JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2005-000493
En fecha 23 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), el oficio N° 04-1717 de fecha 13 de diciembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Casto Martin Muñoz Milano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nro. 3.072, actuando con el carácter de Apoderados Judicial de la ciudadana IRIS FILOMENA NACIMIENTO MARTÍNEZ, titular de la cédula de identidad Nº 6.400.223, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud haberse oído en ambos efectos en fecha 6 de diciembre de 2004, el recurso de apelación ejercido en fecha 6 de diciembre de 2004, por el Abogado Jorge Enrique Calderón Crespo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 49.304, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del Municipio Plaza del estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en fecha 24 de noviembre de 2004, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 1º de marzo de 2005, se dio cuenta a la Corte, se inició la relación de la causa, se designó Ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presente el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 13 de abril de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de fundamentación de la apelación, presentado por el Abogado Jorge Calderón Crespo, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del Municipio Plaza del estado Miranda.
En fecha 20 de abril de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de contestación de la fundamentación de la apelación, presentado por el Abogado Casto Muñoz Milano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez.
En fecha 3 de mayo de 2005, esta Corte abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 12 de mayo de 2005, venció el lapso de promoción de pruebas.
En fecha 1º de junio de 2005, se fijó el segundo (2do) día de despacho siguiente, para que las partes presentaran los informes en forma oral en la presente causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 7 de junio de 2005, se dejó constancia de la inasistencia de las partes al acto de informes y la Corte declaró desierto el acto.
En fecha 14 de junio de 2005, esta Corte dijo “Vistos” y se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esta misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Javier Sánchez Rodríguez, Presidente; Aymara Vilchez Sevilla; Vicepresidenta y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 25 de enero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado Casto Muñoz Milano, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez, mediante la cual solicitó el abocamiento e igualmente se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 27 de enero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y se reasignó la ponencia a la Juez Neguyen Torres López, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente a la Juez Ponente.
En fecha 31 de mayo de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado Casto Muñoz Milano, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fechas 31 de mayo de 2007 y 16 enero de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Abogado Casto Muñoz Milano, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fechas 31 de mayo de 2007 y 16 enero de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Abogado Casto Muñoz Milano, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez, mediante la cual solicitó abocamiento en la presente causa.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Eloy Brito, Presidente; Enrique Sánchez; Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 16 de marzo de 2009, se ordenó notificar a los ciudadanos Contralor Municipal del Municipio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, Alcalde del Municipio Plaza del estado Bolivariano de Miranda y al Síndico Procurador del Municipio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, con la advertencia que una vez consten en autos las referidas notificaciones y transcurrido un (1) día continuo que se concede como término de la distancia, comenzará a correr el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa, previstos en el artículo 14 del Código de procedimiento Civil y posteriormente el lapso de tres (3) días establecido en el primer aparte del artículo 90 ejusdem.
En esa misma fecha, se libraron los oficios de notificación dirigidos a los ciudadanos Contralor Municipal del Municipio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, Alcalde del Municipio Plaza del estado Bolivariano de Miranda y al Síndico Procurador del Municipio Plaza del estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 6 de abril de 2009, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Alcalde del Municipio Plaza de estado Bolivariano de Miranda, la cual se practicó en fecha 3 de abril de 2009.
En esa misma fecha, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al Síndico Procurador del Municipio Plaza de estado Bolivariano de Miranda, la cual se practicó en fecha 3 de abril de 2009.
En fecha 8 de abril de 2009, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Contralor del Municipio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, la cual se practicó en fecha 3 de abril de 2009
En fecha 23 de abril de 2009, se reasignó la ponencia al Juez Andrés Eloy Brito, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 28 de abril de 2009, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fecha 27 de julio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado Casto Muñoz Milano, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez, mediante la cual solicitó se dictara sentencia definitiva.
En fechas 9 de febrero y 8 de abril de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escritos presentados por el Abogado José Luis Sarmiento Sánchez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 51.825, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, mediante los cuales solicitó sentencia en la presente causa.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 13 de abril de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 21 de abril de 2010, se reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fechas 23 de septiembre de 2010 y 25 de enero de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escritos presentados por el Abogado José Luis Sarmiento Sánchez, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, mediante los cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 4 de abril de 2011, esta Corte dictó auto para mejor proveer mediante el cual ordenó notificar a la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, a los fines de que consignara en autos el respectivo Registro de Asignación de Cargos adscritos a ese órgano contralor, donde se demuestre la funciones correspondientes al cargo que ocupaba la recurrente como Trabajador Social, dentro del lapso de cinco (5) días de despacho, más un (1) día continuo del término de la distancia, contados a partir de que conste en autos el recibido de la notificación ordenada.
En fecha 26 de abril de 2011, se acordó librar la notificación correspondiente.
En esa misma fecha, se libró oficio Nº 2011-2534, dirigido al Contralor Municipal del Municipio Ambrosio Plaza del estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 21 de junio de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al Contralor Municipal del Municipio Ambrosio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, la cual se practicó en fecha 15 de junio de 2011.
En fecha 22 de junio de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº CMP-DC-0350-2011, de fecha 20 de junio de 2011, emanado de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Bolivariano de Miranda, mediante el cual dio cumplimiento a lo solicitado en fecha 4 de abril de 2011, a través del oficio Nº 2011-2534, emanado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 27 de junio de 2011, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente EFRÉN NAVARRO, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fecha 27 de septiembre de 2011, esta Corte prorrogó el lapso para decidir la presente causa, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 22 de noviembre de 2011, se dejó constancia que el día 21 de noviembre de 2011, venció el lapso otorgado, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 14 de diciembre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias presentadas por el Abogado José Sarmiento, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, mediante la cual solicitó se dictará sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Juez MARISOL MARÍN R., fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 30 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 12 de abril y 14 de agosto de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por José Sarmiento, antes identificado, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto bajo análisis, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL
En fecha 15 de junio de 2006, el Abogado Casto Martín Muñoz Milano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Contraloría Municipal del Municipio Plaza del estado Miranda, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Indicó que, “Mi representada, IRIS FILOMENA NACIMIENTO MARTINEZ, ingresó en la Administración Pública Municipal (…) En fecha 21/10/2.002 (sic), en el cargo de TRABAJADORA SOCIAL en la CONTRALORÍA MUNICIPAL, del Municipio Autónomo Plaza” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “Como se evidencia mi representada (…) es una funcionaria de carrera administrativa municipal (…) donde fue removida y retirada ilegalmente”.
