JUEZ PONENTE EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Expediente Número: N° AP42-R-2011-001407 En fecha 14 de diciembre de 2011, en la Unidad de Recepción y Distribución (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el oficio Nº 11-1276 de fecha 7 de diciembre de 2011, emanado del Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el cuaderno separado contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, incoado por los abogados Dorelis León, Carmen Amelia Giménez Raven, Alejandro Obelmejía, Gastón Cisneros, Gabriela Travaglio, Javier Saad y Mildred Rojas, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 74.800, 7.404, 93.617, 127.924, 139.760, 124.563 y 109.217, actuando con el carácter de apoderados judiciales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, contra el acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0035-10, de fecha 27 de enero de 2010, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO MIRANDA (DIRESAT) la cual determinó que la trabajadora Yajaira Burgos se vio infectada con Mal de Chagas como secuela de un Accidente de Trabajo. Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 7 de diciembre de 2011, mediante el cual se oyó la apelación interpuesta en fecha 2 de noviembre de 2011, por el apoderado judicial de la parte recurrente, contra la decisión emanada del referido Juzgado de fecha 25 de octubre de 2011 que declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. En fecha 15 de diciembre de 2011, se dio cuenta esta Corte del presente expediente, y se ordenó se aplicara el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, se designó ponente al ciudadano Juez Emilio Ramos González, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines legales consiguientes. En fecha 19 de diciembre de 2011, se recibió del apoderado judicial de la parte accionante, escrito de fundamentación de la apelación. En fecha 30 de enero de 2012, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, concluyendo dicho lapso en fecha 7 de febrero de 2012. En fecha 13 de febrero de 2012, se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente. En fecha 14 de febrero de 2012, se pasó el expediente al Juez ponente. Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones: I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO En fecha 10 de agosto de 2011, los abogados Dorelis León, Carmen Amelia Giménez Raven, Alejandro Obelmejía, Gastón Cisneros, Gabriela Travaglio, Javier Saad y Mildred Rojas, previamente identificados, actuando en su condición de apoderados judiciales del Municipio Chacao del estado Miranda, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0035-10, de fecha 27 de enero de 2010, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Miranda (DIRESAT), la cual determinó que la trabajadora Yajaira Burgos se vio infectada con Mal de Chagas como secuela de un accidente de trabajo, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho: Señalaron que “(…) la ciudadana Yajaira Burgos, titular de la cédula de identidad Nro. V-5.122.138 de 51 años de edad, [prestó] servicios en la Unidad Educativa Municipal ‘Andrés Bello’ desde el día 4 de enero de 1993, desempeñando actualmente el cargo de Docente de Aula Interina [hasta que] en fecha 27 de enero de 2010, la DIRESAT emitió acto administrativo de cuyo contenido se desprende: i) Que en fecha 10 de diciembre de 2008, la ciudadana Yajaira Burgos asistió a la consulta de Medicina Ocupacional de la DIRESAT Miranda (…) por haber sufrido un supuesto Accidente de Trabajo en el mes de diciembre de 2007; ii) que la enfermedad cumple con la definición de accidente de trabajo (…) debido a que el mismo es sobrevenido con ocasión y en la realización del trabajo (…) iii) Que los hechos sucedieron cuando la trabajadora cumpliendo funciones propias a su cargo se encontraba en el aula de clases con los estudiantes, cuando al ingerir una bebida contaminada (…) comienza a presentar [diversos síntomas] (…) iv) Que la Dra. Haydee Rebolledo (…) certificó que la trabajadora Yajaira burgos cursa con Mal de Chagas como secuela de Accidente de Trabajo (…)” (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte]. Indicaron que “(…) en fecha 08 de febrero de 2010, la ciudadana Narvick Rodríguez, en su condición de Directora de la DIRESAT, [suscribió] oficio dirigido a la Unidad Educativa Municipal ‘Andrés Bello’, por medio del cual [remitió] la Certificación signada con el Nro. 0035-10, de fecha 27 de enero de 2010, dictada por la DIRESAT. El referido oficio fue recibido por la Secretaria de la Dirección en fecha 19 de febrero de 2010 (…)” (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte]. Informaron, en relación al vicio de incompetencia, que “(…) determinado lo que de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico se entiende como vicio de incompetencia, se [procedió] a analizar el acto objeto de la presente demanda a los fines de la verificación de la ilegalidad del mismo. En cuanto al particular, [deben] comenzar por mencionar que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un ente adscrito al Ministerio del Poder Popular Para el Trabajo y la Seguridad Social, creado según lo establecido en el artículo 12 de la LOPCYMAT, estando especificadas sus competencias en el artículo 18 de la mencionada Ley, entre las cuales se menciona –por necesario para la resolución de la presente controversia-, la referida a la ‘calificación del origen ocupacional de la enfermedad o del accidente’ (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Argumentaron que “(…) el acto objeto de la presente demanda, emanado por la DIRESAT Miranda, al certificar que la supuesta enfermedad que padece la ciudadana Yajaira Burgos es secuela de