JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2003-003597
En fecha 1º de septiembre de 2003, se recibió en la Secretaría de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 01366-03 de fecha 31 de julio de 2003, emanado del Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Jesús Cristóbal Rangel Rachadell y Luz del Valle Pérez de Martínez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 26.906 y 46.079, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana THAIS JOSEFINA GARCÍA SANTANA, titular de la cédula de identidad Nº. 5.523.807, contra la ASAMBLEA NACIONAL.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 31 de julio de 2003, el recurso de apelación interpuesto en fecha 22 de julio de 2003, por el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada en fecha 31 de marzo de 2003, por el referido Juzgado Superior, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 9 de septiembre de 2003, se dio cuenta a la Corte, se aplicó el procedimiento de segunda instancia establecido en el artículo 162 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se designó Ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño y se fijó el décimo (10º) día de despacho para comenzar la relación de la causa.
En fecha 16 de septiembre de 2003, el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 1º de octubre de 2003, comenzó la relación de la causa.
En fecha 8 de octubre de 2003, el ciudadano Eulalio Antonio Guevara, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 75.452, actuando en el carácter de Apoderado Judicial de la Asamblea Nacional, consignó escrito de contestación.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por los ciudadanos: Andrés Eloy Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 9 de marzo de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En esa misma fecha, se recibió del ciudadano Andrés Eloy Brito, Juez Presidente de esta Corte, diligencia mediante la cual se inhibe formalmente de la presente causa, con fundamento en la causal prevista en el artículo 82 numeral 9 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 11 de marzo de 2009, esta Corte ordenó abrir cuaderno separado, a los fines legales consiguientes, en virtud de diligencia presentada por el Juez Ponente Andrés Eloy Brito.
En fecha 20 de enero de 2010, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 28 de septiembre de 2011, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado que se encontraba y acordó la notificación de las partes, una vez vencido los lapsos se seguirá con el procedimiento dictado en fecha 9 de septiembre de 2003.
En fechas 20 de octubre de 2011, 10 y 29 de noviembre de 2011, los ciudadanos José Ereño y José Antonio Mendoza, Alguaciles de esta Corte consignaron el oficio dirigido al ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional, la boleta de notificación dirigida a la ciudadana Thais Josefina García Santana y el oficio dirigido al ciudadano Procurador General de la República, los cuales fueron recibidos en fechas 17 de octubre de 2011, 4 de noviembre de 2011 y 28 de octubre de 2011, respectivamente.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Juez MARISOL MARÍN R., quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 25 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 2 de febrero de 2012, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, se ordenó continuar con el lapso establecido mediante auto dictado en fecha 9 de septiembre de 2003, donde se fijó el procedimiento establecido en el artículo 162 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y se ordenó la práctica por Secretaría del cómputo de los días de despacho transcurridos para la fundamentación de la apelación. Al efecto, la Secretaría certificó que, desde el día 2 de octubre de 2003, fecha en que se fijó el lapso para la fundamentación de la apelación, inclusive, hasta el día 8 de octubre de 2003, fecha en que terminó dicho lapso, inclusive, transcurrieron dos (2) días de despacho, correspondiente a los días 2 y 8 de octubre de 2003.
En fecha 15 de febrero de 2012, inclusive, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 23 de febrero de 2012, inclusive, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 23 de febrero de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por la Abogada Ada Ortega, actuando en el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, mediante el cual consignó contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 24 de febrero de 2012, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 1º de marzo de 2012, inclusive, venció el lapso de cinco (5) días para la promoción de las pruebas.
En fecha 5 de marzo de 2012, se declaró en estado de sentencia la presente causa y se reasignó la Ponencia al Juez Efrén Navarro, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 5 de febrero de 2001, los Abogados Jesús Cristóbal Rangel Rachadell y Luz del Valle Pérez de Martínez, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana Thais Josefina García Santana, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Asamblea Nacional, con fundamento en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Expusieron que, “Nuestra representada Thais Josefina García Santana, ingresó en el Congreso de la República el 15 de octubre de 1980, laborando de manera ininterrumpida en el Poder Legislativo por lo menos diez (10) años. En fecha 15 de mayo de 2000, la Comisión Legislativa Nacional jubiló a nuestro (sic) representado (sic) del cargo de Secretaria II, mediante Resolución sin número, de la misma fecha, por tener más de diez años de servicio para el Poder Legislativo denominación que ha variado de Congreso de la República de Venezuela, Asamblea Nacional Constituyente, Comisión Legislativa Nacional a Asamblea Nacional. La mencionada Resolución está firmada por Elías Jaua, en su carácter de Segundo Vicepresidente, y Luís H. Castillo Castro, en su carácter de Coordinador General (…) El Congreso de la República, en cumplimiento de lo pautado en el artículo 666 de la Ley Orgánica del Trabajo del año 1997, canceló el corte de prestaciones sociales, recibió las prestaciones sociales correspondientes de manera sencilla, por la cantidad de Bolívares 5.805.941,49 (sic)…”.