Arguyó que, “…como cuestión preliminar, impugno por inconstitucional e ilegal y en consecuencia por ausencia de base legal, por ser dictada bajo un falso supuesto normativo la RESOLUCIÓN Nº 018-2001, de fecha 02 de Agosto (sic) del Año 2001, publicada en la Gaceta Municipal Nº 063-2001, que declaró como cargos de confianza los cargos adscritos al despacho del Contralor y a todos los que así determine al Contralor” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “En este sentido, dicha Resolución Nº 018, viola la reserva legal, usurpación de funciones y viola el principio de legalidad” (Negrillas de la cita).
Que, “Esta garantía Constitucional ha sido ratificada igualmente a los actos administrativos, tal como lo señala el Artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Adujo que, “…el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso –Administrativo de la Región Capital, en sentencia reciente de fecha 14 de Agosto (sic) del Año (sic) 2.003 (sic), declaró viciado de nulidad una Resolución semejante a la Resolución 018-2001…” (Negrillas de la cita).
Manifestó, que “…dicha Resolución 0018-2001, EL CONTRALOR MUNICIPAL de la ALCALDÍA del MUNICIPIO AUTÓNOMO PLAZA, infringió la garantía constitucional de la reserva legal, al regular una materia que, por mandato constitucional, corresponde exclusivamente al legislador, razones y fundamentos semejantes, por lo cual, se impugnó la Resolución 0018-2001, la cual debe ser declarada NULA conforme norma prevista en el Artículo 25 de la Constitucional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela, y por violación de los Artículos 144, 145 y 146 ejusdem, desconociendo la igualdad y estabilidad en la Carrera Municipal entre cargos semejantes entre el personal de la misma Municipalidad, es decir, entre los funcionarios de ALCALDÍA y los de la CONTRALORÍA MUNICIPAL” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Solicitó al Juzgado de Instancia, “…de conformidad con el Artículo 20 del Código de Procedimientos (sic) Civil, (…) desaplique la Resolución Nº 0018 del 02 de Agosto (sic) del Año (sic) 2.001 (sic), dictada por el CONTRALOR MUNICIPAL, de la ALCALDÍA del Municipio Autónomo Plaza, así demando sea declarado” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Sostuvo que, “…con la señalada remoción ilegal, fue violado el Artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por adolecer el acto del vicio de motivación, errada por cuanto la referencia a los hechos y fundamentos legales del mismo, son basados en un falso supuesto normativo de conformidad con lo establecido en el ordinal 4 del Artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, pues, el cargo de TRABAJADORA SOCIAL, adscrita a la Contraloría Municipal de la ALCALDÍA del MUNICIPIO AUTÓNOMO PLAZA, es un cargo de Carrera Administrativa Municipal, no está previsto en el Artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni en la Resolución Nº 0018-2001, de fecha 02 de Agosto del Año 2.001, por ser ilegal y en consecuencia no ser un cargo de confianza, ni de libre nombramiento y remoción” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “…debe señalarse, que analizada la Resolución Nº 018-2001, la norma en que se subsume la confianza del cargo de TRABAJADORA SOCIAL, según las funciones, actividades y tareas que realiza en la CONTRALORÍA MUNICIPAL del MUNICIPIO PLAZA, se determina que mi representada, es una funcionaria de Carrera Administrativa Municipal, desempeñando un cargo de carrera, donde ninguna calificación por mas (sic) absurda, ni arbitraria que sea, no puede calificarla como cargo de confianza, y así demando sea declarado” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Sostuvo que, “La prenombrada Resolución Nº 019-2004 del 14 Febrero (sic) del Año 2.004, dictada por el CONTRALOR MUNICIPAL, que declaró la remoción de mi representada IRIS FILOMENA NACIMIENTO MARITNEZ (sic), por Calificarla ilegalmente como un cargo de confianza, el de TRABAJADORA SOCIAL, debe ser declarada Nula absolutamente” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “Dicha Resolución Nº 019-2004, es Nula de Nulidad absoluta, por violación de la CONSTITUCIÓN BOLIVARIANA DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA, LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, Y ORDENANZA DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PLAZA, al invadir materia de la reserva legal y de supremacía de la Ley, al fundamentarse en la Resolución Nº 0018-2001, que no contempla el cardo (sic) de TRABAJADORA SOCIAL, como cargo de confianza por lo que, éste Tribunal, es competente para declararla nula y desaplicarla en base al Artículo 20 del Código de Procedimiento Civil” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Agregó, que la “…Resolución Nº 019-2004, carece de los requisitos para considerarla válida, por falla de motivación extrínseca, por infracción de funciones y desviación de poder, por incompetencia. El máximo Tribunal, ha establecido que la autoridad administrativa debe ceñirse a reglas pre-establecidas, que se afecta el principio de legalidad cuando a los actos administrativos les falta como fuente primaria un texto legal, pero también cuando se ejecutan fuera de los límites establecidos por la Ley, infracción grave que acarrea la enmienda por parte de los órganos jurisdiccionales. No puede el CONTRALOR MUNICIPAL, procurar resultados distintos a los perseguidos por el legislador, ya que carecerían de eficacia. Se altera el espíritu, propósito y razón, cuando el acto resolutorio, contiene sanciones no previstas en la Ley o disposiciones contrarias a los fines perseguidos por el legislador” (Mayúsculas y negrillas).
Alegó, que la “…Resolución Nº 019-2004, dictada por el CONTRALOR MUNICIPAL, invadió materia de la reserva legal y primacía de la Ley, al considerar que le cargo de TRABAJADOR SOCIAL, es de Confianza, invadiendo la reserva legal, por ser competencia única y exclusiva del legislador. Por tanto los efectos de dicha Resolución, son antijurídicos y nulos, ya que donde hay una norma legislativa Ley y Constitución, cede la fuerza de actuación de la disposición ejecutiva CONTRALOR MUNICIPAL, que viole el orden jerárquico normativo.- A la Administración Pública le está prohibido alterar mediante actos singulares, el contenido de los actos generales, lo que conforma el axioma de la inderogabilidad de la norma mediante actos singulares y así pido sea declarado” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “El CONTRALOR MUNICIPAL, en el Acto Administrativo, dictado, es decir, Resolución 019-2004, impugnado, no determinó en forma precisa como estaba obligado a hacerlo, cuales eran las actividades y funciones como de confianza que mi representada realizaba en el cargo TRABAJADORA SOCIAL, en el Despacho del CONTRALOR MUNICIPAL del Municipio Autónomo Plaza, es decir, no precisó como estaba obligado a hacerlo por mandato de la Ley, cuales funciones de alto grado de confiabilidad realizada mi representada, lo que acarrea violación al derecho a la defensa, y al debido proceso, en este sentido el acto administrativo de remoción-retiro debe ser declarado Nulo Absolutamente por ilegalidad…” (Mayúsculas y negrillas).