un accidente de trabajo, (…) es nulo de nulidad absoluta, en razón de ser dicho órgano incompetente para calificar cualquier enfermedad como accidente de trabajo o enfermedad ocupacional y en consecuencia de quebrantarse el principio de legalidad que reviste la totalidad de la función administrativa (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Solicitaron se declarara “(…) la nulidad del acto emanado de la DIRESAT en fecha 27 de enero de 2010, notificado en fecha 19 de febrero de 2010, en virtud de existir una manifiesta incompetencia del autor del acto de conformidad (sic) el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimiento (sic) Administrativo (sic) (…)” (Mayúsculas del original). Manifestaron la existencia de vicios en el procedimiento ya que “(…) al entrar al análisis del acto impugnado se observa que el Certificado de Enfermedad como secuela de un accidente de trabajo emanado de la DIRESAT, además de encontrarse viciado de incompetencia, se verificó el vicio de prescindencia total y absoluta de procedimiento. Ello por cuanto, del expediente en el cual se encuentra inserto el acto administrativo (…) se [evidenció] con total caridad, que únicamente existe una solicitud de investigación del origen de la enfermedad, y una supuesta inspección realizada por funcionarios adscritos a la DIRESAT y una declaración rendida por la ciudadana a quien se le calificó el padecimiento de la supuesta enfermedad secuela del accidente de trabajo (…)”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Alegaron que “(…) ¡nunca! Le fue notificado a [su] representado la apertura de procedimiento administrativo alguno; por lo que, jamás le fue permitido a [su] poderdante la oportunidad de realizar objeciones o aclaratorias, de promover, evacuar u objetar alguna prueba, o de contradecir alguno de los alegatos o interpretaciones realizadas, todo lo cual se [agravó] cuando el diagnostico de la enfermedad aludida en la certificación es realmente difícil y cuando (…) efectivamente existen pruebas y argumentos de hecho y de derecho que sin lugar a dudas modificarían el contenido del acto (…)” [Corchetes de esta Corte]. Indicaron que “(…) al haberse omitido el establecimiento de un procedimiento que ofreciera las garantías más elementales de seguridad jurídica en beneficio de ambas partes, se generó una evidente nulidad absoluta (…) toda vez que aún en el supuesto de que no exista previsión procedimental concreta en la Ley que rige la materia con carácter especial que disponga la participación activa tanto del administrado como de la admnistración para ejercer su defensa, debió darse apertura al procedimiento ordinario referido (…)”. Adujeron que “(…) por las razones expuestas, esto es, haber dictado la DIRESAT, una Certificación, según oficio Nº 0035-10 de fecha veintisiete (27) de enero de 2010, con prescindencia total y absoluta de procedimiento y en consecuencia en violación de garantías y derechos constitucionales elementales, [solicitaron] muy respetuosamente [fuese] declarada la nulidad absoluta de dicha Certificación (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. En relación con el vicio de falso supuesto de hecho, indicaron que “(…) entre la fecha en que la ciudadana Yajaira Burgos supuestamente se contagió con la enfermedad Mal de Chagas (11/11/2007) y su primer acercamiento a Salud Chacao (20/02/2008) y la fecha de diagnóstico de la enfermedad (7/12/2007), transcurrió una brecha cronológica que demuestra fehacientemente que no se le hizo un análisis de laboratorio a la bebida que también supuestamente ingirió la ciudadana Yajaira Burgos, y que según se [indicó] en la certificación, fue proporcionada por la Unidad Educativa. Ese análisis, desde todo punto de vista, resulta indispensable para poder determinar científicamente la contaminación de la bebida con el parásito Tripanosoma Cruzi (…)” (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte]. Expusieron que “(…) con una simple lectura [del informe de investigación realizado] los organismos que llevaron a cabo esa investigación, no afirmaron que el vehículo de la contaminación con Mal de Chagas, hubiese sido una bebida proporcionada por la Unidad Educativa [señalando] la probabilidad, no la certeza, de que la transmisión pudiera haber sido por alimentos, sin especificar el tipo de alimento, y tampoco se indica en el citado Informe Médico que los alimentos los hubiese suministrado la Unidad Educativa Andrés Bello a los docentes. En el Informe lo que se esboza es una simple hipótesis no comprobada, de que pudiera haber sido por alimentos (…)” (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte]. Referido al falso supuesto de derecho, establecieron que “(…) se observa en el Informe de Investigación realizado por Salud Chacao con la Dirección General de Epidemiología del Ministerio del Poder Popular para la Salud; Instituto de Medicina Tropical UCV; Epidemiología Regional del Distrito Capital y Distrito Sanitario Nº 07 del Estado Miranda, que es invocado como soporte de la Investigación que supuestamente realizaron los inspectores en Seguridad antes mencionados, se establece que la enfermedad de Chagas ‘es endémica’ (…)” (Resaltado del original). Señalaron entonces que “(…) si el Mal de Chagas es una enfermedad endémica, es decir, que se presenta en grandes extensiones del territorio nacional (…) escapa de toda lógica que se pretenda imputar al empleador la infección de Mal de Chagas [ya que] sería como si se considerara que porque en el sitio de trabajo hay zancudos y algún trabajador presenta un cuadro de dengue, ésa enfermedad sea un accidente laboral (…)” (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte]. Alegaron que “(…) en el supuesto negado que