JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-N-2010-000141
En fecha 11 de agosto de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 3037 de fecha 1º de agosto de 2011, emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el expediente signado con el Nº 2011-00554, contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Jaime Heli Pirela Ruz y Alexandra Álvarez Medina, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 16.291 y 55.264, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil BANCO PROVINCIAL, S.A. BANCO UNIVERSAL, debidamente inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, en fecha 28 de octubre de 2008, bajo el Nº 10, Tomo 189-A-Pro, contra el acto administrativo contenido en la Resolución signada con el Nº 074.10, de fecha 5 de febrero de 2010, dictado por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), debidamente notificado mediante el oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-01942, de la misma fecha.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la decisión dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 7 de julio de 2011, mediante la cual No Aceptó la Competencia que le fuera declinada por esta Corte en decisión de fecha 16 de marzo de 2011.
En fecha 28 de septiembre de 2011, se dio cuenta a esta Corte y se acordó notificar a la Sociedad Mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal, al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, al Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, al Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario y al Procurador General de la República, indicando que una vez consten en autos las referidas notificaciones y el transcurso de los lapsos de ley respectivos, se pasaría el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En esa misma fecha, se libraron las boletas de notificación correspondientes.
En fecha 18 de octubre de 2011, el Alguacil de esta Corte consignó los oficios de notificación dirigidos a los ciudadanos Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas y a la Sociedad Mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal, recibidos en fecha 10 de octubre de 2011.
En fecha 20 de octubre de 2011, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario, recibido en fecha 17 de octubre de 2011.
En fecha 24 de octubre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio signado con el Nº SIB-DSB-CJ-OD-34219, de fecha 21 de octubre de 2011, mediante el cual acusaron recibo del oficio de notificación emanado de esta Corte.
En fecha 3 de noviembre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Alexandra Álvarez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal, mediante la cual solicitó información sobre las resultas de la notificación realizada al ciudadano Procurador General de la República.
En fecha 29 de noviembre de 2011, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Procurador General de la República, recibido en fecha 28 de octubre de 2011.
En fecha 13 de diciembre de 2011, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 19 de diciembre de 2011, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte dictó auto mediante el cual admitió la demanda de nulidad interpuesta y ordenó notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, al ciudadano Procurador General de la República y al ciudadano Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario. Asimismo, acordó abrir cuaderno separado a los fines del trámite de la medida cautelar solicitada y advirtió que una vez constara en autos las notificaciones ordenadas, se remitiría a esta Corte a los fines de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio.
En fecha 17 de enero de 2012, se dejó constancia de la apertura del cuaderno separado.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Juez MARISOL MARÍN R., fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 23 de febrero de 2012, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la ciudadana Fiscal General de la República, recibido en fecha 16 de febrero de 2012.
En fecha 29 de febrero de 2012, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario, recibido en fecha 22 de febrero de 2012.
En fecha 12 de marzo de 2012, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, recibido en fecha 1º de marzo de 2012.
En fecha 10 de mayo de 2012, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir el expediente a esta Corte.
En fecha 30 de mayo de 2012, se remitió a esta Corte el expediente.
En fecha 6 de junio de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 13 de junio de 2012, se ratificó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO y se fijó para el 25 de septiembre de 2012, la oportunidad para que tuviera lugar la celebración de la Audiencia de Juicio.
En fecha 25 de septiembre de 2012, se levantó acta de audiencia de juicio, mediante la cual se dejó constancia de la comparecencia de las partes.
En fecha 26 de septiembre de 2012, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho, para que las partes presentaran los informes relacionados.
En fecha 2 de octubre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de informes presentado por el Abogado Juan Carlos Valásquez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 46.986, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN).
En fecha 3 de octubre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de informes presentado por el Abogado Juan Betancourt Tovar, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 44.157, actuando con el carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público.
En fecha 8 de octubre de 2012, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
En fecha 22 de marzo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por la Abogada Alexandra Álvarez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Banco Provincial S.A. Banco Universal.
En fecha 23 de marzo de 2010, se dio cuenta a la Corte.
En esa misma fecha, se ordenó oficiar a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) y se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO.
En esa misma fecha, se libró el oficio.
En fecha 25 de marzo de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 26 de abril de 2010, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, recibido en fecha 21 de abril de 2010.
En fecha 10 de mayo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio signado con el Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-06134, de fecha 4 de mayo de 2010.
En fecha 27 de mayo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de contestación al recurso, suscrito por el Abogado Juan Velásquez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 46.986, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).
En fechas 17 de junio de 2010, 17 de enero y 2 de marzo de 2011, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, las diligencias suscritas por la Abogada Alexandra Álvarez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, mediante las cuales solicitó pronunciamiento sobre la competencia y la admisibilidad de la causa.
En fecha 16 de marzo de 2011, esta Corte dictó decisión mediante la cual declaró su incompetencia para conocer de la causa y declino la competencia en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 22 de marzo de 2011, se acordó librar notificación a la Sociedad Mercantil Banco Provincial, S.A., Banco Universal.
En esa misma fecha, se libró boleta de notificación.
En fecha 26 de abril de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la Sociedad Mercantil Banco Provincial, S.A., Banco Universal, recibido en fecha 8 de abril de 2011.
