JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2005-001613
En fecha 26 de agosto de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio 2142-05 de fecha 14 de julio de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado José Ibarra, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 56.464, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano JULIÁN ENRIQUE ALVARO DURÁN, titular de la cédula de identidad Nº 7.316.529, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oído en ambos efectos, en fecha 14 de julio 2005, el recurso de apelación interpuesto en fecha 29 de marzo de 2005, por el Abogado José Labrador, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 64.944, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada en fecha 17 de marzo de 2005, por el referido Juzgado Superior mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 27 de septiembre de 2005, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel, se inicio la relación de la causa y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho, de conformidad con el artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Javier Sánchez Rodríguez, Juez Presidente; Aymara Vilchez Sevilla, Juez Vicepresidente; y Neguyén Torres López, Juez.
En fecha 21 de febrero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D.), del Abogado José Labrador, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, el escrito de fundamentación al recurso de apelación.
En fecha 2 de marzo de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y se reasignó la Ponencia a la Juez Neguyen Torres López.
En fecha 30 de marzo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado José Ibarra, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, el escrito de alegatos.
En fecha 5 de abril de 2006, inclusive, esta Corte abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 17 de abril de 2006.
En fecha 24 de abril de 2006, en virtud del resultado de la auditoria e inventario efectuado en el archivo Sede y a efectos de reorganizar las causas cursantes por ante esta Corte, se difirió la oportunidad para fijar el acto de informes en la presente causa, la cual se haría por auto expreso y separado.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del ciudadano Efrén Navarro, fue reconstituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 18 de mayo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D.), del Abogado José Ibarra, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, el escrito mediante el cual solicitó abocamiento en la presente causa.
En fecha 26 de marzo de 2011, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba. En consecuencia, se acordó notificar a las partes y por cuanto las mismas se encontraban domiciliadas en el estado Lara, se comisionó al Juzgado Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, a los fines que practicara las diligencias necesarias para notificar al ciudadano Juan Enrique Alvarado Durán, al ciudadano Alcalde del Municipio Iribarren del estado Lara y al ciudadano Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara, respectivamente.
En esa misma fecha, se libraron las notificaciones ordenadas.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la ciudadana Marisol Marín R., esta Corte quedó reconstituida conformándose su Junta Directiva, por los ciudadanos: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 9 de abril de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En esa misma fecha, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D.), el oficio signado con el Nº 305-2012, de fecha 6 de marzo de 2012, emanado del Juzgado Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, adjunto al cual remitió las resultas de la comisión librada por este Órgano Jurisdiccional, en fecha 26 de mayo de 2011, la cual fue parcialmente cumplida.
En fecha 16 de abril de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba. En consecuencia, acordó notificar a las partes y por cuanto las mismas se encontraban domiciliadas en el estado Lara, se comisionó al Juzgado Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, a los fines que practicara las diligencias necesarias para notificar al ciudadano Alcalde del Municipio Iribarren del estado Lara y al ciudadano Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara, respectivamente. Ahora bien, vista la exposición del ciudadano Alguacil del mencionado Juzgado, mediante la cual manifestó la imposibilidad de notificar al ciudadano Julián Enrique Alvarado Durán, se acordó librar boleta por cartelera dirigida al mencionado ciudadano, para que fuera fijada en la sede de este Tribunal.
En esa misma fecha, se libraron las boletas ordenadas.
En fecha 7 de mayo de 2012, se fijó en la cartelera de esta Corte la boleta librada en fecha 16 de abril de 2012, a los fines de notificar al ciudadano Julián Enrique Alvarado Durán.
En fecha 23 de mayo de 2012, venció el término de diez (10) días de despacho a que se refería la boleta fijada en fecha 7 de mayo de 2012.
En fecha 27 de septiembre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D.), el oficio signado con el Nº 1054-2012, de fecha 9 de agosto de 2012, emanado del Juzgado Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, adjunto al cual remitió las resultas de la comisión librada por este Órgano Jurisdiccional, en fecha 16 de abril de 2012, la cual fue debidamente cumplida.
