JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2012-000556
En fecha 26 de abril de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 1146-2012 de fecha 20 de abril de 2012, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante el cual remitió expediente, contentivo de recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por la ciudadana Segunda Anaya Sepúlveda, titular de la cédula de identidad Nº 6.242.366, en su condición de Presidenta de la empresa LOMAS COUNTRY CLUB, C.A., inscrita inicialmente en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, bajo el Nº 16, tomo 4-A, en fecha 26 de octubre de 1988, con cambio de domicilio a la ciudad de Caracas, e inscrita a ese tenor, por ante el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, bajo el Nº 43, tomo 278-A 5to, en fecha 27 de enero de 1999, debidamente asistida por el Abogado Gerardo Jesús Alcalá R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº. 23.496, contra el acta de fecha 5 de agosto de 2011, levantada en la DEFENSORÍA DEL PUEBLO DELEGADA DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 20 de abril de 2012 el recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de abril de 2012, por la ciudadana Segunda Anaya Sepúlveda, en su carácter de Presidenta de la empresa Lomas Country Club, C.A., contra la sentencia dictada en fecha 30 de marzo de 2012, por el referido Juzgado Superior, que declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 2 de mayo de 2012, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 21 de mayo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia por parte de la ciudadana Segunda Anaya Sepúlveda, mediante la cual remitió escrito de fundamentación de la apelación.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 26 de enero de 2012, la ciudadana Segunda Anaya Sepúlveda, Presidenta de la empresa Lomas Country Club, C.A., debidamente asistida por el Abogado Gerardo Jesús Alcalá R., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el acta de fecha 5 de agosto de 2011 levantada en la Defensoría del Pueblo Delegada del estado Lara, bajo las siguientes consideraciones de hecho y derecho:
Expresaron que en el Acta levantada se tomaron una serie de acuerdos y resoluciones que a su decir afectan la esfera de sus derechos particulares, ya que las mismas fueron tomadas con violación al derecho de la defensa, al debido proceso, con absoluta y total prescindencia del procedimiento legalmente establecido, con desviación de poder y extralimitación de funciones, de los funcionarios que intervinieron en ella.
Manifestaron que, “…la redacción del Acta levantada el 5 de Agosto de 2011, se produjo un acto administrativo de efectos particulares como es la propuesta de solicitud de ocupación temporal de los terrenos de mi representada, propuesta efectuada en el ordinal 4 del Acta por la ciudadana Mónica Espejo coordinadora (sic) Regional del Indepabis (sic), quien impulsó la interposición de una medida preventiva de ocupación de los terrenos propiedad de mi representada de forma inmediata, y que todos los organismos presentes en la reunión y que firmaron el Acta de fecha 5 de agosto de 2.011 (sic) se dirigieran al ciudadano Presidente del lndepabis (sic) a los efectos de que se decretara dicha medida; propuesta que se efectuó en ausencia de mi representada, y sin la apertura de un procedimiento administrativo, procedimiento que para la fecha en que se introduce este recurso, aún no se ha iniciado, pero en cambio si se ha iniciado la invasión de los terrenos por personas amparadas en el contenido del acta impugnada…”.
Argumentaron que “…En el caso que nos ocupa los funcionarios ya mencionados, se reunieron para tratar una presunta problemática presentada en los terrenos de mi representada, y sin oírla, sin ni siquiera notificarla de esa reunión, produjeron y suscribieron un Acta, donde inaudita parte, sin darle la mínima garantía de defensa, ni siguiendo ningún tipo de procedimiento previsto en la ley, la consideraron culpable de los hechos que se le atribuyeron por los denunciantes y por ese motivo la Directora de Castrato del Municipio Irribarren (sic) del Estado (sic) Lara decidió inaudita parte suspender la entrega de la cédula catastral a mi representada, y la coordinadora regional del Indepabis (sic) decidió proponer la ocupación temporal de los terrenos de mi representada y todos los asistentes en conjunto decidieron elevar la solicitud al director del lndepabis (sic). Pero en el ínterin que ¿ha pasado?, 1. Que mi representada no ha podido acceder a la cedula (sic) catastral que tiene asignada por la negativa de la Directora de catastro a entregársela; 2. Que los señores que asistieron a la reunión diciéndose socios de la asociaciones que presentaron sus quejas, están invadiendo ilegalmente los terrenos, afectando a los verdaderos propietarios de los mismos amparados en el Acta de 5 de agosto de 2011; 3. No se ha abierto por el Indepabis (sic) ni por ningún otro Organismos procedimiento alguno, a efecto de que mi (sic) representada en el ejercicio del derecho a la defensa y al debido proceso pueda clarificar la situación planteada en esa reunión…”.
