JUEZ PONENTE: MARISOL MARÍN R.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2009-000657
En fecha 20 de mayo de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 542 de fecha 8 de mayo de 2009, proveniente del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana VICTORIA ELENA GUEVARA RIVERO, titular de la cédula de identidad Nro. 7.881.573, debidamente asistida por la Abogada Zoraida Castillo de Cárdenas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 13.879, contra la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO AMBROSIO PLAZA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en fecha 8 de mayo de 2009, en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 28 de abril de 2009, por la Abogada Claudia Concetta Petrella Celli, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 44.878, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Plaza del estado Miranda, contra la sentencia dictada en fecha 17 de diciembre de 2008, por el mencionado Juzgado Superior, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 27 de mayo de 2009, se dio cuenta esta Corte y por auto de esa misma fecha, se designó Ponente al Juez Enrique Sánchez, comenzó la relación de la causa, se concedió un (1) día correspondiente al término de la distancia y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho siguientes, para presentar el escrito de fundamentación de la apelación de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 3 de junio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de fundamentación de la apelación, presentado por la Abogada Claudia Concetta Petrella Celli, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda.
En fecha 2 de julio de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho (inclusive), para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 9 de julio de 2009.
En fecha 13 de julio de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho (inclusive), para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 20 de julio de 2009.
En fecha 21 de julio de 2009, transcurrido como se encontraba el lapso para la promoción de pruebas en la presente causa, sin que se hubiese promovido alguna y encontrándose en estado de fijar Informes Orales, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, este Órgano Jurisdiccional difirió la oportunidad para la fijación del día y la hora en que tendría lugar el mismo, lo cual hizo posteriormente mediante auto expreso y separado.
En fecha 17 de septiembre, 15 de octubre y 12 de noviembre de 2009, se difirió nuevamente la oportunidad para la fijación del día y la hora en que tendría lugar la audiencia de los Informes Orales en la presente causa, lo cual se hizo posteriormente mediante auto expreso y separado.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del ciudadano Efrén Navarro, fue elegida la nueva junta directiva de esta Corte, quedando reconstituida de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente, Efrén Navarro, Juez Vicepresidente, y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 28 de enero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en el que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 4 de febrero, 4 y 25 de marzo y 22 de abril de 2010, se difirió nuevamente la oportunidad para la fijación del día y la hora en que tendría lugar la audiencia de los Informes Orales en la presente causa, lo cual se hizo posteriormente mediante auto expreso y separado.
En fecha 26 de abril de 2010, siendo la oportunidad legal correspondiente, se fijó para el día martes 4 de mayo de 2010, a las 9:30 a.m., la celebración de la Audiencia de Informes en la presente causa, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 4 de mayo de 2010, se llevó a cabo la celebración de la Audiencia Oral de Informes en la presente causa, en donde se dejó constancia de la no comparecencia de la parte recurrente y la comparecencia de la parte recurrida, la cual consignó escrito de informes, los cuales se ordenó agregarlos a los autos.
En fecha 5 de mayo de 2010, vencidos como se encontraban los lapsos fijados en el procedimiento de segunda instancia, esta Corte dijo “vistos” y ordenó pasar el expediente al Juez Ponente Enrique Sánchez, a los fines que este Órgano Jurisdiccional dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente Enrique Sánchez.
En fecha 23 de septiembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado José Sarmiento, inscrito por ante el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 51.825, en su carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 29 de septiembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por la Abogada Zoraida Castillo de Cárdenas, inscrita por ante el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 13.879, en su carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 25 de enero de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado José Sarmiento, en su carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 24 de marzo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por la Abogada Zoraida Castillo de Cárdenas, en su carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fechas 10 de mayo de 2011 y 11 de agosto de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Abogado José Sarmiento, en su carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza, mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 17 de noviembre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por la Abogada Zoraida Castillo de Cárdenas, en su carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 14 de diciembre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado José Sarmiento, en su carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la ciudadana Marisol Marín R., a este Órgano Jurisdiccional, la Junta Directiva de esta Corte quedó reconstituida de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARÍSOL MARÍN R., Juez.
En fecha 27 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa, en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 12 de marzo de 2012, transcurrido el lapso fijado en el auto dictado por esta Corte en fecha 27 de febrero de 2012, se reasignó la ponencia a la Juez MARISOL MARÍN R., a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que esta Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 22 de marzo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado José Sarmiento, en su carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 23 de octubre de 2002, la ciudadana Victoria Elena Guevara Rivero, debidamente asistida por la Abogada Zoraida Castillo de Cárdenas, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Contraloría Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, con base en las consideraciones siguientes:
Manifestó que, ingresó “…a la Contraloria (sic) Municipal del Municipio Plaza del Estado Miranda, el veintidós (22) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996). (…) Mediante Resolución CM-13-2000, de fecha quince (15) de octubre de 2000, publicada en la Gaceta Municipal número 2000-080, de fecha diecinueve (19) del mismo mes y año, fui designada por el Contralor Municipal con el cargo de REVISOR, (…) el 22 de junio de 2001, el Contralor Municipal me notificó su decisión de removerme del cargo de Revisor y me pasó a situación de disponibilidad, (…) El 29 de junio de 2001, interpuse Recurso de Reconsideración, contra dicho Acto Administrativo, (…) El 26 de julio de 2001, el Contralor Municipal, ‘revoca el auto’ de remoción del cargo, (…) ya que no estaba determinado que el cargo de REVISOR, fuera de confianza” (Mayúsculas y negrillas del original).
Agregó que, “El 01 de agosto de 2001, el Contralor Municipal, dictó la Resolución N° 0018-2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001, el 02 de agosto de 2001, por la cual determinó los cargos de alto nivel y los de confianza; estableciendo el cargo de REVISOR DE CONTRALORÍA I, como cargo de confianza (…), mediante comunicación de fecha 27 de agosto de 2001, (…) el Contralor Municipal me remitió la Resolución Nº C.M. 019-2001, de fecha 14 de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal Nº 070-2001, de fecha 22 de agosto de 2001, (…) a través de la cual decidió clasificar en otros cargos, el de Revisor, con el de grado uno (I). El 29 de mayo de 2002, la Contraloría Municipal dicta la Resolución N° 0038-2002, a través de la cual decide removerme del cargo de REVISOR DE CONTRALORIA I adscrito a la Contraloría, (…) en la misma fecha, 29 de mayo de 2002, el Contralor Municipal, reedita la Resolución N° 0038-2002, a través de la cual me remueve del cargo de Revisor I, adscrito a dicha Contraloría. (…) A continuación, mediante oficio N° 02-0364, de fecha 11 de junio de 2002, el Contralor Municipal me notifica que en la (1º edición de la) Resolución 0038-2002, no se clasificó mi cargo como Revisor I, razón por la cual me remite el nuevo acto administrativo, donde me remueve del cargo de Revisor I” (Negrillas y subrayado del original).
Esgrimió que, “El 1° de julio de 2002, presenté la correspondiente gestión conciliatoria, ante la Directora de Personal, quien es la Coordinadora de la Junta de Avenimiento,(…) el mismo 1° de julio de 2002, interpuse ante el Contralor Municipa1 Recurso de Reconsideración, contra la decisión de removerme del cargo. (…) El 29 de julio de 2002, mediante oficio N° 2002/0432, de fecha 23 de julio de 2002, el Contralor Municipal me notifica que he sido desincorporada del cargo de REVISOR I, ya que no pudo reubicarme en otro organismo público. (…) El 16 de agosto de 2002, ejercí la vía conciliatoria, ante el Coordinador de la Junta de Avenimiento de la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza. (…) El 16 de agosto, interpuse ante el Contralor del Municipio Ambrosio Plaza, Recurso Jerárquico” (Negrillas y subrayado del original).
Ahora bien alegó con respecto a la nulidad de la Resolución Nº 0018-2001, de fecha 1 de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal Nº 063-2001, de fecha 2 de agosto de 2001, dictada por el Contralor Municipal del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda que, “…La Ordenanza de Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del Estado Miranda, (…)establece en su artículo 8, que la organización interna de la Contraloría, será determinada por un Reglamento Interno que se debe dictar y publicar en la Gaceta Municipal. Reglamento este que no se ha dictado” (Negrillas y subrayado del original).
Ello así, expuso que “…no existe normativa alguna que otorgue facultades al Contralor para legislar y establecer unilateralmente los cargos de libre nombramiento y remoción, ya que es materia de la reserva legal, como lo evidencia el artículo 5 de la Ordenanza de Contraloría [del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda]...” (Paréntesis de esta Corte).
Indicó que, “…No podía lícitamente el Contralor, cubrir las ausencias o vacíos de la Ordenanza de Carrera Administrativa del Municipio Ambrosio Plaza, o la ausencia del Reglamento a que alude el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa, con la Ordenanza de Personal del mismo Municipio, como lo evidencia el tercer considerando de la misma”.
En este sentido, expreso que en concordancia con lo establecido en el artículo 146 del Texto Fundamental “…el retiro de la administración pública debe ser regulado por la ley; lo cual excluye la posibilidad que el retiro de la administración pueda ser regulado por una Resolución, que si bien se cataloga como acto administrativo no es Ley”.
Denunció que, “El Contralor Municipal, configura un falso supuesto y violenta la materia de reserva legal, para establecer los cargos de alto nivel y de confianza de la Contraloría Municipal y por ende, de libre nombramiento y remoción, (…) cuando lo cierto es que es (sic) al Reglamento de la Ordenanza de Carrera Administrativa que le corresponde determinar los cargos de libre nombramiento y remoción. Como sabemos, el Reglamento de la Ordenanza solo puede ser dictado por el Alcalde, conforme lo establece el inciso 3° del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. En consecuencia, con la Resolución N° 0018-2001, el Contralor ha usurpado la autoridad del Alcalde, motivo por el cual, con base al contenido del artículo 138 constitucional, en concordancia con el artículo 25 ejusdem, debe ser declarada nula por inconstitucional, (…) al haber sido dictada por un funcionario manifiestamente incompetente”.