En fecha 18 de octubre de 2012, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL
En fecha 14 de mayo de 2004, el Abogado José Ibarra, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Julián Enrique Alvarado Durán, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, con base en los alegatos de hecho y de derecho siguientes:
Expuso que, “Mi mandante inició sus labores en calidad de AUDITOR III en la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado (sic) Lara, desde el 01-07-1986 (sic) al 31-03-2002 (sic), laborando por un tiempo de 15 años, 09 meses y 0 días. Siendo su salario al término de la relación laboral de Bs. 557.310,00 el cual no se corresponde con la realidad el cual demostré más adelante. El mal cálculo de las prestaciones sociales de mi mandante le trajo (sic) como consecuencia una pérdida patrimonial incalculable, asimismo, la forma como la Administración Municipal llevó a cabo la forma del retiro no apegada a los principios legales y constitucionales, bajo la presunción de la existencia de una reestructuración la cual está viciada como la demostraré en el proceso…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…las partes mediante la misma Convención Colectiva citada en la cláusula N° 6, Sobre el Régimen Salarial estipularon: ‘Queda convenido entre las partes que el tabulador contenido en el cuadro anexo Nº 1, será revisado en cuanto al monto de salario en el último trimestre de 1999, y para hacer los posibles ajustes y reformular las ejecuciones presupuestarias correspondientes a tal efecto se deberá considerar por lo menos la tasa inflacionaria del año 1999 con proyección al año 2000, determinada por el Banco Central de Venezuela’. La anterior norma establece que se deberá considerar por lo menos la tasa inflacionaria del año 1999 y como se verá la misma tiene carácter imperativo tal como lo dispusieron las partes en dicha Convención. Todo lo anterior tal como fue planteado originó que a nuestro mandante no se le calculó debidamente lo que compone el salario o sueldo al término de la relación funcionarial. A ello hay que agregar que la Convención Colectiva se extendió a partir de Agosto del año 2000, por no haberse discutido otra, quedando vigentes los derechos y beneficios para los años subsiguientes, máxime cuando mi representado no recibió aumento desde el año 1999…”
Indicó que, “…el Sueldo mensual al término de la relación funcionarial [fue de] Bs. 557.310,00, (…) Remuneración por Vacaciones 82,53 días x Bs. 31.035,34 = Bs. 2.561.355,25/9 meses = 284.595.02/30 días 9.486,50
Bono Vacacional 21 días x Bs. 31.035,34 = Bs. 651.742,14 /12 meses = Bs. 54.311,84/ 30= Bs. 1.810,39
Bonificación de Fin de Año
22,50 días x Bs. 42.332,23= Bs. 952.475,17/90 días Bs. 10.583,05 Siendo su Salario Integral de Bs. 52.915,28
Indemnización por Despido injustificado Artículo 125 L.O.T. (sic)
150 días x Bs. 52.915,28 = Bs. 7.937.292,00
Indemnización sustitutiva por Preaviso Artículo 125 L.O.T (sic)
150 días x Bs. 52.915,28 = Bs. 7.937.292,00
Compensación por Transferencia establecida en el Artículo 666 L.O.T. (sic)
600 días x Bs. 42.332,23 = Bs. 25.399.338,00
Antigüedad acumulada al 19-06-1997 (sic) Artículo 108 L.O.T. (sic)
990 días x 52.915,28 = Bs. 52.386.127,20
Prestación por Antigüedad Artículo 108 de la L.O.T. (sic) en su Encabezamiento 640 días x 52.915,28 = Bs. 33.865.779,20
Prestación por Antigüedad Artículo 108 de la L.O.T. (sic) en su Primer Aparte 16 días x 52.915,28 = Bs. 846.644,48
Vacaciones Fraccionadas 82,53 días x Bs. 42.332,23 = Bs. 3.493.678,94
Bonificación de Fin de Año 22,50 días x Bs. 42.332,23 = Bs. 952.475,17
Intereses acumulados Bs. 4.099.273,62
Bono Único 480 días x Bs. 42.332,23 = Bs. 20.319.470,40
(…)
Bonificación Especial: 30 días x Bs. 42.332,23 = Bs. 1.269.966,90
Indemnización Por terminación de la Relación de trabajo 60 días por año cláusula 27: 960 días x 42.332,23 Bs. 40.638.940,80
Cesantía Cláusula 84.3 Convención Colectiva por vía de extensión
960 días x 42.332,23 Bs. 40.638.940,80
TOTAL PRESTACIONES Bs. 239.785.219,51
ADELANTO de PRESTACIONES Bs. 22.974.546,19
DEUDA PATRONAL Bs. 216.810.673,32…” (Negrillas de la cita).