en el acto se hubiere dejado claramente establecido que la trabajadora adquirió la enfermedad de Mal de Chagas, mientras se encontraba prestando sus funciones, lo cual valga destacar no es el caso, el artículo 69 de la LOPCYMAT no resultaba aplicable al caso concreto en razón de ser las enfermedades endémicas una causa de fuerza mayor al trabajo, que no se deben a condiciones previamente advertidas por el patrono, por cuanto es de señalar que el Mal de Chagas no es un supuesto especial de riesgo que deba ser considerado por la Unidad Educativa Colegio ‘Andrés Bello’ (…)” (Mayúsculas del original). Señalaron además que “(…) cuando la Certificación señala que con base en el Informe Médico levantado se puede llegar a la conclusión de que el accidente investigado cumple con la definición de accidente, previsto en el artículo 69 ejusdem, sin especificar en cual (sic) de los supuestos legales encuadra el caso de la ciudadana Yajaira Burgos, se genera una distorsión, y una errática apreciación y calificación de los hechos que al subsumirlos en el supuesto abstracto de la norma jurídica citada, tal subsunción resulta del todo imprecisa y violatoria del derecho a la defensa de [su] representado (…)” (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte]. Destacaron que “(…) en la Certificación impugnada se obvió completamente el análisis y con ello, al no quedar establecido el razonamiento jurídico y la pauta interpretativa, se distorsionó el contenido de la norma parcialmente transcrita, pues aún ante la obligación legal de la DIRESAT de verificar tanto lo (sic) hechos y las normas técnicas aplicables al presente caso, así como las condiciones a las cuales está y estuvo sometida la trabajadora, incluyendo sus antecedentes laborales, por el contrario, la funcionaria que emitió la Certificación se limitó a mencionar (…) que el accidente ‘investigado’ (…) ‘[cumplió] con la definición de Accidente de Trabajo, establecido en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo’, alegando como único razonamiento que ello se debe ‘(…) a que el mismo es sobrevenido con ocasión y en la realización del trabajo’ (…)”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Resaltaron que “(…) es tan palpable el vicio de motivación escueta en que [incurrió] la DIRESAT que en el propio texto de la Certificación impugnada no se especifica la relación que existe entre la actividad desarrollada por la ciudadana Yajaira Burgos, y el erróneamente denominado ‘Accidente de Trabajo’. De la simple lectura de la precitada Certificación se [evidenció] que no [existió] el nexo causal entre ambos. Por las razones expuestas [solicitaron fuese] declarada la nulidad del acto administrativo objeto del presente recurso (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Como medida cautelar solicitaron “(…) la suspensión de efectos de la providencia administrativa, a tenor de lo dispuesto en los artículos 4, 103 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [señalando que la presunción del buen derecho] se constata cuando se observa que [se encuentran] en presencia de un acto administrativo cuyos efectos perjudican a [su] representado, el cual, claramente fue dictado sin cumplir con el procedimiento previsto en la Ley, e incurriendo en los vicios de incompetencia, falso supuesto de hecho y de derecho y de motivación insuficiente o escueta (…)”. [Corchetes de esta Corte]. En relación con el periculum in mora, sostuvieron que “(…) queda debidamente demostrado al señalar que [se encuentran] en presencia de un acto administrativo revestido del principio de legalidad, que [pudo] servir de fundamento para eventuales indemnizaciones por parte de [su] representado. Siendo así, existe el temor fundado de que [su] representado deba dar cumplimiento a sanciones ilegales, con el perjuicio económico que conlleva tal cumplimiento (…)” [Corchetes de esta Corte]. Indicaron que “(…) al momento del otorgamiento por parte de los Tribunales competentes de una medida cautelar, es un requisito indispensable la ponderación de los intereses en juego, mucho más si [se encuentran] frente a intereses colectivos. Ahora bien en el caso particular, se [observó] que los intereses involucrados son los de la ciudadana Yajaira Burgos y [su] representado, el Municipio Chacao (…)” [Corchetes de esta Corte]. Señalaron que “(…) de no suspenderse los efectos del acto, eventualmente un Tribunal podría [haber ordenado] el pago de las indemnizaciones reclamadas. Pago éste que en definitiva no tendría fundamento, si en el futuro se [declarara] con lugar la presente demanda de nulidad, situación en la cual tendría el Municipio Chacao que ejercer acciones individuales contra la referida ciudadana para recuperar el dinero público, que en la práctica, es fácil suponer, puede ser de difícil recuperación (…)”. En virtud de lo expuesto, solicitaron “(…) [se acordara] la presente medida cautelar y en tal sentido: Se [acordara] la suspensión de los efectos de Certificación impugnada y de los actos administrativos que le hayan seguido hasta la fecha de tal declaratoria y que se hayan dictado en apoyo y/o en ejecución de la referida Certificación impugnada, lo que deriva en la suspensión de los efectos de ésta mientras dure el presente juicio de nulidad (…)” [Corchetes de esta Corte]. Por último, solicitaron “(…) i) La Admisión de la presente demanda. ii) [acordara] con carácter previo a la decisión de fondo, la suspensión de efectos de la certificación impugnada y de los actos administrativos que le hayan seguido hasta la fecha de tal declaratoria y que se hayan dictado en apoyo y/o en ejecución de la referida Certificación impugnada; y iii) la nulidad por ilegalidad de la Certificación dictada en fecha veintisiete (27) de enero de 2010, identificada con el Nº 0035-10 por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (…)” [Corchetes de esta Corte]. II DEL FALLO APELADO En fecha 25 de octubre de 2011, el Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, efectuando las siguientes consideraciones: “(…) Los apoderados judiciales de la parte accionante, solicita de conformidad con los artículos 4, 103 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se dicte medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, y es menester demostrar la existencia del derecho que asiste al accionante, evidenciar los perjuicios de imposible o difícil reparación que pudieren ocurrir en caso de no suspenderse los efectos del acto impugnado. (…Omissis…) Este Tribunal tomando en cuenta los alegatos de la parte actora observa que revisar las presuntas violaciones de los derechos constitucionales denunciados por el recurrente, implicaría analizar cuestiones referidas al fondo del asunto, pues no hay manera de acordar la medida cautelar de suspensión de efectos con fundamento en los razonamientos planteados sin pronunciarse sobre la validez de lo que se solicita, siendo necesario revisar normas de rango legal y sub-legal, lo cual conllevaría además a analizar el régimen legal que correspondería aplicar a la situación del solicitante, a vaciar de contenido el fondo de la controversia, adelantando los efectos de la decisión definitiva en caso que la misma resultare favorable, constituyendo entonces una simple ejecución adelantada del fallo definitivo, sin existir en autos, elementos demostrativos esenciales de la necesidad imperiosa del otorgamiento de la medida. No aprecia este sentenciador que se pueda desprender del escrito libelar ni de los recaudos que lo acompañan el ‘fumus boni iuris’ como presunción de buen derecho sin tener que descender a normas de rango legal, ni el ‘periculum in mora’ elemento determinable por la sola verificación del requisito anterior, que exista una presunción grave de violación de un derecho constitucional, y de irreparabilidad del daño por la definitiva, razón por lo cual este Juzgador estima que no están dados los requisitos exigidos para su procedencia, razón por la cual se declara IMPROCEDENTE la Medida Cautelar de Suspensión de Efectos solicitada, y así se decide (…)”. III DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 19 de diciembre de 2011, la abogada Jessica Vivas, actuando en su carácter de apoderada judicial del Municipio accionante, consignó escrito mediante el cual fundamentó su apelación, bajo las siguientes consideraciones: Señaló que “(…) el Juez del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por [esa] representación judicial bajo el argumento que emitir un pronunciamiento respecto a la misma implicaría resolver el fondo de la controversia (…)” [Corchetes de esta Corte]. Precisó que “(…) el argumento utilizado por el a quo para declarar improcedente la medida cautelar solicitada [evidenció] un desconocimiento del mencionado Juzgado de la doctrina emanada de las Cortes de lo Contencioso Administrativo con relación a las medidas cautelares (…)” [Corchetes de esta Corte]. Manifestó que “(…) las Cortes de lo Contencioso Administrativo han señalado que los jueces, al emitir pronunciamiento sobre las medidas cautelares deben analizar ‘preliminarmente’ el fondo del asunto, dado que el fin de dichas medidas es garantizar la eficacia de la sentencia de fondo que se dicte en un determinado procedimiento, debiéndose estudiar si se cumplían o no con los requisitos de procedencia y no negarlas bajo el argumento que estudiar la medida solicitada [implicaba] un pronunciamiento sobre el fondo del asunto (…)” [Corchetes de esta Corte]. Dado que “(…) la decisión impugnada [violentó] la doctrina emanada de las Cortes de lo Contencioso Administrativo en materia de medidas cautelares, [esa] representación [solicitó] se [revocara] la sentencia de fecha 25 de octubre de 2011, emanada del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada contra el acto administrativo contenido en la Certificación Nº 035-10, de fecha 27 de enero de 2010, emanado de la Dirección Estadal de Salud de os Trabajadores de Estado Miranda (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, y que se [emitiera] pronunciamiento sobre la procedencia de la tutela cautelar solicitada (…)” [Corchetes de esta Corte]. Expuso que “(…) con relación al fomus (sic) boni iuris [esa] representación judicial [señaló] que dicho requisito se [evidenció] de la lectura del acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0035-10, de fecha 27 de enero de 2010, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, puesto que del mismo se desprende que sus efectos perjudican a [su] representado; el cual fue dictado sin cumplir con el procedimiento previsto en la Ley, adoleciendo vicios de incompetencia, falso supuesto y motivación insuficiente o escueta (…)” [Corchetes de esta Corte]. Asimismo, indicó que “(…) en cuanto al periculum in mora se debe mencionar que [están] en presencia de un acto administrativo revestido del principio de legalidad, que podría servir de fundamento para eventuales indemnizaciones por parte de [su] representado deba dar cumplimiento a sanciones ilegales, con el correspondiente perjuicio económico que conlleva el incumplimiento del acto mencionado (…)” [Corchetes de esta Corte]. Destacó que “(…) de no suspenderse los efectos del acto administrativo se puede causar un daño patrimonial al Municipio Chacao; daño esto que no podría ser reparado en la sentencia definitiva, razón por la cual [solicitó] se [suspendieran] los efectos del acto administrativo contenido en la Certificación Nº 035-10, de fecha 27 de enero