JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2011-000744

En fecha 15 de junio de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº JSCA-FAL-N-03673 de fecha 7 de junio de 2011, emanado del Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Falcón, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar por el Abogado José Guanipa, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 23.658, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil FERRETERÍA PEPINO, S.A., inscrita ante el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Falcón en fecha 25 de junio de 1990, bajo el Nº 209, Tomo XIII, contra el oficio Nº 0678-2011 de fecha 1º de febrero de 2011, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), que certificó la ocurrencia de un accidente de trabajo al ciudadano Julio César Molleda, titular de la Cédula de Identidad Nº 9.527.017.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 7 de junio de 2011, el recurso de apelación interpuesto en fecha 1º de junio de 2011, por el Abogado José Guanipa, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada en fecha 25 de mayo de 2011, por el mencionado Juzgado Superior, que declaró Inadmisible el recurso interpuesto.

En fecha 20 de junio de 2011, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fecha 13 julio de 2011, venció el lapso de ley otorgado de conformidad con lo previsto en el aparte único del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Juez MARISOL MARÍN R., quedando integrada de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.

En fecha 30 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 20 de mayo de 2011, el Abogado José Guanipa, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil Ferretería Pepino C.A., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el oficio Nº 0678-2011 de fecha 1º de febrero de 2011, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en los siguientes términos:

Expuso que, “…Mi representada FERRETERÍA PEPINO S.A. fue notificada en fecha 22 de febrero de 2011 por medio de oficio Nº OF/DFSSL 0050-2011 del 1º de febrero de 2011, y por parte de la DIRESAT (sic) FALCÓN como unidad operativa desconcentrada de INPSASEL (sic) en la jurisdicción territorial del Estado Falcón, de la Certificación Nº 0678-2011 del 1º de febrero de 2011, por medio de la cual se le imponía de lo siguiente: ´Sirva el presente para remitirle certificación Nº 0678-2011, fechada el día (01) de Febrero del 2011, la cual ha sido dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Falcón, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, con motivo del ACCIDENTE DE TRABAJO relacionado con el trabajador: JULIO MOLLEDA…” (Mayúsculas del original).
Que, “…Dispone la notificada Certificación Nº 0678-2011 del 1º de febrero de 2011, que a consulta de Medicina Ocupacional de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Falcón del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales –INPSASEL-, ha asistido el ciudadano Julio César Molleda (…) desde el día 30/10/2008 (sic) a los fines de la evaluación médica correspondiente por haber sufrido Accidente de Trabajo en fecha 20/09/2004 (sic) prestando sus servicios para la empresa Ferretería Pepino S.A (…) Por lo anteriormente expuesto y en uso de las atribuciones legales conferidas al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, CERTIFICÓ Accidente de Trabajo, que produce al trabajador diagnóstico de (…) que origina una GRAN DISCAPACIDAD…” (Mayúsculas del original).

Alegó que, “…al haber actuado INPSASEL (sic) ante la solicitud de JULIO CÉSAR MOLLEJA de fecha 17 de septiembre de 2008, al librar orden de trabajo Nº Fal-11-0098, del 19 de enero de 2011 y al realizar investigación en fecha 20 de enero de 2011, llegando a su respectiva conclusión en certificación Nº 0678-2011 de fecha 1º de febrero de 2011 objeto de impugnación, dicho Instituto incurrió en vicios por inconstitucionalidad y por ilegalidad del acto administrativo como causales de nulidad absoluta del artículo 19 de la LOPA (sic) (…) En el desarrollo de esa actuación del Estado por órgano de INPSASEL (sic), ésta no guardó correspondencia alguna con los derechos a la defensa y al debido proceso de FERRETERÍA PEPINO S.A., ni su derecho a ser escuchado ni la observancia de la garantía o el principio de buena fe y de presunción de inocencia…” (Mayúsculas del original).

Arguyó que, “…siendo cierto que ni la LOPCYMAT (sic) DE 1986 ni la de 2005 estatuyeron procedimiento alguno para este tipo de actuación de investigación, verificación y calificación de accidente de trabajo e incapacidad en el trabajador, también es cierto que INPSASEL (sic) en apego a las normas garantistas constitucionales y legales, además de las regulatorias de sus funciones y competencias, ha debido asumir su carácter de director del procedimiento, dictando providencias de mero trámite que establezcan un procedimiento que garantizara el contradictorio dirigido a salvaguardar los derechos del trabajador y del empleador…” (Mayúsculas del original).