En fecha 3 de mayo de 2011, se acordó remitir el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
En esa misma fecha, se libró el oficio correspondiente, el cual fue recibido en fecha 16 de mayo de 2011.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
En fecha 22 de marzo de 2010, las Abogados Jaime Heli Pirela Ruz y Alexandra Alvarez Medina, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del Banco Provincial S.A. Banco Universal, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señalaron que, “En fecha 05 de Febrero (sic) de 2009 (sic), la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y (sic) INSTITUCIONES FINANCIERAS, notificó a nuestro representado, el BANCO PROVINCIAL S.A. BANCO UNIVERSAL, (en lo sucesivo BANCO PROVINCIAL), mediante Oficio N° SBIF-DSB-GGCJ-GLO-01942, de igual fecha, la Resolución N° 074.10 de fecha de 05 de Febrero de 2009 (sic), mediante la cual declaró Sin Lugar, el Recurso de Reconsideración oportunamente interpuesto por nuestro representado, en fecha 28 de Diciembre de 2009, contra la Resolución N° 666.09, de fecha 11 de Diciembre de 2009, la cual le fue notificada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INTITUCIONES FINANCIERAS, en fecha 14 de Diciembre de 2009, mediante Oficio N° SBIF-DSB-GGCJ-GLO-19592 de fecha 11 de Diciembre de 2.009 (sic), Resolución ésta, mediante la cual se le impuso a nuestro representado una Multa por la cantidad de DIEZ MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CUARENTA Y SIETE BOLIVARES (sic) FUERTES (sic) CON CINCUENTA CENTIMOS (sic) (BSF.10.782.747,50), equivalente al uno por ciento (1%) de su capital pagado para fecha de la infracción, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 28 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario…” (Mayúsculas y negritas del original).
Que, “…ello en virtud del incumplimiento de los porcentajes mínimos del aporte obligatorio que nuestro representado debió destinar al sector agrícola, durante los meses de Enero (sic) y Febrero (sic) del año 2009, establecido en el artículo 3 de la Resolución Conjunta de los Ministerios del Poder Popular para Economía y Finanzas y el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.118 de fecha 11 de Febrero de 2.009 (sic)…”.
Que, “…la Ley de Créditos para el Sector Agrícola le asigna a la Superintendencia de Bancos, un papel prácticamente protagónico respecto a la función ‘normativa’ que ese Organismo debe tener pues, si bien es cierto que podría decirse que los Ministerios que emiten la Resolución Conjunta aludida, son quienes tienen el rol ‘promotor’ por decirlo de alguna manera, y son quienes se erigen -a priori- como los autores del referido acto normativo, no es menos cierto que, según lo dispuesto en la Exposición de Motivos de la Ley de Créditos para el Sector Agrícola, ésta le impone a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, una potestad ‘reglada’ y, por ende, supone una condición que vincula la ‘validez’ de la Resolución, a la existencia de la opinión previa que debe emitir la Superintendencia; no pudiendo ése Despacho enervar su rol protagónico normativo, que se materializa a través del pronunciamiento previo (y que se presume favorable) que ha de emitir, con antelación al dictamen de la Resolución conjunta de los Ministerios del Poder Popular en materia de Agricultura y Tierras y Finanzas”.
Que, “La desproporción de la multa impuesta: En el Recurso de Reconsideración interpuesto señalamos que si bien es cierto que de conformidad con lo previsto en el ordinal 1 del artículo 28 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario, los bancos universales y comerciales que, a juicio de la Superintendencia, incumplan los términos, condiciones, plazos o porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, establecidos por el Ejecutivo Nacional, serán sancionados con multa entre el uno por ciento (1 %) y el tres por ciento (3%) de su capital pagado, no es menos cierto que, la Superintendencia ha debido considerar que, los porcentajes de aporte exigidos para el financiamiento del sector agrícola, a lo largo de los años, no han podido ser cumplidos con regularidad por la mayoría de los bancos universales y comerciales, por resultar obligaciones prácticamente de imposible ejecución...” (Subrayado del original).
Indicaron, que “…nuestro representado, el Banco Provincial SA. Banco Universal, lejos de incurrir en situación alguna que pueda considerarse o configurar agravante alguno, ha hecho sus mejores esfuerzos para dar cumplimiento al aporte obligatorio exigido (por tratarse en nuestra opinión de obligaciones de medio más no de resultado), consciente como está de la importancia que reviste el cumplimiento de la cartera agraria -así como del resto de los aportes obligatorios exigidos por el Ejecutivo Nacional- como una de las líneas estratégicas del Plan de Desarrollo de la Nación, conducta la cual a todo evento, debería reputarse como ‘atenuante’ del presunto incumplimiento imputado…”.
Que, “…la Administración, por principio constitucional, debe ejercer su supervisión, regulación y control, de manera justa y razonable, cuidando que sus actuaciones guarden proporcionalidad y racionalidad…”.
Que, “…constituyó un hecho público comunicacional, divulgado por la mayoría de los medios de mayor circulación y difusión de noticias, así como de los informes emitidos por los organismos especializados en la materia que, la mayoría de los bancos comerciales y universales obligados a realizar los aportes en el sector agrario a lo largo del año 2009, incurrieron en déficit de colocación, puesto que los porcentajes exigidos resultan prácticamente de imposible ejecución o al menos de difícil alcance, por las razones antes expuestas, motivo el cual, resulta necesario que se lleve a cabo, el rediseño o rectificación de las carteras de crédito obligatorias, para lo cual a todas luces, es menester ‘cambiar el método de medición de las carteras’, especialmente el empleado en la cartera agrícola, la cual no puede sino determinarse y calcularse, en función de los ciclos naturales de la agricultura, tanto para producción como comercialización, entre otros aspectos…” (Negritas del original).
Que, “la Resolución Conjunta N° DM/N° 2262 y N° 0013/2009, emitida por el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas y el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.118, en fecha 11 de Febrero (sic) de 2009, cuando de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la vigente Ley de Crédito para el Sector Agrario, la fijación de los términos, condiciones, plazos y especialmente de los porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, debió haber tenido lugar dentro del primer mes del año (en el caso de autos, en Enero del año 2009), pero que al no haberse realizado en esa oportunidad, a todas luces dificultó, por decir lo menos, el diseño y puesta en práctica de las acciones y estrategias a implementar durante cada uno de los meses del año 2009 (específicamente, durante los meses de Febrero y Marzo de 2009), a los fines de cumplir cabal y oportunamente, los porcentajes mínimos exigidos por el Ejecutivo Nacional…”.
Que, “…habiendo transcurrido prácticamente la primera quincena del mes de febrero, teniendo incluso la interrupción de los días feriados de Carnaval (23 y 24 de Febrero de 2009), resultaba difícil, por no decir imposible, cumplir con las exigencias para los meses de Febrero y Marzo de 2009, dada la retroactividad de dicha Resolución Conjunta…”.