Mencionó, que el “Acto Administrativo no cumple, pues, con lo previsto en el Artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que exige la motivación del acto, encontrándonos en definitiva frente a un acto inmotivado o viciado de falso supuesto normativo y en consecuencia viciado de nulidad” (Negrillas de la cita).
Adujo que, “Mi representada es una funcionaria de Carrera Municipal que tiene el derecho a la estabilidad, ya que la regla general, que protege a los funcionarios públicos sometidos a la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que la regla general, que protege a los funcionarios públicos sometidos a la Ley del Estatuto de la Función Pública, es el derecho a esa estabilidad que ella acuerda, en virtud de la cual su remoción sólo puede ser efectuada por los motivos que taxativamente señala dicha Ley; es por ello, que por la naturaleza de los supuestos que contiene el Artículo 21 de la misma, por ser excluyentes de un régimen general, su aplicación debe ser estricta y de interpretación restrictiva y así pido sea declarado” (Negrillas de la cita).
Que, “…la CONTRALORÍA MUNICIPAL del Municipio Autónomo Plaza, al pretender remover a mi representada, aplicando dicha Resolución Nº 019-2004, sin subsumirla en el hecho concreto, violó el procedimiento legalmente establecido para la remoción de un funcionario de carrera, ya que para fundamentarse en tal disposición el CONTRALOR MUNICIPAL, tenía que en primer lugar, levantar el Registro de Información del Cargo (RIC), correspondiente a las funciones que realmente ejercía mi representada, de manera que tal información permitiera considerar si esas funciones encuadraban dentro de los supuestos de la norma aplicada y poder determinar con certeza si el cargo ejercido por ella era considerado de confianza por el alto grado de confidencialidad de sus funciones o porque realizaba actividades de seguridad del estado, o de fiscalización e inspección, o de rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras; al no ser así, se está abusando del poder discrecional para calificar o no un cargo como de confianza y en consecuencia debe ser declarado Nulo absolutamente Nulo” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Denunció que, “Fue violado el numeral 4 del Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el acto administrativo de remoción-retiro, fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, pues, se omitió totalmente la normativa vigente de la ORDENANZA SOBRE CONTRALORÍA MUNICIPAL PLAZA” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “…al encontrarse mi representada ejerciendo un cargo de Carrera Administrativa Municipal, tiene derecho a disfrutar de la ESTABILIDAD, consagrada en el Artículo 153 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en la Ordenanza y Reforma Parcial de la Contraloría Municipal, y no podrá ser removida, ni retirada, sino por algunas de las causales taxativas de la Ordenanza de la Contraloría Municipal, y la Ley del Estatuto de la Función Pública, en efecto, la REFORMA PARCIAL de la ORDENNAZA sobre CONTRALORÍA MUNICIPAL, en su Artículo 15…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “…mi representada (…) no reúne los requisitos para ser considerada tipificada como funcionaria de confianza, por una parte, al esta excluir su cargo de Carrera Administrativa Municipal, situación expresamente tipificada en el ARTÍCULO 36, PARÁGRAFO SEGUNDO, CONCATENADO al Artículo 140 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, cuando señala que luego de los Seis (06) Meses, y el funcionario adquiere el carácter de Funcionario de Carrera Municipal y éste no se extingue sino por Jubilación, Destitución o Muerte y en consecuencia, así pido sea declarado…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Asimismo, señaló que, “Fue violada la garantía constitucional consagrada en el Artículo 136 de la CONSTITUCIÓN BOLIVARIANA DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA, sumado al desconocimiento flagrante a la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ordenanza de Contraloría Municipal del Municipio Autónomo Plaza” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Señaló que, “…con fundamento al Artículo 20 de Código de Procedimiento Civil el Tribunal desaplique la Resolución Nº 0018-2001 de fecha 02 de Agosto del Año 2.001 (sic), publicada en la Gaceta Municipal Nº 063-2001, por extralimitación de atribuciones y funciones, desviación de poder, incompetencia, violación a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y Ley del Estatuto de la Función Pública y CONSTITUCIÓN BOLIVARIANA DE VENEZUELA” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Solicitó, “Que el Acto Administrativo contenido en la Resolución Nº 019-2004, mediante el cual proceden a remover y retirar a mi representada (…) sea declarado NULO, por cuanto es ilegal, por basarse en falso supuesto normativo, inmotivación, y violación al Procedimiento legalmente establecido (…) Que se proceda a la reincorporación efectiva de la ciudadana IRIS FILOMENA NACIMIENTO MARTINEZ, al cargo que venía desempeñando en la CONTRALORÍA MUNICIPAL del Municipio Autónomo Plaza, de TRABAJADORA SOCIAL, o a otro de superior o similar jerarquía” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Asimismo, “Que se le cancelen a la ciudadana IRIS FILOMENA NACIMIENTO MARTINEZ, los sueldos dejados de percibir, actualizados, desde la fecha de su ilegal remoción –retiro hasta la fecha en que se produzca su efectiva reincorporación [y] Que se le reconozca (…) el tiempo transcurrido desde su ilegal remoción-retiro hasta su efectiva reincorporación, a efectos de su Antigüedad para el cómputo de Vacaciones, Bonificación de fin de Año, Prestaciones Sociales” (Mayúsculas y negrillas de la cita) (Corchetes de la Corte).
Finalmente solicitó, “…sea admitida y que en la definitiva se declarada Con Lugar, con todos pronunciamientos de Ley (…) [y] que sea condenada la CONTRALORÍA MUNICIPAL del MUNICIPIO AUTÓNOMO PLAZA, en costas, conforme a derecho vigente” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 24 de noviembre de 2004, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:
“El objeto del presente Recurso Contencioso Funcionarial, es que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 019-2004, del 14 de abril de 2004, mediante la cual, se remueve y retira a la querellante del cargo de TRABAJADORA SOCIAL, adscrita al Despacho del Contralor del Municipio Ambrosio Plaza del Estado Miranda; que se ordene la reincorporación de la querellante al mencionado cargo, con el pago de los sueldos dejados de percibir, actualizados, además que se reconozca el tiempo transcurrido desde la remoción hasta su efectiva reincorporación, a efectos de su antigüedad, para el cómputo de vacaciones, bonificación de fin de año y prestaciones sociales.