Manifestaron que, “En fecha 11 de agosto de 2000, nuestro representado (sic), meses después (sic) haber sido jubilado (sic), retiró el cheque de sus prestaciones sociales, recibiendo la cantidad de Bolívares 3.172.159,21, (sic) más el complemento que establece el mismo artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, por la cantidad de Bolívares 377.755,47 (sic), encontrando que después de haber laborado más de diez (10) años de manera ininterrumpida para el Poder Legislativo Nacional, no le cancelaron sus prestaciones sociales dobles como lo establece el artículo Cuarto de la Resolución S/N de fecha 01 de mayo de 1988 (…). El total recibido por prestaciones sociales, tanto las del corte de prestaciones del año 1997, como lo pagado por este concepto en el 2000, incluido el complemento, es la cantidad de Bolívares 9.355.856,17 (sic), el pago doble de esas prestaciones asciende a la cantidad de Bolívares 18.711.712,34 (sic), deducido todo lo entregado por prestaciones, corresponde pagar a la Asamblea Nacional un saldo deudor de Bolívares 9.355.856,17 (sic)…” (Negrillas de la cita).
Alegaron que, “…El pago de prestaciones dobles se ha efectuado a varios funcionarios jubilados del Congreso de la República después del año 1994, y a jubilados por esta Administración (…) el haber beneficiado a estas personas con el pago doble de sus prestaciones sociales configura una clara discriminación de los derechos de nuestro representado, lo cual es inaceptable y está protegido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el ordinal 5º del artículo 89…” (Negrillas de la cita).
Finalmente, solicitaron que, “…Se condene a la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional), al pago de las prestaciones sociales pendientes que asciende a la cantidad de Bolívares 9.355.856,17 (sic). Que se indexe dicho pago desde que nació la obligación de pagar las prestaciones el 15 de mayo de 2000, por cuanto las prestaciones sociales constituyen una deuda de valor como lo dispone el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Que se condene a la República Bolivariana de Venezuela a pagar los intereses por la mora en el pago completo de las prestaciones sociales, calculadas a la rata establecida por el Banco Central de Venezuela…”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 31 de marzo de 2003, el Juzgado Superior Tercero de Transición en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró Sin Lugar el recurso interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“este Juzgado, a los efectos de proferir sentencia en el presente juicio, pasa a hacer las siguientes consideraciones:
Esgrimidos como han sido los alegatos de las partes, y del análisis del tema objeto de litigio, este Tribunal observa, que sobre la materia controvertida confluyen cuatro instrumentos jurídicos distintos, cuya vigencia es piedra angular para la resolución del caso que nos ocupa.
Así las cosas, el régimen jurídico aplicable a los funcionarios al Servicio del Poder Legislativo Nacional, se encuentra desarrollado en el Estatuto del Personal del Congreso de la República (…) A través de la aprobación de dicho instrumento jurídico, el extinto Congreso de la República, creó la Carrera Administrativa Legislativa, con el propósito de regular las relaciones de trabajo del Congreso de la República con el personal adscrito a cada una de las Cámaras Legislativas o los servicios comunes de las mismas.
Posteriormente, en fecha 01 de mayo de 1988, el Presidente y el Vicepresidente del extinto Congreso de la República (…) aprueban una Resolución sin número, la cual establece en su artículo cuarto, el beneficio de indemnización doble para aquellos funcionarios que hayan cumplido diez (10) o más años ininterrumpidos de servicio, a los efectos de la jubilación. (…)
No obstante lo anterior, en virtud de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva del Trabajo celebrada con la representación sindical el 12 de mayo de 1994, y por cuanto la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República se rige únicamente por las estipulaciones contenidas en el Estatuto de Personal del Congreso de la República, y aquellas que se encuentran contenidas en la Convención Colectiva en comentario, los ciudadanos (…) Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República de Venezuela, derogan todas las Resoluciones, Acuerdos, Instructivos e Instrumentos contentivos de disposiciones reguladoras de la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República, dictados por la Presidencia del Congreso de la República con anterioridad al 12 de mayo de 1994.