Señalaron que, “…el hecho conocido y aceptado en el sector agrícola respecto a que, la interposición de solicitudes de crédito para el financiamiento del mismo, están directa e íntimamente vinculadas, con los ciclos de producción y comercialización del rubro que se trate, por cuanto en nuestro país, la agricultura es estrictamente de carácter ‘secano’, es decir, que gira en función al período de invierno. Señalamos que, en efecto, para el rubro de cereales, compuesto por maíz, arroz y sorgo, el cual constituye un cuarenta y ocho por ciento (48%) aproximadamente de los requerimientos de financiamiento solicitados a la banca privada, se cosechan durante el ciclo de invierno (inicio de la temporada de lluvias en Venezuela), el cual tiene lugar usualmente, entre los meses de Mayo y Agosto, sembrándose dentro de ese período aproximadamente el setenta por ciento (70%) del área que se destina a la agricultura, lapso durante el cual se espera que tengan lugar las solicitudes de financiamiento, para los rubros in comento. Sin embargo, aún cuando las solicitudes de crédito interpuestas por los clientes estén ajustadas en función a los ciclos de siembra, es obvio e indiscutible que existe la problemática en cuanto a los porcentajes de colocación público, los cuales, las entidades financieras deben cuidar con diligencia extrema, a tenor de la normativa prudencial que ese Despacho exige observada con rigurosidad…”.
Que, “…no se debe obviar que, el Poder Público, por constitucional, debe ser siempre ejercido de manera justa y razonable cuidando que sus actuaciones guarden proporcionalidad y racionalidad. Si ello es así, resulta evidente que una regulación como los aportes obligatorios agrícolas, que contempla obligaciones que a lo largo de los años no han podido ser cumplidas con regularidad por la mayoría de sus destinatarios, y que por el contrario, en algún momento ha sido infringida por prácticamente todos y cada uno de ellos, es una regulación viciada de nulidad por cuanto su objeto es de imposible ejecución…”.
Que, “…nuestra solicitud en cuanto a que la multa impuesta nuestro representado, equivalente al uno por ciento (1%) del capital social pagado del Banco, fuere revocada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ante la evidente imposibilidad de cumplir con una normativa que los propios Ministerios del Poder Popular para la Economía y Finanzas y para la Agricultura y Tierras, reconocieron de difícil, por no decir de imposible consecución, al dictar de manera conjunta la ‘Resolución mediante la cual se fijan las condiciones para la imputación de Bonos Agrícolas como parte de la Cartera de Crédito Agrícola Obligatoria’…”.
Indicaron que, “…la materia agraria forma parte del Derecho Social y, que como tal, consideramos no debería verse a través formulas rígidas contrarías a la realidad social, proceder el cual pareciera ser el observado por la Superintendencia, quien se ha limitado únicamente a verificar si los entes financieros cumplieron con el aporte a que están obligados por Ley, simplemente constatando cuándo debieron colocar los recursos versus cuánto colocaron, y si el supuesto que la colocación resultare menor, proceder en consecuencia a la imposición de las sanciones a que haya lugar, sin detenerse a analizar o revisar los motivos que impidieron al ente o entes financieros, cumplir con las metas impuestas tales como: Si el cálculo del aporte se hizo de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Crédito al Sector Agrario. Si la normativa se dictó el primer mes de cada año como establece la Ley Especial. Si los Ministerios encargados de acuerdo a la Ley Especial de dictar la Resolución, dieron cumplimiento a lo ordenado en la Ley de Crédito al Sector Agrario…”.
Expusieron que, “La Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras violó, con la imposición de la Multa que recurrimos, todo Principio de Proporcionalidad y Racionalidad, Equidad, Justicia Social, por las razones que enunciamos a continuación: (…) la sanción tiene una causa Ilícita, el ente regulador no tomó en cuenta la actividad desplegada por nuestro representado, para tratar de cumplir con los montos de los aportes ordenados de manera Ilegal por el Ejecutivo Nacional, a través de la Resolución Conjunta dictada por los Ministerios del Poder Popular para la Economía y Finanzas hoy de Planificación y Finanzas y de Agricultura y Tierra, así como tampoco consideró la realidad del sector agrario venezolano…”.
Que, “Se sanciona el incumplimiento del aporte del mes de Febrero (sic) de 2009, sin embargo, omite la ponderación del hecho que la Resolución Conjunta, mediante la cual se fijó los porcentajes mensuales de colocación para el año 2009, se publicó en la Gaceta Oficial, en fecha 11 de Febrero (sic) de 2009, es decir, no sólo faltando tan sólo dieciséis (16) días para la culminación de ése mes, sino muy especialmente, con más de treinta (30) días de retardo, en franca violación a la Ley de Crédito al Sector Agrario, normativa la cual ordena que la fijación se haga en el mes de Enero de cada año, a los fines de permitir que los entes obligados, realicen la planificación oportuna de sus actividades (…) para la determinación del aporte obligatorio a realizar durante cada uno de los meses del año 2009, no se tomaron en consideración, los Ciclos de Producción y de Comercialización, con lo cual, se violó nuevamente la Ley de Crédito para el Sector Agrario…”.
Que, “…tampoco se tomo en cuenta el reconocimiento hecho por el propio Ejecutivo Nacional, quien ante la evidente imposibilidad de cumplimiento de los aportes exigidos por parte de los entes obligados, lejos de modificar o adecuar la Resolución acorde con la realidad nacional, o por lo menos la Superintendencia de Bancos -si quiera- haber sugerido la modificación de la Resolución referida, en virtud del Principio de la Autotutela, el Ejecutivo Nacional acordó emitir unos Bonos, cuya compra seria imputable al aporte obligatorio…”
Indicaron en cuanto a la suspensión de efectos del acto recurrido, que “…con fundamento en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, solicitamos respetuosamente de esta Corte que, mientras se decide el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto, se suspendan los efectos del acto Administrativo Recurrido, particularmente, en lo que se refiere la imposición de la multa (…) si el Banco resultase tener razón, y en consecuencia se declarase Con Lugar el presente Recurso, el pago previo de la multa impuesta, le causarla (sic) a nuestro representado un daño de difícil reparación, en razón del largo tiempo que evidente e inevitablemente toma la sustanciación y decisión de un proceso, como el presente…”.