Indicaron que, “…Si mi representada hubiera sido notificada de esa reunión celebrada el agosto de 2011 donde se levantó el acta que se impugna, ella hubiera podido exponer sus razones de hecho y de derecho, y ejercer su derecho constitucional a la defensa; sin embargo solamente se escucharon los planteamientos de las personas interesadas en perjudicar los intereses de mi representada y de todas la personas propietarias de los terrenos sobre los cuales se propuso la ocupación temporal; ocupación temporal que aunque aún no se ha llevado a efecto, por que (sic) no se ha abierto el procedimiento legal para ello, ni se ha dictado la medida solicitada por la Coordinadora Regional del Indepabis (sic), lo que sin embargo ha traído como consecuencia como ya se dijo, de que personas ajenas y sin derecho a esos terrenos, violentando el derecho de propiedad de mi representada, y que de las personas que han comprado en esos terrenos por documentos notariados, amparados en el Acta contra la cual se recurre estén invadiendo los terrenos de marras, y la Directora de Catastro del Municipio Irribarren se niega a entregar a mi representada a cedula (sic) catastral que tiene asignada…”.
Señalaron que, “…la Directora Catastro del Municipio Irribarren del Estado (sic) Lara señaló en el particular 1, del acta que se impugna, que no ha entregado la cedula (sic) catastral a la empresa Lomas Country, debido a que no se ha determinado legalmente la propiedad a favor de la empresa en base a la Ley cartográfica y Catastro Nacional, que no permitir la emisión del acto administrativo hasta que no haya sentencia definitivamente firme que le acredite la propiedad…”.
Alegó que, “…Es indudable pues, que la actuación de la Directora de Catastro al asumir esa conducta de desconocer los pronunciamientos de los tribunales de la República y del Tribunal Supremo de Justicia, esta (sic) invadiendo una esfera que no es de su competencia, y esta (sic) actuando con extralimitación de sus atribuciones, y desviación de poder, y así solicito se declare expresamente por el Tribunal en la definitiva…”.
Esgrimieron que, “…La propiedad de los terrenos de mi representada esta (sic) demostrada por la cadena de transmisión de la propiedad, según se evidencia de los documentos que fueron consignados en su oportunidad ante esa Dirección de Catastro, los cuales una vez analizados, y analizada la cadena de trasmisión de la propiedad de los terrenos, culminó con la emisión de la cedula (sic) catastral identificada con código catastral No.313- 000-000-000; no existe tampoco ninguna demanda judicial, ni medida cautelar que impida la entrega de la cedula (sic) para obtener la planillas de liquidación del impuesto, lo que hace que la conducta negativa de la Directora de Catastro del Municipio Irribarren del Estado (sic) Lara, sea una conducta con evidente abuso d poder para con mi representada, por que (sic) al negarse a entregar la Cedula (sic) Catastral, sin comprobar la veracidad de los hechos por ella alegados; es decir la inexistencia o no de juicio alguno, no analizar ni valorar los documentos que se le consignaron, evidencia un interés parcializado en contra de mi representada, y así solicito se declare en la definitiva…”.
Arguyeron que, “…es indudable que la Defensora del Pueblo actuó en cumplimiento de sus atribuciones y por ende la resolución que se produjo en el Acta del 5 de agosto de 2011, debió ser publicada en Gaceta Oficial, y es indudable igualmente que el acta contiene un acto administrativo de efectos particulares a mi representada, y que por haber intervenido en el mismo otros funcionarios públicos, dicho acto es atacable por el vicio de nulidad, y así solicito se declare en la definitiva…”.