Dicho esto, cabe analizar la vigencia o permanencia de las disposiciones normativas contenidas en la Resolución S/N de fecha 01 de mayo de 1988, a la luz del texto del artículo noveno, el cual dice textualmente lo siguiente: ´Los beneficios contemplados en la presente Resolución, forman parte del Estatuto de Empleados del Congreso de la República´.
Vista la disposición transcrita, y en atención al contenido de la misma, resulta evidente que la voluntad de la Presidencia del extinto Congreso de la República fue ampliar el contenido del Estatuto de Personal de Empleados del Congreso, exaltando las disposiciones por él dictadas, al mismo rango que a la del estatuto en referencia, otorgándole, a su vez, carácter de permanencia en lo que a la regulación de las relaciones jurídico funcionariales de los empleados del Congreso de la República se refiere. No obstante, dicho acto de reforma, (ampliación), de otro cuerpo normativo de data anterior, con la respectiva incorporación de las normas contenidas en esta Resolución, no escapa de la rigurosa aplicación del Principio Jurídico del Paralelismo de las Formas, con el cual, las reformas y derogatorias de cuerpos normativos, están supeditadas a la actuación de la misma autoridad, que la dictó u otra de mayor jerarquía, a través de actos normativos de igual o mayor jerarquía.
En este sentido, el Tribunal observa que la materia de personal al servicio del Congreso de la República, estaba contenido en la Convención Colectiva y el Estatuto de Personal. En este orden de ideas, no puede pretenderse que la intención de la Presidencia del Congreso se sobreponga a la voluntad del órgano, que en sesión conjunta, aprobó dicho instrumento normativo.
Dicho esto, en el caso que nos ocupa, la aludida Resolución es emanada del Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República, en ejercicio de sus funciones ejecutivas dentro de dicho organismo. Tan es así, que dicha Resolución no cuenta con la publicidad otorgada por la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, quedando entonces, conminada al ámbito interno de dicha Institución.
(…)
Por tanto, la pretendida incorporación de las normas establecidas en la resolución s/n de fecha 01 de mayo de 1988, al Estatuto de Personal del Congreso de la República, queda sin efecto, toda vez que la reforma antes planteada es jurídicamente imposible de efectuarse, habida cuenta, que si se pretendiese ampliar el contenido de dicho estatuto, sería necesario una Ley dirigida a ello, o una norma de mayor jerarquía dictada por la misma autoridad local, o por otra de mayor jerarquía también.
(…)
En virtud de lo expuesto ut supra, las normas contenidas en la Resolución S/N de fecha 01 de mayo de 1988, conservan el rango otorgado en su creación inicial, y no forman parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República, tal y como fue pretendido establecerse en el artículo noveno de la referida Resolución.
Establecido como ha quedado el carácter autónomo de la normativa en comentario, y el rango de Resolución no integrante del Estatuto de Personal en referencia, la Resolución antes mencionada es perfectamente subsumible dentro del ámbito de aplicación de la derogatoria general contenida en la Resolución S/N emitida por los ciudadanos (…) en su carácter de Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República de Venezuela. Y así se declara.
Visto el anterior pronunciamiento, los beneficios de prestaciones sociales dobles, a los efectos de la jubilación de aquellos funcionarios que cumplidos diez (10) o más años de servicio ininterrumpidos al servicio del Congreso de la República (…) que fueron cancelados a una serie de funcionarios con posterioridad a 1994, siendo un hecho expresamente aceptado por las partes, este Juzgador observa, que dichos pagos carecen efectivamente, de fundamento jurídico, toda vez que la Resolución de fecha 01 de mayo de 1988, en la cual se establecen los beneficios arriba indicados, quedó derogada por la Resolución sin fecha y sin número publicada en la Gaceta Oficial del 02 de septiembre de 1994. Por tanto, al carecer de sustento jurídico los pagos efectuados a los funcionarios señalados por el querellante, configuran materia de responsabilidad civil, penal y administrativa, para determinar la presunta responsabilidad de aquellos funcionarios que hayan autorizado los pagos antes mencionados, responsabilidades cuyas procedencias o no deberán determinar los órganos encargados de investigar y establecer las mismas, vale decir, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la República, a quien este Tribunal ordenará oficiar en la parte dispositiva del presente fallo, a los fines de que sean dichos organismos quienes se encarguen de llevar a cabo las investigaciones pertinentes. Y así se declara.
