incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho.

En este sentido, este Sentenciador debe señalar, que declarada como fue la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, visto que la Administración prescindió de manera absoluta del procedimiento legalmente establecido, al no permitirle a la parte recurrente esgrimir alegatos o defensas a su favor que junto a la denuncia de la trabajadora y el estudio médico, permitiese a la Administración generar un silogismo positivista para establecer de manera objetiva el nexo de causalidad entre éstas, se genera en quien decide la convicción de que se materializó una apreciación sesgada de los hechos que sustentaron la calificación de enfermedad ocupacional contenida en el acto administrativo impugnado, configurándose así el vicio de falso supuesto de hecho denunciado por la representación de la parte actora. Así se decide.

Una vez determinada la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y constatado como fue el vicio de falso supuesto de hecho denunciados por el apoderado judicial de la sociedad mercantil NEOGRAFICA, C.A., así como la incompetencia manifiesta de la funcionaría que suscribió el acto administrativo objeto del presente fallo, este Juzgado Superior declara con lugar la presente demanda y en consecuencia, la nulidad absoluta de la Certificación Nº 0526-10 de fecha 11 de agosto de 2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad laborales (INPSASEL). Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: Su COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad interpuesta por el abogado RAFAEL FUGUET ALBA, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil NEOGRAFICA, C.A. en contra de la Certificación Nº 0526-10 de fecha 11 de agosto de 2010, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Miranda del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).

SEGUNDO: CON LUGAR la mencionada demanda de nulidad, y en consecuencia se ANULA la Certificación impugnada.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de marzo de dos mil doce (2012). Años 201° de la Independencia y 153° de la Federación.
EL JUEZ,

HÉCTOR LUÍS SALCEDO
LA SECRETARIA,

KEYLA FLORES RICO

En la misma fecha de hoy, siendo las ( ), quedó registrada bajo el Nº .

LA SECRETARIA,

KEYLA FLORES RICO
Exp. Nº 8818
HLSL/npls