Manifestó que, “Cuando la Alcaldía del Municipio Iribarren acordó pagar las Prestaciones Sociales a nuestro mandante no se realizó los cálculos debidos, lo que ocasionó en consecuencia un excesivo gravamen en su patrimonio. Cuando ello sucedió no tuvo la previsión de cumplir todos los parámetros establecidos en la Convención Colectiva, Leyes y Constitución, lo que hace posible en el presente su revisión…”.
Que, “Como es evidente en el presente caso a nuestro apoderado se le dejó de pagar el 90,41% de lo que realmente le correspondía, encontrándonos ante una Lesión ENORMÍSIMA que amerita que los Órganos Jurisdiccionales restablezcan tales derechos legales o Convencionales…” (Mayúsculas del original).
Señaló que, “Hemos recibido expresas instrucciones de nuestro mandante para demandar como en efecto lo hacemos a falta de convencimiento a la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, en la cantidad de DOSCIENTOS DIECISEIS MILLONES OCHOCIENTOS DIEZ MIL SEISCIENTOS SETENTA Y TRES BOLIVARES (sic) CON TREINTA Y DOS CENTIMOS (sic) (Bs. 216.810.673,32) por Diferencia de Prestaciones Sociales anteriormente descritas. Asimismo, solicitamos se condene la demandada en Costas y Costos del Juicio, igualmente se establezca como Indexación Judicial habida cuenta de la Jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal…” (Mayúsculas de la cita).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 17 de marzo de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, dictó sentencia mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las consideraciones siguientes:
“…el thema decidendum en la presente causa versa sobre el cobro de prestaciones sociales incoado por el ciudadano Julián Enrique Alvarado Durán en contra de la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, es necesario analizar las implicaciones de dicha tutela jurisdiccional en el caso bajo examen, teniendo en cuenta que para poder exigir al Municipio Iribarren un cobro de diferencia de prestaciones sociales, se requiere solicitar la nulidad de la transacción debidamente homologada, de lo contrario, el justiciable carecería de cualidad e interés para intentar la acción propuesta, habida consideración de (sic) que la cualidad es una relación lógica que existe entre la persona que pretende y el derecho pretendido.
(…)
Establecido lo anterior, este Juzgador observa que, durante el desarrollo de las audiencias, el apoderado judicial de la parte recurrente invocó la excepción de ilegalidad de la transacción celebrada por ante la Inspectoría del Trabajo, en fecha 10 de abril de 2002, por considerar que la misma no establece en forma precisa todos y cada uno de los derechos que correspondían a la parte recurrente, así como tampoco se estipuló salario, días a pagar, ni las cantidades determinadas por cada concepto, lo que, según el recurrente, hace presumir el incumplimiento de lo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con los artículos 9 y 10 del Reglamento de dicha ley, así como el artículo 1713 del Código Civil.
Planteado lo anterior, quien juzga ha mantenido el criterio de que es indispensable la nulidad de la transacción debidamente homologada, como punto previo para solicitar el cobro de prestaciones sociales, por cuanto de no ser posible dicha solicitud, el justiciable carece de cualidad e interés para intentar la acción propuesta, cual se ha sostenido en sentencias dictadas por este tribunal, de fechas 16 de julio de 2002 en el caso José Torres, sentencia de fecha 7 de octubre de 2002 en el caso Alirio Suárez, sentencia de fecha 28 de octubre de 2003 en el caso Zaida Gil, todos ellos contra la Alcaldía del Municipio Iribarren, en las cuales se ha establecido además que la excepción de ilegalidad de la transacción exige, como requisito de procedencia, la firmeza del acto.
(…)
En esta misma tesitura, en decisión de fecha 15 de diciembre de 2004, caso Amparo interpuesto por el Síndico Procurador del Municipio Iribarren del Estado (sic) Lara contra sentencia dictada el 3 de julio de 2003 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declaró con lugar la apelación interpuesta por el ciudadano Alirio José Suárez contra fallo del 7 de octubre de 2002 proferido por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, indicando lo que a continuación se trascribe (sic):
´Ahora bien, encuentra la Sala que en la sentencia dictada el 7 de octubre de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro-Occidental se da cuenta de la existencia de un acto administrativo mediante el cual el Inspector del Trabajo del Estado Lara homologó la transacción celebrada entre el mencionado Municipio y el ciudadano Alirio Suárez en cuanto al monto de los derechos laborales del último, una vez culminada por renuncia la relación funcionarial que mantenía con el Municipio Iribarren del Estado (sic) Lara, el cual, a juicio del indicado Juzgado Superior Contencioso-Administrativo, ostenta todos los elementos de validez y eficacia de los actos administrativos, dado que no consta en autos que el mismo haya sido impugnado y declarado nulo por la autoridad competente, o que haya sido revocado por la autoridad administrativa que lo dictó.