Consideró que, “…También debe ser declarada nula la Resolución N° 0018-2001, por incumplir el artículo 15 de la Ordenanza de Contraloría y el artículo 84 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y desaplicar el Decreto 211, dictado por el Ejecutivo Nacional; pues la Ordenanza de Contraloría le establece de manera taxativa, que los empleados de la Contraloría Municipal, serán de libre nombramiento y remoción de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza de Carrera Administrativa; la cual a su vez en su artículo 5 señala que los cargos de libre nombramiento y remoción se determinarán por Reglamento de ella; al no haberse dictado su Reglamento, es imperativa la aplicación de su artículo 84, el cual establece que lo no previsto en ella será regido por la Ley de Carrera Administrativa, motivo por el cual fue ilícito utilizar la norma la norma contenida en el artículo 22 de la Ordenanza de Personal, para determinar los cargos de libre nombramiento y remoción; pues lo correcto era acatar el Decreto 211. Así, siendo que la Resolución recurrida fue dictada con prescindencia absoluta del procedimiento establecido para dictarla, debe ser declarada nula” (Negrillas y subrayado del original).
Afirmó que, “…Igualmente debe ser declarada nula la Resolución N° 0018-2001, con base al artículo 13.3 de la Ordenanza de Procedimientos Administrativos del mismo Municipio, por ser su contenido de ilegal ejecución, al haber sido dictado en abierta contravención al artículo Único del Decreto 211 (vigente para la fecha) Constatado el Manual Descriptivo de Clasificación de Cargos, vigente para la fecha que se dictó la Resolución recurrida, el cargo de Revisor I, no es de aquellos cuyas características, descritas en el citado Manual, lo puedan conformar, como de confianza”.
Señaló que, “…El Revisor I realiza funciones a él inherentes bajo supervisión inmediata, con una limitada y eventual responsabilidad de revisar las Ordenes de Pago, de poca complejidad, actividad de naturaleza secundaria que no puede considerarse determinante para calificar como empleado de confianza a un funcionario que ingresa en el año 1996 solo por el hecho de ser colocado el cargo ilícitamente como tal, en el año 2001 como de confianza. En tal sentido, invocamos el carácter excepcional del régimen de cargos de libre nombramiento y remoción”.
Expresó que, “…siendo que el cargo de Revisor I, no es un cargo de confianza; no aparece señalado como cargo de confianza en el Registro de Información del Cargo; ni existe Reglamento de la Ordenanza de Carrera Administrativa, que lo establezca como de confianza; ni las funciones inherentes al cargo lo hacen de confianza; ni el Contralor tiene facultades ni atribuciones, para establecer que el cargo en cuestión, es un cargo de confianza”.
Insistió en, “…solicitar formalmente se declare la nulidad de la Resolución N° 0018-2001, de fecha 1° de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001, de fecha 02 de agosto de 2001; por haber incurrido el Contralor Municipal en ilegalidad en la emisión del acto, usurpación de funciones y falso supuesto. Y, como consecuencia de tal declaratoria de nulidad, pido se declare la nulidad absoluta de los actos administrativos dictados por el Contralor Municipal, con fundamento a dicha Resolución N° 0018-2001, específicamente la Resoluciones N° 0038-2002, (reeditada) que contienen el acto administrativo de remoción (…) notificadas mediante oficio de fecha 29 de mayo de 2002 la primera, y mediante oficio (sic) 11 de junio de 2002, (…) e igualmente el acto administrativo de retiro, contenido en el oficio N° ADM 2002/0432, de fecha 23 de julio de 2002”.
Expuso que, “….si se considerare inadmisible o sin lugar el pedimento de nulidad de la Resolución N° 0018-2001 y los actos administrativos derivados de ella, (…) a todo evento solicito la nulidad de la Resolución N°0038-2002, contentiva del Acto de Remoción, dictada y reeditada en el 29 de mayo de 2002 por el Contralor Municipal”, por cuanto “Es un acto administrativo que fue dictado en dos oportunidades, al haber reconocido el Contralor Municipal, haber incurrido en error en la primera edición, (…) según se evidencia del oficio N° 02-0364 de fecha 11 de junio de 2002, (…) el Contralor Municipal reconoce que en la primera edición de la Resolución 0038-2002, no me clasificó con el cargo de Revisor I, razón por la cual lo reeditó”.
Indicó que, “…hemos de insistir que el Contralor Municipal interpreta erróneamente el artículo 15 de la Ordenanza de Contraloría, puesto que éste claramente establece los empleados de la Contraloría Municipal, serán de libre nombramiento y remoción de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza de Carrera Administrativa del mismo Municipio; la cual como también hemos señalado, en su artículo 5, expresamente establece que los cargos de libre nombramiento y remoción, los determinara su Reglamento. En consecuencia si no se ha dictado hasta la presente fecha el citado Reglamento, mal puede el Contralor invocar dicho artículo para fundamentar un acto administrativo” (Negrillas y subrayado del original).
Insistió en que, el cargo de Revisor I “…no es un cargo de confianza; no hay ninguna confidencialidad en las labores que se me imputaron. Basta leer el contenido de la Resolución CM-13-2000, por la cual se me designa con el cargo de Revisor, (…) para observar mis competencias, a saber: ‘... la Revisión de las O/P sujetas a control previo...’, revisar las órdenes de pago sujetas a control previo, bajo las instrucciones del Director de Control. Obviamente, no era titular ni ejercía la jefatura o responsabilidad de unidad alguna, simplemente revisaba las órdenes de pago. El ejercicio de tales funciones, no es de naturaleza decisoria, de actuar relevante o a título de órgano y no compromete a la Administración; es ciertamente, un ejercicio meramente instrumental y no de confianza” (Negrillas del original).
Agregó que, “…cuando la Resolución N° 0038-2002, se fundamenta en el artículo 22 de la Ordenanza de Personal, transgrede el artículo 15 de la Ordenanza de Contraloría Municipal, puesto que él establece que los empleados de La Contraloría Municipal, serán de libre nombramiento y remoción, de acuerdo con lo establecido en la Ordenanza de Carrera Administrativa y, por su parte ésta, en su artículo 84 establece que lo no previsto en ella se regirá por la Ley de Carrera Administrativa, la cual en su artículo 4 establece cuales son los cargos de libre nombramiento y remoción y por ende, cuales son los cargos de confianza; artículo este desarrollado en el artículo único del Decreto 211, única forma a la cual debió recurrir el Contralor Municipal, para saber si era o no de confianza, el cargo de Revisor I, en lugar de entrar a legislar, a través de la Resolución N° 0018-2001, para configurar tal cargo como de confianza, de manera autónoma e ilegal”.
Sostuvo que, “…Los fundamentos legales que aduce el Contralor Municipal, para basar la Resolución N° 0038-2002, son absolutamente impertinentes, con lo cual incumple el mandato contenido en el inciso 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que lo obliga a expresar los fundamentos legales pertinentes; es decir que la motivación de la Resolución N° 0038-2002, es absolutamente impertinente y, en consecuencia debe ser declarada nula…” (Negrillas y subrayado del original).
Esgrimió que, “…En torno a la misma Resolución N° 0038-2002, debemos señalar que también deviene de nula por inmotivación, al no expresar por qué razón es considerado el de Revisor I como de confianza. (…) De manera que si el cargo de Revisor I no puede ser subsumido en el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa, ni en el Decreto 211, la Resolución 0038-2002 contiene el vicio de inmotivación fáctica y jurídica. Y, al no señalar el Contralor Municipal, en la Resolución N° 0038-2002, los motivos por los cuales considera que el cargo de Revisor I es de confianza, violenta el derecho a la defensa, consagrado en el inciso 1 del artículo 49, constitucional, motivo por el cual, debe ser declarada nula”.
Precisó que, “Siendo nulo el acto de remoción, por ilegal, el acto de retiro se ve afectado también de nulidad, (…) no obstante, si así no lo considerare este Tribunal, paso de seguidas a denunciar la nulidad del acto de retiro”, contenido en el oficio Nº ADM 2002/0432 de fecha 23 de julio de 2002, dictado por el Contralor Municipal del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, por cuanto “En él se me notifica que ha vencido el tiempo de disponibilidad a que se contrae el parágrafo tercero del artículo 59 de la Ordenanza de Carrera Administrativa. A este respecto debo señalar lo siguiente: Fui notificada de la remoción del cargo de Revisor I, en fecha 11 de junio de 2002, (…) en consecuencia el mes de disponibilidad venció el 11 de julio de 2002, pues el periodo de disponibilidad tiene un tiempo fijado y taxativo; de hecho, (…) recibí el pago correspondiente al 31 de julio de 2002. Así, siendo que para la fecha 11 de julio de 2002, el Contralor Municipal, no expidió el acto de retiro, el dictado el 23 de julio de 2002 debe ser declarado nulo por extemporáneo, ya que con la cancelación de mis labores realizadas después del 11 de julio de 2002, hasta el 31 del mismo mes y año, el Contralor Municipal implícitamente me reincorporó en el cargo que ostentaba”.
Asimismo manifestó que “…también debe ser declarada la nulidad del acto de retiro, antes identificado puesto que el Contralor Municipal no realizó ninguna gestión reubicatoria. El Contralor Municipal, no gestionó lo conducente para reubicarme, (…) lo cual vicia de ilegalidad el acto administrativo de retiro”.
En atención a ello, considero que “…siendo nulo el acto de retiro, en el supuesto negado que no se declarase nulo el acto de remoción, deberá la administración municipal, específicamente el Contralor Municipal, otorgar nuevamente el mes de disponibilidad, a la recurrente, a partir de la fecha de la decisión. La consecuencia de la nulidad del acto de retiro, sería la reincorporación del funcionario al cargo que ocupara o a otro de igual naturaleza y el pago de los sueldos no percibidos”.