de 2010, emanado de la Dirección Estadal de Salud de os trabajadores del estado Miranda (DIRESAT) del instituto Nacional de Previsión, Salud y Seguridad Laborales (…)” [Corchetes de esta Corte]. Por último, solicitó “(…) [se declarara] CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por [esa] representación judicial contra la sentencia emanada del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de a Región Capital en fecha 25 de octubre de 2011, mediante la cual declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada [y] como consecuencia de la declaratoria anterior, [declarar] PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada en la presente causa (…)” [Corchetes de esta Corte]. IV DE LA COMPETENCIA Previo a decidir sobre este asunto, corresponde a esta Corte verificar si tiene competencia para conocer el presente asunto, observando que mantiene sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial número 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún denominadas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa. Así se declara. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Siendo la oportunidad procesal para pronunciarse sobre la apelación interpuesta, este Órgano Jurisdiccional procede a decidir la medida invocada con base en los argumentos planteados por los apoderados judiciales de la Alcaldía del Municipio Chacao del estado Bolivariano de Miranda, quienes pretenden la suspensión de efectos de la Certificación Nº 0035-10 de fecha 27 de enero de 2010, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Miranda (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual se estableció, según los dichos de la parte accionante “(…) i) Que en fecha 10 de diciembre de 2008, la ciudadana Yajaira Burgos asistió a la consulta de Medicina Ocupacional de la DIRESAT Miranda (…) por haber sufrido un supuesto Accidente de Trabajo en el mes de diciembre de 2007; ii) que la enfermedad cumple con la definición de accidente de trabajo (…) debido a que el mismo es sobrevenido con ocasión y en la realización del trabajo (…) iii) Que los hechos sucedieron cuando la trabajadora cumpliendo funciones propias a su cargo se encontraba en el aula de clases con los estudiantes, cuando al ingerir una bebida contaminada (…) comienza a presentar [diversos síntomas] (…) iv) Que la Dra. Haydee Rebolledo (…) certificó que la trabajadora Yajaira Burgos cursa con Mal de Chagas como secuela de Accidente de Trabajo (…)” (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte] (Vid. Folios 37 al 39 del expediente judicial). En relación con esto, el iudex a quo estableció en las consideraciones del fallo apelado, lo siguiente: “(…) Este Tribunal tomando en cuenta los alegatos de la parte actora observa que revisar las presuntas violaciones de los derechos constitucionales denunciados por el recurrente, implicaría analizar cuestiones referidas al fondo del asunto, pues no hay manera de acordar la medida cautelar de suspensión de efectos con fundamento en los razonamientos planteados sin pronunciarse sobre la validez de lo que se solicita, siendo necesario revisar normas de rango legal y sub-legal, lo cual conllevaría además a analizar el régimen legal que correspondería aplicar a la situación del solicitante, a vaciar de contenido el fondo de la controversia, adelantando los efectos de la decisión definitiva en caso que la misma resultare favorable, constituyendo entonces una simple ejecución adelantada del fallo definitivo, sin existir en autos, elementos demostrativos esenciales de la necesidad imperiosa del otorgamiento de la medida. No aprecia este sentenciador que se pueda desprender del escrito libelar ni de los recaudos que lo acompañan el ‘fumus boni iuris’ como presunción de buen derecho sin tener que descender a normas de rango legal, ni el ‘periculum in mora’ elemento determinable por la sola verificación del requisito anterior, que exista una presunción grave de violación de un derecho constitucional, y de irreparabilidad del daño por la definitiva, razón por lo cual este Juzgador estima que no están dados los requisitos exigidos para su procedencia, razón por la cual se declara IMPROCEDENTE la Medida Cautelar de Suspensión de Efectos solicitada, y así se decide (…)” (Resaltado de esta Corte). Establecido lo anterior, debe indicarse que las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil, aplicables al proceso contencioso administrativo según el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tienen como objetivo fundamental la anticipación provisional de ciertos efectos de la decisión definitiva que por el transcurso del tiempo, podrían afectar ilegítimamente a la parte que tiene razón en el juicio; por ello tales proveimientos están dirigidos a prevenir el daño que podría derivarse del retraso normal del proceso. Sobre la justificación y sentido de las medidas cautelares en los procesos jurisdiccionales, la autora española Carmen Chinchilla Marín expresó lo siguiente: “(...) Si la justicia se pudiera otorgar de una manera inmediata, las medidas cautelares no tendrían razón de ser; pero es evidente que la justicia en la mayoría de los casos no puede actuarse con esa deseable celeridad. Para que la sentencia nazca con todas las garantías - escribió Calamandrei- debe estar precedida del regular y mediato desarrollo de toda una serie de actividades para cuyo cumplimiento es preciso un período, no breve, de espera. Ahora bien, tal y como dijera el mismo autor, esta mora indispensable corre el riesgo de hacer prácticamente ineficaz a la sentencia que estaría destinada a llegar demasiado tarde, por amor a la perfección, como el medicamento lentamente elaborado llegaría a un enfermo muerto (...)” (La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa. Ediciones del Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid y la Editorial Civitas, S.A. Madrid 1991, pág. 31). La potestad del juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares con el objeto de proteger a quien parece tener la razón en el proceso, está contemplada en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial N°39.451 de fecha 22 de junio de 2010, que consagra textualmente lo siguiente: “Artículo 4.