Agregaron que, “…Con respecto a la actuación y participación de la Coordinadora Regional del Indepabis (sic) en e1 acta que se impugna, tenemos que violenta los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de mi representada y ello simplemente en razón de la falta de apertura del procedimiento administrativo por parte del Indepabis (sic), que impide a mi representada ejercer los recursos ordinarios administrativos a efectos de demostrar la presunción falsa y errada por parte del Instituto Para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), acerca de la necesidad de ocupar temporalmente los terrenos de mi representada, lo que esta (sic) basado en un supuesto de hecho que no ha podido ser demostrado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios (INDEPABIS). porque no se ha aperturado el procedimiento administrativo, ni sustanciado, y en consecuencia, mi representada no ha ejercido el derecho a la defensa, y se vulnera y conculca el derecho al debido proceso de nuestra mandante, ya que mediante el criterio y actuación de la Coordinadora Regional de Estado (sic) Lara, se calificó y condenó anticipadamente a nuestra representada, se dictaminó que incurrió en el supuesto de hecho denunciado por los interesados en la reunión del 5 de agosto, sin ningún medio de prueba, indicio o presunción que produjera la certeza a dicho Instituto del incumplimiento de la Ley, y al mantenerse vigente los efectos de dicha solicitud, es decir, la ocupación temporal de los terrenos propiedad de mi representada, de manera indefinida como es el caso, acarrea las consecuencias denunciadas de la invasión de los terrenos propiedad de mi representada y de los demás propietarios, daño que no podrá reparar la providencia administrativa a dictarse, en el supuesto de declarar que nuestra mandante no incumple con la Ley…”.
Sostuvieron que, “…la Ley para la Defensa y el Acceso de los Bienes y servicios para las personas, establece un procedimiento administrativo que regula la practica (sic) de las medidas preventivas, y garantizan el derecho a la defensa y al debido proceso a los administrados; (…) lo cierto es que la actuación de la coordinadora regional ha causado un perjuicio a mi representada y un gravamen de difícil reparación, por las invasiones de los terrenos de su propiedad practicada por personas que amparadas en el acta que se impugna, se consideran con derecho a hacerlo (…) el Acta que se impugna no es un acta de mero trámite, ni un acta conciliatoria, es un acta que contiene un acto administrativo que lesiona los derechos constitucionales de mi representada, puesto que solicita sanciones, y expresa negativas por parte de sus integrantes de dar cumplimiento a obligaciones de hacer a la cual están obligados, como es el caso de la posición de la Directora de Catastro del Municipio Irribarren del Estado (sic) Lara, por ello es un acto atacable por vicios de nulidad…”.
Finalmente solicitaron la nulidad del acta de fecha 5 de agosto de 2011, por haber sido dictada con prescindencia total o absoluta del procedimiento legalmente establecido, con extralimitación de funciones y desviación de poder de las personas que la suscribieron.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 30 de marzo de 2012, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dictó sentencia mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con base en las consideraciones siguientes:
“Ciertamente con el Acta de fecha 05 de agosto de 2011, se está en presencia de una actuación de carácter administrativo, pues en ella participan una serie de instancias pertenecientes a la Administración Pública, lo que a su vez conduciría a sostener prima facie la procedencia de una pretensión anulatoria que enerve la eficacia del acto administrativo, y como consecuencia de ello, el restablecimiento de determinada situación jurídica infringida, en virtud de que el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa se delimita en razón de que en esa relación jurídico procesal debe intervenir una persona jurídico estatal ya sea de derecho público o privado, y en donde primordialmente se someten a control judicial actos, hechos y relaciones jurídico administrativas, estos es, conductas originadas por la actividad administrativa.
No obstante, para que opere ese ámbito u objeto de control en sede contencioso administrativa, no basta con que se esté en presencia de un elemente subjetivo (entes y órganos controlados) tal y como lo dispone el artículo 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues se requiere igualmente que dicho control comprenda un elemento objetivo (actividad administrativa), en atención al artículo 8 eiusdem.
Ahora bien, esa actuación administrativa debe ser apreciable objetivamente como una situación susceptible de afectar realmente derechos e intereses legítimos, esto es, causar verdadera indefensión a un sujeto o grupo determinado, quienes para el acto serían sus destinatarios, según se trate de un acto administrativo de efectos particulares o generales.
En el caso de autos, como ya se indicó, la parte demandante sostiene que con el Acta de fecha 05 de agosto de 2011, se produjo un acto administrativo de efectos particulares, es decir, entiende que se originó una declaración de voluntad por parte de la Administración Pública, tendiente a producir efectos jurídicos sobre su situación jurídica individual, concretamente, en su alegado derecho de propiedad sobre unos lotes de terrenos.