Finalmente, solicitó “…se declare la nulidad de los actos administrativos dictados por el Contralor del Municipio Ambrosio Plaza del Estado Miranda, contenidos en las tantas veces citadas Resoluciones números 0018-2001 y 0038-2002, al igual que el también citado, acto de retiro, contenido en el oficio N° ADM 2002/0432, de fecha 23 de julio de 2002, por ilegales, por violatorios a la Constitución, (…) Pido que declaradas las nulidades solicitadas, se ordene mi reincorporación al cargo que ostentaba para el momento del retiro de la administración municipal, o a otro de igual jerarquía y se ordene igualmente el pago de los salarios caídos y los deje de percibir, hasta la real fecha de la incorporación al cargo, acomodando dicho pago a la inflación ocurrida durante el juicio, con el ajuste monetario. Pido igualmente que si el cargo de Revisor I se hubiese suprimido o eliminado para la fecha en la cual se anulen los actos administrativos solicitados, se ordene al Contralor del Municipio Ambrosio Plaza del Estado Miranda, mi reincorporación en la Contraloría Municipal, a través de un cargo de igual o similar jerarquía, para restablecer la situación jurídica infringida”.
-II-
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 17 de diciembre de 2008, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en los siguientes términos:
“Solicita la parte actora se decrete la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución N° 0018-2001 de fecha 1° de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001, de fecha 02 de agosto de 2001, que determina como de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción el cargo de Revisor I; en la Resolución N° 0038-2002, de fecha 29 de mayo de 2002, por la que la remueven del cargo que desempeñaba en el citado organismo de Revisor I; y en el Oficio N° ADM 2002/0432, de fecha 23 de julio de 2002, mediante el cual la notifican de su retiro de la Administración Municipal; suscritos por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda; con relación al primero por emanar de un funcionario incompetente para dictarlo, por adolecer del vicio de falso supuesto, por ser su contenido de imposible e ilegal ejecución y violantar (sic) el principio en virtud del cual ningún instrumento jurídico puede violar otro de superior jerarquía; en cuanto al acto de remoción, por adolecer de los vicios de falso supuesto e inmotivacion y con respecto al acto de retiro por haberse dictado el mismo con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
Ahora bien, por ser materia de orden público el tema referido a la caducidad de la acción, procede en primer término este juzgador a verificar, en lo atinente al acto contenido en la Resolución N° 0018-2001 de fecha 1° de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001, de fecha 02 de agosto de 2001, si el reclamo que se formula para obtener su declaratoria de nulidad, fue ejercido en tiempo hábil para ello, para lo cual resulta imperativo determinar su naturaleza jurídica y de esta forma, la procedencia o no de la causal de inadmisibilidad por caducidad prevista en el artículo134 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la fecha de su emisión, hoy artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, para lo cual, observa:
En la citada Resolución, que en copia simple corre inserta a los folios 37 al 42 del expediente judicial, se observa que el Contralor Municipal del Municipio Ambrosio Plaza del Estado Miranda, determinó la naturaleza de los cargos existentes en ese organismo, por lo que, atendiendo a sus efectos, se configura como un acto administrativo general de efectos particulares, toda vez que no afecta sólo a la querellante, sino a todos los funcionarios que prestan servicios en dicha Contraloría. Sobre la naturaleza de esta categoría especial de actos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia No.00192 del 15 de febrero de 2001, con ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, dispuso lo siguiente:
‘El origen patrio de la ruptura del molde que fusionaba los actos administrativos generales o de efectos generales sólo con los actos de contenido normativo, vino propiciada, por la redacción del artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se refiere a los actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas.
Por el contrario, el acto administrativo de efectos particulares se conceptúa caracterizándolo por su ausencia o falta de contenido normativo destinado a sujetos específicos e individualizables perfectamente y por el agotamiento de su eficacia causal al ser aplicados.
A su vez, los actos administrativos generales pueden ser de efectos particulares en atención a la formación de su calificación gramatical con fundamento en su rango formal y en su incidencia sobre un número determinado o determinable de sujetos. En otras palabras, no siempre coincide la calificación o rango formal del acto como general, con la particularidad o especificidad de su contenido respecto a un número determinado o determinable de personas que reciben sus efectos.
En este proceso de decantación conceptual quedó descartada la radical posición de la doctrina italiana que considera que todo acto administrativo debe referirse a una actividad concreta desarrollada por un agente administrativo, referida a casos concretos, es decir, un acto emitido en el ejercicio específico de funciones administrativas. De allí que para este sector doctrinal todo acto que emane del agente administrativo y tenga carácter general o abstracto no será un acto administrativo sino de la administración.
En el caso de autos, estima la Sala que el Decreto 2.509 del 27 de diciembre de 1977, es, efectivamente, un acto administrativo general de efectos particulares, dada su incuestionable naturaleza autorizatoria (sic) favorable a la esfera jurídico patrimonial de una persona moral de derecho privado. En tal sentido, el Decreto no crea al Instituto sino que autoriza su creación y funcionamiento.
En el orden de ideas expuesto, mientras que la calificación formal del acto Decreto alude a un acto administrativo tradicionalmente general, su causalidad y destino son los propios de un acto administrativo de efectos particulares.
Respecto a su causalidad, el Decreto 2.509 expresamente declara en su artículo 1º que se “...Autoriza la creación y funcionamiento del Instituto Universitario Pedagógico de Caracas Monseñor Rafael Arias Blanco, con sede en Caricuao, Región Capital, Distrito Federal.”. En consecuencia, el mencionado Decreto no es sino la expresión del ejercicio de la técnica autorizatoria (sic) por parte del Ejecutivo, en el presente caso, por medio del cual una actividad y solicitudes privadas son consentidas expresamente por la autoridad facultada por la Ley, previa valoración del interés público sobre el cual podría incidir.
Respecto al destino y a los destinatarios del acto, al constituir un acto autorizatorio (sic), el Decreto no ha creado ninguna regla de derecho impersonal y abstracta, más a su vez, su destinatario es una persona jurídica de derecho privado y su efecto se agotó en la habilitación o autorización de la actividad educativa por el Instituto. De manera que no resulta subsumible en ninguno de los supuestos o categorías conceptuales inventariadas por la jurisprudencia y la doctrina para calificar a los actos administrativos generales de efectos generales.
Ahora bien, la circunstancia de que una determinada actividad incida directa y sensiblemente sobre el interés público como sucede con la actividad educativa no puede confundirse ni con la necesaria condición de servicio público de tal actividad, ni con la necesaria naturaleza general o jurídico pública de cada uno de los actos mediante los cuales se autorice, ejecute o cumpla esa actividad.
En el caso de autos, aún cuando la labor educativa desarrollada por el Instituto, al amparo de las Leyes y Reglamentos vigentes en materia educativa incida sobre un número, en apariencia, indeterminado de jóvenes en la medida en que en el futuro se ‘conviertan’ en estudiantes del mencionado Instituto, lo cierto es que el Decreto 2.509 en tanto acto autorizatorio (sic) autorización operativa sólo recae directa e inmediatamente en la esfera jurídico -subjetiva de un sujeto perfectamente determinado: la Asociación Civil que titulariza la autorización para desarrollar materialmente actividades educativas, constituyendo una situación subjetiva individual otorgado y un derecho sólo para la Asociación autorizada.
En consecuencia, estima la Sala, que el Decreto 2.509, en cuanto acto autorizatorio (sic), es un acto general de efectos estrictamente particulares. Así se declara’.
Conteste este Juzgador con la tesis jurisprudencial en comento, establece que la Resolución N° 0018-2001 de fecha 1° de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001, de fecha 02 de agosto de 2001, sólo podía ser impugnada dentro del lapso de seis (6) meses contado a partir del momento de su publicación en la Gaceta Municipal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lapso que, según el computo efectuado por éste Tribunal para determinar la tempestividad del recurso feneció el día 02 de febrero de 2002, razón por la cual, al evidenciarse en actas que la presente querella fue interpuesta el día 23 de octubre de 2002, resulta extemporáneo su ejercicio, sólo en lo que respecta a la solicitud de nulidad de la mencionada Resolución N° 0018-2001 que determina como de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción el cargo de Revisor desempeñado por la recurrente, por haber operado con respecto a ese acto la caducidad de la acción deducida por la actora. Así se decide.
Establecido lo anterior, procede este Tribunal a analizar los restantes alegatos contenidos en el escrito del recurso, de la siguiente forma:
Alega la recurrente que el acto administrativo contenido en la Resolución N° 0038-2002 dictada en fecha 29 mayo de 2002 por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda, adolece del vicio de inmotivación por no expresarse en ella las razones por las cuales el cargo de Revisor I estaba calificado como de confianza, y por ende, de libre nombramiento y remoción. Afirma que en dicho acto no existe ningún elemento que identifique que las funciones atribuidas a él lo califiquen como de confianza. Que todo cargo hasta tanto se demuestre lo contrario es de carrera y que en su caso no contaba con la autonomía suficiente en las actividades de supervisión que ejercía.
Ahora bien, conforme a la doctrina jurisprudencial imperante (Ver sentencias Nos.0059/2003, 01822/2004 y 01727/2004 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia) el vicio de inmotivación se tipifica tan sólo en los casos en los cuales, está ausente la determinación prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, cuando no se expresan ni las razones de hecho, ni las razones jurídicas, ni puede deducirse la presencia de tales elementos del contexto general del acto. En consecuencia, es evidente que el sentido al cual alude el legislador es el de exigir la determinación de las circunstancias (hechos) que puedan subsumirse (supuestos jurídicos) en las normas expresas para configurar la motivación.
Dicha motivación no tiene por qué ser extensa, puede ser sucinta, esto no significa la inexistencia de motivación del acto administrativo, pues aún cuando ella no sea muy amplia, puede ser suficiente para que los destinatarios del acto conozcan las razones que causaron la actuación de la Administración.
La Sala en comento ha precisado en diferentes oportunidades, que la motivación que supone toda resolución administrativa, no es necesariamente el hecho de contener dentro del texto que la concreta, una exposición analítica o de expresar los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada, pues una resolución puede considerarse motivada cuando ha sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y éstos consten de manera explícita en el expediente administrativo.
Por ello la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la ausencia absoluta de motivación, más no aquélla que contenga los elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la decisión, de manera que cuando a pesar de ser sucinta permite conocer la fuente legal así como las razones y hechos apreciados por el funcionario, la motivación debe reputarse como suficiente.