Por otro lado, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, según indica en el fallo cuya constitucionalidad se cuestiona, revocó la sentencia apelada por juzgar que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro-Occidental no se pronunció sobre los alegatos y denuncias expuestos por la parte demandante en cuanto a la invalidez y eficacia de la transacción celebrada entre la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara y el funcionario apelante de la sentencia que le fue adversa; sin embargo, esta Sala pudo apreciar que, con toda precisión, en la sentencia apelada el Tribunal de la causa declaró inadmisible la demanda por cobro de prestaciones sociales sobre la base del rechazo a todos los alegatos esgrimidos por el apelante en cuanto a la invalidez del acto administrativo que homologó dicha transacción, y en atención al argumento según el cual es carga del demandante, si se estima perjudicado por un acto administrativo, acudir a la vía contencioso-administrativa a impugnarlo. Así las cosas, la Sala considera que al estar motivada en forma suficiente la declaratoria de inadmisibilidad contenida en el fallo revocado por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, con arreglo a las defensa alegadas por el actor en cuanto a la invalidez de la transacción por él celebrada con el Municipio Iribarren del estado Lara, la sentencia accionada en esta causa no sólo desconoció la validez y eficacia de un acto administrativo dictado por una autoridad competente, y con ello el debido procedimiento administrativo protegido por el encabezado del artículo 49 de la Constitución, sino que también inobservó la garantía del juez natural en perjuicio del Municipio Iribarren del Estado Lara, consagrada en el artículo 49.3 del mismo Texto Fundamental, pues al reponer la causa y ordenar al Juez de la causa dictar un nuevo fallo en el que se pronunciara sobre la validez de la transacción, además de desconocer la existencia del acto que homologó dicha transacción, a pesar de haber sido valorado por el Juez de la causa en la decisión revocada, no consideró que, de acuerdo con sentencia de esta Sala n° 2862, del 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, era a dicha Corte a la que correspondía conocer, a través de un recurso de nulidad, de la controversia derivada de la homologación acordada por el Inspector del Trabajo del estado Lara. En efecto, al existir un acto administrativo que declaró conforme a derecho el pago que por concepto de prestaciones sociales hizo el Municipio Iribarren del estado Lara al ciudadano Alirio Suárez mediante la transacción celebrada entre ellos, la cual tiene fuerza de cosa juzgada según el parágrafo único del artículo 3 de la vigente Ley Orgánica del Trabajo, el referido ciudadano no podía demandar en forma autónoma el pago de una diferencia de dichas prestaciones sociales sin antes lograr la declaratoria de nulidad del acto administrativo que convalidó el pago recibido por el funcionario, y tal declaratoria de nulidad no la podía lograr a través del procedimiento contencioso-funcionarial previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública ante los Juzgados Superiores Contencioso-Administrativos, sino a través de un recurso de nulidad sustanciado mediante el juicio contencioso-administrativo ordinario, previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (y reinterpretado por esta Sala en su decisión n° 1645, del 19 de agosto de 2004, caso: Gregorio Pérez Vargas), en la actualidad ante las Cortes de lo Contencioso-Administrativo, al que en forma accesoria podía acumular la pretensión de pago de la suma de dinero adeudada. En virtud de las razones precedentes, la Sala declara con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, deja sin efecto la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, el 3 de julio de 2003, en el expediente n° A-2003-000263, de la nomenclatura de dicha Corte, y ordena a dicho órgano judicial que dicte una nueva sentencia, en la que se atienda a lo decidido en esta sentencia. Por último, se deja sin efecto la medida cautelar decretada en decisión n° 900, del 14 de mayo de 2004. Así se decide´.
Ergo, sobre la base de la sentencia antes citada, este Tribunal considera que:
1.- La excepción de ilegalidad sólo puede ser opuesta en la contestación a la demanda, por razón de la preclusividad de los actos procesales.