Manifestó que, “…ante tal evidente ausencia de procedimiento, es perfectamente posible por vía judicial la procedencia de la sanción jurídica de nulidad absoluta impuesta a un acto que adolece del vicio consagrado en el ordinal 4º del artículo 19 de la LOPA (sic) ya que solo está condicionada a la inexistencia de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es decir, a su ausencia total y absoluta (…) ante tal denuncia de prescindencia absoluta y total de procedimiento administrativo, se conlleva consecuencialmente a la violación del debido proceso consagrado en el artículo 49 del Texto Constitucional, que se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; ya que sin enjuiciamiento administrativo alguno a FERRETERÍA PEPINO S.A, no se le podía garantizar ese derecho…” (Mayúsculas del original).

Que, “…al no haberse adoptado en la investigación de INPSASEL (sic) ninguna vía procesal administrativa para la defensa de los derechos e intereses legítimos de FERRETERÍA PEPINO S.A, por mandato de las leyes que imponen garantizar la existencia de un procedimiento que asegure el derecho de defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial efectiva, es claro que a mi representada no se le oyó, no se le garantizó presentar pruebas ni ningún otro mecanismo de defensa, ni se le respetó el derecho a que se adoptara una decisión que abarcara y tomara en cuenta las pruebas y defensas aportadas al procedimiento, sino que DIRESAT (sic) FALCÓN practicó la inspección el día 20 de enero de 2011 y decidió sin trámite procedimental alguno el 1º de febrero de 2011 sobre el accidente de trabajo y se calificó el supuesto daño físico a JULIO CÉSAR MOLLEDA…” (Mayúsculas del original).

Señaló que, “…se invoca en este recurso la prescripción de la actuación de INPSASEL (sic) y de las consecuencias generadas por su actuar al certificar el supuesto accidente de trabajo y la presunta discapacidad de JULIO CÉSAR MOLLEDA, ya que (…) ha operado esa prescripción administrativa que se consuma cuando el lapso transcurrido desde la fecha en que sucedieron los hechos imputados y hasta el momento en que se da inicio al procedimiento administrativo correspondiente, supere el lapso establecido en la ley sin haberse ejercido la acción respectiva (…) siendo que desde la fecha en que sucedieron los hechos imputados (20 de septiembre de 2004) y hasta el momento en que se da inicio a la investigación administrativa correspondiente para certificar el supuesto siniestro laboral y calificar la lesión al trabajador (17 de septiembre de 2008), se superaron con creces los lapsos establecidos en la ley sin haberse ejercido la acción respectiva al haber transcurrido más de cuatro años de los hechos…” (Mayúsculas y resaltado del original).

Indicó que, “…ninguno de los supuestos de discapacidad permanente y/o de gran discapacidad previstos expresamente por la LOPCYMAT (sic) se aplican a JULIO CÉSAR MOLLEDA, por lo que esa certificación de discapacidad impugnada conllevan a la distorsión del alcance de las normas citadas, provocándose y lográndose determinados efectos sobre realidades distintas a las existentes; simple y llanamente porque dicho ciudadano luego del hecho operado el 20 de septiembre de 2004 continuó prestando sus servicios como depositario para FERRETERÍA PEPINO S.A, hasta el 22 de septiembre de 2008, es decir, realizando las mismas labores habituales por cuatro años más después del supuesto accidente de trabajo sin ningún tipo de imposibilidad o disminución en su capacidad laboral…” (Mayúsculas del original).

Con relación a la acción de amparo cautelar interpuesta, señaló que “…de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ante la vulneración constitucional flagrante, grosera, directa e inmediata del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, FERRETERÍA PEPINO S.A peticiona la PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL CAUTELAR DE SUS DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO por cuanto los efectos inmediatos del mismo pueden ocasionar perjuicios irreparables o de difícil reparación ante las evidentes y claras violaciones de rango constitucional; más aún estando en trámite la acción de indemnización por accidente de trabajo interpuesta por JULIO CÉSAR MOLLEDA contra mi representada por ante la jurisdicción laboral (Juzgado Quinto de Primera Instancia de Mediación, Sustanciación y Ejecución del Trabajo del Circuito Laboral Coro de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón)…” (Mayúsculas y resaltado del original).