En el caso de autos, de la lectura de la Resolución N° 0038-2002 dictada en fecha 29 mayo de 2002 por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda, no se pueden deducir en forma clara, cuáles son las razones de hecho en que se fundamenta la misma, por haberse limitado a señalar el funcionario que la suscribe a señalar:
‘…(omissis)…
CONSIDERANDO
Que en Resolución N° 0018-2001 de fecha 01 de agosto de 2001 emanada de esta Contraloría y publicada en Gaceta Municipal N° 063-2001 de fecha 02 de agosto de 2001 se declara como cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción el cargo de Revisor I y todos los que así determine el Contralor mediante Resolución.
…(omissis)…
RESUELVE
1° Remover a la ciudadana VICTORIA ELENA GUEVARA RIVERO, titular de la cédula de identidad número 7.8881.573 del cargo de Revisor I adscrito a esta Contraloría’.
Como se observa, en la citada Resolución no se incorporaron los elementos fácticos por los cuales, desde el punto de vista de la Administración Contralora Municipal el citado cargo de Revisor I podía ser calificado de libre nombramiento y remoción, dentro de la categoría de confianza, determinación necesaria en supuestos como el de autos, pues no basta con señalar que en un determinado cargo goza de esa naturaleza, sino que además deben indicarse las funciones que el mismo tiene asignado y que lo catalogan como tal, a los fines de verificar que su ejercicio comporte un elevado grado de confidencialidad, para poder ser subsumido dentro de esta categoría especial, lo cual, en el presente caso no ocurrió, motivo por el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, s (sic) declara la nulidad del citado acto de remoción, por adolecer del vicio de inmotivación y por haberle conculcado a la actora con dicho proceder la Administración el derecho a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 49 del Texto Constitucional.
Declarada como ha sido la nulidad del acto de remoción de la actora del cargo de Revisor I, se declara igualmente la nulidad del acto de retiro contenido en el Oficio N° ADM 2002/0432, de fecha 23 de julio de 2002, suscrito por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda, por estar sustentado el mismo en la Resolución N° 0038-2002 previamente declarada nula. Así se decide.
Efectuadas las anteriores determinaciones, resulta a criterio de este Juzgador innecesario el análisis y comprobación de los restantes alegatos formulados por las partes en el proceso.
A los fines de restablecer la situación jurídica infringida a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Texto Constitucional, dispositivo que faculta a este Juzgador para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder, a condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración, se ordena su reincorporación al cargo que ejercía en la Contraloría Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda, de Revisor I, así como el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal retiro, hasta la fecha de efectiva reincorporación.
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso Administrativo de nulidad funcionarial (querella), interpuesto por la ciudadana VICTORIA ELENA GUEVARA RIVERO, titular de la cédula de identidad Nº 7.234.233, por intermedio de su apoderada judicial abogada ZORAIDA CASTILLO de CARDENAS, inscrita en el Inpreabogado bajo el No.13.879, contra los actos administrativos contenidos en la Resolución N° 0018-2001 de fecha 1° de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001, de fecha 02 de agosto de 2001, que determina como de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción el cargo de Revisor I; en la Resolución N° 0038-2002, de fecha 29 de mayo de 2002, por la que la remueven del cargo que desempeñaba en el citado organismo de Revisor I; y en el Oficio N° ADM 2002/0432, de fecha 23 de julio de 2002, mediante el cual la notifican de su retiro de la Administración Municipal; suscritos por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda.
SEGUNDO: Caduca la solicitud de nulidad de la Resolución N° 0018-2001 de fecha 1° de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001, de fecha 02 de agosto de 2001, suscrita por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda.
TERCERO: Se declara la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución N° 0038-2002, de fecha 29 de mayo de 2002, y en el Oficio N° ADM 2002/0432, de fecha 23 de julio de 2002, ambos suscritos por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda.
CUARTO: Se ordena la reincorporación de la actora al cargo que ejercía en el organismo querellado de Revisor I, o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración en ese organismo, así como el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal retiro de la Administración Municipal, hasta la fecha de su efectiva reincorporación.
QUINTO: A los fines de determinar el monto de los conceptos condenados a pagar a la actora, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil, se ordena elaborar por un solo experto designado por el Tribunal, experticia complementaria del presente fallo.
SEXTO: Se desestima la solicitud de indexación de las sumas condenadas a pagar a la actora”.
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 3 de junio de 2009, la Abogada Claudia Concetta Petrella Celli, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, consignó escrito de fundamentación de la apelación, contra la decisión dictada en fecha 17 de diciembre de 2008, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en los términos siguientes:
Manifestó que, “…es claro que la sentencia que nos ocupa, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, entra en contradicción dentro de los mismos términos que ella expresa. Por un lado le da pleno valor y legalidad a la Resolución N° 0018-2001 y por el otro declara la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares por inmotivación, siendo que este acto administrativo está fundamentado en la Resolución anteriormente identificada. No puede haber inmotivación cuando la Resolución N° 0018-2001 establece que el cargo de Revisor I es de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, lo que hay es una contradicción en la sentencia” (Negrillas del original).
Expuso que, “…mal se puede anular un acto que se encuentra fundamentado en una Resolución que fue dictada cumpliendo con todos los requisitos de ley. Si no fue anulado el acto principal que da origen al acto de retiro, mal puede ser anulado éste, ya que se encuentra basado en el principal, es su propia esencia. La Resolución N° 0018-2001 de fecha 1° de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001 de fecha 02 de agosto de 2001 indica claramente que el cargo de Revisor I es de confianza y además de libre nombramiento y remoción, su aplicación con indicación de que ésta es la razón para proceder a ello, deja perfectamente establecido que si hay motivación en el acto administrativo de remoción dictado a través de la Resolución N° 0038-2002 de fecha 29 de mayo de 2002, en consecuencia, el mismo no es susceptible de nulidad, así como tampoco el acto administrativo de retiro dictado a través del Oficio N° ADM 2002/0432 de fecha 23 de Julio de 2002”.
Finalmente, “…por considerar que ni el acto de remoción ni el acto de retiro carecen de motivación y que al contrario, la que entra en contradicción en los términos en que está planteada es la recurrida”, solicitó la revocatoria de la sentencia apelada y fuera declarado “…sin lugar el recurso de nulidad ejercido…”.
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Considera esta Corte necesario pronunciarse acerca de su competencia para conocer la apelación ejercida contra la decisión dictada en fecha 17 de diciembre de 2008, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y al efecto observa:
La Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002, en su artículo 110 dispone lo siguiente:
“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Conforme a la norma transcrita, se evidencia que las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo constituyen la Alzada de los Tribunales Contenciosos Administrativos para conocer en apelación de un recurso contencioso administrativo de naturaleza funcionarial.
Siendo ello así, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido contra la decisión de fecha en fecha 17 de diciembre de 2008, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, por ser la Alzada natural del mencionado Tribunal. Así se declara.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte, corresponde conocer acerca del recurso de apelación ejercido por la Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Plaza del estado Miranda, contra la decisión dictada en fecha 17 de diciembre de 2008, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y al efecto observa:
Así, se observa que el presente caso, gira en torno a la solicitud de la parte recurrente de la nulidad de los actos administrativos dictados por el Contralor Municipal del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, contenidos en la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1 de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal Nº 063-2001, de fecha 2 de agosto de 2001, mediante el cual a decir de la recurrente se“…determina como de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, el Cargo de Revisor I” que ejercía por ante la recurrida, en la Resolución Nro. 0038-2002 de fecha 29 de mayo de 2002, mediante el cual es removida la recurrente del precitado cargo, y en el Oficio signado bajo las siglas ADM 2002/0432 de fecha 23 de julio de 2002, a través del cual es retirada del precitado ente.
Ello así, el A quo declaró Parcialmente Con Lugar, el recurso contencioso administrativo funcionarial, estableciendo que con respecto a la pretensión de nulidad de la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1 de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal Nº 063-2001, de fecha 2 de agosto de 2001 “…resulta extemporáneo su ejercicio, (…) por haber operado con respecto a ese acto la caducidad de la acción deducida por la actora”.
Asimismo, indicó el Juzgado de Instancia que “…de la lectura de la Resolución N° 0038-2002 dictada en fecha 29 mayo de 2002 por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda, no se pueden deducir en forma clara, cuáles son las razones de hecho en que se fundamenta la misma, (…) en la citada Resolución no se incorporaron los elementos fácticos por los cuales, desde el punto de vista de la Administración Contralora Municipal el citado cargo de Revisor I podía ser calificado de libre nombramiento y remoción, dentro de la categoría de confianza, determinación necesaria en supuestos como el de autos, pues no basta con señalar que en un determinado cargo goza de esa naturaleza, sino que además deben indicarse las funciones que el mismo tiene asignado y que lo catalogan como tal, a los fines de verificar que su ejercicio comporte un elevado grado de confidencialidad, para poder ser subsumido dentro de esta categoría especial, lo cual, en el presente caso no ocurrió, motivo por el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, s (sic) declara la nulidad del citado acto de remoción, por adolecer del vicio de inmotivación y por haberle conculcado a la actora con dicho proceder la Administración el derecho a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 49 del Texto Constitucional. Declarada como ha sido la nulidad del acto de remoción de la actora del cargo de Revisor I, se declara igualmente la nulidad del acto de retiro contenido en el Oficio N° ADM 2002/0432, de fecha 23 de julio de 2002, suscrito por el ciudadano Contralor Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda, por estar sustentado el mismo en la Resolución N° 0038-2002 previamente declarada nula. Efectuadas las anteriores determinaciones, resulta a criterio de este Juzgador innecesario el análisis y comprobación de los restantes alegatos formulados por las partes en el proceso”.
Finalmente el A quo ordenó la reincorporación de la recurrente, “…al cargo que ejercía en la Contraloría Municipal del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del Estado Miranda, de Revisor I, así como el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal retiro, hasta la fecha de efectiva reincorporación”.
En vista de lo anterior, el Apoderado Judicial de la parte recurrida apeló la sentencia dictada por el Juzgado de Instancia denunciando en su escrito de fundamentación de la apelación que “...es claro que la sentencia que nos ocupa, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, entra en contradicción dentro de los mismos términos que ella expresa. Por un lado le da pleno valor y legalidad a la Resolución N° 0018-2001 y por el otro declara la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares por inmotivación, siendo que este acto administrativo está fundamentado en la Resolución anteriormente identificada. No puede haber inmotivación cuando la Resolución N° 0018-2001 establece que el cargo de Revisor I es de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, lo que hay es una contradicción en la sentencia”.