Por otro lado, el no reconocimiento de los beneficios reclamados por el accionante, mal podrían transgredir el Principio Constitucional de la Igualdad y no Discriminación, toda vez, que ante una situación que contraría lo dispuesto por la ley, no pueden aplicárseles los preceptos Constitucionales relacionados con la igualdad del hombre, so riesgo de perpetuar la conducta antijurídica, y con esa indebida legitimación, se atentaría en contra del ordenamiento jurídico en general, puesto que dicha igualdad está consagrada como igualdad ante la ley. Y así se declara.
Con relación al alegato en el cual solicita la desaplicación a través del control difuso de la Constitución establecido en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, la Resolución sin fecha suscrita por Eduardo Gómez Tamayo y Carmelo Lauría Lesseur, Presidente y Vicepresidente a la sazón del extinto Congreso de la República y publicada en Gaceta Oficial de la República Nº 35.538 de fecha 2 de septiembre de 1994, por la presunta transgresión de lo establecido en el artículo 89, ordinales 1, 2 y 5, en el cual se establece la irrenunciabilidad de los derechos laborales y la no alteración de la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, este Juzgado se pronuncia de la siguiente manera:
La mencionada Resolución tiene su origen en virtud (como ella mismo (sic) lo señala) de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada por el Extinto Congreso de la República con la Representación Sindical de fecha 12 de mayo de 1994, ya que como esta lo indica la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República se rige únicamente por las estipulaciones que ella misma contiene y por las disposiciones del Estatuto de Personal del Congreso de la República aprobado en fecha 25 de febrero de 1981, y publicado en Gaceta Oficial de la República Nº 32.118 del 16 de marzo del mismo año, cuyos instrumentos son los únicos que pudieran establecer condiciones y beneficios para los empleados.
Por lo que, visto lo señalado en el párrafo anterior para poder determinar las violaciones de la Constitución denunciadas por los apoderados de la querellante es imperioso analizar las normas aplicables a las Convenciones Colectivas suscrita en una relación de empleo público y constatar que si efectivamente procede o no desaplicación del instrumento normativo denunciado. Sobre este particular ya este Juzgado se ha pronunciado en oportunidad anterior señalando que la normativa funcionarial vigente para el momento en el cual se produjo el acto, la cual rige por demás el tratamiento legal del mismo, a saber, el Estatuto de Personal del Congreso de la República y Ley de Carrera Administrativa, no regula de manera expresa lo concerniente a las Convenciones Colectivas, debiendo ser regulado, de manera supletoria, por las disposiciones normativas de la Ley Orgánica del Trabajo y su respectivo Reglamento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo (…).
En este orden de ideas, no puede pretenderse que una normativa, dictada por el Presidente y Vicepresidente, que no constituye la voluntad del órgano debidamente expresada y que no forma parte del estatuto dictado previo cumplimiento de los pasos orgánicos debidos, o producto de una convención colectiva, sea constitutiva de derechos; toda vez que la misma fue posteriormente revocada, restituyendo la aplicación exclusiva los instrumentos validos a tales fines, y mucho menos pretender, que dicho instrumento expresamente derogado, continúe generando beneficios a posteriori, indefinida ratio temporis. En atención a los (sic) antes expuesto, no puede pretenderse que tal interpretación, lesione la intangibilidad y progresividad de los derechos, habida cuenta que dicho instrumento no ha generado derecho alguno en el caso de autos, toda vez que el mismo pretender esgrimirse tiempo después (más de 5 años) que dicho instrumento ha sido derogado expresamente, y restituido al principio de legalidad de los instrumentos generadores de derecho a los funcionarios, en cuya consideración, no fue lesionado el principio de intangibilidad y progresividad de los derechos funcionariales, por cuyos fundamentos no procede la desaplicación por control difuso, de conformidad con las previsiones del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, y así se decide.