Finalmente, solicitó “…la admisión del presente recurso de nulidad (…) por los motivos de hecho y de derecho en que se fundamenta la acción de nulidad del acto impugnado, se peticiona que se declare la procedencia de la misma…”.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 25 de mayo de 2011, el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Falcón, declaró Inadmisible el recurso interpuesto, con base en las consideraciones siguientes:

“…Este Juzgado estima oportuno determinar primeramente la naturaleza del acto impugnado por el recurrente por lo que realiza las siguientes consideraciones: Tal como lo ha señalado reiteradamente la doctrina, tanto nacional como extranjera, los actos administrativos pueden ser agrupados en torno a diferentes criterios que permiten ofrecer una visión general del régimen jurídico aplicable en atención a las distintas categorías de dichos actos. Así, el autor español Raúl Bocanegra Sierra, clasifica el acto administrativo a los fines de su recurribilidad y en atención a la posición del mismo dentro del procedimiento administrativo, en los llamados actos definitivos y actos de trámite (…) El legislador patrio en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, estableció: (…) Asimismo, tanto la doctrina como la jurisprudencia patria son contestes en señalar que los actos de trámite son aquellos preparatorios de la decisión definitiva en el procedimiento administrativo, que no tienen carácter definitivo y por tanto ´no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto´.
(…)
Así, en atención al principio de economía procesal que rige nuestro ordenamiento jurídico, los actos administrativos de mero trámite o mera sustanciación –prima facie- no pueden ser impugnados en sede administrativa y consecuencialmente, tampoco en sede jurisdiccional, salvo que conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, causen indefensión, imposibiliten la continuación del procedimiento, prejuzguen como definitivos o surtan tales efectos como si se tratara de un acto definitivo, de allí que, en principio, es una condición para la recurribilidad de un acto administrativo que el mismo ostente la cualidad de definitivo, es decir, que el mismo resuelva el asunto, el fondo de la controversia suscitada entre el particular y la Administración.
(…)
A la luz de los razonamientos anteriormente expuestos, este Juzgado observa que se ejerce recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Certificación Nº 0678-2011 de fecha primero (1º) de febrero de 2011, dictado por la ciudadana Carina Regales, en su condición de Médico Adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores estado Falcón del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual certificó: ´Accidente de Trabajo, que produce en el trabajador diagnóstico de: 1. Traumatismo craneoencefálico postdescarga eléctrica con secuela importante de convulsiones tónico-clónicas a repetición con deterioro cognitivo y cuadros depresivos, que origina una GRAN DISCAPACIDAD´, a tal efecto quien suscribe observa que los autores de los actos, sólo se limitaron a certificar un accidente de trabajo y en consecuencia declarar la discapacidad parcial permanente del trabajador, de lo que se evidencia que son actos administrativos de trámite, puesto que no cumplen con los supuestos del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, no ponen fin al procedimiento administrativo, no causan indefensión, ni prejuzgan como definitivos, sólo forman parte del procedimiento administrativo llevado por la Dirección supra mencionada, que culminara con una decisión definitiva en sede administrativa, razón por la que se concluye que los actos objeto de impugnación no son susceptibles de ser recurridos en esa sede jurisdiccional, razón por la que se declara inadmisible el recurso de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa…”. (Mayúsculas del fallo).






III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, y al efecto, observa:

El numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, establece lo siguiente:

“…Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
7. Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de las consultas que les correspondan conforme al ordenamiento jurídico...”.

De la norma citada, se observa que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son competentes para conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Ahora bien, evidencia esta Corte que la Ley anteriormente señalada establece en su disposición final única que “…lo dispuesto en el Título II relativo a la Estructura Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa entrará en vigencia a partir de los ciento ochenta días de la referida publicación…”.

Ello así, las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer de dichos recursos de apelación hasta tanto sean creados los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

No obstante lo anterior, se observa que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); parte recurrida en la presente causa, según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.236 de fecha 26 de julio de 2005, en su artículo 15, posee la condición de Instituto Autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional.

Igualmente, esta Corte considera necesario hacer mención a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Séptima de la señalada Ley Orgánica, la cual es del siguiente tenor:
“Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial.
De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia”.