Insistió la recurrida en que, el A quo “…mal puede anular un acto que se encuentra fundamentado en una Resolución que fue dictada cumpliendo con todos los requisitos de ley. Si no fue anulado el acto principal que da origen al acto de retiro, mal puede ser anulado éste, ya que se encuentra basado en el principal, es su propia esencia. La Resolución N° 0018-2001 de fecha 1° de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal N° 063-2001 de fecha 02 de agosto de 2001 indica claramente que el cargo de Revisor I es de confianza y además de libre nombramiento y remoción, su aplicación con indicación de que ésta es la razón para proceder a ello, deja perfectamente establecido que si hay motivación en el acto administrativo de remoción dictado a través de la Resolución N° 0038-2002 de fecha 29 de mayo de 2002, en consecuencia, el mismo no es susceptible de nulidad, así como tampoco el acto administrativo de retiro dictado a través del Oficio N° ADM 2002/0432 de fecha 23 de Julio de 2002”.
Así las cosas, y con el objeto de determinar si la sentencia apelada se encuentra ajustada a derecho, en cuanto a lo expuesto por la parte apelante, relativo a que la sentencia recurrida es contradictoria, cabe destacar que ha sido pacífica la doctrina de la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 3 de junio de 1998, ratificando su criterio en sentencia de la misma Sala del Tribunal Supremo de Justicia, del 8 de junio de 2000, al señalar que:
“Es pacífica la doctrina de la Sala al señalar que el vicio de contradicción en el fallo, sólo puede encontrarse en el dispositivo del mismo modo que las resoluciones contenidas en él sean de tal manera opuestas, que no sea posible ejecutarlas simultáneamente, por excluirse las unas a las otras.
Para que exista contradicción en un fallo es menester que las partes de él se destruyan recíprocamente, de manera que el ejecutor, no encuentre en absoluto qué partido tomar, algo así como si en alguna parte de aquél dijera el juez que la acción intentada es procedente, y en otra, que no procede. Y según Cuenca, todos los ejemplos que se imaginen conducen a la violación de los principios de lógica formal, especialmente el de contradicción: dos resoluciones contradictorias no pueden ser verdaderas; por tanto, son inejecutables” (Negrillas del original).
Del criterio transcrito, se evidencia que para que se configure la contradicción de la sentencia deben ser opuestas o destruirse entre sí, las distintas resoluciones que ella contenga.
Asimismo, con respecto a la denuncia realizada, es pertinente recordar que el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, impone al Juez el deber de expresar los motivos de hecho y de derecho de su decisión. En tal sentido, la motivación, requisito intrínseco de la sentencia, se patentiza en las razones de hecho y de derecho que el Juez está obligado a expresar para fundamentar su decisión, vale decir, que deben quedar plasmados en la sentencia, los argumentos que sustenten la declaratoria que aquella establece, lo cual deriva del análisis de los hechos esgrimidos por las partes y su debida subsunción en los preceptos legales aplicables.
Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nro. 00647, de fecha 19 de Mayo de 2009, señaló:
“Asimismo, esta Sala en sentencia N° 00824 del 17 de julio de 2008, ratificando el criterio establecido en el fallo N° 06420 del 1° de diciembre de 2005, dejó sentado que:
‘…tanto la doctrina moderna como la jurisprudencia de esta Sala han señalado respecto del vicio de inmotivación (dentro del cual puede ubicarse el vicio de contradicción), que el mismo se produce no sólo cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de la decisión, sino que, paralelamente, existen otros supuestos que al incidir de manera negativa sobre los motivos del fallo los eliminan, deviniendo así en inexistentes, por lo que tales errores producen la inmotivación total, pura y simple.
En este sentido, la jurisprudencia de la Sala ha sostenido en anteriores oportunidades (ver sentencias Nos. 02273 del 24/11/2004, caso: Ferro de Venezuela, C.A., y 04233 del 16/6/2005, caso: Manufacturers Hanover Trust Company), que tales circunstancias pueden ocurrir bajo las siguientes hipótesis:
• Ausencia absoluta de razonamientos que sirvan de fundamento a la decisión.
•Contradicciones graves en los propios motivos que implica su destrucción recíproca.
•La desconexión total entre los fundamentos de la sentencia y las pretensiones de las partes, en virtud de la grave incongruencia entre la solución jurídica formulada y el thema decidendum.
•La ininteligencia de la motivación en razón de contener razones vagas, generales, ilógicas, impertinentes o absurdas.
• El defecto de actividad denominado silencio de prueba (…)’ (Resaltado de esta Corte).”
De lo anterior se desprende, la obligación que tiene el Juez de expresar los motivos de hecho y de derecho en que fundamenta su decisión, verificándose el vicio de inmotivación cuando la sentencia carezca en absoluto de dichos fundamentos, siendo que hay también falta absoluta de fundamentos, cuando los motivos del fallo son contradictorios, integralmente vagos o inocuos, y no le proporcionan apoyo alguno al dispositivo de la sentencia que es la finalidad esencial de la motivación.
Precisado lo anterior, esta Corte observa de la revisión del fallo apelado que, el Juzgado de Instancia declaró la caducidad de la acción únicamente con respecto a la pretensión de nulidad del Acto Administrativo constituido por la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1 de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal Nº 063-2001, de fecha 2 de agosto de 2001, por cuanto “…el mismo solo podía ser impugnado dentro del lapso de seis (6) meses contados a partir del momento de su publicación en la Gaceta Municipal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”.
A este respecto, debe esta Corte en primer lugar debe aclarar, que la Resolución Nº 0018-2001 es un acto administrativo de efectos particulares con contenido funcionarial, al estar dirigida a un número de funcionarios determinados o determinables que eventualmente pudieran verse afectados por la calificación de los cargos allí mencionados.
Cabe destacar que sobre la Resolución Nº 0018-2001 en sentencia Nº 554 de fecha 13 de mayo de 2009, la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal expresó respecto al carácter de la misma lo siguiente:
“Ello así, en virtud de su ámbito subjetivo de aplicación, la anotada Resolución N° 0018-2001 dictada por el Contralor del Municipio Plaza del Estado Miranda el 2 de agosto de 2001, es de proyección limitada, pues cuantitativamente es perfectamente posible determinar cuáles funcionarios del órgano contralor municipal son sujetos de aplicación de los supuestos allí descritos como de libre nombramiento y remoción, a través de la revisión del Registro de Asignación de Cargos que debe llevar la Oficina de Recursos Humanos o Administración de Personal de dicho órgano de control fiscal (ex artículos 172 y 173 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa).
Entonces, la Resolución (…) tiene, en primer lugar, el carácter de normativa interna dictada por el titular del órgano contralor municipal dirigida a cambiar la calificación de los cargos en un ámbito reducido, pues inciden en la relación estatutaria de funcionarios públicos perfectamente determinables (…)” (Negrillas de esta Corte).
En virtud de ello, esta Corte estima que el acto administrativo supra identificado, es un acto administrativo de efectos particulares, ya que sus efectos recaen sobre los funcionarios de la Contraloría Municipal del Municipio Plaza del Estado Miranda, los cuales son determinados y determinables.
Ahora bien, a la luz de las consideraciones precedentemente desarrolladas, en el presente caso se observa que el recurso contencioso administrativo funcionarial fue presentada en fecha 23 de octubre de 2002 (folios 1 al 14 del expediente judicial), mientras que la resolución Nº 0018-2001, fue dictada el 1º de agosto de 2001 y publicada en Gaceta Municipal en fecha 2 de ese mismo mes y año (folios 38 al 42 del expediente judicial), es decir, aproximadamente 1 año y 2 meses antes de la interposición del recurso.
Igualmente, evidencia esta Corte que para el momento en que fue dictada la referida Resolución, se encontraba vigente la Ley de Carrera Administrativa, la cual preveía en su artículo 82 lo siguiente:
“Artículo 82: Toda acción con base a esta ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella” (Negrillas de esta Corte).
De la referida disposición, se desprende que será admisible toda pretensión aducida contra cualquier manifestación de la actividad administrativa con contenido funcionarial que menoscabe o vulnere algún derecho subjetivo del funcionario público, cuando tal pretensión se plantee dentro de un lapso de seis (6) meses, el cual comenzará a computarse a partir de la fecha en que el funcionario considere lesionados tales derechos subjetivos, o desde el día en que fuese notificado del acto administrativo presuntamente lesivo, so pena de declararse la caducidad de la acción. Tal lapso procesal, por ser justamente de caducidad, no puede interrumpirse ni suspenderse, pues corre fatalmente, sin tomar en cuenta los motivos que hayan podido justificar la inercia del titular del derecho subjetivo en cuestión (a diferencia de lo que ocurre con los lapsos de prescripción), y su vencimiento no implica la extinción de tal derecho, sino que, únicamente, constituye un obstáculo temporal a la proponibilidad del reclamo en sede jurisdiccional contra el órgano o ente de la Administración Pública, basado en el principio de seguridad jurídica, según el cual éste no puede efectuarse indefinidamente.
Bajo tales premisas, esta Corte considera que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial se encuentra caduco con relación a la impugnación de la referida Resolución Nº 0018-2001, dictada por el Contralor del Municipio Plaza del estado Miranda, tal como acertadamente lo estableció el Juzgado de Instancia, visto que tal Resolución fue publicada en Gaceta Municipal del mencionado Municipio en fecha 2 de agosto de 2001, y el recurso funcionarial de marras fue interpuesto en fecha 23 de octubre de 2002, por lo que transcurrió el lapso de seis (6) meses previsto en la norma adjetiva antes comentada; de allí que se considere que dicho acto tiene plena validez y adquirió firmeza.
En razón de ello, esta Corte considera ajustada a derecho la declaratoria de inadmisibilidad de la acción declarada por el A quo, con relación a la impugnación de la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1º de agosto de 2001, dictada por el Contralor del Municipio Plaza del estado Miranda y publicada en Gaceta Municipal del referido Municipio en fecha 2 de agosto de 2001, con la salvedad que el acto debe ser entendido como de efectos particulares y su caducidad analizada con fundamento en la derogada Ley de Carrera Administrativo, por tratarse de nulidad de un acto administrativo nacido en el marco de una relación funcionarial.