En virtud de lo antes expuesto, este Juzgado Superior Tercero de Transición de (sic) Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de condena, interpuesto por la ciudadana THAIS JOSEFINA GARCÍA SANTANA (…) SE ORDENA oficiar a la Contraloría General de la República, a los fines que se inicie las investigaciones correspondientes, con el fin de determinar las responsabilidades en las cuales hubieren incurrido los funcionarios que autorizaron los pagos aludidos anteriormente…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 22 de julio de 2003, el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Thais Josefina García Santana, ejerció el recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero de Transición en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital y en fecha 16 de septiembre de 2003 presentó escrito de fundamentación al recurso de apelación interpuesto, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Expresó que, “Alega la sentencia apelada que la Resolución S/N de fecha 1 de mayo de 1988, de la cual derivan los derechos de mi representado, expresa en su artículo 9 que la misma es parte del Estatuto de Personal, lo cual rechaza el Juzgador al interpretar que el Estatuto del Personal del Congreso de la República fue aprobado mediante acuerdo de las Cámaras en sesión conjunta el 25 de febrero de 1981, dándole el carácter de Reglamento Ley, y por cuanto las reformas o derogatorias por parte de la misma autoridad está supeditada al Paralelismo de la Formas; la pretendida incorporación de las normas establecidas en la Resolución S/N queda sin efecto (…) Si la jurisprudencia ha aceptado el concepto de Reglamentos Ejecutivos o Autónomos, no se entiende que una normas (sic) que desarrollen aquel sea ilegal por una simple denominación…” (Mayúsculas de la cita).
De igual forma señaló que, “…El sentenciador alega que la Resolución S/N del 1º de Mayo de 1988, quedó derogada por la Resolución de fecha 26 de agosto de 1994, suscrita por Eduardo Gómez Tamayo y Carmelo Lauría Lesseur, Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República, respectivamente, y que en consecuencia todos los pagos realizados no tienen fundamento jurídico (…) Este argumento del sentenciador es discutible, ello por cuanto la Asamblea realizó los pagos de los beneficios conforme a la Resolución S/N de fecha 1 de mayo de 1988, y también continúo otorgando los beneficios después del 2 de mayo de 1988, y también continuó otorgando los beneficios después del 2 de mayo de 1994 (fecha de publicación de la gaceta oficial). En el escrito de la demanda se relacionaron todas las personas que fueron beneficiadas con los derechos contemplados en la Resolución que se declara ilegal en la sentencia apelada…” (Mayúsculas de la cita).
Agregó que, “…Si el Congreso de la República dictó una normativa que contempla beneficios laborales a sus empleados, sin que se pueda considerar incluidas (sic) en la normativa general, eso no significa que es ilegal dicha normativa (sic) lo que hubiera sido ilegal es regular los beneficios de una manera que estén por debajo de los establecidos, en su momento en la Ley de Carrera Administrativa y ahora en la Ley del estatuto de la Función Pública, por cuanto estas normativas se constituyen como un sistema de derechos mínimos…”.
Indicó que, “…La Resolución S/N, de fecha 01 de mayo de 1988, dictada por el Senador Reinaldo Leandro Mora en su carácter de Presidente del Congreso de la República y por el Diputado José Rodríguez Iturbe, en su carácter de Vicepresidente, estableció que el que cumpliera diez (10) años en la Institución ‘a los efectos de la jubilación’, no expresó que solicitase la jubilación, tampoco que fueran los años de antigüedad de la misma Institución – solo diez años de manera ininterrumpida eran suficientes para hacerse acreedor del derecho a cobrar las prestaciones dobles, la redacción de la norma para los funcionarios al servicio del Poder Legislativo Nacional…”.
Finalmente solicitó que, “…se declare CON LUGAR la APELACIÓN interpuesta, y que en consecuencia se revoque el fallo dictado por el Tribunal Tercero de Transición de fecha 31 de marzo de 2003, y se declare a su vez CON LUGAR la pretensión planteada en la demanda…” (Mayúsculas de la cita).