Conforme a lo dispuesto, se desprende que en principio, el legislador previó que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos a los que hace referencia la norma citada, estaría otorgada a los Juzgados Superiores del Trabajo en primera instancia y a la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en segunda instancia.
No obstante lo anterior, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante sentencia Nº 144 de fecha 5 de noviembre de 2008 (Caso: Industrias Esteller C.A.), resolviendo un conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Superior Primero del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del estado Aragua y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, para conocer de un recurso de nulidad interpuesto contra una Providencia Administrativa emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), determinó lo siguiente:

“El 29 de marzo de 2006, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Aragua, Guárico y Apure, adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, dictó acto administrativo mediante el cual certificó que el ciudadano Matías Rafael Freites Bello, titular de la cédula de identidad N° 8.813.861, ‘… presenta Hernia Discal L3-L4, L4-L5, L5-S1, Artrosis Lumbar Agravada por el Trabajo; Hipoacusia Neurosensitiva bilateral a predominio derecho en estudio, enfermedad que le ocasiona al trabajador tomando en consideración los criterios emitidos por el Médico Tratante (…) una Discapacidad Total y Permanente para el Trabajo habitual que implique levantamiento de cargas, flexión extensión de tronco y bipedestación prolongada…’, y que dicha enfermedad es de origen ocupacional.
Dicho acto ha sido impugnado por la empresa INDUSTRIAS ESTELLER, C.A., antes identificada, a través de un recurso contencioso administrativo de anulación, en razón de que el mismo -a juicio de la referida empresa- se dictó sobre la base de un falso supuesto de hecho, toda vez que el ciudadano Matías Rafael Freites Bello no tenía la obligación de levantar ningún tipo de cargas o peso inadecuado, así como tampoco realizar ningún tipo de esfuerzo músculo esquelético, en tanto que sus labores se reducían a la supervisión del resto del personal de la empresa.
Así las cosas, este órgano judicial observa que de acuerdo con el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación y mediante informe elaborado a tal efecto, calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional, pudiendo los interesados solicitar la revisión de la calificación, bien sea por la vía administrativa o judicial.
En ese sentido, la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece:
‘…Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial…’.
No obstante, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en relación con la aplicación de la referida norma, estableció mediante sentencia número 29 del 19 de enero de 2007, lo que se indica a continuación:
‘…El Juzgado Superior (…) del Trabajo (…) expuso como fundamento a la decisión dictada el 10 de abril de 2006, que en ´ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, debe forzosamente desaplicar en el presente caso, la norma contenida en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por cuanto el órgano que debe conocer de la presente causa, sin duda alguna, no es otro que el competente en materia contencioso administrativa´.
Respecto a ello, el ad quem ordinario indicó que la normativa por él inaplicada, riñe con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, normativa ésta (sic) que ya ha sido objeto de estudio por esta Sala, por lo que su interpretación ha quedado establecida en innumerables decisiones (vid sentencias nros. 2353/2001, 131/2006 y 347/2006, entre otras).
En la sentencia de desaplicación cuya revisión se eleva, tomando en consideración una serie de doctrinas de esta Sala Constitucional, así como de la Sala Político Administrativa, el Juez inaplica la disposición normativa contenida en la Ley Orgánica de Prevención y Medio Ambiente de Trabajo, por considerar que efectivamente, dichas decisiones eran las que regulaban correctamente la situación planteada, concluyendo así la inconstitucionalidad de la norma.