2.- Como bien señala la Sala Constitucional, en el supuesto de existir transacción, para demandar diferencia de prestaciones sociales, se debe primero solicitar y obtener la nulidad.
Por otra parte, de la revisión de las actas procesales, este juzgador advierte que no consta en autos que se haya agotado el procedimiento previo a las demandas contra la República, por consiguiente, la demanda, mas no la pretensión ni la acción, debe ser declarada inadmisible de conformidad con el artículo 124.3 de la abrogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy 19.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial N° 37.942 del 20 de mayo de 2004, no pudiendo suplirse este requisito con probanzas posteriores, tal como lo adujo la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 00404, del 29 de abril de 2004, con ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa, expediente N° 2002-0994, a tenor de lo siguiente:
‘…La abogada Yhajaira Seijas de Jaén, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 15.155, en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil UNARTE, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en fecha 18 de febrero de 1999, bajo el N° 20, Tomo A-9, interpuso ante esta Sala en fecha 06 de noviembre de 2002, demanda por cobro de bolívares e indemnización de daños y perjuicios, contra la CORPORACIÓN VENEZOLANA DE GUAYANA, Instituto Autónomo creado por Decreto N° 430 de fecha 29 de diciembre de 1960, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.574 de fecha 21 de junio de 1985. En el mismo escrito solicitó que se decretase medida preventiva de embargo.
…2.- Respecto a la cuestión previa contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referida a ´la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta´, alega la parte accionada que la parte demandante no realizó el antejuicio administrativo, por lo que el caso de autos, a su decir, es inadmisible de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En tal sentido, a los fines de analizar tal causal de inadmisibilidad se observa:
En decisión signada con el N° 1.735 de fecha 27 de julio de 2000, se estableció que: ‘...existen una serie de normas procesales que exigen al actor el cumplimiento de requisitos previos o la presentación de documentos específicos para que el juez admita la demanda. Es lo que en doctrina se denomina como documentos-requisitos indispensables para la admisión de la demanda...’
...omissis...
‘...el cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuando la demandada es la República, funciona como un requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la tutela jurisdiccional. Por ello resulta indispensable diferenciar las causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción. En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser intentada…’
De tal forma, que la omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la ley de admitir la demanda, mientras que no se le haya dado cumplimiento, pues tal procedimiento previo puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.
…Una vez establecida la vigencia del privilegio procesal del antejuicio administrativo, resulta forzoso para esta Sala analizar si la parte accionada goza de tal prerrogativa, contenida en el artículo 54 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en los mismos términos establecidos en el artículo 30 la Ley derogada, el cual dispone que quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República, deben manifestarlo previamente por escrito, al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso.
Por lo que en el caso de autos debe atenderse específicamente al contenido del artículo 14 del Decreto N° 676, mediante el cual se dicta la reforma del Estatuto Orgánico del Desarrollo de Guayana, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.574 de fecha 21 de junio de 1985, el cual dispone:
‘Artículo 14: La Corporación Venezolana de Guayana tendrá las prerrogativas y privilegios que al Fisco Nacional confiere el Título preliminar de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional’.
Así, visto que la presente demanda está dirigida contra Corporación Venezolana de Guayana, y demostrado como ha sido que el instituto demandado se le aplican las prerrogativas y privilegios otorgados al Fisco Nacional sin hacer ninguna distinción entre privilegios fiscales y procesales debe analizarse si en efecto la parte actora cumplió con el procedimiento administrativo previo.
(…) De la trascripción anterior, se aprecia que en efecto la parte actora antes de instaurar la presente demanda comunicó a la parte accionada la reclamación o acreencia que pretendía le fuese cancelada, por lo que considera esta Sala que se satisfizo el requisito de antejuicio administrativo, pues la parte demandante intentó previamente la vía extrajudicial para satisfacer la pretensión´.
Conforme a los criterios doctrinarios y jurisprudenciales previamente establecidos, es forzoso para este Tribunal declarar inadmisible la presente demanda, por cuanto no se agotó el procedimiento previo a las demandas contra la República y así se decide…” (Mayúsculas de la cita).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 21 de febrero de 2006, los Abogados José Agustín Ibarra y José Martín Labrador Brito, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano Julián Enrique Alvarado Durán, presentaron el escrito de fundamentación del recurso de apelación, con base en las siguientes consideraciones:
Indicaron que la excepción de ilegalidad fue opuesta en virtud que la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara alegó como punto previo “La Cosa Juzgada por existir Transacción Laboral emanada de la Inspectoría del Estado (sic) Lara”.