Que, “…de tener que efectuar nuestro representado el pago de la multa impuesta, esto es, la cantidad DIEZ MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CUARENTA Y SIETE BOLÍVARES FUERTES CON CINCUENTA CENTIMOS (sic) (BsF 10.782.747,50), ello se traduciría por una parte, en la merma de la posibilidad de colocar o prestar un monto equivalente al de la multa, y por otra, en la pérdida o lucro cesante de los intereses que el monto de esa multa podría generar, si esa cantidad estuviese colocada durante todo el tiempo del procedimiento…” (Mayúsculas y negritas del original).
Que, “…resulta evidente que la indisponibilidad del monto de la multa, si tuviese que ser pagada y el tiempo que tomaría, la devolución de la misma, en caso de que el Banco resultare ganancioso, le causarían daños innecesarios y, en definitiva, irreparables o al menos de difícil reparación (…) en el supuesto que se declarase Sin Lugar el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, y por ende resultare procedente la multa, la Administración ningún riesgo correría en lo que respecta al cobro de la multa, en virtud de la comprobada solvencia de nuestro representado…”.
Finalmente, solicitaron que se declare la nulidad absoluta de la Resolución Nº 074.10 dictada en fecha 5 de febrero de 2010, por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, notificada mediante Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-01942, de esa misma fecha, y se decrete la medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado y la Resolución Conjunta DM/N° 2262 y N° 0013/2009, emanada del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas hoy día Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas.
III
DE LA CONTESTACIÓN AL RECURSO CONTENCIOSO ADMINITRATIVO DE NULIDAD
En fecha 27 de mayo de 2010, el Abogado Juan Velásquez actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), interpuso escrito de contestación al recurso contencioso administrativo de nulidad, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Con respecto a la solicitud de medida cautelar señalaron que “…los recurrentes no prueban la presunción del buen derecho que constituye uno de los requisitos exigidos por la jurisdicción contencioso administrativa para la procedencia de toda medida cautelar, siendo que sólo se limita a pretender demostrar el peligro de mora de la decisión, o los daños patrimoniales que le causarían al Banco Provincial el retardo de esta decisión”.
Que, “…es preciso señalar que en el presente caso no existe periculum in mora, ya que el propio recurrente sostiene la importante solvencia del Banco Provincial cuando señala que ‘…la Administración ningún riesgo correría en lo que respecta al cobro de la multa, en virtud de la comprobada solvencia de nuestro representado…’ ”
Que, “…dado que el recurrente no alegó la presunción de buen derecho como requisito indispensable para que el Juez Contencioso aplique su Poder Cautelar y tampoco probó el periculum in mora y, por el contrario, se contradijo al sostener la notable solvencia económica de su representado, al no demostrarse la existencia de los dos requisitos para que este Honorable Tribunal acuerde la medida cautelar de suspensión de efectos de la Resolución impugnada, resulta SIN LUGAR la solicitud de suspensión formulada y, así solicitamos sea acordado” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que, “En el Recurso interpuesto, los abogados de la recurrente ratifican los argumentos expuestos tanto en el escrito de descargos como en el recurso de reconsideración interpuestos durante el curso del procedimiento administrativo sancionatorio. Sin embargo, NO SEÑALAN específicamente los vicios que en su criterio adolece la Resolución impugnada y, menos aún, indican los artículos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en que fundamenta su solicitud de nulidad, la cual además tampoco califican como nulidad absoluta o relativa, lo que genera una situación difícil de dirimir para esa Honorable Corte, así como también para esta representación, lo cual sería suficiente para que se declare SIN LUGAR el referido Recurso de Nulidad” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que la institución financiera recurrente“…sólo se limitan a cuestionar el acto administrativo general en que se fundamenta dicha Resolución, cual es la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 0013/09, de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras (que fija dichos porcentajes), ya que en su criterio la metodología de cálculo adoptada en dicha Resolución Conjunta viola el artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario”.
Que, “En consecuencia, pretenden los recurrentes que a través de la decisión de un recurso de nulidad contra un acto administrativo de efectos particulares, emanado de la SUDEBAN (sic), esa Honorable Corte declare la nulidad del acto administrativo general que le sirve de fundamento, cual es la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para lo cual carece de competencia este Tribunal puesto que es competencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 numeral 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”.
Que, “En consecuencia, solicitamos sea declarado inadmisible el presente Recurso por Incompetencia de esta Honorable Corte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 aparte 5° la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”.
Que, “…el recurrente le imputa a la SUDEBAN (sic) una conducta presuntamente omisiva al no advertir a los referidos Ministerios, que la Resolución Conjunta que fijó los porcentajes mínimos de cumplimiento de las cartera de crédito agrícola obligatoria, en su criterio, contiene una metodología de cálculo errónea…”, no obstante lo anterior, “…no señala la representación del referido Banco concretamente cuál es el vicio que se le imputa a la Resolución N° 074.10 o de qué forma dicha conducta omisiva constituye un vicio que afecta la validez de la Resolución impugnada”.
Que, “…en criterio de la SUDEBAN (sic) no existe vicio alguno en la metodología de cálculo adoptada en la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y, por el contrario, la misma está ajustada absolutamente a las previsiones consagradas en el artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario”.
Que, “Por el contrario, el error de interpretación emana de los recurrentes al interpretar el artículo 3 de la citada Resolución Conjunta, toda vez que los porcentajes allí previstos corresponden a un promedio representativo de la base determinada, esto es, de la cartera de créditos bruta al 31 de diciembre de 2007 y al 31 de diciembre de 2008, cuyos porcentajes en ningún caso son acumulativos como lo afirma ese Banco y así fue expresamente señalado en el acto administrativo contenido en la Resolución N° 666.09 mediante la cual se impuso la multa”.
