TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2009-000330

En fecha 4 de junio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 1077-09 de fecha 4 de junio de 2009, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la demanda contencioso administrativo, interpuesto por el Abogado Jesús Nelson Oropeza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 92.251, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la firma mercantil DELICATESSES EL PANAL, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del estado Lara en fecha 16 de marzo de 1987, bajo el Nº 32, Tomo 2C contra el contrato suscrito entre el Presidente del INSTITUTO AUTÓNOMO DIRECCIÓN DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA y la empresa accionante, así como contra el acto administrativo emanado de dicho instituto, en fecha 1 de noviembre de 2007

Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta obligatoria establecida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia definitiva dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 20 de enero de 2009, mediante la cual se declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

En fecha 8 de junio de 2009, se dio cuenta la Corte y por auto separado de la misma fecha, se designó ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que se dicte sentencia.

En fecha 11 de junio de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Abogado Efrén Navarro, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.

En fecha 4 de mayo de 2010, la Corte se abocó al conocimiento de la causa.

En fecha 23 de enero de 2012, en razón de la incorporación de la Abogada MARISOL MARÍN R., se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.

Por auto de fecha 30 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo la reanudación de la causa una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto planteado, previa las siguientes consideraciones:

I
DE LA DEMANDA INTERPUESTA

En fecha 18 de diciembre de 2007, el Abogado Jesús Nelson Oropeza Suarez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, acudió ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a fin de interponer “ACCIÓN O RECURSO DE NULIDAD COMPORTADO EN CONTRATO SUSCRITO POR (…) [el] PRESIDENTE DEL INSTITUTO AUTONOMO DIRECCIÓN DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA (…) Y [su] REPRESENTADA ASÍ COMO CONSECUENCIA DE ELLO DE ACTO ADMINISTRATIVO EMANADO DEL MISMO INSTITUTO EN FECHA 01 DE NOVIEMBRE DE 2007 (…) RECURSO ESTE QUE SE EJERCE CONJUNTAMENTE CON ACCIÓN DE AMPARO CAUTELAR EN RAZÓN DE LOS ELEMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO QUE SE DESARROLLARAN EN EL CUERPO DEL PRESENTE ESCRITO RECURSIVO”. (Mayúsculas y negrillas de origen, corchetes de la corte).

Señaló en su escrito que su representada “…ha mantenido su negocio en las Instalaciones del Aeropuerto por más de veinte (20) años y durante la vigencia de esas relaciones mercantiles entre la administración del aeropuerto y mi representada, siempre se mantuvo un clima de respeto a las obligaciones derivadas del contrato sostenido entre ambas partes, desde el inicio de la relación contractual (…) todos los contratos, versaban sobre su condición arrendaticia y nunca fueron de naturaleza administrativa de manera exclusiva, en fecha 01 de Abril de 2007, se llama a mi representada a la Dirección de Aeropuertos del Estado (sic) Lara (en lo adelante el Instituto) a los fines de que (sic) firmara so pena de desocupación del local en caso de negativa, un contrato en cual era en su naturaleza un contrato de concesión, fundamentado en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica sobre la Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.394 Extraordinaria y de fecha 25 de Abril de 1999”.

Que, dado que la representante legal del fondo mercantil, para ese momento contaba con sesenta y cuatro años de edad “…no pudo en el momento de la firma del referido contrato establecer con claridad jurídica en cuanto a sus efectos, la naturaleza de dicho contrato y su nulidad dada la incompetencia manifiesta de la autoridad que representaba a el Instituto, se sucede que en fecha 01 de Noviembre, el Instituto dictó un auto (…) donde acordó de manera unilateral, la Resolución del Contrato…”

Señaló que “…posteriormente a la fecha del auto dictado en contra de mi representada, ésta, fue notificada de tal auto (…) notificación violatoria de lo dispuesto el (sic) numeral segundo del artículo 80 ejusdem, ya que en fecha 12 de Noviembre de 2007, fue desocupado de manera unilateral y arbitraria el local que ocupare mi representada por parte de el (sic) Instituto según se evidencia de auto de esa misma fecha…”.