- El Juez o Jueza es el director del proceso y debe impulsarlo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión. El Juez o Jueza Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aún de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y emes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa”. En virtud de la disposición normativa expuesta, es importante resaltar que tal capacidad de actuación jurisdiccional refuerza la idoneidad de esta vía judicial y la concepción subjetiva de un sistema que “(...) no está [limitado] a asegurar el respeto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso- administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la Administración (...)” (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 2.629 de fecha 23 de octubre de 2002) [Corchete de esta Corte]. Bajo esta línea argumentativa, conviene hacer referencia que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451 del 22 de junio de 2010, en su artículo 104 establece: “Artículo 104.- A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento, el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva. El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso (...)”. De modo que, en cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, las medidas cautelares que se estimen pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocada y garantizar las resultas del juicio, aportando el material probatorio, así como la exposición de motivos fácticos y jurídicos que verifiquen los requisitos de procedencia respectivos, esto es, el buen derecho y el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo definitivo (Vid. Sentencia de esta Corte, Nº 2010-1511, de fecha 21 de octubre de 2010, caso: República Bolivariana de Venezuela, contra las Sociedades Mercantiles GONZA C.A y Seguros Pirámide C.A.). Ahora bien, sobre los requisitos para acordar la protección cautelar, esta Corte debe realizar los siguientes señalamientos: (a) El peligro en la demora de la tramitación del juicio, constituye uno de los presupuestos fundamentales para la procedencia de las medidas cautelares. En efecto, tal requisito adquiere sentido si existe un derecho que necesita ser protegido provisional y urgentemente como consecuencia de un daño producido o de inminente producción mientras dura el juicio, puesto que “(...) sin este peligro, que cautelarmente hay que frenar para que el objeto del proceso se mantenga íntegro durante el tiempo que dure no hay medidas cautelares (...)” (Ibídem). Sobre el particular, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo puntualizó que: “(...) Igualmente, ha sostenido la doctrina que el Juez debe analizar si el tiempo que dure el proceso puede o no frustrar la satisfacción del derecho o interés cuya tutela judicial efectiva otorgará, en su momento, la sentencia definitiva, y en consecuencia crear una situación jurídica provisional que dure hasta que se complete el proceso, preservando la situación litigiosa de forma tal que pueda esperar hasta la sentencia definitiva, impidiendo que el tiempo que media necesariamente entre el inicio y la conclusión del pleito pueda frustrar o poner en peligro el resultado definitivo de éste (...)” (Vid. Sentencia N° 2008-1170 de fecha 26 de junio de 2008, caso: Sucesión de Manuel Domingo de Andrade, contra la Estación de Servicio El Nido, C.A. y la Gobernación del estado Aragua). Como puede apreciarse, el peligro que representa el solo transcurso del tiempo para quien prueba preliminarmente tener la razón, debe ser protegido por el juez mediante el decreto de medidas cautelares ya que este tipo de actuación procesal expresa un elemento fundamental de la tutela judicial efectiva (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 2.762 de fecha 20 de noviembre de 2001). (b) Por su parte, la apariencia de buen derecho consiste en la indagación preliminar que realiza el juez sobre la situación jurídica concreta sometida a su conocimiento y las probabilidades de éxito que tiene una de las partes. Por ello, resulta indispensable para acordar la protección cautelar que el Tribunal pondere la posición material del solicitante. Como afirma la autora citada “(...) la cognición cautelar se limita, pues, a un juicio de probabilidad y de verosimilitud sobre el derecho del demandante y, en último término, sobre la buena fundamentación de su demanda y, en consecuencia, sobre las posibilidades de éxito de la misma (...)”