(…)
De lo anterior se observa que el motivo de la referida Acta, consistió en la instalación de una mesa de diálogo ante planteamientos efectuados por dos (02) asociaciones civiles que presuntamente están vinculadas con los terrenos de los cuales sostiene ser propietaria la demandante de autos, y en donde intervinieron diversos funcionarios públicos; se instó el apoyo de las autoridades por parte de los interesados y se efectuó una propuesta que finalmente fue acordada por los presentes. Es pues ese, el contenido de la actuación que ahora se recurre, la cual si bien no puede calificarse de conciliadora o de mediación para la solución de un conflicto, en razón de que no se evidencia la participación de la representación de sociedad mercantil Loma Country Club, C.A., tampoco podría tenerse como un acto administrativo de carácter decisorio, en virtud que no se determinó la creación, modificación, extinción o especial significación de una situación jurídica en particular.
Así, en contraste de lo expuesto por la parte demandante en su escrito libelar, no puede apreciar este Juzgado Superior una correspondencia en la delaciones efectuadas y lo que fue objeto en el Acta de fecha 05 de agosto de 2011, levantada en la sede de la Defensoría del Pueblo Delegada del Estado (sic) Lara, puesto que la misma no constituye un acto administrativo que por sí mismo contenga una decisión que afecte algún de (sic) derecho de propiedad, que se haya requerido la sustanciación de un procedimiento administrativo previo para su emisión, como garantía a un debido proceso y ejercicio del derecho a la defensa de las partes interesadas, y que los funcionarios que la suscribieron haya incurrido en extralimitación de funciones y desviación de poder.
Como acertadamente lo expuso la representación de la sociedad mercantil Lomas Country Club, C.A., estamos en presencia de una actuación que por su contenido sólo comporta una propuesta de solicitud de medida preventiva de ocupación ante el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, para lo cual en palabras de la propia actora, no ha iniciado ningún procedimiento administrativo, y por consiguiente, no se ha llevado a cabo ocupación temporal alguna ‘... ni se ha dictado la medida solicitada por la Coordinadora Regional del Indepabis (sic)...’
Para este Juzgado Superior, el Acta del 05 de agosto de 2011, está delimitada a una actuación cuya finalidad es puramente instrumental que sirve únicamente de medio para proponer o canalizar el inicio de un procedimiento ante una autoridad específica, quien en definitiva podría acordar o no la medida preventiva de ocupación temporal, siendo éste el acto que eventualmente causaría indefensión a la parte interesada; por lo tanto, no es posible sostener que dicha Acta decida directa o indirectamente sobre el fondo de un asunto, ni resuelva sobre la presunta controversia existente entre las asociaciones civiles Lagunitas Lomas Country de Barquisimeto (ASOLCOUNTRY) y Prodefensa Apartamentos Lomas Country Club de Barquisimeto (ASOPARLOCOUNTRY) y la sociedad mercantil Lomas Country Club, C.A., ni mucho menos sobre derecho de propiedad cualquiera.
En este punto, adquiere especial importancia señalar que no todo acto administrativo puede generar un inminente estado de indefensión o lesionar per se determinadas situaciones jurídicas subjetivas, lo cual se deducirá de su contenido y fin perseguido con el mismo, debiéndose distinguir en este supuesto, entre actos administrativo (sic) definitivos o de mero trámite. Con relación a los primeros, se hace referencia a la decisión dictada por la Administración Pública con plenos efectos jurídicos sobre un asunto que ha sido sometido a su conocimiento, y contra los cuales procede su revisión y control tanto en vía administrativa como judicial; por su parte, los de trámite están dirigidos a preparar una decisión, es decir, constituyen el antecedente del acto administrativo que resolverá la solicitud.
(…)
Con apoyo a los precedentes jurisprudenciales descritos, reitera este Juzgado Superior el carácter preparatorio, instrumental o auxiliar del Acta de fecha 05 de agosto de 2012 (sic), levantada en la sede de la Defensoría del Pueblo Delegada del Estado (sic) Lara, y que fuera señalada por la parte demandante como lesiva a sus derechos constitucionales, por lo que en principio goza de la regla de irrecurribilidad, salvo que bajo su apariencia de acto de trámite, contenga algún juicio de valor, imposibilite la continuación de un procedimiento o lo prejuzgue como definitivo, cause indefensión o lesione intereses legítimos y personales.