IV
DE LA CONTESTACIÓN DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 23 de febrero de 2012, la Abogada Ada Ortega, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 30.198, actuando en el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito de contestación de la fundamentación, con base en los alegatos de hecho y de derecho siguientes:
Manifestó que, “…Esgrime el formalizante como argumento fundamental lo siguiente (…) Con relación a este aspecto, no se logra entender como el formalizante niega su propio argumento al transcribir el fragmento de la Exposición de Motivos de marras, que meridianamente establece que efectivamente se está en presencia de un instrumento normativo al que se le aplicó un simple cambio NOMINAL de Reglamento a Estatuto, pero cuya naturaleza jurídica obedece a la del primer nombre. Lo anterior constituye una evidente PRECLUSIÓN LEGAL, la que consiste tanto en negar lo afirmado como afirmar lo negado y que el ámbito del Derecho Internacional Público se conoce con el nombre de ‘Stoppel’, siendo su consecuencia jurídica la nulidad de lo argumentado…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Señaló que, “…Lo que realmente resulta grave es que de forma harto maniquea el formalizante pretenda inducir a error al juzgador con este argumento, dado que el quid del asunto radica en el hecho de que la Resolución S/N del primero de mayo de 1988, NO detenta fuerza jurídica para modificar el Estatuto de Personal de fecha 25 de febrero de 1981 (…) tanto así que su base normativa es absoluta y totalmente INEXISTENTE, lo que se evidencia en su motivación…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Indicó que, “…Precisamente, los casos de los ex funcionarios del Poder Legislativo Nacional, (…), implican supuestos de plena adquisición del beneficio a las prestaciones sociales dobles por efecto de la jubilación antes del 2 de septiembre de 1994, fecha de entrada en vigencia (sic) la Resolución derogatoria de la de 01 (sic) de mayo de 1988. Por ello, al cumplirse para estos ex funcionarios todos los extremos para la concesión del beneficio no podía privárseles del mismo por la circunstancia de que lo hubieran hecho valer en tiempo posterior a 1994. Así, tal como se demostrará en la fase probatoria de este proceso, todos estos ex funcionarios obtuvieron su jubilación por un tiempo superior a treinta años de servicios…” (Negrillas de la cita).
Finalmente solicitó que, “…se declare SIN LUGAR la apelación hecha (…) y en consecuencia sea ratificada la Sentencia dictada en fecha 31 de marzo de 2003…” (Mayúsculas de la cita).
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo que sigue:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales, le corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 22 de julio de 2003, contra la sentencia dictada en fecha 31 de marzo de 2003, por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. Así se decide.
VI
DE LA MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
En el presente caso, de los alegatos expuestos en la fundamentación de la apelación, se desprende que el primer punto controvertido por el actor se circunscribe a la vigencia de la Resolución de fecha 1º de mayo de 1988, mediante la cual se estableció el pago doble de las prestaciones sociales a los funcionarios del Congreso de la República, hoy día Asamblea Nacional, que hubiesen cumplido diez (10) o más años ininterrumpidos de servicio, a los efectos de la jubilación, pues a su decir, la referida Resolución forma parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República, y por ende, el Juzgado A quo erró al estimar que la misma fue revocada y no generaba el derecho a recibir el beneficio de jubilación reclamado.
Por otra parte, se observa que los alegatos presentados por la representación judicial de la parte recurrida, en la oportunidad de dar contestación a la fundamentación de la apelación, niegan la vigencia de la Resolución s/n de fecha 1º de mayo de 1988, y afirman que la misma no forma parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional, ni detenta fuerza jurídica para modificarlo.
Por su parte, el Juzgado A quo en la sentencia apelada indicó que “…en fecha 01 de mayo de 1988, el Presidente y el Vicepresidente del extinto Congreso de la República (…) aprueban una Resolución sin número, la cual establece en su artículo cuarto, el beneficio de indemnización doble para aquellos funcionarios que hayan cumplido diez (10) o más años ininterrumpidos de servicio, a los efectos de la jubilación (…) No obstante lo anterior, en virtud de la entrada en vigencia de la Convención del Trabajo celebrada con la representación sindical 12 de mayo de 1994, y por cuanto la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República se rige únicamente por las estipulaciones contenidas en el Estatuto de Personal del Congreso de la República, y en aquellas que se encuentran contenidas en la Convención colectiva en comentario, los ciudadanos (…) derogan todas las Resoluciones, Acuerdos, instructivos (sic) e Instrumentos contentivos de disposición reguladora de la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República, dictados por la Presidencia del Congreso de la República con anterioridad al 12 de mayo de 1994…”.