. Su posición sobre la protección cautelar en el sistema contencioso administrativo la condujo a sostener que: “(...) Por lo que respecta a la tutela cautelar en el proceso contencioso administrativo, el fumus boni iuris tiene dos componentes igualmente importantes, ya que se trata de comprobar de un lado, la aparente existencia de un derecho o interés del recurrente que está corriendo un peligro de sufrir un daño irreversible y, de otro, la probabilidad de que el acto administrativo sea ilegal. Es decir, en la tutela cautelar administrativa el juez tiene que hacer una doble comprobación: primero sobre la apariencia de buen derecho, en el sentido de que el recurrente sea titular de un derecho o interés legítimo que necesita tutela, y segundo, sobre la apariencia de la ilegalidad de la actuación administrativa. De poco serviría, en mi opinión, el periculum in mora y el fumus de buen derecho sin un fumus de actuación administrativa ilegal (...)” (Negritas y subrayado de esta Corte). De manera que la verificación en autos de la inconstitucionalidad e ilegalidad del acto administrativo impugnado, resulta crucial para la procedencia de la declaratoria de medidas cautelares dentro del sistema contencioso administrativo donde a través de ciertas actuaciones de la Administración Pública se enjuician y ponderan derechos e intereses colectivos y difusos. Ahora bien, debe destacar esta Alzada que se han reservado a la República, ciertos privilegios y prerrogativas procesales en materia de solicitudes de protección cautelar, así, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Decreto Nº 6.286 de fecha 30 de julio de 2008), en su artículo 92, establece lo siguiente: “Artículo 92. Cuando la Procuraduría General de la República solicite medidas preventivas o ejecutivas, el Juez para decretarlas, deberá examinar si existe un peligro grave de que resulte ilusoria la ejecución del fallo, o si del examen del caso, emerge una presunción de buen derecho a favor de la pretensión, bastando para que sea procedente la medida, la existencia de cualquiera de los dos requisitos mencionados. Podrán suspenderse las medidas decretadas cuando hubiere caución o garantía suficiente para responder a la República de los daños y perjuicios que se le causaren, aceptada por el Procurador o Procuradora General de la República o quien actúe en su nombre, en resguardo de los bienes, derechos e intereses patrimoniales de la República”. (Destacado de esta Corte). De manera que, por disposición expresa de los citados artículos, el juzgador podrá decretar la protección cautelar que sea requerida por la República –o cualquier otro ente protegido con tal privilegio–, con tan sólo verificar la presencia de uno de los requisitos de procedencia establecidos en el Código de Procedimiento Civil, ya señalados. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 317, de fecha 10 de marzo de 2011, caso: República Bolivariana de Venezuela por órgano de la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), contra la Corporación Agropecuaria Integrada CAICA C.A.). Ahora bien, sobre la aplicabilidad de dicha prerrogativa procesal a los Municipios, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 259 de fecha 23 de febrero de 2011, señaló lo siguiente: “(…) Cuando la medida preventiva obre a favor de la República o cualquier otro ente con las mismas prerrogativas, a tenor de lo establecido en el artículo 92 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicado en la Gaceta Oficial N° 5892 del 31 de julio de 2008, no se requiere la comprobación concurrente de los requisitos del fumus boni iuris y el periculum in mora. En tal sentido, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en Sentencia Nº 1096 de fecha 15 de octubre de 2007, declaró que los Municipios gozan de privilegios y prerrogativas, así como sigue: ‘La Sala, una vez más, declara que los Municipios cuentan con privilegios y prerrogativas’. En efecto, prevé la señalada norma en torno al referido asunto lo siguiente: (…Omissis…) Tal disposición conlleva a precisar que en el caso analizado no se requiere la comprobación concurrente de los requisitos fumus boni iuris y periculum in mora, sino que el otorgamiento de la medida procederá con la constatación en autos de cualquiera de ellos. (Vid. Sentencias de esta Sala números 05970 y 06453 de fechas 19 de octubre y 1° de diciembre de 2005, respectivamente). Advierte esta Sala, que en decisión publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.598 del 20 de enero de 2011 dictada por la Sala Constitucional de este Tribunal se estableció que los municipios no gozan del privilegio previsto en el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, referido a la consulta obligatoria ante el Tribunal Superior competente. La Sala observa que esta decisión no es afectada por la referida sentencia de la Sala Constitucional que privó a los municipios del privilegio de la consulta. Expuesto lo anterior, corresponde a la Sala verificar la existencia de -cuando menos- uno de los dos requisitos, para lo cual pasa a estudiar el acervo probatorio (…)” (Resaltado de esta Corte). Conforme a la decisión anteriormente transcrita, el privilegio procesal previsto en el artículo 92 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, le resulta aplicable a los Municipios, razón por la cual, en el presente caso, para otorgar la protección cautelar solicitada, únicamente debe verificarse la presencia de uno de los requisitos de procedencia establecidos en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En virtud de las consideraciones expuestas, pasa ahora esta Corte a conocer sobre el requisito del fumus boni juris, ante lo cual debe exponer lo siguiente: Del Fumus boni juris Determinados los requisitos que condicionan el otorgamiento de la tutela cautelar contra la Administración, aprecia este órgano jurisdiccional, previo al análisis de las actas que cursan en autos, que la parte accionante solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos de la Certificación Nº 0035-10 de fecha 27 de enero de 2010, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), alegando como presunción de buen derecho el hecho de que “(…) se [evidenció] de la lectura del acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0035-10, de fecha 27 de enero de 2010, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, puesto que del mismo se desprende que sus efectos perjudican a [su] representado; el cual fue dictado sin cumplir con el procedimiento previsto en la Ley, adoleciendo