Que, “En consecuencia, mal puede la SUDEBAN (sic) solicitar a los referidos Ministerios que modifiquen dicha metodología de cálculo, cuando dejó sentado claramente que la misma es correcta y ajustada a las previsiones del artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario”.
Que, “Por el contrario, el error de interpretación emana de los recurrentes al interpretar el artículo 3 de la citada Resolución Conjunta, toda vez que los porcentajes allí previstos corresponden a un promedio representativo de la base determinada, esto es, de la cartera de créditos bruta al 31 de diciembre de 2007 y al 31 de diciembre de 2008, cuyos porcentajes en ningún caso son acumulativos como lo afirma ese Banco y así fue expresamente señalado en el acto administrativo contenido en la Resolución N° 666.09 mediante la cual se impuso la multa”.
Que, “En consecuencia, mal puede la SUDEBAN (sic) solicitar a los referidos Ministerios que modifiquen dicha metodología de cálculo, cuando dejó sentado claramente que la misma es correcta y ajustada a las previsiones del artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario”.
En cuanto al alegato de la Sociedad Mercantil recurrente relativo a que la Superintendencia no había tomado en cuenta las dificultases que han tenido las instituciones financieras para cumplir los porcentajes establecidos, señalaron que “…el argumento precedentemente expuesto lejos de exceptuar al Banco Provincial del incumplimiento de dichos porcentajes, configura un reconocimiento del mismo, una confesión expresa, que constituye elemento suficiente para que esta Honorable Corte declare SIN LUGAR el presente Recurso de Nulidad”.
Que, “En efecto, ni la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, así como el artículo 5 de la Ley de Crédito pare el Sector Agrario contienen excepción alguna para su cumplimiento, por lo que mal puede la SUDEBAN (sic) crear excepciones no previstas en los actos administrativos generales que le sirven de fundamento y, menos aún en Leyes, para exonerar al Banco Provincial del incumplimiento de la cartera de crédito agrícola obligatoria”.
Que, “Además aun cuando su incumplimiento haya sido en un porcentaje mínimo, constituye una violación tanto a la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, como al artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario y, por tanto, la SUDEBAN (sic) está obligada a imponer la sanción legalmente prevista, ya no constituye una potestad discrecional decidir si aplica o no la multa prevista en el numeral 1 del artículo 28 ejusdem”.
Que, “…la recurrente pretende que la SUDEBAN (sic) desconociera la entrada en vigencia de la Ley de Crédito para el Sector Agrario y aplicara la multa contenida en el numeral 14° del artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, bajo el único argumento que ésta contiene una sanción menor”.
Que, “…la Ley de Crédito para el Sector Agrario es una Ley Especial porque regula la materia relacionada con los créditos para el desarrollo del sector agrícola y, además, es una Ley Posterior en cuanto a su vigencia temporal si se contrasta con la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, de donde aplicando los Principios Generales de Preferencia o Prelación de Leyes no existe fundamento alguno para sostener la aplicación preferente de esta última” (Negrillas del original).
Que, “…la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras data del año 2001 con sucesivas reformas, siendo que la Ley de Crédito para el Sector Agrario entró en vigencia el 31 de julio de 2008. Además esta última constituye una ley especialísima que regula el financiamiento de una actividad específica del sector económico de la Nación, por lo que priva en su aplicación en materia de sanción relacionadas con el incumplimiento de los porcentajes mínimos de las carteras de crédito agrícola, las estipulaciones contenidas en la Ley de Crédito para el Sector Agrario y así solicitamos sea declarado por este Honorable Tribunal”.
Que, “…esta representación desconoce el origen doctrinario del denominado por el recurrente ‘...Vicio de Omisión, así como en el de Comisión por Omisión...’. No obstante, ratifica que a la SUDEBAN no le está permitido volver sobre los actos complejos emanados de dos Despachos Ministeriales como lo son los Ministerios del Poder Popular para Economía y Finanzas y para la Agricultura y Tierras, ya que el Principio de Autotutela Administrativo, invocado por el recurrente, sólo permite -de acuerdo con la doctrina más autorizada y su regulación prevista en la Ley de Procedimientos Administrativos- volver sobre sus propios actos, con el objeto de modificarlos, revocarlos o anularlos” (Negrillas del original).
Que, “…resulta aberrante con la doctrina y la legislación nacional y de Derecho Comparado imputarle a la SUDEBAN (sic) un ‘vicio’ que el recurrente califica como de ‘Comisión por Omisión’ por no haber modificado, revocado o anulado un acto que no dictó, sino que emanó de otro órgano distinto de la Administración Pública, ya que esta potestad sólo le corresponde a los Despachos Ministeriales del Poder Popular para Economía y Finanzas y para la Agricultura y Tierras, como autores de la Resolución Conjunta y, en sede jurisdiccional, a los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, quienes ni siquiera pueden modificar el acto, sino declarar su nulidad, absoluta o relativa, según el caso” (Negrillas del original).
Que, “Tal y como quedó sentado precedentemente, en la Resolución impugnada se desvirtuaron los argumentos esgrimidos por esa entidad financiera en el recurso de reconsideración, siendo que el noventa por ciento de su argumentación se basaba en alegar la nulidad de la Resolución Conjunta por violentar la Ley de Crédito para el Sector Agrario…”.
Que, “…ni la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 00 13/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, así como el artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario contienen excepción alguna para su cumplimiento, por lo que mal puede la SUDEBAN (sic) crear excepciones no previstas en los actos administrativos generales que le sirven de fundamento y, menos aún en Leyes, para exonerar al Banco Provincial del cumplimiento de la cartera de crédito agrícola obligatoria”.