Al respecto observa esta Corte, que el objeto de la pretensión del recurrente es el pago de diferencia de Prestaciones Sociales, por considerar que lo que le fue pagado por tal concepto de prestaciones no constituye el pago doble al que tiene derecho, tal como lo prevé el artículo 4º de la Resolución s/n de fecha 1º de mayo de 1988, dictada por la Presidencia y Vice Presidencia del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional, puesto que esta Resolución tiene plena vigencia, ya que los beneficios allí contemplados forman parte del Estatuto de Personal de Empleados del antiguo Congreso, conforme a lo dispuesto en la misma Resolución en su artículo 9º, a pesar de que en fecha 2 de septiembre de 1994, fue dictada una nueva Resolución mediante la cual se derogaban todas las Resoluciones, Acuerdos, Instructivos e Instrumentos contentivos de disposiciones reguladoras de la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República, dictados por la Presidencia de ese Congreso que tuvieran fecha anterior al 12 de mayo de 1994.
Ahora bien, considera este Órgano Jurisdiccional oportuno hacer un análisis del orden de jerarquización de las normas y de su derogatoria, al respecto el artículo 218 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece lo siguiente:
“Artículo 218. Las leyes se derogan por otras leyes y se abrogan por referendo, salvo las excepciones establecidas en esta Constitución. Podrán ser reformadas total o parcialmente. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
Por otra parte, el artículo 7 del Código Civil, establece lo siguiente:
“Artículo 7. Las leyes no pueden derogarse sino por otras leyes”.
Con relación a lo anterior, debe señalar esta Corte, que el mencionado Estatuto constituye un Reglamento Interno que regula la relación entre el Órgano Legislativo Nacional y sus funcionarios, por lo que aun cuando se dicta en ejecución de las atribuciones constitucionales otorgadas al Cuerpo Legislativo no podría atribuírsele rango de ley material ni formal, siendo que constituye un acto normativo de rango sublegal, por lo que aun cuando en el caso bajo estudio no se trata de una ley de carácter material sino de un Reglamento Interno, le es aplicable el mismo principio, por cuanto una resolución es derogada por otra de igual jerarquía, cabe señalar que en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el legislador consagró el principio de la inderogabilidad singular de los actos administrativos de efectos generales, en virtud del cual “Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general…”.
En este orden de ideas, tenemos que efectivamente en fecha 1º de mayo de 1988, fue dictada una Resolución por parte del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional, mediante la cual se establecieron ciertos beneficios para sus funcionarios, entre los cuales figuraban el pago doble de sus prestaciones sociales al momento de nacerles el beneficio de la jubilación, no obstante, se observa que en fecha 26 de agosto de 1994, la Junta Directiva del Congreso de la República, mediante la Resolución publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.538, de fecha 2 de septiembre de 1994, dictó una nueva Resolución donde en su único punto procedió a derogar “…todas las Resoluciones, Acuerdos, Instructivos e Instrumentos contentivos de regulaciones de la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República, dictados por la Presidencia del Congreso de la República, con anterioridad al 12 de mayo de 1994”, quedando subsumida dentro de dicha derogatoria, la Resolución s/n de fecha 1º de mayo de 1988, que establecía beneficios a favor del personal del extinto Congreso de la República, siendo el caso que no se desprende de la revisión y lectura de la mencionada Resolución que se haya hecho algún tipo de excepción que implicara la continuidad y vigencia de una de esas normas que fueron dictadas con anterioridad a la Resolución del año 1994.
Así, se observa que la aludida Resolución fue derogada por un acto de rango similar. Esto es la Resolución de fecha 26 de agosto de 1994, publicada en fecha 2 de septiembre de 1994, emanada del Presidente y Vicepresidente del Órgano Legislativo, ello en consonancia con el artículo 139 de la Constitución de 1961, según el cual, la competencia para dictar actos normativos reguladores del funcionamiento interno y organizativo estaba atribuida a ambas Cámaras en sesión conjunta, por lo que no correspondía a la Junta Directiva de ese órgano modificar el Estatuto de Personal.
Consecuencia de lo anterior y en el entendido que en un Estado de Derecho las leyes sólo pueden ser derogadas por otras leyes, y su vigencia se determina, tal como lo dispone el artículo 1º del Código Civil, “desde su publicación en la Gaceta Oficial o desde la fecha posterior que ella misma indique”, las leyes derogadas, por la entrada en vigencia de un nuevo texto legal, pierden su eficacia en el ordenamiento jurídico desde ese momento, en tal sentido al haber tenido lugar el egreso por jubilación de la recurrente en fecha 15 de mayo del año 2000 y en virtud de la promulgación de la Ley Orgánica del Trabajo en el año 1997, a través de la cual se previó en su artículo 8 que todos los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales gozarán de los beneficios acordados por esa Ley en todo lo no previsto en las normas sobre carrera administrativa, no puede pretender el recurrente la aplicación de una norma que no se encuentra vigente para el momento en que le nació el derecho a la jubilación, por lo que estima esta Corte que el Juzgado A quo en su decisión actúo ajustado a derecho, coincidiendo este Órgano Jurisdiccional con dicho criterio. Así se decide.