Que, el artículo 134 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en el último aparte del Parágrafo Primero, “…establecía la posibilidad de oponer excepción contra un acto que haya quedado firme en sede Administrativa…”, encontrándose una disposición igual en el aparte 20, del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Sostuvieron que “La presente demanda fue admitida bajo el amparo de la extinta Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y donde la Cosa Juzgada no era un requisito de inadmisibilidad, lo cual no puede operar en el presente caso, en virtud que la presunción de la misma ha sido impugnada tal como riela en autos y en cuanto al procedimiento previo en la vía administrativa la Ley es muy clara al establecer que dicha prerrogativa será a favor de la República cuando ella sea demandada y no los otros entes territoriales y demás organismos de la República y en cuanto a la aplicación del mismo por vía jurisprudencial no tendrán efectos retroactivo (sic) sino efectos prospectivos con respecto a futuros fallos que se intenten a la luz de esa nueva jurisprudencia que pudiere existir, porque de lo contrario estaríamos frente a una calamidad jurídica e inseguridad de tal naturaleza que impida el ejercicio pleno de la justicia…”.
Indicaron que, el Juzgador de primera instancia incurrió en un falso supuesto de derecho al aplicar el numeral 3, del artículo 124 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuando éste refiere que no se admitirá el recurso de nulidad “…cuando exista un recurso paralelo”.
Agregaron que, de conformidad con los principios constitucionales de la tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la justicia, el sentenciador incurrió en inobservancia del orden público constitucional, al otorgarle de manera extensiva al Municipio privilegios procesales que sólo le corresponden a la República. Igualmente, señalaron que el Juzgado A quo declaró la inadmisibilidad del recurso “…sobre la base de una jurisprudencia evidentemente contradictoria no vinculante al presente caso y además citando normas que no resuelven lo por él (sic) decidido”.
Finalmente solicitaron, la declaratoria Con Lugar del presente recurso de apelación.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo que sigue:
“Artículo 110.Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas anteriormente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias emanadas de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, y por ende, para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la decisión dictada en fecha 17 de marzo de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Una vez determinada su competencia, este Órgano Jurisdiccional pasa a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto, y a tal efecto se observa:
En primer término, observa esta Corte que la pretensión objeto del recurso se circunscribió al reclamo por diferencia de prestaciones sociales contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, por la cantidad de doscientos dieciséis millones ochocientos diez mil seiscientos setenta y tres bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 216.810.673,32), equivalente hoy día a la cantidad de doscientos dieciséis mil ochocientos diez con sesenta y ocho céntimos (Bs. 216.810,68), en virtud de la reconversión monetaria.
Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en que “…no consta en autos que se haya agotado el procedimiento previo a las demandas contra la República…”.
La representación judicial del ciudadano Julián Enrique Alvarado Durán, presentó escrito de fundamentación del recurso de apelación, con fundamento en que “…en cuanto al procedimiento previo en la vía administrativa la Ley es muy clara al establecer que dicha prerrogativa será a favor de la República cuando ella sea demandada y no los otros entes territoriales y demás organismos de la República…”.
En primer término, observa esta Corte que la Abogada Mariela Brandt, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Alcaldía recurrida, en su escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, opuso que “…la demandante (sic) no hizo la reclamación respectiva ante la Oficina de Recursos Humanos del Municipio Iribarren, lo que hace inadmisible la acción propuesta.…”.
Al respecto, se debe señalar el criterio sentado por esta Corte en sentencia Nº 2006-2465 de fecha 28 de septiembre de 2006 (caso: Mística Borregales) respecto de la no exigibilidad del antejuicio administrativo en el contencioso funcionarial, en los siguientes términos:
“…estima esta Corte que no procede la exigibilidad del antejuicio administrativo previo, consagrado (sic) Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuando se trate de la interposición de las denominadas querellas funcionariales o recurso contencioso administrativo funcionarial, previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Evidentemente, una interpretación en contrario dejaría sin efecto la vigencia de la norma contenida en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual tiene a juicio de esta Corte fundamento Constitucional -Cfr. Artículo 92-, debido a que en todo caso se exigiría el agotamiento del denominado antejuicio administrativo, contrariando así, el espíritu del ordenamiento estatutario funcionarial…” (Destacado de esta Corte).