Que, “…aun cuando su incumplimiento haya sido en un porcentaje mínimo, constituye una violación tanto a la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, como al artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario y, por tanto, la SUDEBAN (sic) está obligada a imponer la sanción legalmente prevista, ya no constituye una potestad discrecional decidir si aplica o no la multa prevista en el numeral 1 del artículo 28 ejusdem”.
Que, “…la obligación legal que tienen los bancos e instituciones financieras del País se circunscribe a otorgar efectivamente créditos agrícolas en función de los porcentajes que determine el Ejecutivo Nacional, por lo que no puede afirmarse como lo hace el recurrente que esta obligación no le es imputable, ya que ello depende directamente de las políticas y acciones que en este sentido despliegue el Banco para lograr el porcentaje mínimo exigido”.
Que, “…de nada serviría que la ley consagre la obligación de mantener el porcentaje mínimo requerido para financiar el sector agrícola, si todos los bancos - aduciendo la interpretación de la accionante- sólo se limitan a destinar los recursos exigidos a tal fin sin adoptar políticas eficientes y eficaces para conseguir este objetivo o, si por el contrario, las políticas fijadas en este sentido son restrictivas, con pocas facilidades de acceso a los mismos”.
Que, “…el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario otorga a los bancos universales y comerciales un papel preponderante para contribuir en el desarrollo de este importante sector productivo del país, por lo que no resulta cónsono con estas funciones afirmar que el cumplimiento de la cartera agraria mensual no depende de su accionar sino de que los clientes soliciten los referidos créditos, tal y como sostiene el accionante, ya que con ello se burla el fin último del esfuerzo legislativo contenido en tan importante Decreto Ley, como lo es que dichas entidades financieras contribuyan directamente con el desarrollo del sector agrícola nacional…”.
Que, “…la actuación de mi representada en el presente caso estuvo ajustada a derecho y no adolece de vicio de alguno, ya que sólo se limitó a sancionar el incumplimiento por el BANCO PROVINCIAL BANCO UNIVERSAL, C.A. de una obligación de rango legal, como es el porcentaje mínimo de la cartera de crédito agraria mensual y, así solicitamos sea declarado por esta Honorable Corte”.
Finalmente, solicitó se declare sin lugar la solicitud de suspensión de efectos y el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
IV
DE LOS INFORMES
Del escrito de informes presentado por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN).
En fecha 2 de octubre de 2012, el Abogado Juan Carlos Velásquez Abreu, actuando con el carácter de Representante Judicial de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), presentó escrito de informes manifestando la opinión jurídica del Órgano que representa, en los términos siguientes:
“…esta representación se permite señalar que esa Honorable Corte, no tiene competencia para pronunciarse sobre la nulidad de la Resolución Conjunta dictada por los Ministerios en cuestión, toda vez, que de conformidad con el articulo 26 numeral 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia el conocimiento de los actos administrativos de efectos generales emanados de los ministerios corresponde su conocimiento a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En efecto, la representación del Banco Provincial se limitó a cuestionar el acto administrativo general en que se fundamenta dicha Resolución (…) En consecuencia, pretenden los recurrentes que a través de la decisión de un recurso de nulidad contra un acto administrativo de efectos particulares, emanado de la SUDEBAN (sic), esa Honorable Corte declare la nulidad del acto administrativo general que le sirve de fundamento, cual es la Resolución Conjunta Nº DM/2262 y Nº 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras. De allí, que frente a la incompetencia para conocer de la nulidad de la Resolución conjunta, lo es dable a esa Corte emitir pronunciamiento alguno sobre esa Resolución Conjunta, por lo que debe desecharse ese argumento (…) el recurrente le imputa a la SUDEBAN (sic) una conducta presuntamente omisiva al no advertir a los referidos Ministerios, que la Resolución Conjunta que fijó los porcentajes mínimos de cumplimiento de las (sic) cartera de crédito agrícola obligatoria, en su criterio, contiene una metodología de cálculo errónea (…) no señala la representación del referido Banco concretamente cuál es el vicio que se le imputa a la Resolución Nº 074.10 o de qué forma dicha conducta omisiva constituye un vicio que afecta la validez de la Resolución impugnada. Además en criterio de la SUDEBAN (sic) no existe vicio alguno en la metodología de cálculo adoptada en la Resolución Conjunta Nº DM/2262 y Nº 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y, por el contrario, la misma está ajustada absolutamente a las previsiones consagradas en el artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario (…) indicó la recurrente que (…) el incumplimiento del Banco Provincial fue mínimo en relación con los porcentajes que debía alcanzar, al punto que la multa impuesta se calculó sobre la base del límite inferior establecido en la Ley. Al respecto, debe acotarse que el argumento precedentemente expuesto lejos de exceptuar al Banco Provincial del incumplimiento de dichos porcentajes, configura un reconocimiento del mismo (…) aun cuando su incumplimiento haya sido en un porcentaje mínimo, constituye una violación tanto a la Resolución Conjunta Nº DM/2262 y Nº 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, como al artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario y, por tanto, la SUDEBAN (sic) está obligada a imponer la sanción legalmente prevista, ya no constituye una potestad discrecional decidir si aplica o no la multa (…) En consecuencia, en la imposición de la multa contenida en la Resolución Nº 666.09 la SUDEBAN (sic) actuó estrictamente apegada a la Ley de Crédito para el Sector Agrario y así solicitamos sea declarado por esta Honorable Corte (…) la Ley de Crédito para el Sector Agrario (…) constituye una ley especialísima que regula el financiamiento de una actividad específica del sector económico de la Nación, por lo que priva en su aplicación en materia de sanciones relacionadas con el incumplimiento de los porcentajes mínimos de las carteras de crédito agrícola (…) [que] se desvirtuaron todos y cada uno de los alegatos formulados por el recurrente, por lo que la Resolución Nº 074.10 no incurrió en violación alguna al Principio de Exhaustividad o Globalidad del Acto Administrativo (…) En consecuencia, la actuación de mi representada en el presente caso estuvo ajustada a derecho y no adolece de vicio alguno, ya que sólo se limitó a sancionar el incumplimiento por el BANCO PROVINCIAL de una obligación de rango legal, como es el porcentaje mínimo de la cartera de crédito agraria mensual (…) Por las razones precedentemente expuestas, solicito a esa Honorable Corte que DECLARE SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Del escrito de informes presentado por el Ministerio Público