En tal sentido, alega el apoderado judicial de la querellante que el acto administrativo impugnado debe ser declarado nulo por basarse en falso supuesto normativo, inmotivación y violación al procedimiento legalmente establecido.
Indica, que el acto impugnado se basa en la Resolución N° 018-2001, de fecha 02 de agosto del año 2001, publicada en la Gaceta Municipal Nro. 063-2001, la cual impugna, porque a su juicio, mediante dicha Resolución el Contralor Municipal de la Alcaldía del Municipio Autónomo Plaza, infringió la garantía constitucional de reserva legal, al regular una materia que, por mandato constitucional, corresponde exclusivamente al legislador, desconociendo la igualdad y la estabilidad en la Carrera Municipal entre cargos semejantes entre el personal de la misma Municipalidad, es decir, entre los funcionarios de la Alcaldía y los de la Contraloría Municipal.
Expresa, que en el presente caso hay inmotivación, por cuanto la referencia a los hechos y fundamentos legales del acto, son basados en un falso supuesto normativo de conformidad con lo establecido en el ordinal 4 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, pues el cargo de TRABAJADORA SOCIAL, adscrita a la CONTRALORIA MUNICIPAL hoy querellada, es un cargo de carrera administrativa municipal, que no está previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni en la N° 018-2001 y en consecuencia, no es un cargo de confianza, ni de libre nombramiento y remoción.
Afirma que la Contraloría Municipal del Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda, al pretender remover a su representada, sin subsumirla en el hecho concreto violó el procedimiento legalmente establecido para la remoción de un funcionario de carrera, ya que para fundamentarse en tal disposición, el Contralor Municipal, tenía en primer lugar, que levantar el Registro de Información del Cargo (RIC), correspondiente a las funciones que realmente ejercía su representada, de manera que tal información, permitiera considerar si esas funciones encuadraban dentro de los supuestos de la norma aplicada y poder determinar con certeza si el cargo ejercido por ella era considerado de confianza por el alto grado de confidencialidad, según sus funciones o porque realizaba actividades de seguridad del Estado, o de fiscalización e inspección, o de rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras; al no ser así, se está abusando del poder discrecional para calificar o no un cargo como de confianza.
Igualmente alega que el acto administrativo de remoción-retiro, fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, pues se omitió totalmente la normativa vigente de la Ordenanza sobre Contraloría del Municipio Plaza. En consecuencia, al encontrarse su representada ejerciendo un cargo de Carrera Administrativa Municipal, tiene derecho a disfrutar de la estabilidad, consagrada en el artículo 153 de la Ley de Régimen Municipal y la Reforma Parcial de la Contraloría Municipal, y no podía ser retirada, sino por algunas de las causales taxativas de la Ordenanza de la Contraloría Municipal y la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por su parte, el representante judicial de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda, en la oportunidad de la contestación de la demanda, negó, rechazó y contradijo, la querella intentada por no ajustarse a la realidad, indicando en primer lugar, que el cargo de Trabajadora Social es un cargo adscrito a la Contraloría del Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda, y que ésta no depende de la Alcaldía como se trata de hacer ver en la querella, ya que la Alcaldía es totalmente autónoma tal como lo establece la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal, y como lo deja establecido el Tribunal Supremo de Justicia en fecha 30 de junio de 2003, en el caso Contraloría Municipal- Alcaldía del Municipio Vargas.
Expresa que la reclamante sí ingresó a la Contraloría del Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda, en la fecha indicada por ella en su escrito, pero con la salvedad de que no ingresó a un cargo de carrera administrativa municipal como manifiesta, sino en un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción. Afirma que la querellante ingresa a la Contraloría mediante Resolución número CMP-70-02 de fecha 18 de noviembre de 2002, en la que claramente se indica que el cargo a desempeñar es de CONFIANZA y en consecuencia de LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION.
En relación a la Resolución Nro. CMP-0018-2001, señala que no se le violó ningún derecho a la querellante, por cuanto la misma expresa que serán cargos de confianza, además de los que en ella se mencionan, aquellos que señala el Contralor mediante resolución tal y como también lo indica la Ordenanza de la Contraloría Municipal; además, de que también era un cargo que dependía directamente del Contralor Municipal, requiriendo las funciones dicho cargo un alto grado de confiabilidad en el Despacho del Contralor.
Expresan que el acto tampoco carece de motivación, pues en la Resolución N° CMP-0019-04, en cada uno de sus considerandos se indican las normas y las causas en que se fundamenta la decisión y al no existir un procedimiento establecido para la remoción y retiro de un funcionario de libre nombramiento y remoción, y al ser el cargo desempeñado por la querellante de confianza, y ella funcionaria de libre nombramiento y remoción, podía ser removida y retirada del cargo (artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no existe falso supuesto, ni ninguno de los vicios denunciados.
Con respecto a los alegatos de la querellante referidos a la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, arguyen que no son aplicables, pues Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 144 indica que la Ley establecerá el Estatuto de la Función Pública, mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios de la Administración Pública, habiéndose sancionado la respectiva Ley en fecha 11 de julio de 2002, la cual deroga la Ley de Carrera Administrativa y la parte de su Reglamento que regulaba el ingreso y retiro de los funcionarios públicos. Añaden que la parte reclamante, inició su relación de trabajo con la Contraloría Municipal, en fecha posterior a la promulgación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo cual ésta es la única que se debe aplicar, y en tal sentido alegan que si el cargo que desempeñaba era de carrera, su nombramiento sería nulo, de acuerdo a la parte in fine del artículo 40 eiusdem, por no haber presentado el respectivo concurso de ingreso.