Ante la situación planteada, cabe preguntarse: ¿es posible desaplicar una norma en atención al control difuso de la constitucionalidad, cuando ésta colida con una doctrina dictada por la Sala Constitucional?. Tal interrogante, sólo permite una respuesta negativa, por cuanto si bien, las doctrinas de esta Sala, tienen efecto vinculante, por ser interpretaciones que ésta realiza sobre el Texto Fundamental, no es menos cierto, que la institución del control difuso de la constitucionalidad, sólo permite desaplicar una norma en cualquiera de sus formas, cuando (condición sine qua non) colide, riña o sea incompatible con alguna disposición o principio y en general cualquier norma de rango constitucional.
Siendo ello así, ¿Cuál sería entonces las solución a la problemática planteada en el presente caso?, vale decir, ante una norma de carácter legal o sublegal, que contraría la doctrina de la Sala.
A dicho cuestionamiento, sólo tiene que aplicarse la doctrina imperante al caso de autos, ya que los canales en que puede bien anularse o derogarse una norma de rango legal o sublegal, retardarían aún más la solución del conflicto ante la instancia ordinaria, por lo que el Juez ad quem, simplemente debe atenerse al criterio expuesto por la Sala en virtud de su supremacía constitucional.
Así las cosas, debe reiterarse que esta Sala posee máxima potestad de interpretación de la Constitución y sus decisiones son vinculantes para todos los órganos jurisdiccionales del país, y los mismos están obligados a decidir con base en el criterio interpretativo que esta Sala tenga de las normas constitucionales, pues de no ser así, ello implicaría, además de una violación a la Constitución, una distorsión a la certeza jurídica y, por lo tanto, un quebrantamiento del Estado de Derecho (Vid. Sentencia N° 93/2001)
(…)
Con fundamento en lo expuesto, debe indicarse que en ningún sentido el Juez Superior del Trabajo, debió desaplicar la norma in comento, por control difuso, pues lo procedente era que en virtud de la doctrina imperante para el caso, se declinara la competencia a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, por lo que la remisión de autos nunca debió efectuarse…’.
En igual sentido, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia número 1330 del 14 de junio de 2007, señaló:
‘…Del fallo precedentemente transcrito se constata que la Sala Constitucional determinó –en un caso similar al que nos ocupa- que el criterio a seguir para establecer la competencia del Juzgado para conocer específicamente de los recursos contenciosos administrativos de nulidad consagrados en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, era aplicando la doctrina imperante y reiterada, relacionada con que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y resolver los recursos contenciosos administrativos y no desaplicando la norma transitoria de dicha Ley.
En consecuencia, esta Sala de Casación Social, acoge dicho fallo en toda su extensión y ciñéndose rigurosamente a lo allí establecido concluye que los juzgados con conocimiento en materia contencioso administrativo son sin duda alguna quienes ostentan la competencia para sustanciar y decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en primer grado de jurisdicción, los Superiores Contenciosos Administrativos regionales, y en apelación, las Cortes en lo Contencioso Administrativo (…)
(…)
Por tal razón, se deja sentado a partir de la publicación de la presente decisión, que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contenidos expresamente en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se resuelve’.
De modo que -de acuerdo con los criterios jurisprudenciales antes transcritos- corresponde a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo conocer y decidir, en primer grado de jurisdicción, los recursos contenciosos administrativos contenidos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Por esa razón, la Sala Plena, en aplicación de los referidos criterios jurisprudenciales, estima que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central es el competente para conocer del presente asunto, y así se decide.” (Resaltado de esta Corte).