Por otra parte, se observa que el Juzgado de Instancia declaró la nulidad de la Resolución Nro. 0038-2002, dictada en fecha 29 de mayo de 2002 por cuanto a a su decir, adolece del vicio de inmotivación, toda vez que “…no se pueden deducir en forma clara, cuáles son las razones de hecho en que se fundamenta la misma, (…) en la citada Resolución no se incorporaron los elementos fácticos por los cuales, desde el punto de vista de la Administración Contralora Municipal el citado cargo de Revisor I podía ser calificado de libre nombramiento y remoción, dentro de la categoría de confianza, determinación necesaria en supuestos como el de autos, pues no basta con señalar que en un determinado cargo goza de esa naturaleza, sino que además deben indicarse las funciones que el mismo tiene asignado y que lo catalogan como tal, a los fines de verificar que su ejercicio comporte un elevado grado de confidencialidad, para poder ser subsumido dentro de esta categoría especial, lo cual, en el presente caso no ocurrió”.
Ahora bien, a los fines de verificar si lo decidido a este respecto en el fallo impugnado se encuentra ajustado a derecho, resulta imperioso realizar las siguientes reflexiones con respecto a la facultad del Contralor del Municipio Plaza del estado Miranda para dictar normas de administración de personal, y a tal efecto debe indicarse que:
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 632 del 26 de abril de 2005, indicó en torno a la autonomía de la Contraloría para dictar normas referidas a la administración de personal, lo cual es perfectamente trasladable a las Contralorías Municipales, como el caso de autos, lo siguiente:
“La autonomía de la Contraloría General de la República queda consagrada en la vigente Carta Magna, sin lugar a duda, no sólo porque el artículo 287 de la Constitución establece su autonomía funcional, administrativa y organizativa –cónsono con el artículo 273, segundo aparte del mismo Texto, según el cual los órganos del Poder Ciudadano gozan de autonomía funcional, financiera y administrativa–, sino además, porque se elimina aquella concepción según la cual era un órgano auxiliar del Poder Legislativo Nacional, derivada del artículo 236 de la Constitución de 1961, basado a su vez, en el artículo 246 de la Constitución de 1947. Ello es coherente con su concepción, no sólo como un órgano constitucional dotado de autonomía funcional, sino como integrante de un Poder Público diferente del Poder Legislativo: el Poder Ciudadano, por lo que mal puede ser órgano auxiliar del primero (Cf. Rondón de Sansó, H., op. cit., p. 252)” (Negrillas de esta Corte).
En este mismo sentido, este Órgano Jurisdiccional considera necesario citar la sentencia Nro. 2007-2015, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha 14 de noviembre de 2007 (caso: Mercedes Gil Vs. Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda), que sobre dicha facultad estableció lo siguiente:
“De la lectura sistemática del Texto Constitucional [artículos 163 y 176] puede inferirse que, aún antes de la promulgación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ya se venía considerando que ‘los órganos contralores estadales y municipales forman parte del sistema nacional de control fiscal aludido en el artículo 290 de la Carta Magna’ (que establece la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República y del sistema de control fiscal), y no sólo la Contraloría General de la República, tal como lo indicó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 632 del 26 de abril de 2005.
Así tenemos que, una de las más notables innovaciones de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela respecto del régimen constitucional derogado, es la modificación de la distribución horizontal del Poder Público Nacional, cuyo esquema clásico se estructuraba en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, al agregar el Poder Electoral y el Poder Ciudadano. Este último, de conformidad con el artículo 273 constitucional, es independiente y los órganos que lo integran -la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República- gozan de ‘autonomía funcional, financiera y administrativa’. Tal redistribución orgánica del Poder Público, obedece, según la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, a la necesidad de otorgar independencia y autonomía funcional a los órganos encargados de desarrollar determinadas competencias, especialmente las de ejecución de ‘procesos electorales, así como el (sic) de la función contralora y la defensa de los derechos humanos’.
En efecto, para la fecha en que se dictó la aludida Resolución N° 0018-2001 de fecha 2 de agosto de 2001, la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable para la fecha, consagraba en su artículo 92 que los municipios ‘tendrán una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional’, de lo cual emergía la facultad del Contralor Municipal de marras para autonormarse en cuanto a administración de personal se refiere.
Ahora bien, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (G.O. N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001, vigente desde el 1° de enero de 2002), desarrolló la regulación de dicho sistema nacional; pero es indudable que -aún cuando dicho texto normativo no estaba vigente para el momento en que se dictó la Resolución N° 0018-2001, pero sí para el momento en que se dictaron los actos administrativos de remoción y retiro- el sistema en referencia ya estaba previsto constitucionalmente, y por ello, desde antes de la promulgación de la mencionada Ley, la doctrina patria se refería a un sistema coordinado de control fiscal, ejercido en los distintos niveles político-territoriales, con el Contralor General de la República en la cúspide, a los cuales se les dotó de la tantas veces aludida autonomía” (Negrillas del original).
Así las cosas, tomando en consideración que la Constitución es la norma primaria a la cual debe sujetarse la totalidad del ordenamiento jurídico, la labor del legislador debe tener por norte no sólo los principios generales expresamente consagrados, sino además los supremos fines por ella perseguidos, por lo que está obligado a realizar una interpretación integral y coordinada de las normas que conforman el cuerpo constitucional.
Es por ello, que esta Corte debe traer a colación el contenido del artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que consagra lo siguiente:
“Artículo 44: Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa”. (Negritas de esta Corte)
De acuerdo a lo previsto en la referida norma, las Contralorías de los Municipios gozan de autonomía orgánica, funcional y administrativa (las dos primeras, previamente otorgadas tanto por la Carta Magna, como por el artículo 92 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, -aplicable al presente caso en virtud de que se encontraba vigente para el momento en que se dictaron los actos administrativos impugnados- entendiéndose por autonomía, la facultad atribuida a un órgano o ente de producir o dictar su propia normativa con sujeción al ordenamiento jurídico general del Estado, en sus respectivos ámbitos competenciales.
De esta manera, ostentan autonomía funcional para ejercer las competencias establecidas tanto en la Constitución como en las leyes; así como a nivel organizativo, es decir, pueden determinar su organización y estructura interna con ocasión del cumplimiento de sus competencias, ostentando la facultad de realizar todas las gestiones para lograr tales fines.
Dentro de esta perspectiva, resulta importante indicar que dentro de las materias de competencia municipal atribuidas por el ordenamiento jurídico que se encontraban vigentes antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 (como la Ley Orgánica de Régimen Municipal) se encuentra, entre otras, el sistema de administración del personal municipal, cuya aprobación era competencia de los Concejos y Cabildos Municipales y, cuya máxima autoridad era ejercida por el Alcalde, salvo excepciones.
También, en lo relativo al sistema de administración de personal de las Contralorías Municipales, la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal establecía:
“Artículo 97. Corresponde al Contralor Municipal:
1. Nombrar y remover el personal de la Contraloría sujetándose al régimen previsto en los artículos 153 y 155 de la presente Ley y a las Ordenanzas respectivas; y,
2. Ejercer la administración del personal y la potestad jerárquica”.
Así, los aludidos artículos 153 y 155 ejusdem eran al tenor siguiente:
“Artículo 153. El Municipio o Distrito deberá establecer un sistema de administración de personal que garantice la selección, promoción y ascenso por el sistema de mérito; una remuneración acorde con las funciones que se desempeñen; estabilidad en los casos y un adecuado sistema de seguridad social, a menos que exista uno nacional, al cual debe afiliarse obligatoriamente el personal municipal o Distrital.
En todo lo relacionado con las jubilaciones y pensiones de los empleados de los Institutos Autónomos Municipales son funcionarios públicos sujetos al régimen de administración de personal a que se refiere el presente artículo.
Artículo 155. El Municipio o Distrito deberá establecer en su jurisdicción la carrera administrativa, pudiendo asociarse con otras entidades para tal fin”.
Con lo anterior, se quiere evidenciar que de acuerdo a estas normas especiales, las Contralorías Municipales debían sujetarse a lo dispuesto en los citados artículos y fundamentalmente a lo regulado en las ordenanzas municipales sobre la materia, para el ejercicio de la administración del personal a su servicio, dado que la Ley de Carrera Administrativa (vigente para el momento en que se dictó el acto) sólo regulaba la relación de los funcionarios con la Administración Pública Nacional.
Así las cosas, en el caso de las Contralorías Municipales considera esta Corte, que se debe aplicar en primer lugar la normativa municipal y, si ésta faltare o colidiere con la ley nacional, la normativa más próxima aplicable sería la Ley que rige la materia funcionarial vigente al momento en que se dictó el acto, ello, a fin de preservar la interpretación coherente del ordenamiento jurídico.
Ergo, considera esta Corte que las Contralorías Municipales gozan de autonomía funcional, administrativa y orgánica, otorgadas en principio por nuestra Constitución Nacional y afianzadas por lo dispuesto en el artículo 92 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable al caso en razón del tiempo, normativas que la facultan para dictar su propia regulación interna en uso de esa autonomía orgánica y funcional, así como para ejercer la administración del personal a su servicio adecuándose a lo dispuesto en los artículos 153 y 155 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y fundamentalmente a lo regulado en la Ley de Carrera Administrativa –aplicable ratione temporis- o en las ordenanzas municipales sobre la materia.
Ahora bien, determinado que efectivamente el Contralor del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda tenía la facultad de dictar su propia regulación interna, así como ejercer la administración del personal adscrito a dicha entidad, por cuanto se reitera, las Contralorías Municipales gozan de autonomía funcional, administrativa y orgánica, corresponde a esta Corte de seguidas analizar si tal como fue señalado por el Juez de Instancia, el acto administrativo de remoción impugnado “…adolece del vicio de inmotivación” y a tal objeto debe indicarse que:
Respecto a la motivación del acto administrativo, establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 9, la obligación de motivar los actos administrativos de carácter particular, excepto los de simple trámite, por lo cual el acto debe hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales que llevaron a la Administración a pronunciarse en uno u otro sentido.