Posteriormente, en fecha 3 de octubre de 2012, el Abogado Juan E. Betancourt Tovar, actuando con el carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público con competencia para actuar ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, presentó escrito de informes, manifestando la opinión jurídica del Órgano que representa, en los siguientes términos:
“En el caso de autos observa el Ministerio Público que el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola (…) es la norma aplicable al caso bajo examen ya que esta contiene los supuestos de hecho específicos para los créditos agrícolas y no la (sic) como lo señala (sic) los apoderados judiciales de la institución bancaria recurrente ya que las normas de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras quedan tácitamente nulas a tenor de lo dispuesto en la disposición derogatoria única de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola (…) Sobre la violación al principio de racionalidad y exhaustividad entiende esta Representación Fiscal, que (…) las normas creadas por el legislador para garantizar el cumplimiento de esta obligación, no pueden ser relajables y deben cumplirse a cabalidad en virtud del bien jurídico a proteger que no es otro que la alimentación (…) Es así, que en el caso bajo examen, observa el Ministerio Público, que-tal como se expresara- el Banco recurrente no puede eximirse de la responsabilidad de cumplir con la obligación de colocar los recursos de la cartera de crédito al sector agrícola, simplemente porque las peticiones de créditos efectuadas por los clientes fueron insuficientes para cumplir con el porcentaje mínimo establecido por la Ley o el hecho de alegar cuestiones técnicas, de numero de agencias entre otras; ya que al ser esta una obligación de resultado, el banco debió agotar todos los recursos que tuviera a su disposición (…) Por el análisis anterior (…) no se encuentra (…) que la (…) Superintendencia de las instituciones (sic) del Sector Bancario de alguna manera se haya excedido en sus competencias sancionadoras o que de alguna manera haya actuado desproporcionadamente en la aplicación de las sanciones previstas en la ley respectiva no respetando los límites denunciados como violentados (…) el Ministerio Público considera que no existe la violación de los principios de proporcionalidad, racionalidad y exhaustividad administrativa denunciados por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil BANCO PROVINCIAL S.A. BANCO UNIVERSAL…” (Mayúsculas del original).
En atención a lo anteriormente expuesto, consideró el Ministerio Público que el recurso de nulidad interpuesto, debe ser declarado Sin Lugar.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa mediante sentencia dictada en fecha 12 de julio de 2012, se pasa a decidir en los siguientes términos:
Evidencia esta Corte, que la presente causa radica en la solicitud de declaratoria de nulidad planteada por la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal, con relación al acto administrativo contenido en la Resolución Nº 074.10 dictada en fecha 5 de febrero de 2010, por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, notificada mediante Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-01942.
La Representación Judicial del recurrente, expuso que: “La desproporción de la multa impuesta: En el Recurso de Reconsideración interpuesto señalamos que si bien es cierto que de conformidad con lo previsto en el ordinal 1 del artículo 28 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario, los bancos universales y comerciales que, a juicio de la Superintendencia, incumplan los términos, condiciones, plazos o porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, establecidos por el Ejecutivo Nacional, serán sancionados con multa entre el uno por ciento (1 %) y el tres por ciento (3%) de su capital pagado, no es menos cierto que, la Superintendencia ha debido considerar que, los porcentajes de aporte exigidos para el financiamiento del sector agrícola, a lo largo de los años, no han podido ser cumplidos con regularidad por la mayoría de los bancos universales y comerciales, por resultar obligaciones prácticamente de imposible ejecución (...) el Banco Provincial SA. Banco Universal, lejos de incurrir en situación alguna que pueda considerarse o configurar agravante alguno, ha hecho sus mejores esfuerzos para dar cumplimiento al aporte obligatorio exigido (por tratarse en nuestra opinión de obligaciones de medio más no de resultado), consciente como está de la importancia que reviste el cumplimiento de la cartera agraria -así como del resto de los aportes obligatorios exigidos por el Ejecutivo Nacional- como una de las líneas estratégicas del Plan de Desarrollo de la Nación, conducta la cual a todo evento, debería reputarse como ‘atenuante’ del presunto incumplimiento imputado…” (Subrayado del original).
Por su parte la Representación de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, señaló que: “…ni la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, así como el artículo 5 de la Ley de Crédito pare el Sector Agrario contienen excepción alguna para su cumplimiento, por lo que mal puede la SUDEBAN crear excepciones no previstas en los actos administrativos generales que le sirven de fundamento y, menos aún en Leyes, para exonerar al Banco Provincial del incumplimiento de la cartera de crédito agrícola obligatoria”.
Que, “Además aun cuando su incumplimiento haya sido en un porcentaje mínimo, constituye una violación tanto a la Resolución Conjunta N° DM/2262 y N° 0013/09, emanada de los Ministerios para el Poder Popular para Economía y Finanzas y del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, como al artículo 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario y, por tanto, la SUDEBAN está obligada a imponer la sanción legalmente prevista, ya no constituye una potestad discrecional decidir si aplica o no la multa prevista en el numeral 1 del artículo 28 ejusdem”.
Determinado lo anterior, es preciso señalar que el recurrente alega desproporcionalidad en la sanción por no considerar una serie de circunstancias suscitadas, incluyendo el retraso en la publicación de la resolución conjunta que fija los porcentajes mínimos de la cartera de crédito agrícola, el bajo monto del incumplimiento e incluso la imposibilidad que representa el cumplimiento de tal porcentaje.