Asimismo, observa esta Corte que la representación judicial de la parte recurrida solicitó la desaplicación por control difuso de la precitada Resolución s/n del año 1994, ello “…a tenor del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, todo con el objeto de que esta (…) quede sin efecto…”.
Ello así, respecto de la pretendida desaplicación por control difuso de la constitucionalidad de la mencionada Resolución, se observa que ello constituye un mecanismo de salvaguarda de las disposiciones constitucionales frente a las normas jurídicas que puedan ir en contravención a éstas, caso en el cual el Constituyente previó un sistema de justicia constitucional, según el cual todos los jueces de la República tienen la facultad -aún de oficio- de declarar la inaplicabilidad de un precepto legal a un caso concreto por resultar contrario a la Constitución.
Así el control difuso de la constitucionalidad le otorga al Juez, conforme al artículo 334 del Texto Fundamental, en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, la facultad de revisión de una norma jurídica, cuando en una causa que se ventile bajo su conocimiento se determine la incompatibilidad de dicha norma con la Constitución, caso en el cual el juez deberá desaplicarla para el caso concreto, haciendo prevalecer la norma constitucional; sin embargo, dicho control procede siempre que recaiga sobre un acto de naturaleza normativa, que sea producto de la potestad normativa del Estado, bien sea en sentido amplio o restringido, esto es, sobre aquellas normas de aplicación general y abstracta, tanto sobre leyes formales como sobre aquellos actos concebidos dentro de la noción de ley material (vid. sentencias de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, Nº 1178 de fecha 17 de julio de 2008, caso: Martín Anderson y Nº 554 de fecha 13 de mayo de 2009, caso: Hilda Mariela Bernal).
De data más reciente, encontramos que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 26 de abril de 2011 (caso: Rafael Antonio Román Toro), determinó lo siguiente:
“Esa facultad que fue conferida a los jueces para el ejercicio del control difuso de la constitucionalidad de las leyes y otras normas jurídicas constituye también un deber que se deriva de un imperativo que les impone de manera directa una norma constitucional; por tanto, en todos los casos en los que éstos aprecien alguna incompatibilidad entre una Ley u otra norma jurídica con la Constitución, están obligados al ejercicio del control difuso (Cfr. s.S.C. n.°: 620 de 2 de mayo de 2001, caso: ‘Industrias Lucky Plas C.A.’).
Ahora bien, en esta oportunidad esta Sala debe ratificar lo sostenido –entre otras oportunidades- en sentencia Nro.: 1178 del 17 de julio de 2008, en el sentido de que el control difuso recae únicamente sobre aquellos actos normativos dictados por los órganos del Estado que sean susceptibles de aplicación general y abstracta. En este sentido, se observa que en el presente caso, la norma desaplicada fue la (Cláusula n.°: 39 de la II Convención Colectiva de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Portuguesa), la cual no se encuentra incluida dentro de las normas que pueden ser objeto de control difuso, por cuanto se trata de un acuerdo que rige la relaciones entre trabajadores y patronos”(Resaltado de la cita).
Ello así, en el caso sub iudice se solicitó la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad de la Resolución s/n de fecha 26 de agosto de 1994, publicada en Gaceta Oficial en fecha 2 de septiembre de 1994, la cual, como ya se ha establecido precedentemente, se constituyó como un acto emanado del Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República, el cual adolece de las características de generalidad y abstracción propias de las normas jurídicas en aplicación directa de la Constitución, en consecuencia, esta Alzada debe desestimar la solicitud de desaplicación por control difuso requerida. Así se decide.
En consecuencia, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 22 de julio de 2003, por el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 31 de marzo de 2003, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto, y CONFIRMA el fallo apelado. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 22 de julio de 2003, por el Abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana THAIS JOSEFINA GARCÍA SANTANA contra la sentencia dictada en fecha 31 de marzo de 2003, por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la ASAMBLEA NACIONAL.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario Acc.,
IVÁN HIDALGO
EXP. Nº AP42-R-2003-003597
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Acc.,
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