Para decidir, observa este Juzgado de la lectura del acto impugnado, publicado en la Gaceta Municipal N°071/2004 de fecha 15 de abril de 2004, cuya copia cursa a los folios 13 al 18 del expediente, que la administración remueve a la querellante del cargo que desempeñaba, por considerar que tal cargo de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, basándose en que la Resolución N° CMP-0018-2001 de fecha 01 de agosto de 2001, emanada de la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del Estado (sic) Miranda, declara como cargos de confianza a todos aquellos cargos que estén adscritos al Despacho del Contralor y que así este lo determine, al nombrarlos mediante resolución. Igualmente se fundamenta la decisión impugnada, en que las funciones del cargo de Trabajadora Social, requiere un alto grado de confidencialidad, de conformidad con el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Adicionalmente, observa el Tribunal que en el acto de nombramiento de la querellante en el cargo que desempeñaba, el cual riela a los folios 42 y 43 expediente administrativo, se expresa que considerando la autonomía Orgánica y Funcional del Ente Contralor y en virtud de la potestad expresa del Contralor en lo concerniente a la Administración del Personal a su cargo, y a potestad jerárquica, se designa a la hoy querellante en el cargo de TRABAJADORA SOCIAL, designación que ciertamente señala que tal cargo es de confianza y en consecuencia, de libre nombramiento y remoción.
Ahora bien, estima el Tribunal que la autonomía orgánica y funcional que tiene la Contraloría Municipal de acuerdo a lo previsto en la Ley Orgánica Régimen Municipal no puede ser entendida en el sentido de que el Contralor quede facultado para dictar normas destinadas a regular las relaciones de empleo público entre la Contraloría y los funcionarios adscritos a ésta, y mucho menos que en dichas normas determine cuáles son de confianza o que simplemente categorice todos los cargos como de libre nombramiento y remoción contrariando principios de rango constitucional y legal.
En este sentido, estima el Tribunal que tal como lo prevé el artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la ley establecerá el Estatuto de la Función Pública, materia que vino a regular el legislador en la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicable a los funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales y regula el sistema de administración de personal, donde se incluye la clasificación de cargos, razón por la cual mal puede el órgano administrativo invadir materia de reserva legal categorizando a su libre discrecionalidad cargos como de confianza, sin atender a las funciones del cargo, y contrariando normas legales y principios constitucionales.
Ello así, estima este Juzgado que tal como lo indica el apoderado judicial de la querellante existe ausencia de base legal, porque la Resolución en que se fundamenta el acto impugnado resulta inconstitucional al invadir la reserva legal, lo cual conduce a este Órgano Jurisdiccional a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° CMP-019-2004 de abril de 2004, emanada de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda. Así se declara.
Declarada la nulidad del acto recurrido que afectaba a la querellante, considera este Juzgado innecesario pasar a pronunciarse sobre los demás vicios alegados, por cuanto ello en nada incidiría en el dispositivo del presente fallo. Así se declara.
Como consecuencia de lo anterior, y a los fines de restablecer la acción jurídica infringida, este Tribunal debe ordenar la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, así como el pago de los sueldos dejados de percibir actualizados, esto es, con los respectivos aumentos o incrementos que el cargo hubiere experimentado, y aquellos beneficios socioeconómicos que debió haber percibido de no haber sido separada ilegalmente del ejercicio del cargo y que no impliquen la prestación del servicio activo, desde el momento de su retiro hasta su efectiva reincorporación, reconociéndosele el tiempo transcurrido, a los efectos de su antigüedad para el cálculo de las prestaciones sociales. Así se declara.
En relación a la solicitud realizada por el apoderado judicial de la querellante, referente a que le reconozca a su representada el tiempo transcurrido para el cómputo de vacaciones y bonificación de fin de año, considera este Juzgado que tal petición debe ser negada por cuanto el disfrute y el pago de estos conceptos requiere la prestación efectiva del servicio. Así se declara.
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, debe el Tribunal declarar PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta y así se decide.
(…)
1° SE DECLARA la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° CMP-019-2004 del 14 de abril de 2004, emanada de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda.
2° SE ORDENA la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba, esto es, el de TRABAJADORA SOCIAL, o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración.
3° SE ORDENA el pago de los sueldos dejados de percibir actualizados, esto es, con los respectivos aumentos o incrementos que el cargo hubiere experimentado, y aquellos beneficios socioeconómicos que debió haber percibido de no haber sido separada ilegalmente del ejercicio del cargo y que no impliquen la prestación del servicio activo, desde el momento de su retiro hasta su efectiva reincorporación, reconociéndosele el tiempo transcurrido, a los efectos de su antigüedad para el cálculo de las prestaciones socia1es.
4° SE NIEGA el petitorio de la actora de que se le reconozca el tiempo transcurrido para el cómputo de vacaciones y bonificación de fin de año ” (Mayúsculas de la cita).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 13 de abril de 2005, el Abogado Jorge Enrique Calderón Crespo, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del Municipio Plaza del estado Miranda, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Comenzó indicando que, “…el Contralor Municipal no hizo más que ajustarse a las normas, por lo que mal puede haber contrariado normas legales ni principios constitucionales como indica la sentencia del a quo. El Contralor ejerció la administración de personal y la potestad jerárquica de acuerdo a lo establecido en los artículos 153 y 155 íbidem, al aplicar la ordenanza respectiva, ya que la Ordenanza de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda, establece en su artículo 13 numerales 3 y 4 lo siguiente: ‘Son atribuciones y obligaciones del Contralor o Contralora del Municipio Plaza: 3. Dictar el Estatuto de Personal de la Contraloría Municipal de conformidad con lo previsto en esta Ordenanza y nombrar, remover, destituir y jubilar al personal conforme a dicho estatuto y demás normas aplicables. 4. Ejercer la administración de personal y la potestad jerárquica”.
Que, “No hay ausencia de base legal, ya que la Resolución a la cual se refiere la sentencia es la 0018-2001, de fecha 02 de agosto de 2001, la cual fue publicada en la Gaceta Municipal Nº 063 -2001, y en la que se declararon como cargos de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción los cargos adscritos al despacho del contralor, como lo es el que ejercía la reclamante. Esta Resolución no es inconstitucional como lo alega la recurrida, ya que si así fuera, ya los Tribunales Contencioso Administrativos
que han conocido de causas similares, así lo hubiesen declarado, lo cual no ha sucedido”.
Arguyó que, “…en la misma resolución – tal y como lo admiten la recurrida y la querellante-, que se realiza el nombramiento se expresa que considerando la autonomía orgánica y funcional del Ente Contralor y en virtud de la potestad expresa del Contralor en lo concerniente a la Administración del Personal a su cargo, y a la potestad jerárquica se le designa en el cargo de Trabajadora Social, señalándosele a su vez que dicho cargo es de confianza y de libre nombramiento y remoción, por lo que la hoy reclamante, sabía que desde ingresó a laborar en la Contraloría Municipal, que su cargo era de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción”.