Aprecia esta Corte que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, impuso sanción de multa a la empresa recurrente, con fundamento en lo establecido en el numeral 1º del artículo 28 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario Nº 6.219, de fecha 15 de junio de 2008, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890 Extraordinario, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 28. Serán sancionados con multa, entre uno por ciento (1%) y tres (3%) de su capital pagado, los bancos comerciales y universales que:
1. Incumplan los términos, condiciones, plazos o porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, establecidos por el Ejecutivo Nacional”
Asimismo, se observa que el artículo 30 eisdem, señala que las multas serán impuestas tomando en cuenta el monto del incumplimiento y el capital pagado, y liquidado por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Finanzas, lo cual denota los factores que puede emplear la administración para ejercer su discrecionalidad en la imposición de la multa dentro de los límites mínimo y máximo establecidos en el artículo 28 eiusdem.
Ahora bien, es menester para esta Corte hacer referencia al acto administrativo contenido en la Resolución Nº 666.09 de fecha 11 de diciembre de 2009, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, específicamente a lo siguiente:
“En consecuencia, esta Superintendencia de conformidad con el artículo 30 ejusdem, sanciona al Banco Provincial S.A. Banco Universal con multa, por la cantidad de Diez Millones Setecientos Ochenta y Dos Mil Setecientos Cuarenta y Siete Bolívares Fuertes con Cincuenta Céntimos (Bs. F. 10.782.747,50) equivalente al uno por ciento (1%) de su capital pagado…”
Ello así, se evidencia que la Administración una vez determinada la responsabilidad administrativa correspondiente, impuso sanción de multa a la sociedad mercantil recurrente, de conformidad con el artículo previamente transcrito, calculada en su límite mínimo, es decir, en un uno por ciento (1%) de su capital pagado.
De lo antes expuesto, no evidencia esta Corte que el acto recurrido haya incurrido en desproporcionalidad de la sanción, por cuanto, al contrario de lo alegado por la recurrente, el hecho de imponer la sanción en su límite mínimo, denota que la Administración evaluó las circunstancias alegadas y decidió imponer la sanción menos lesiva al patrimonio de la recurrente.
Aunado a esto, es preciso destacar que la materia sancionatoria es de orden público, lo que implica que las partes no pueden relajarla o modificarla según su arbitrio subjetivo, y menos aun la Administración Pública, pues es la llamada a velar por el cumplimiento y respeto de las normas, a los fines de preservar el orden público y jurídico.
Con base en las consideraciones expuestas, resulta imperioso para esta Corte desechar el presente alegato. Así se decide.
En segundo lugar, aprecia esta Corte que la recurrente manifestó lo siguiente:
“…constituyó un hecho público comunicacional, divulgado por la mayoría de los medios de mayor circulación y difusión de noticias, así como de los informes emitidos por los organismos especializados en la materia que, la mayoría de los bancos comerciales y universales obligados a realizar los aportes en el sector agrario a lo largo del año 2009, incurrieron en déficit de colocación, puesto que los porcentajes exigidos resultan prácticamente de imposible ejecución o al menos de difícil alcance, por las razones antes expuestas, motivo el cual, resulta necesario que se lleve a cabo, el rediseño o rectificación de las carteras de crédito obligatorias, para lo cual a todas luces, es menester ‘cambiar el método de medición de las carteras’, especialmente el empleado en la cartera agrícola, la cual no puede sino determinarse y calcularse, en función de los ciclos naturales de la agricultura, tanto para producción como comercialización, entre otros aspectos (…) resulta evidente que una regulación como los aportes obligatorios agrícolas, que contempla obligaciones que a lo largo de los años no han podido ser cumplidas con regularidad por la mayoría de sus destinatarios, y que por el contrario, en algún momento ha sido infringida por prácticamente todos y cada uno de ellos, es una regulación viciada de nulidad por cuanto su objeto es de imposible ejecución…”
En el caso bajo examen, alega la recurrente que la resolución conjunta dictada por el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas y el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.118 en fecha 11 de febrero de 2009, mediante la cual se fijaron los porcentajes mínimos mensuales y las condiciones aplicables a la cartera de crédito agraria obligatoria para el ejercicio fiscal 2009, se encuentra viciada de nulidad absoluta por su imposible ejecución, puesto que no se tomaron en consideración supuestos de hecho necesarios para hacer la determinación más ajustada a la realidad.
De lo anterior, se pueden destacar varios aspectos relevantes, en primer término debe esta Corte aclarar que los actos administrativos tienen presunción de veracidad y eficacia, salvo aquellos que se encuentren incursos en vicios de nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y ello debe ser demostrado ante las instancias competentes.
Es menester advertir también, que el acto al cual se refiere el alegato expuesto es de naturaleza normativa, por lo que estamos ante un acto de efectos generales, cuya nulidad en caso de considerarse cubiertos los extremos de ley necesarios, debe solicitarse ante las instancias judiciales competentes, y sólo una vez declarada su nulidad, incidirá en la eficacia de los actos de efectos particulares que de él deriven.
En el presente caso, no encuentra esta Corte prueba de que haya sido previamente declarada la nulidad absoluta del acto administrativo referido, por tal motivo, no le es dado a este órgano pronunciarse sobre la nulidad de tal acto, en este sentido el acto de efectos particulares fundamentado en la resolución conjunta referida, surte plenos efectos. Así se decide.
En virtud de las consideraciones anteriores, esta Corte declara Sin Lugar el recurso de nulidad interpuesto por la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal, contra el acto administrativo contenido en la Resolución signada con el Nº 074.10, de fecha 5 de febrero de 2009, dictado por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Jaime Heli Pirela Ruz y Alexandra Álvarez Medina, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil BANCO PROVINCIAL, S.A. BANCO UNIVERSAL, debidamente inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, en fecha 28 de octubre de 2008, bajo el Nº 10, Tomo 189-A-Pro, contra el acto administrativo contenido en la Resolución signada con el Nº 074.10, de fecha 5 de febrero de 2009, dictado por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), debidamente notificado mediante el oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-01942, de la misma fecha.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ (____) días del mes de _________________ del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
EXP. Nº AP42-N-2010-000141
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario
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