Así, la regla general es que los denominados actos de trámite no pueden, ser objeto de impugnación, a menos que se adapten a uno o varios de los supuestos que establece el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En este orden de ideas, de la revisión de acto objeto del presente asunto, no puede inferirse que el mismo haya prejuzgado o resuelto algún asunto como definitivo y tampoco se aprecia que cause indefensión a la parte demandante, por cuanto no ordenó la ocupación preventiva de los terrenos cuya titularidad se atribuye, encontrándose limitado a la sola proposición de solicitud de una medida administrativa; por lo que no es susceptible de causar un estado de indefensión a la sociedad mercantil Lomas Country Club, C.A.
Asimismo, debe advertir este Juzgado que del contenido del acto impugnado, no se desprende que ampare, permite, autorice o consienta las denunciadas ‘invasiones de los terrenos por los socios de las asociaciones que presentaron sus quejas’, ni que con ocasión a la referida Acta la Dirección de Catastro del Municipio Iribarren del Estado Lara, haya suspendido la entrega de alguna cédula catastral, pues a todo evento, la parte interesada tendría uso de las distintas vías judiciales que el (sic) otorga el ordenamiento jurídico para acatar las presuntas invasiones practicadas por terceros en terrenos que alegue de su propiedad, o bien instar los mecanismos correspondientes para obtener el pronunciamiento de determinado órgano administrativo en ejercicio de sus competencias.
En consecuencia, visto que a través del presente asunto se desea obtener un pronunciamiento judicial sobre la impugnación de un acto administrativo que por su contenido y su naturaleza es de mero trámite, es forzoso para este Juzgado Superior declarar inadmisible la demanda de nulidad interpuesta, y así se decide.
Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: Su COMPETENCIA para conocer y decidir la demanda de nulidad interpuesta (…)
SEGUNDO: INADMISIBLE la demanda de nulidad interpuesta.
TERCERO: No hay condenatoria en costas dada la naturaleza de la presente decisión…” (Mayúsculas, subrayado y negrillas de la cita).
III
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, verificar previamente su competencia para conocer de las apelaciones en las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo y en tal sentido, observa lo siguiente:
Resulta necesario destacar que en fecha 16 de junio de 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 y reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, la cual en su artículo 24 numeral 7, estableció un nuevo régimen de competencias, señalando lo siguiente:
“Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
7º Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de las consultas que les correspondan conforme al ordenamiento jurídico…”
De la norma citada, se observa que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, son competentes para conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.
Ahora bien, esta Corte, a los fines de determinar el ejercicio de sus funciones dentro de la estructura orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa, prevista en la Ley que rige el funcionamiento de esta jurisdicción, observa lo previsto en su Disposición Final Única, la cual es del tenor siguiente:
“…Única: Esta Ley entrara en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, salvo lo dispuesto en el Titulo II, relativo a la Estructura Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que entrará en vigencia a partir de los ciento ochenta días de la referida publicación…”
En la disposición transcrita se prevé que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa entrará en vigencia desde su publicación en Gaceta Oficial, exceptuando lo concerniente a la estructura orgánica de dicha Jurisdicción.
Ello así, se observa que con anterioridad a la promulgación de esta Ley, dicha competencia estaba atribuida a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por lo que este Órgano en el ejercicio de su función jurisdiccional estima aplicar las competencias previstas en el artículo 24 ejusdem desde su entrada en vigencia, en virtud de lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En atención con lo anterior, de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, le corresponde en apelación a las Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte resulta Competente para conocer de las apelaciones contra las sentencias emanadas de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo y por ende, para el presente recurso de apelación. Así se declara.