Adujo que, “…la ciudadana IRIS FILOMENA NACIMIENTO MARTINEZ no concursó y por lo tanto no obtuvo su nombramiento en razón de concurso público, sino que tal y como se le indica en la Resolución N° CMP-70-02 de fecha 18 de noviembre de 2002, su cargo era de confianza, adscrito al Despacho del Contralor – en este caso la máxima autoridad contralora en el Municipio- por lo tanto con un alto grado de confidencialidad y por ende de libre nombramiento y remoción, y por lo tanto, podía ser removida libremente de su cargo, por lo que no procede la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución N° 019-2004 del 14 de abril de 2004” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…lo más demostrativo de que esta nulidad declarada por la recurrida no procede, lo podemos ver en su consideración para decidir, cuando indica: ‘Ello así, estima este Juzgado que tal como lo indica el apoderado judicial de la querellante existe ausencia de base legal, porque la Resolución en que se fundamenta el acto impugnado resulta inconstitucional al invadir la reserva legal, lo cual conduce a este Órgano Jurisdiccional a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° CMP-019- 2004 del 14 de abril de 2004 emanado de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda. Así se declara’. (Negrillas de la cita).
Manifestó que, “…la Resolución en la que se fundamenta el acto impugnado y que la recurrida tilda de inconstitucional es la Resolución N° CMP-0018-2001, la cual no cursa a los autos. La actora la atacó en su querella, más no la consignó ni promovió jamás, por lo que la Jueza al sentenciar, dio por bueno y como prueba irrebatible lo afirmado por la reclamante, sin haber leído la Resolución cuestionada, dándole pleno valor a lo manifestado por una de las partes, sin tomar en consideración lo alegado por la administración y sin cursar en autos el documento primordial de la controversia, como lo es 1a Resolución anteriormente señalada, por lo que esta sentencia considero debe ser revocada y así respetuosamente lo pido”.
Finalmente solicitó, “…que el presente escrito de formalización sea admitido, sustanciado conforme a derecho y que sea revocada la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 24 de noviembre de 2004 en la que declara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° CMP-019-2004 de fecha 14 de abril de 2004”.
IV
CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN
En fecha 20 de abril de 2005, el Abogado Casto Martín Milano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez, presentó escrito de contestación al fundamentación de la apelación, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señaló que, “En escrito de fecha 13 de abril del Año 2.005 (sic), el abogado JORGE ENRIQUE CALDERÓN CRESPO, al fundamentar la apelación, en el supuesto escrito de formalización, el mismo adolece de las formalidades que señala la Ley Orgánica del TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA y el CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, es decir, carece del fundamento formal, lo que acarrea al mismo, de fallas procesales que conducen inexorablemente al desistimiento tal como reiteradamente ha venido sentenciando nuestro máximo Tribunal…” (Mayúsculas de la cita).
Adujo que, “Del texto de mal llamado escrito de formalización, se evidencia una tal vaguedad al intentar basar el escrito solamente en cuestiones y señalamientos genéricos, sin indicar las razones de hecho y de derecho que lo movió a impugnar por apelación dicho fallo”.
Que, “…ésta Corte ha aseverado de manera pacífica y reiterada que resulta posible denunciar violaciones sin precisar que norma se violó, pues, en el presente caso lo insólito desde el punto de vista procesal y doctrinario, es que aún, al hacer denuncias genéricas, ni siquiera denunció infracción concreta sobre alguna norma procesal o su que sustentara dicha apelación por lo que, se constituyó en un desistimiento y así, pido lo declare esta Corte Primera”.
Sostuvo que, “…en dicho escrito, se limitó a explanar los mismos argumentos de la contestación de la querella por ante el a quo, sin indicar que norma violó el a quo en la sentencia, y en cuanto al argumento de que la Resolución N° CMP-0018-2001 anexo marcado ‘A’, no consta en autos, no es fundamento de que el Juez lo ignore, pues, el artículo 96 de la LEY DE ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, establece que se reputa conocido por el Juez toda Ley…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…ante ésta cuestión preliminar y de lo antes expuesto, ésta Corte debe examinar la señalada formalización del escrito de fecha 13 Abril del Año 2.005 (sic) para determinar si, tal como lo he expuesto y argumentado, dicho escrito no reúne las exigencias de la LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, es decir, no tenerse como formalizada y en consecuencia, la instancia como desistida y devolverse la sentencia apelada por haber adquirido autoridad de caso juzgada; ya que la omisión de las razones de hecho y de derecho es grave y desvirtúa el propósito central y la finalidad fundamental que persigue la indicada Ley Orgánica al exigir un escrito de formalización semejante al que requiere la Ley Procesal Orgánica, para sustentar el recurso de Casación, por lo que solicito de esta Honorable Corte procede a declarar como cuestión previa, desistida la apelación, según lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia de la Sala Político - Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…la sentencia recurrida si escudriñó la verdad en los términos de su oficio, toda vez que decidió en forma expresa, positiva y precisa con arreglo a las acciones deducidas y se actuó a lo alegado y probado en autos…”.
Finalmente, solicitó “…que confirme en todas sus partes la Sentencia de fecha 24 de Noviembre de 2004, y en consecuencia declare sin lugar la apelación interpuesta por el abogado de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO PLAZA DEL ESTADO MIR&NDA en fecha 13 de Abril de 2005” (Mayúsculas de la cita).
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse con relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra la sentencia dictada por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia contencioso funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se observa lo siguiente:
El Juzgado A quo declaró con lugar el presente recurso, basando su decisión “…que tal como lo indica el apoderado judicial de la querellante existe ausencia de base legal, porque la Resolución en que se fundamenta el acto impugnado resulta inconstitucional al invadir la reserva legal, lo cual conduce a este Órgano Jurisdiccional a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° CMP-019-2004 de abril de 2004, emanada de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda. Así se declara”.
El Apoderado Judicial de la parte querellada alegó que, “…la Resolución en la que se fundamenta el acto impugnado y que la recurrida tilda de inconstitucional es la Resolución N° CMP-0018-2001, la cual no cursa a los autos. La actora la atacó en su querella, más no la consignó ni promovió jamás, por lo que la Jueza al sentenciar, dio por bueno y como prueba irrebatible lo afirmado por la reclamante, sin haber leído la Resolución cuestionada, dándole pleno valor a lo manifestado por una de las partes, sin tomar en consideración lo alegado por la administración y sin cursar en autos el documento primordial de la controversia, como lo es 1a Resolución anteriormente señalada, por lo que esta sentencia considero debe ser revocada…”.