Igualmente, se señala en el artículo 18 de la citada Ley, los requisitos que debe contener todo acto administrativo, en su ordinal 5º: “(…) expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes (…)”.
Con relación a las normas indicadas, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia número 624, del 10 de junio de 2004 (caso: Servicios y Suministros Eléctricos Servieleca C.A.), señaló lo siguiente:
“(…) Así, se observa de la normativa parcialmente transcrita la voluntad del legislador de instituir uno de los principios rectores de la actividad administrativa, lo cual permite adecuar su función dentro de los límites que la ley le impone. Tal exigencia consiste, y así lo ha sostenido innumerable jurisprudencia de este Alto Tribunal, en que los actos que la Administración emita deberán ser debidamente motivados, es decir, señalar en cada caso el fundamento expreso de la determinación de los hechos que dan lugar a su decisión, de manera que el administrado pueda conocer en forma clara y precisa las razones fácticas y jurídicas que originó tal solución, permitiéndole oponer las razones que crea pertinente a fin de ejercer su derecho a la defensa.
Se ha interpretado asimismo, que se da también el cumplimiento de tal requisito cuando la misma esté contenida en su contexto, es decir, que la motivación se encuentre dentro del expediente, considerado en forma íntegra y formado en virtud del acto de que se trate y de sus antecedentes, siempre que el administrado haya tenido acceso a ellos y conocimiento oportuno de los mismos; siendo suficiente, en algunos casos, que sólo se cite la fundamentación jurídica, si ésta contiene un supuesto unívoco y simple. De manera tal, que el objetivo de la motivación, en primer lugar, es permitir a los órganos competentes el control de la legalidad del acto emitido y, en segundo lugar, el hacer posible a los administrados el ejercicio del derecho a la defensa.
Por ello, la existencia de motivos tanto de hecho como de derecho y la adecuada expresión de los mismos, se constituyen en elementos esenciales de la noción de acto administrativo (…)” (Negrillas de la Corte).
Se evidencia de la sentencia citada, que la motivación del acto viene a ser la expresión de los motivos que llevaron a la Administración a tomar la decisión allí expresada, siendo estos últimos los fundamentos de hecho y de derecho del acto que condujeron a la Administración a emitir la decisión, y su omisión puede derivar en la indefensión del destinatario del acto, pues haría imposible que éste conociera las razones del acto a los fines de que pudiera desvirtuar las mismas, en el caso que considerara lesionados sus intereses legítimos, siendo el objeto principal de una decisión motivada, el permitir al administrado el ejercicio de su derecho a la defensa, en el sentido de que pueda conocer los razonamientos que sirvieron de base a la Administración para emitir el acto que le afecta, y cuente con el material necesario para dirigir su impugnación contra el mismo, de estimarlo procedente.
Vale destacar, que se configura el vicio de inmotivación cuando el particular afectado por el acto no tiene posibilidad de conocer las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó el mismo, ya que la finalidad de la exigencia de motivación, además de evitar la arbitrariedad de la Administración, es hacer del conocimiento de la persona afectada las causas que originaron el acto, para que pueda ejercer cabalmente el derecho a la defensa, en caso de que el acto lo perjudique (Vid sentencia Número 01115 de fecha 4 de mayo de 2006 de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).
Determinado lo anterior, considera esta Corte necesario traer a colación la Resolución Nº 0038-2002 de fecha 29 de mayo de 2002, mediante la cual se removió del cargo de “Revisor I” a la ciudadana Victoria Elena Guevara Rivero, la cual cursa del folio 52 al 55 del presente expediente y es del tenor siguiente:
“(…) RESOLUCIÓN Nº 0038-2002
ARQUÍMEDES J. SÁNCHEZ R., Contralor Municipal del Municipio Autónomo Plaza del Estado Miranda, en el ejercicio de las atribuciones legales conferidas en los Artículos 6, 92 y 97, numerales 1° y 2° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 22 de la Ordenanza de Personal vigente de los Funcionarios del Municipio Plaza del Estado Miranda, Artículos 2, 10 y 15 de la Ordenanza de Contraloría Municipal del Municipio Plaza del Estado Miranda y Resolución N° 0018-2001 emanada de esta Contraloría.
CONSIDERANDO
Que los Artículos 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y 2 de la Reforma de Ordenanza de Contraloría Municipal, consagra la Autonomía Orgánica y Funcional del Ente Contralor, lo cual se traduce en la gestión de materias de su competencia.
CONSIDERANDO
Que el Artículo 97 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece la potestad expresa del Contralor en lo concerniente a la Administración de Personal a su cargo.
CONSIDERANDO
Que la Ordenanza de Personal vigente de los Funcionarios del Municipio Plaza del Estado Miranda en su Artículo 22 establece: ‘Se consideran funcionarios de confianza, en consecuencia de libre nombramiento y remoción, los Directores del Organismo y cualquier otro de alto nivel o de confianza, calificado así por Resolución. En tal virtud el nombramiento y remoción de esos funcionarios no estará sujeto al cumplimiento de los requisitos previstos’.
…omissis…
CONSIDERANDO
Que en fecha 15 de octubre de 2000, la ciudadana VICTORIA GUEVARA RIVERO, titular de la cédula de identidad número 7.881.573, mediante Resolución número CM-13-2000, publicada en Gaceta Municipal Nº 2000-080 de fecha 19 de octubre de 2000, fue designada en el cargo de Revisor, adscrito a esta Contraloría.
CONSIDERANDO
Que en Resolución N° 0018-2001 de fecha 01 de agosto de 2001 emanada de esta Contraloría y publicada en Gaceta Municipal N° 063-2001 de fecha 02 de agosto de 2001 se declara como cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción el cargo de Revisor I…
…omisis…
RESUELVE
1º. Remover a la ciudadana VICTORIA ELENA GUEVARA RIVERO, titular de la cédula de identidad número 7.881.573 del cargo de Revisor I adscrito a esta Contraloría.
…omissis… (…)” (Negrillas del original).
Del texto de la precitada Resolución, se desprende que la Administración fundamentó su decisión en el hecho de que el cargo que ostentaba la recurrente era “un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción” a tenor de lo dispuesto en la Resolución Nº 0018-2001, de fecha 1 de agosto de 2001, dictada por el ciudadano Arquímedes J. Sánchez, en su condición de Contralor del Municipio Autónomo Plaza del estado Miranda, la cual consta en copias simples de los folios 37 al 42 del expediente judicial.
Conforme a lo anterior, estima esta Corte que en el presente caso, el acto administrativo de remoción contenido en la Resolución Nº 0038-2002 de fecha 29 de mayo de 2002, el cual tuvo como fundamento legal lo dispuesto en la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1 de agosto de 2001, dictada por el Contralor del Municipio Plaza del estado Miranda, que declaró el cargo de “Revisor I” como de confianza y por tanto, de libre nombramiento y remoción, sustentó su decisión en las normas legales correspondientes previstas en la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable rationae temporis al caso de marras, en las cuales la Contraloría recurrida hizo uso de su autonomía orgánica y funcional, a los fines de ejercer la administración del personal a su cargo, a través de la Ordenanza de Personal de los Funcionarios del Municipio Plaza del estado Miranda, la cual consagra que el cargo de “Revisor I” es de confianza y, en consecuencia, de libre nombramiento y remoción.
En conclusión, del análisis efectuado por este Órgano Jurisdiccional, se desprende claramente que la Administración puso en conocimiento del destinatario de dicho acto administrativo, ciudadana Victoria Elena Guevara Rivero, de la circunstancia que originó dicho acto, la cual fue el hecho de que la misma ostentara un cargo de libre nombramiento y remoción, indicando en el mencionado acto como fundamento de derecho los artículos 92 y 97 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1 de agosto de 2001, permitiendo con ello que la recurrente ejerciera su derecho a la defensa, mediante la interposición de los correspondientes recursos administrativos y de los recursos contenciosos administrativos.
Como corolario de lo anterior, esta Corte considera que, dada la verificación expuesta en líneas precedentes, el cargo ejercido por la recurrente como “Revisor I” efectivamente era de los calificados como de confianza y, por ende, de libre nombramiento y remoción pues el mismo se encuentra consagrado en la Resolución N° 0018-2001, el cual tiene plena validez y adquirió firmeza, en virtud de la declaratoria de inadmisibilidad de la pretensión de su nulidad ut supra establecida.
Por todo lo antes expuesto, esta Corte concluye que efectivamente el A quo incurrió en la contradicción denunciada por la parte apelante, al considerar que la Administración debió aparte de encuadrar con exactitud el cargo ejercido por la funcionaria, indicarle en el mismo acto “las funciones que el mismo tiene asignado y que lo catalogan como tal” para evitar lesionar su derecho a la defensa, aún y cuando la Administración puso en conocimiento de la recurrente, el hecho de que la misma ostentaba un cargo de libre nombramiento y remoción, conforme a lo previsto en la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1 de agosto de 2001, garantizándole con ello que la recurrente ejerciera su derecho a la defensa, por lo que considera esta Alzada que no hacía falta indagar sobre las funciones de la hoy actora ni mucho menos señalarlas expresamente en el acto administrativo de remoción, en consecuencia se declara procedente el vicio de inmotivación por contradicción de la sentencia denunciado por la parte apelante, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la recurrida y, en consecuencia, ANULA el fallo apelado.
Una vez anulado el fallo apelado, corresponde a esta Alzada conocer el fondo del asunto, con base en los alegatos expuestos por las partes a lo largo de la primera instancia, de acuerdo a lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil y, al respecto, observa lo siguiente:
La representación judicial de la ciudadana Victoria Elena Guevara Rivero, en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto formuló alegatos referidos a la presunta ilegalidad de la Resolución Nro. 0018-2001, de fecha 1º de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Municipal Nº 063-2001 de fecha 2 de agosto de 2001, dictada por la recurrida, mediante la cual se consideró como de libre nombramiento y remoción una serie de cargos de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda.
A este respecto esta Corte ratifica los argumentos ut supra explanados referidos a las razones en virtud de las cuales debe ser considerada inadmisible por caducidad de la acción, esta pretensión de nulidad del acto administrativo constituido por la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1 de agosto de 2001 descrita con anterioridad. Así se decide.