Posteriormente, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela mediante sentencia Nº 36 de fecha 11 de agosto de 2011 (caso: Creaciones Paz Jaimes Vs. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (Inpsasel)), resolviendo igualmente un conflicto de competencia entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua y el Tribunal Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción del estado Aragua, cambió el criterio anteriormente transcrito, señalando que la competencia para conocer de los recursos de nulidad incoados contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), era de la jurisdicción laboral y en tal sentido señaló:

“…advierte esta Sala, que la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, establece que ‘Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial.’
Siendo así, conforme a lo previsto por el legislador corresponde a los tribunales laborales ejercer el control jurisdiccional de los actos administrativos dictados por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales; sin embargo, la Sala Constitucional en sentencia número 29 del 19 de enero de 2007, en aplicación de su doctrina vinculante sobre la interpretación del artículo 259 de la Constitución, desestimó una solicitud de revisión de un fallo mediante el cual se le atribuyó a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de un recurso de nulidad incoado contra un acto del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), desconociendo lo previsto en la Disposición Transitoria Séptima antes transcrita, y aplicando al caso el criterio competencial vigente para el conocimiento de los recursos incoados contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo, acogido en la decisión número 1.318 del 2 de agosto de 2001 (caso: Teresa Suárez de Hernández) dictada por la Sala Constitucional, y ratificada por la Sala Plena en sentencia número 9 del 4 de abril de 2005 (caso: Universidad Nacional Abierta), también acogido por la Sala de Casación Social en el fallo número 1.330 del 14 de junio de 2007 (caso: Venezolana de Prerreducidos del Caroní C.A. vs. INPSASEL-DIRESAT Región Guayana), la cual señaló expresamente que ‘los Juzgados con conocimiento en materia contencioso administrativa son sin duda alguna quienes ostentan la competencia para sustanciar y decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo…’.
No obstante lo anterior, la Sala Constitucional revisó este criterio y es así como en sentencia número 955 del 23 de septiembre de 2010 (caso: Bernardo Jesús Santeliz y Otros vs. Central La Pastora C.A.), dictada luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cambió la doctrina en relación con la competencia para el juzgamiento de las demandas de cualquier naturaleza que se interpongan contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, dejando de atribuírselo a los juzgados con competencia en materia contencioso administrativa y declarando a los juzgados laborales competentes para ello, estableciendo al efecto lo siguiente:
‘1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.
2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo (…)’
Este criterio fue reiterado en la sentencia número 108 del 25 de febrero de 2011 (caso: Libia Torres Márquez vs. Energy Freight de Venezuela S.A y Otro), y más recientemente en el fallo número 311 del 18 de marzo de 2011 (caso: Grecia Carolina Ramos Robinson vs. Instituto Universitario Politécnico Antonio José de Sucre).
Una vez superado el criterio jurisprudencial en el que se fundamentó la Sala Constitucional para declarar que los tribunales contencioso administrativos conocieran de los recursos de nulidad incoados contra los actos dictados por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la Sala Plena dictó la sentencia número 27 del 25 de mayo de 2011, publicada el 26 de julio del mismo año (caso: Cubacana C.A. vs. INPSASEL-DIRESAT-ARAGUA), atendiendo a la reciente doctrina emanada de la Sala Constitucional, y atribuyó en forma expresa y exclusiva a los órganos que integran la jurisdicción laboral la competencia para conocer de las acciones de nulidad ejercidas contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión a la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente, en los términos siguientes:
‘…Ahora bien, en el caso bajo estudio, la demanda fue propuesta contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), dictado con ocasión del procedimiento administrativo instruido contra la empresa Agropecuaria Cubacana C.A., que determinó la imposición de una sanción pecuniaria por el accidente laboral sufrido por el ciudadano José Rafael Castrillo, como consecuencia de la violación de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo, supuesto de hecho previsto en el artículo 129 la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Al respecto, se advierte que el referido dispositivo legal prevé, expresamente, que las acciones derivadas ‘…de lo regulado por este artículo conocerán los tribunales de la jurisdicción especial del trabajo, con excepción de las responsabilidades penales a que hubiera lugar…’; asimismo, la Disposición Transitoria Séptima eiusdem, establece que ‘…son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la Circunscripción Judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial. De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia…’.
En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.
Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide.
En consecuencia, conforme a los razonamientos expuestos, el tribunal competente para conocer de la presente causa es el Juzgado Primero Superior del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua. Así se declara’.
Siguiendo este criterio, se aprecia que en el presente caso la demanda que cursa en autos fue interpuesta contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa número RJ-US-022-2007 de fecha 10 de enero de 2008, emitida por el Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante el cual declaró extemporáneo el recurso jerárquico ejercido contra la Providencia Administrativa PA-US-AGA-0014-2007 de fecha 12 de julio de 2007, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores con competencia en los estados Aragua, Apure y Guárico, en la que se sancionó a la firma personal CREACIONES PAZ JAIMES con multa de ochenta y ocho unidades tributarias (88 UT), por haber incurrido ‘…en la infracción contenida en el artículo 120 numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), referida a no asegurar el disfrute efectivo del período de vacaciones remunerado por parte de los trabajadores y trabajadoras…’.
En consecuencia, y acogiendo los criterios jurisprudenciales citados, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena concluye que la competencia para conocer el recurso de nulidad ejercido contra el acto administrativo número RJ-US-022-2007 de fecha 10 de enero de 2008, dictado por el Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), corresponde al Tribunal Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua. Así se decide. (Resaltado de esta Corte)

Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional siguiendo el criterio atributivo de competencia establecido por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, considera que la jurisdicción laboral es la competente para conocer de la presente causa, por lo tanto, esta Corte ANULA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Falcón en fecha 25 de mayo de 2011, declara la INCOMPETENCIA de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y DECLINA la competencia en los Juzgados Superiores del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del estado Falcón. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. ANULA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Falcón en fecha 25 de mayo de 2011, que declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar por el Abogado José Guanipa, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil FERRETERÍA PEPINO, S.A., contra el oficio Nº 0678-2011 de fecha 1º de febrero de 2011, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).

2. La INCOMPETENCIA de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

3. DECLINA la competencia en los Juzgados Superiores del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del estado Falcón.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,


EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Juez Vicepresidente,


MARÍA EUGENIA MATA


La Juez,


MARISOL MARÍN R.
El Secretario Acc.



IVÁN HIDALGO

EXP. Nº AP42-R-2011-000744
EN/



En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

El Secretario Acc,