Por su parte, la Representación Judicial en su escrito de contestación a la fundamentación de la apelación señaló que el ente recurrido, “…en el supuesto escrito de formalización, el mismo adolece de las formalidades que señala la Ley Orgánica del TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA y el CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, es decir, carece del fundamento formal, lo que acarrea al mismo, de fallas procesales que conducen inexorablemente al desistimiento tal como reiteradamente ha venido sentenciando nuestro máximo Tribunal”.
Ahora bien, se observa que la parte apelante denunció que el Juzgado A quo dictó sentencia sin tomar en cuenta lo alegado y probado, por cuanto le dio pleno valor a la Resolución Nº CMP-0018-2001, la cual no cursa en autos.
Al respecto, es necesario señalar lo establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 12.- los Jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el Juez debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos ni suplir excepcionales o argumentos de hecho no alegados ni probados. El Juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia”.
De lo anterior, se desprende que es la norma rectora que debe seguir todo juez dentro de sus funciones, tener por norte la verdad, decidir conforme argumentos de las partes que hayan sido alegatos, promovidos y evacuados en el expediente judicial, fundamentando así su decisión de acuerdo a las experiencia común o máximas de experiencia.
Ello así, se observa que riela a los folios setenta y dos (72) al setenta y siete (77) del presente expediente, Resolución Nº 0018-2001, de fecha 2 de agosto de 2001, suscrito por el Contralor municipal del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda.
Asimismo, se observa que el Juzgado de Instancia señaló que “…En este sentido, estima el Tribunal que tal como lo prevé el artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la ley establecerá el Estatuto de la Función Pública, materia que vino a regular el legislador en la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicable a los funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales y regula el sistema de administración de personal, donde se incluye la clasificación de cargos, razón por la cual mal puede el órgano administrativo invadir materia de reserva legal categorizando a su libre discrecionalidad cargos como de confianza, sin atender a las funciones del cargo, y contrariando normas legales y principios constitucionales”.
De lo anterior, observa esta Corte que el Juzgado A quo si se prenunció en cuanto a lo probado y alegado por las partes, en tal sentido, se desecha el alegato de la parte recurrente en cuanto a la violación de lo previsto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
No obstante lo anterior, es importante señalar la facultad del Contralor de los Municipios para dictar normas de administración de personal, esta Corte considera necesario señalar las siguientes disposiciones constitucionales:
“Artículo 168: Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro los límites de esta Constitución y de la ley”.
“Artículo 176. Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley”.
Ahora bien, de las normas constitucionales ut supra citadas se observa que las Contralorías Municipales tienen autonomía funcional, lo que a criterio de esta Corte abarca la potestad de administrar el personal a su servicio. En razón de ello, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001, ha desarrollado este punto consagrado en los artículos 24 y 26, los cuales disponen:
“Artículo 24: A los fines de esta Ley, integran el Sistema Nacional de Control Fiscal:
1. Los órganos de control fiscal indicados en el artículo 26 de esta Ley.
2. La Superintendencia Nacional de Auditoría Interna.
3. Las máximas autoridades y los niveles directivos y gerenciales de los órganos y entidades a los que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de la presente Ley.
4. Los ciudadanos, en el ejercicio de su derecho a la participación en la función de control de la gestión pública”.
Artículo 26: Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
1 La Contraloría General de la República.
2 La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.
3 La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional.
4 Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley” (Destacado de esta Corte).
De allí, observa esta Corte que tal como se explicó precedentemente, las contralorías municipales pertenecen al llamado Sistema Nacional de Control Fiscal, que alude el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual, en su artículo 44 establece la mencionada autonomía funcional y administrativa de éstas, de allí que tienen autonomía para la administración de personal, en cuanto a nombramiento, remoción, destitución, entre otros.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 632 del 26 de abril de 2005, precisó lo siguiente:
“ La autonomía de la Contraloría General de la República queda consagrada en la vigente Carta Magna, sin lugar a duda, no sólo porque el artículo 287 de la Constitución establece su autonomía funcional, administrativa y organizativa –cónsono con el artículo 273, segundo aparte del mismo Texto, según el cual los órganos del Poder Ciudadano gozan de autonomía funcional, financiera y administrativa–, sino además, porque se elimina aquella concepción según la cual era un órgano auxiliar del Poder Legislativo Nacional, derivada del artículo 236 de la Constitución de 1961, basado a su vez, en el artículo 246 de la Constitución de 1947. Ello es coherente con su concepción, no sólo como un órgano constitucional dotado de autonomía funcional, sino como integrante de un Poder Público diferente del Poder Legislativo: el Poder Ciudadano, por lo que mal puede ser órgano auxiliar del primero (Cf. Rondón de Sansó, H., op. cit., p. 252)”.
Asimismo, es menester señalar lo previsto en el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que consagra lo siguiente:
“Artículo 44.- Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa”. (Negritas de esta Corte).
De la norma transcrita, se infiere que las Contralorías de los Municipios gozan de autonomía orgánica, funcional y administrativa. Tal autonomía debe entenderse como la facultad atribuida a un órgano o ente de producir o dictar su propia normativa sin violar el principio de la reserva legal en materia funcionarial, establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tal como lo ha venido señalando la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1412 del 10 de julio de 2007 (caso: Eduardo Parilli Whileim).
De allí, que la competencia municipal atribuida por el ordenamiento jurídico que se encontraban vigentes antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 (como la Ley Orgánica de Régimen Municipal) se encuentra, entre otras, el sistema de administración del personal municipal, cuya aprobación era competencia de los Concejos y Cabildos Municipales y, cuya máxima autoridad era ejercida por el Alcalde, salvo excepciones.
Asimismo, en lo relativo al sistema de administración de personal de las Contralorías Municipales, la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal aplicable rationae temporis, establecía:
“Artículo 97. Corresponde al Contralor Municipal:
1. Nombrar y remover el personal de la Contraloría sujetándose al régimen previsto en los artículos 153 y 155 de la presente Ley y a las Ordenanzas respectivas; y,
2. Ejercer la administración del personal y la potestad jerárquica” (Negrillas de esta Corte)
Ello así, los artículos 153 y 155 eiusdem eran al tenor siguiente:
“Artículo 153. El Municipio o Distrito deberá establecer un sistema de administración de personal que garantice la selección, promoción y ascenso por el sistema de mérito; una remuneración acorde con las funciones que se desempeñen; estabilidad en los casos y un adecuado sistema de seguridad social, a menos que exista uno nacional, al cual debe afiliarse obligatoriamente el personal municipal o Distrital.