Con fundamento en lo expuesto, visto que la controversia en el caso sub judice surge en el marco de una relación funcionarial, se entiende, que éstas deben dirimirse a través del ejercicio del recurso contencioso administrativo funcionarial previsto en el Título VIII de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que la prerrogativa del agotamiento del antejuicio administrativo, previo a las demandas patrimoniales contra la República no resulta aplicable en dichos procedimientos, aún cuando se reclamen cantidades de dinero, por cuanto no constituye un requisito de admisibilidad para el ejercicio de recursos o querellas de naturaleza funcionarial, contrariamente a lo declarado por el Juzgado A quo.
En virtud de las consideraciones anteriores, esta Corte REVOCA el fallo dictado en fecha 17 de marzo de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental.
Revocado el fallo apelado, resulta preciso para este Órgano Jurisdiccional analizar lo relativo a la caducidad de la presente acción, por ser un elemento jurídico ordenador del proceso, esencial al mismo y de eminente orden público, el cual no puede ser modificado ni relajado por las partes.
Dicho lo anterior, debe precisarse que la caducidad puede ser definida como la extinción del derecho de ejercer una acción o de realizar otro acto en razón de que ha vencido sin ejercerse aquella o realizarse éste, un lapso que por disposición de la ley, o voluntad de las partes, constituye el único período dentro del cual podía hacerse una y otra cosa.
En ese sentido, la doctrina ha sostenido que la caducidad sólo comporta la pérdida del derecho subjetivo, público y bilateral que constitucionalmente tiene toda persona de acceder a los órganos de administración de justicia para obtener la composición de un conflicto intersubjetivo de intereses -acción-.
A su vez, la acción es un derecho subjetivo que se dirige frente al Estado para que éste, por intermedio de sus órganos jurisdiccionales, dicte en favor de quien pide protección judicial una decisión que componga la litis (en el entendido de que el fallo puede perfectamente serle adverso al accionante, ya que la obligación del Estado estriba en todo caso en el deber de pronunciamiento -prohibición de denegación de justicia-), a fin de que produzca unos efectos que el solo derecho invocado no produce.
Así pues, la caducidad de la acción obedece a un criterio objetivo del legislador según el cual, vencido el tiempo señalado por él, ha cesado la necesidad de otorgar un derecho a la protección judicial -acción- y que, por tanto, lo niega a partir del momento en que ésta -la caducidad- opera.
De las anteriores definiciones, surgen las notas más características de la caducidad, las cuales son: 1.- comporta la pérdida del derecho de acción y; 2.- corre fatalmente, es decir, no es susceptible de ser suspendida o interrumpida por acto volitivo de la Administración Pública o del funcionario, como ocurre con la prescripción.
Con relación a lo planteado, estima esta Corte precisar que la acción es considerada como el derecho de toda persona de exigir de los órganos jurisdiccionales mediante un proceso, la resolución de una controversia, petición o solicitud. Para ello la ley exige que este derecho sea ejercido en un determinado lapso, y de no ejercerse en dicho tiempo la acción deviene en inadmisible por considerar el legislador que el accionante no tiene un interés real en hacerla efectiva, pues la caducidad es un lapso fatal, que corre inexorablemente, y dentro del cual se debe realizar la actividad que la ley previno para ello, es decir, se debe interponer formalmente la acción, de lo contrario, está caduca y se extingue.
Así, tenemos que el legislador ha previsto la institución de la caducidad por razones de seguridad jurídica, y estableció un límite temporal para hacer valer derechos y acciones. La falta de ejercicio de la acción o recurso dentro del plazo prefijado en la Ley impide su ejercicio, toda vez que la caducidad sólo es creada por mandato legal y es un plazo que no admite interrupción ni suspensión, cuyo vencimiento implica la extinción de la acción para ejercer el derecho que se pretende hacer valer, por lo que ésta debe ser interpuesta antes de su vencimiento.