Por otra parte denunció la ciudadana Victoria Elena Guevara Rivero, en su escrito recursivo, con respecto al acto administrativo de remoción del cargo de Revisor I, contenido en la Resolución Nro. 0038-2002, de fecha 29 de mayo de 2002, dictado por la recurrida que “…hemos de insistir que el Contralor Municipal interpreta erróneamente el artículo 15 de la Ordenanza de Contraloría, puesto que éste claramente establece que los empleados de la Contraloría Municipal, serán de libre nombramiento y remoción de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza de Carrera Administrativa del mismo Municipio; la cual como también hemos señalado, en su artículo 5, expresamente establece que los cargos de libre nombramiento y remoción, los determinara su Reglamento. En consecuencia, si no se han dictado hasta la presente fecha el citado Reglamento, mal puede el Contralor invocar dicho artículo para fundamentar un acto administrativo…”.
Ello así, con relación al acto de remoción recurrido, la Corte considera conveniente dar por reproducidos los argumentos expuestos con anterioridad los cuales consistieron en señalar que la Contraloría Municipal recurrida goza de amplios poderes para definir su estructura de cargos acorde con las necesidades propias de su funcionamiento, y por esa razón puede dictar sus propias normas a los fines de regular la función pública dentro de su esfera de competencias, razón por la cual el acto administrativo de remoción contenido en la Resolución Nº 0038-2002 de fecha 29 de mayo de 2002, el cual tuvo como fundamento legal lo dispuesto en la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 1 de agosto de 2001, emanada por la Contraloría del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del estado Miranda, que declaró como de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción el cargo de “Revisor I”, sustentando su decisión en las normas legales correspondientes previstas en la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable ratione temporis, y con plena sintonía con las ideas vertidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en las cuales la Contraloría recurrida hizo uso de su autonomía orgánica y funcional, al dictar el precitado acto, razones por las cuales este Órgano Jurisdiccional desestima la denuncia al respecto esgrimida por la parte recurrente. Así se decide.
Ahora bien, una vez establecida la competencia del Contralor Municipal para dictar normas relativas al manejo del personal, debe esta Corte emitir pronunciamiento en torno al alegato de la recurrente relativo a que el cargo de “Revisor I” “(...) no es un cargo de confianza…”.
Al respecto, esta Corte considera menester indicar que la tantas veces aludida Resolución N° 0018-2001 dictada por la parte recurrida, establece textualmente en su punto ‘QUINTO’ lo siguiente:
“Son cargos de confianza:
[…Omissis…]
56. Revisor de Contraloría I”.
Aplicando dicha norma al caso de autos, observa este Órgano Jurisdiccional, de acuerdo a lo que consta en autos, así como de los mismos dichos de la actora, que la recurrente desempeñaba el cargo de Revisor I, de lo cual emerge la conclusión de que la quejosa efectivamente ejercía un cargo de los catalogados por la autoridad competente como de libre nombramiento y remoción, por ser de confianza.
Como conclusión de lo anterior, esta Corte considera que el alegato de la recurrente en torno a que el cargo ejercido por ésta no era de libre nombramiento y remoción no tiene sustento, dada la verificación expuesta en líneas precedentes, reiterándose que la calificación de confianza del cargo ejercido por la quejosa sí se encuentra consagrado en un instrumento, cual es, la Resolución N° 0018-2001, previamente aludida, para cuyo dictado el Contralor Municipal recurrido ostentaba facultades para ello. Tal motivo es suficiente para desechar el anterior alegato. Así se decide.
Asimismo, alegó la recurrente en su escrito recursivo la inmotivación del acto de remoción contenido en la ya descrita Resolución Nro. 0038-2002, argumento el cual fue desechado ut supra por esta Alzada. Así se decide.
Finalmente, con respecto al acto administrativo de retiro contenido en el oficio Nro. ADM 2002/0432 de fecha 23 de julio de 2002, denunció la ciudadana Victoria Elena Guevara Rivero en su escrito recursivo que, “…fui notificada de la remoción del cargo de Revisor I, en fecha 11 de junio de 2002, (…) en consecuencia el mes de disponibilidad, pues el periodo de disponibilidad tiene un tiempo fijado y taxativo; de hecho, (…) recibí el pago correspondiente al 31 de julio de 2002. Así, siendo que para la fecha 11 de julio de 2002, el Contralor Municipal, no expidió el acto de retiro, el dictado el 23 de julio de 2002 debe ser declarado nulo por extemporáneo, ya que con la cancelación de mis labores realizadas después del 11 de julio de 2002, hasta el 31 del mismo mes y año, el Contralor Municipal implícitamente me reincorporó en el cargo que ostentaba”.
Igualmente, indicó que “El Contralor Municipal, no realizó ninguna gestión de reubicatoria. El Contralor Municipal, no gestionó lo conducente para reubicarme, (…) lo cual vicia de ilegalidad el acto administrativo de retiro”.
Ahora bien, a los fines de verificar la legalidad del acto administrativo de retiro ya descrito, esta Corte debe precisar que para que sea válido el retiro de los funcionarios públicos que poseen antecedentes de carrera administrativa, debe constar en el expediente que éste fue precedido por las gestiones reubicatorias, de forma tal que la Administración demuestre que verdaderamente realizó las gestiones pertinentes a los fines de garantizar la estabilidad del funcionario.
Al respecto, es menester acotar que la gestión reubicatoria comprendida en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa -aplicable ratione temporis- no es una simple formalidad, sino una verdadera obligación de gestión a cargo del organismo que efectuó la remoción, de modo que puede considerarse que existe incumplimiento total del procedimiento previo al retiro, cuando la Administración no practica realmente una actuación destinada ciertamente a garantizar la permanencia del funcionario en la carrera.
Así pues, el parágrafo único del artículo 86 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa dispone que durante el lapso de disponibilidad la Oficina de Personal del organismo respectivo, tomará las medidas necesarias para reubicar al funcionario, lo cual deberá hacerse en un cargo de carrera de similar o superior nivel y remuneración al que el funcionario ocupaba para el momento de la reducción de personal, o de su designación en el cargo de libre nombramiento y remoción.
En tal sentido, las gestiones reubicatorias no se encuentran condicionadas a realizarse sólo dentro de la circunscripción o región donde el funcionario prestó servicio, por el contrario, deben hacerse ampliamente a los fines de que el funcionario tenga mayores posibilidades de ser reubicados dentro de la Administración Pública, gozando de un cargo de carrera de similar o superior nivel y remuneración que el que ocupaba para el momento de la reducción.
En este orden, es menester precisar que la Resolución Nº 0038-2002 de fecha 29 de mayo de 2002, mediante la cual el Contralor del Municipio Plaza del estado Miranda resuelve “Remover” a la recurrente, dispone lo siguiente:
“3º De acuerdo a lo indicado en el Artículo 84 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, la ciudadana VICTORIA ELENA GUEVARA RIVERO tendrá un (01) mes de disponibilidad, lapso durante el cual percibirá su remuneración correspondiente y se tramitará su reubicación en otra dependencia de la Administración” (Mayúsculas y negrillas del original).
Aunado a ello, esta Corte pudo constatar que consta a los folios 220 al 233 del expediente judicial; oficios tendentes a gestionar la reubicación de la querellante, a saber: i) Oficio Nº 2002/0413 de fecha 19 de junio de 2002, dirigido a la Jefe de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Autónomo Plaza del estado Miranda, ii) Oficio Nº 2002/0415 de fecha 19 de junio de 2002, dirigido a la Directora de Personal de la Alcaldía del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda; iii) Oficio Nº 2002/0416 de fecha 19 de junio de 2002, dirigido al Contralor del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda; iv) Oficio Nº 2002/0412 de fecha 19 de junio de 2002, dirigido al Director de Sistemas de Personal del Ministerio de Planificación y Desarrollo; v) Oficio Nº 2002/0414 de fecha 19 de junio de 2002, dirigido al Director de Personal de la Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda; vi) Oficio Nº 2002/0417 de fecha 19 de junio de 2002, dirigido al Gerente del Instituto Nacional de la Vivienda de la Región Estado Miranda.
Asimismo, se desprende de los folios 232 y 233 del referido expediente judicial los oficios dirigidos al ciudadano Contralor del Municipio Autónomo Plaza del estado Miranda, mediante los cuales el Gerente del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) de la Región del estado Miranda y el Jefe de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Autónomo Plaza del estado Miranda, le informan la inexistencia de disponibilidad de cargos de carrera vacantes.
Conforme las actas arriba señaladas, esta Corte concluye que la Administración cumplió con la obligación de realizar las gestiones pertinentes para lograr la reubicación de la ciudadana Victoria Elena Guevara Rivero, dentro de la Administración Pública, sin limitarse a solicitar información sólo a los organismo más cercanos al lugar donde la recurrente prestó sus servicios sino también al Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) de la Región del estado Miranda y al Ministerio de Planificación y Desarrollo. (Vid. Sentencia Nro. 2011-0182, de fecha 15 de febrero de 2011, caso: Nery Alvarenga contra La Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda).
En razón de las consideraciones expuestas, este Órgano Jurisdiccional aprecia que la Contraloría del Municipio Autónomo Plaza del estado Miranda, realizó las gestiones reubicatorias correspondientes, por lo que, el acto de retiro contenido en el oficio Nº ADM 2002-0432 de fecha 23 de julio de 2002, mediante el cual se retiró a la ciudadana Victoria Elena Guevara Rivero del cargo de Revisor I se encuentra ajustado a derecho. Así se decide.
Finalmente, y dado que los actos administrativos de remoción y retiro impugnados se encuentra ajustados a derecho, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto por la abogada Claudia Concetta Patrella Celli, en su condición de Apoderada Judicial de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA, contra la sentencia dictada por Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 17 de diciembre de 2008, mediante la cual se declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana VICTORIA ELENA GUEVARA RIVERO, contra la referida Contraloría.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. ANULA la sentencia apelada.
4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de mayo de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
PONENTE
El Secretario Accidental,
IVÁN HIDALGO
AP42-R-2009-000657
MM/5/
En fecha ______________________________________( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Acc.,
|