En todo lo relacionado con las jubilaciones y pensiones de los empleados de los Institutos Autónomos Municipales son funcionarios públicos sujetos al régimen de administración de personal a que se refiere el presente artículo”.
Artículo 155. El Municipio o Distrito deberá establecer en su jurisdicción la carrera administrativa, pudiendo asociarse con otras entidades para tal fin”.
De acuerdo a las normas citadas, las Contralorías Municipales debían sujetarse a lo dispuesto en las ordenanzas municipales sobre la materia, para el ejercicio de la administración del personal a su servicio, dado que la Ley de Carrera Administrativa sólo regulaba la relación de los funcionarios con la Administración Pública Nacional.
De lo anterior, se desprende que en el caso de las Contralorías Municipales se debe aplicar en primer lugar la normativa municipal y, si ésta faltare o colidiere con la ley nacional, la normativa más próxima aplicable sería la Ley que rige la materia funcionarial vigente al momento en que se dictó el acto, ello, a fin de preservar la interpretación coherente del ordenamiento jurídico.
Conforme a lo antes expuesto, esta Corte estima que en el caso de autos, el acto administrativo contenido en la Resolución N° CMP-0018-2001 de fecha 2 de agosto de 2001, dictada por la Contraloría del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, que declaró como cargos de confianza a todos aquellos cargos que estuvieran adscritos al despacho del Contralor y todos los que así determine el Contralor al nombrarlos mediante Resolución, fue dictado de conformidad con lo previsto en las normas legales correspondientes previstas en la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable rationae temporis, en las cuales basó su autonomía orgánica y funcional, a los fines de ejercer la administración del personal a su cargo, a través de la Ordenanza de Personal de los Funcionarios del Municipio Plaza del Estado Miranda, la cual consagra cuáles son los cargos de confianza y, en consecuencia, de libre nombramiento y remoción.
En tal sentido, considera esta Corte que el Juzgado A quo error al señalar que la Resolución N° CMP-0018-2001 de fecha 2 de agosto de 2001 dictada por la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda, que declaró como cargos de confianza a todos aquellos cargos que estuvieran adscritos al despacho del Contralor, era contraria a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues, tal como se indicó anteriormente, la Contraloría tenía la facultad de dictar normas referentes a la administración de personal.
De allí, que de la Resolución N° 0018-2001, se desprende que la actuación del Ente Contralor al calificar algunos cargos como de alto nivel y de confianza, deriva de las atribuciones que, en esa materia, le confieren los artículos 92 y 97 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable rationae temporis, que establecen que las Contralorías Municipales gozan de autonomía orgánica y funcional para dictar su propia normativa, así como para ejercer la administración del personal de la Contraloría.
Ahora bien, en cuanto al acto administrativo de remoción y retiro (Resolución N° CMP 019-2004 del 14 de febrero de 2004) de igual forma se desprende que la Administración al momento de dictarlo sustentó su decisión en las normas constitucionales y legales correspondientes previstas en derogada la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en las cuales basó su autonomía orgánica y funcional, a los fines de ejercer la administración del personal a su cargo, señalando asimismo, que la Ordenanza de Personal de los Funcionarios del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, establece cuáles son los cargos de confianza y, en consecuencia, de libre nombramiento y remoción.
En virtud de lo antes expuesto, esta Corte Revoca la decisión del A quo, por cuanto la Contraloría Municipal recurrida dictó sus propias normas para regular la materia funcionarial, lo cual tiene su fundamento en el hecho de que la Administración Municipal tiene amplios poderes para definir su estructura de cargos acorde con las necesidades propias de su funcionamiento, en virtud de lo cual puede dictar sus propias normas a los fines de regular la función pública dentro de su esfera de competencia. Así decide.
Ahora bien, una vez establecida la competencia del Contralor Municipal para dictar normas relativas al manejo del personal, debe esta Corte emitir pronunciamiento en torno al alegato de la recurrente relativo a que el cargo de Trabajador Social “(...) no es un cargo de confianza; no aparece señalado como cargo de confianza en el Registro de Información del Cargo, ni existe Reglamento de la Ordenanza de Carrera Administrativa, que lo establezca como de confianza; ni las funciones inherentes al cargo lo hacen de confianza; ni el Contralor tiene facultades ni atribuciones, para establecer que el cargo en cuestión es un cargo de confianza (...)”.
Al respecto, esta Corte observa que la Resolución N° 0018-2001 dictada por el Contralor del Municipio Plaza del Estado Miranda, establece textualmente en su punto sexto lo siguiente:
“SEXTO: Se consideran también cargos de confianza aquellos cuyas titulares estén adscritos al Despacho del Contralor y todos los que así determine el Contralor al nombrarlos, mediante Resolución”.
Aplicando dicha norma al caso de autos, esta Corte observa que consta en el expediente administrativo Resolución Nº C.M.P. -70-02, de fecha 18 de noviembre de 2002, mediante la cual se designó a la ciudadana Iris Nacimiento, como Trabajadora Social, del Ente contralor “…siendo un cargo de Confianza y en consecuencia de Libre Nombramiento y Remoción…”.
Ello así, de acuerdo a lo que consta en autos se evidencia que la recurrente desempeñaba un cargo de los catalogados por la autoridad competente como de confianza, es decir, de libre nombramiento y remoción.
En consecuencia, esta Corte considera que el alegato de la recurrente en torno a que el cargo ejercido por ésta no era de libre nombramiento y remoción no tiene sustento, dada la verificación expuesta anteriormente, reiterándose que la calificación de confianza del cargo ejercido por la ciudadana Iris Filomena Nacimiento Martínez, sí se encuentra consagrado en un instrumento, cual es, la Resolución N° 0018-2001, previamente aludida, para cuyo dictado el Contralor Municipal recurrido ostentaba facultades para ello. Tal motivo es suficiente para desechar el anterior alegato. Así se decide.
En virtud de las consideraciones anteriores, esta Corte REVOCA el fallo apelado y declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación ejercido en fecha 6 de diciembre de 2004, por el Abogado Jorge Enrique Calderón Crespo, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO AMBROSIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA, contra la sentencia dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el mencionado ente.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. REVOCA el fallo apelado.
4. Declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. Nº AP42-R-2005-000493
EN/
En Fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil doce (2012), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario.
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