En consecuencia, de conformidad con lo anteriormente expuesto, se observa que el presente recurso de apelación fue interpuesto contra el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental a que hace alusión el referido fallo, en ese sentido esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la decisión dictada en fecha 30 de marzo de 2012 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se observa lo siguiente:
El Juzgado A quo declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con fundamento en que “…de la revisión del acto objeto del presente asunto, no puede inferirse que el mismo haya prejuzgado o resuelto algún asunto como definitivo y tampoco se aprecia que cause indefensión a la parte demandante, por cuanto no ordenó la ocupación preventiva de los terrenos cuya titularidad se atribuye, encontrándose limitado a la sola proposición de solicitud de una medida administrativa; por lo que no es susceptible de causar en estado de indefensión (…) En consecuencia, visto que a través del presente asunto se desea obtener un pronunciamiento judicial sobre la impugnación de un acto administrativo que por su contenido y su naturaleza es de mero trámite, es forzoso para este Juzgado Superior declarar inadmisible la demanda de nulidad interpuesta, y así se decide…”.
Por otra parte, en el presente caso de la lectura del libelo de demanda se desprende que el presente recurso fue interpuesto por considerar la parte actora que en el Acta levantada en fecha 5 de agosto de 2011, en la sede de Defensoría del Pueblo Delegada del estado Lara, se tomaron una serie de acuerdos y resoluciones que afectan a su decir la esfera de sus derechos particulares, por ser tomadas con violación al derecho a la defensa y al debido proceso, con absoluta o total prescindencia del procedimiento legalmente establecido y con desviación de poder, extralimitándose de funciones, los funcionarios que intervinieron en ella.
Expuesto lo anterior, esta Corte considera necesario dilucidar la naturaleza jurídica del acto recurrido y en tal sentido, se evidencia lo siguiente:
De las actas procesales que conforman el presente expediente, corre inserto en el folio 29 y siguientes copia simple del Acta levantada en fecha 5 de agosto de 2011, en la Defensoría del Pueblo Delegada del estado Lara de la cual se extrae lo siguiente:
“En el día de hoy 05 de agosto de 2011, siendo las 9:00Am, en la sede de la Defensoría del Pueblo del Estado (sic) Lara, si (sic) inicia reunión institucional de mesa de diálogo (…)
6. Se llega al acuerdo por unanimidad de todos los organismos presente (sic) en enviar oficio al Presidente Nacional de Indepabis (sic) a los fines de que acuerde la medida de (sic) Preventiva de Ocupación de los Terrenos de forma inmediata, y que los directivos de las Asociaciones se les hace saber que quedan comprometidos en conformar Consejos Comunales, de manera de garantizar el Poder Popular. Es todo Se leyó y Conformes Firman.”
En atención al acta supra transcrita, este Órgano Jurisdiccional verifica, que la intención de la reunión fue instalar una mesa de diálogo, en la que cada una de las partes asistentes efectúo su intervención en la que explanó su punto de vista y realizó propuestas, llegando al único acuerdo por unanimidad de enviar un oficio al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), a los fines de solicitar que acordara una medida preventiva de ocupación de los terrenos; situación esta que según el Juzgado A quo no tiene carácter decisorio, en virtud que no se determinó la creación, modificación, extinción o especial significación de una situación jurídica en particular, lo que generaría un acto administrativo de mero trámite y por lo tanto irrecurrible.
En razón de lo anteriormente expuesto, cabe destacar que es bien sabido, que la jurisprudencia desde hace mucho tiempo ha distinguido entre los actos administrativos definitivos y los actos administrativos de mero trámite, siendo los primeros aquellos que ponen fin a un procedimiento, y los segundos, aquellos que se dictan dentro del procedimiento administrativo y están subordinados a la resolución final pasando a ser sólo actos preparatorios de la misma.
En este sentido, serán actos definitivos o principales aquellos que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, es decir, los actos administrativos definitivos producen realmente el efecto jurídico propuesto, constituyen la declaración esencial de la voluntad administrativa.
Ahora bien, los actos administrativos preparatorios, accesorios o de mero trámite son aquellos que se expiden en el marco de un procedimiento administrativo, los cuales tienen por objeto hacer posible el acto principal, esto es, que no prejuzgan sobre el fondo, ni causan indefensión salvo que impidan la continuación del procedimiento. Estos denominados actos de sustanciación, son aquellas providencias que impulsan y ordenan el proceso y por ello no causan lesión ni gravamen de carácter material o jurídico a las partes, al no decidir puntos de controversia.