vicios de incompetencia, falso supuesto y motivación insuficiente o escueta (…)” [Corchetes de esta Corte]. Visto esto, el Juzgado Superior Sexto de lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital estableció en su motivación la improcedencia de la medida cautelar, estableciendo que “(…) revisar las presuntas violaciones de los derechos constitucionales denunciados por el recurrente, implicaría analizar cuestiones referidas al fondo del asunto, pues no hay manera de acordar la medida cautelar de suspensión de efectos con fundamento en los razonamientos planteados sin pronunciarse sobre la validez de lo que se solicita, siendo necesario revisar normas de rango legal y sub-legal, lo cual conllevaría además a analizar el régimen legal que correspondería aplicar a la situación del solicitante, a vaciar de contenido el fondo de la controversia, adelantando los efectos de la decisión definitiva en caso que la misma resultare favorable, constituyendo entonces una simple ejecución adelantada del fallo definitivo, sin existir en autos, elementos demostrativos esenciales de la necesidad imperiosa del otorgamiento de la medida (…)” (Resaltado de esta Corte). Igualmente, se evidencia que la parte solicitante de la medida, en su escrito de fundamentación a la apelación, sustenta su pretensión cautelar en que “(…) se [evidenció] de la lectura del acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0035-10, de fecha 27 de enero de 2010, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, puesto que del mismo se desprende que sus efectos perjudican a [su] representado; el cual fue dictado sin cumplir con el procedimiento previsto en la Ley, adoleciendo vicios de incompetencia, falso supuesto y motivación insuficiente o escueta (…)” [Corchetes de esta Corte]. Establecido lo anterior, pasa este Tribunal Superior a analizar el fumus boni iuris, señalando que la apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio Chacao del estado Bolivariano de Miranda alegó en su escrito recursivo de nulidad que la presunción del buen derecho se desprendía del acto administrativo recurrido, al certificar que no se le había realizado un procedimiento previo a la Certificación, viéndose así violentado su derecho a la defensa. (Vid. Folio 17 del expediente judicial). Al respecto, observa preliminariamente que, según las normas jurídicas aplicables, no pareciera existir la obligación por parte del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) de realizar un procedimiento previo a la Certificación emanada de dicho instituto. Esto se ve establecido en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), el cual es del siguiente tenor: “Artículo 76. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe, calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional. Dicho informe tendrá el carácter de documento público (…)” (Resaltado de esta Corte) Del artículo transcrito ut supra, no se evidencia la obligación de realizar algún procedimiento previo a la calificación de accidente de trabajo o enfermedad ocupacional, realizada mediante informe emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). En este sentido, la parte actora señaló en su escrito de nulidad que se debía aplicar supletoriamente el procedimiento establecido en los artículos 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin exponer razones fundamentadas de tal remisión, por lo que esta Corte debe limitarse únicamente a lo que establezca la Ley aplicable al presente caso, la cual es la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT). (Vid. Sentencia emanada de esta Corte Nº 2011-0240 de fecha 21 de febrero de 2011, caso: Consorcio Tayukay, C.A., contra la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas del INPSASEL). Así se decide. Por tal motivo, de las actas que conforman el presente expediente no se evidencia prima facie, la apariencia de ilegalidad de la actuación administrativa, por tal motivo no se encuentra satisfecho el primer requisito necesario para el otorgamiento de la medida cautelar denominado fumus boni iuris. Así se decide. En relación con las consideraciones expuestas, concluye esta Corte destacando que el análisis anteriormente realizado resulta suficiente para negar la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, siendo inoficioso realizar un el análisis del periculum in mora. Así se decide. Vista las consideraciones expuestas, debe esta Corte declarar Sin Lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, Confirmar el fallo emanado del Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 25 de octubre de 2011, mediante el cual se declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. Así se decide. VI DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara: 1.- SU COMPETENCIA para conocer de la apelación ejercida en fecha 2 de noviembre de 2011, por los apoderados judiciales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, contra la decisión emanada del Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 25 de octubre de 2011, que declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. 2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta. 3.- CONFIRMA el fallo apelado. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ___________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil doce (2012) Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Ponente El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL La Secretaria Accidental, CARMEN CECILIA VANEGAS SALAS Exp. N° AP42-R-2011-001407 ERG/013 En fecha _____________ (___) de ____________de dos mil doce (2012), siendo la (s) ___________ de la_____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2012-________. La Secretaria Accidental.