Es por esta razón, que a los fines de ejercer oportunamente las acciones o recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa, el legislador por razones de seguridad jurídica, previó la institución jurídica de la caducidad, estableciendo un límite temporal para hacer valer una determinada pretensión en juicio. En tal sentido, la falta de ejercicio de la acción dentro del plazo fijado legalmente impide su correcto ejercicio e implica la extinción de la acción para reclamar el derecho de que se trate.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 727 de fecha 8 de abril de 2003 (caso: Osmar Enrique Gómez), sostuvo lo siguiente:
“En conclusión, esta Sala considera que la decisión cuya revisión se solicitó contravino la jurisprudencia de esta sala con referencia a que los lapsos procesales, que legalmente son fijados y jurisdiccionalmente sean aplicados, no son formalidades per se, susceptibles de desaplicación, sino, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica…”.
De conformidad con la decisión parcialmente transcrita, se evidencia que los lapsos procesales, tales como el de caducidad para el ejercicio de la acción o recurso, son de obligatoria observancia por parte del Juzgador de la causa, toda vez que forma parte de los derechos constitucionales de acceso a la justicia, debido proceso y tutela judicial efectiva.
Ahora bien, con respecto a las reclamaciones judiciales efectuadas con objeto de reclamar el pago de las prestaciones sociales o su diferencia, la jurisprudencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha establecido mediante sentencia N° 2003-2158 de fecha 9 de julio de 2003 (caso: Julio César Pumar Canelón), la aplicación del lapso de un (1) año para recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa a los fines de reclamar dicho pago, en virtud de la terminación de la relación de empleo público.
El referido criterio, fue abandonado por esta misma Corte mediante la sentencia N° 2007-118 de fecha 30 de enero de 2007 (caso: Rosa Josefina Tortolero Narváez), en acatamiento del criterio vinculante establecido en la sentencia Nº 2.326 (caso: Ramona Chacón de Pulido) dictada en fecha 14 de diciembre de 2006, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Así las cosas, este Órgano Jurisdiccional considera pertinente hacer mención a sentencia Nº 521 de fecha 3 de junio de 2010 (caso: Heberto José Ferrer Castellano) dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por medio de la cual, en virtud del principio de confianza legítima, estableció la aplicación del lapso de un (1) año previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, para las causas incoadas durante la vigencia de dicho criterio jurisprudencial emanado de esta Corte, en aquellas causas donde se reclame el pago de prestaciones sociales causadas por la terminación de una relación de empleo público, o su diferencia. A tales efectos, dicho fallo estableció lo siguiente:
“En atención a esta sentencia dictada por la Sala Constitucional, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al conocer en alzada nuevamente de la causa en consulta -en virtud de que fue declarado parcialmente con lugar el recurso contenciosos (sic) administrativo funcionarial por el Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital- declaró inadmisible la querella, estimando que había operado la caducidad prevista en el artículo 94 de la ley (sic) del Estatuto de la Función Pública, es decir, le dio eficacia retroactiva al cambio de criterio a una situación que se generó bajo la vigencia de una doctrina jurisprudencial anterior que beneficiaba al querellante y creó en éste la expectativa plausible de que los órganos jurisdiccionales actuarían de la misma manera como lo había venido haciendo, frente a circunstancias similares.
(…)
Así pues, esta Sala considera que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al haber otorgado eficacia retroactiva del nuevo criterio jurisprudencial a una situación originada bajo la vigencia de la doctrina imperante de un (1) año fijado en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo para aquellas pretensiones de cobro de prestaciones sociales causadas por una relación de empleo público, transgredió normas y principios jurídicos fundamentales como el de igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica que debe brindar la actividad jurisdiccional a través de la estabilidad de sus precedentes”.
De manera que, por cuanto el presente recurso fue interpuesto en fecha 14 de mayo de 2004, considera esta Corte que el lapso aplicable en el presente caso para la tempestividad del reclamo -de conformidad con el criterio vinculante emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia- es el de un (1) año previsto en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo. Ello así, siendo que el recurrente recibió el pago de las prestaciones sociales en fecha 4 de abril de 2002, tal como consta al folio treinta y tres (33) de la primera pieza del expediente judicial, resulta intempestiva por caducidad la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se decide.
En consecuencia, resulta forzoso para esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declarar INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 29 de marzo de 2005, por el Abogado José Martín Labrador, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano JULIÁN ENRIQUE ALVARADO DURÁN, contra la sentencia de fecha 17 de marzo de 2005, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el referido ciudadano contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
2. REVOCA el fallo apelado.
3. INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ (____) días del mes de _________________ del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario,
IVAN HIDALGO
Exp. N° AP42-R-2005-001613
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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