Por otra parte, es menester señalar el contenido del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual prevé lo siguiente:
“Artículo 85. Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”
Conforme a la norma citada, se destaca la posibilidad de impugnar los actos administrativos de carácter definitivo e incluso los actos de trámite en determinados supuestos, tales como cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, este último caso referido a las hipótesis de que aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo controvertido, los mismos vienen a decidirlo; pongan fin al procedimiento; lo suspendan o hagan imposible su continuación; o causen indefensión, prejuzguen como definitivos o surtan los efectos como si se tratare de un acto administrativo definitivo.
Sin embargo a criterio de esta Corte, en el presente Recurso el acto impugnado no cumple con los requisitos establecidos en el mencionado artículo, ya que el mismo configura un acto de mero trámite y lejos de impedir el procedimiento o causar indefensión, forma parte de un procedimiento administrativo en el cual, las partes podrán ejercer su derecho a la defensa, y culminará con una decisión final, en la cual se confirmará o desvirtuará, según sea el caso.
De manera que, en ausencia de los supuestos señalados, el acto administrativo de trámite dictado no sería impugnable autónomamente tanto en sede administrativa como en sede judicial, debiendo continuar la sustanciación del procedimiento hasta su conclusión definitiva.
En este sentido, en sentencia Nº 1.255 de fecha 12 de julio de 2007, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señaló sobre el particular lo siguiente:
“…los medios de impugnación de los actos administrativos sólo proceden contra los actos definitivos, a menos que los actos de mero trámite o no definitivos, imposibiliten la continuación del procedimiento, causen indefensión o prejuzguen como definitivos con relación al asunto que se trate…”.
Asimismo, es importante señalar por este Órgano de la Administración de Justicia, que tal y como sostuvo el Juzgado A quo, el acto recurrido, no es el acto definitivo, sino por el contrario constituye un acto de naturaleza preparatoria.
En virtud de lo anterior, por la naturaleza de los actos de trámite, en principio, excluiría la posibilidad de su impugnación ante el órgano jurisdiccional, ello por tratarse de una actuación de carácter preparatorio, lo cual no implica en modo alguno la determinación definitiva de responsabilidad, de una sanción o de ninguna expresión de la voluntad administrativa sobre el ámbito de sus competencias, criterio este reiterado de manera pacífica por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. sentencia N° 00619 de fecha 29 de abril de 2003).
Ahora bien, la doctrina ha sostenido que sólo son recurribles en sede jurisdiccional las resoluciones o actos que causan estado y no los actos de trámite; pero por excepción, estos últimos, resultan impugnables cuando, aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al procedimiento o suspender o hacer imposible su continuación. (Cfr.: Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, 6ta. Edición 1994, Editorial Civitas, S.A., Madrid, Pág. 544).
En este sentido, se ha pronunciado la Sala Político-Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, en sentencia de fecha 20 de julio de 2000 (caso: Rhodia Venezuela, S.A. contra el Ministro de Hacienda), al indicar que: “…los actos de trámite no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto”.
Las anteriores circunstancias llevan a esta Corte a concluir que el acto impugnado no encuadra en ninguno de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en cuyo caso eventualmente podrían ser objeto de examen jurisdiccional, aún cuando se trate de actos de trámite. En consecuencia, dada la naturaleza de orden público de las causales de inadmisibilidad de los recursos, lo que las hace revisables en cualquier grado y estado de la causa, esta Corte declara SIN LUGAR la apelación interpuesta y CONFIRMA el fallo apelado por cuanto el presente recurso de nulidad, resulta inadmisible, dada la naturaleza preparatoria del “Acta de fecha 5 de agosto de 2011” levantada por la Defensoría del Pueblo Delegada del estado Lara, lo cual hace que el acto sea irrecurrible en sede jurisdiccional. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana Segunda Anaya Sepúlveda, en su carácter de Presidenta de la empresa LOMAS COUNTRY, CLUB C.A., debidamente asistida por el Abogado Gerardo Jesús Alcalá R., contra el acto administrativo de fecha 5 de agosto de 2011, dictado por la DEFENSORÍA DEL PUEBLO DELEGADA DEL ESTADO LARA.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la parte querellante en fecha 11 de abril de 2012.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ (____) días del mes de _________________ del año dos mil doce (2012). Años 201º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario Acc.,
IVÁN HIDALGO
EXP. Nº AP42-R-2012-000556
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Acc.,
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