Que, “…dado todo lo anterior y posterior a la notificación del auto de rescisión, interpuso en representación de la administrada, contestación al ilegal e inconstitucional acto administrativo,(…) el cual fuera respondido en fecha 04 de Diciembre y notificado en fecha 10/12/07 (sic) (…) en la que se declara sin lugar lo solicitado y se desechan todas las excepciones opuestas incluso aquellas de nulidad tanto derivadas por la incompetencia de la autoridad que actuó, así como la ausencia de procedimiento a los fines de la sustanciación debida del procedimiento administrativo que trajo como consecuencia en la forma como se produjo la evidente violación del debido proceso…”.

Luego de citar el contenido del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, exponen que, “la Ley que rige al Instituto, es la Ley del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara (…), dicha Ley Regional, le otorga al Presidente del Instituto la representación legal de éste de conformidad con lo establecido en su artículo 15 en sus numerales uno, ocho y doce, atribución que le permite firmar cualquier tipo de contrato que tenga que ver con el Instituto, sin embargo Ciudadano Juez, si analizamos el Contrato de Concesión (…) las cláusulas contentivas de dicho contrato se fundamentan el (sic) Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones…”.

Que, de la definición legal de contrato de concesión ofrecida por el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones “se derivan los siguientes elementos del Contrato de Concesión: A.- Que sean celebrados por una autoridad pública competente (…) De este elemento, es necesario establecer con claridad el alcance de lo que se debe entender por autoridad pública competente, por lo tanto, es fundamental, a los fines de esta determinación revisar el artículo 1 del citado Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica, el cual establece el objeto del citado instrumento Jurídico, pero a su vez, establece de manera clara, cuál es la autoridad pública competente (ello como norma general)y en tal sentido dicho artículo dice: ‘Este Decreto-Ley tiene por objeto establecer las reglas, garantías e incentivos dirigidos a la promoción de la inversión privada y al desarrollo de la infraestructura y de los servicios públicos competencia del poder nacional mediante el otorgamiento de concesiones para la construcción y la explotación de nuevas obras, sistemas o instalaciones de infraestructura ya existentes, o únicamente para la modernización, el mejoramiento, la ampliación o la explotación de un servicio público ya establecido’”.

Que, “…en consecuencia, es competente con relación a la infraestructura y servicios públicos el poder nacional; ahora bien, el Artículo 5 del citado Decreto establece lo siguiente ‘Los Estado y Municipios podrán aplicar las disposiciones de este Decreto-Ley para el otorgamiento en concesión de las obras o servicios público de su competencia. En tales casos, la entidad competente tendrá a su cargo la creación o determinación del órgano o entidad encargada de su otorgamiento, así como la organización y conducción de los procedimientos de licitación y otorgamiento de los contratos y la supervisión, vigilancia y control de su ejecución’; de allí que no precisa el contrato de concesión del cual es parte mi apoderada, bajo ninguna circunstancia, que capacidad posee el Instituto, a los fines del otorgamiento de una concesión, por lo que y en ausencia de esa capacidad dentro del contenido de la Ley de creación del Instituto, mal podríamos definir o entender el contrato suscrito, como un contrato de concesión…”.

Que, “Desde el punto de vista de la definición legal, tal contrato, tampoco tienen la cualidad de ser en sentido estricto, una concesión, ya que si bien es cierto es un servicio el que presta mi apoderada, no menos cierto es, que dicho contrato y específicamente su objeto, no establece por ningún lado, en lo que respecta a mi poderdante, el retorno de su inversión en un tiempo determinado y lo que solo establece es un canon, elemento que es esencial en los contratos de arrendamientos y regido por el derecho civil, por lo que en consecuencia, la naturaleza del contrato es de arrendamiento y no de concesión”.

Que, “…efectivamente el Instituto a los fines de poder otorgar concesiones y más fundamentadas en el referido decreto ley con carácter orgánico, debió haber estado facultado para ello de conformidad con lo dispuesto en dicho decreto ley y la revisión y de la revisión de la Ley Regional que lo crea y aunque esta fue creada por el Cuerpo Legislativo Regional y que dicha creación se produjo en fecha anterior a el decreto ley, no existe nada, pero absolutamente nada que derive en una adecuación de la citada ley regional a los fines de otorgarle la facultad a el Instituto para el otorgamiento de concesiones enmarcadas en el Decreto-Ley ya citado y que el Instituto tomó como fundamento de su ilegal concesión…”.

Que, “…en el caso hipotético (el cual se niega) de la capacidad de el (sic) Instituto para el otorgamiento de concesiones, debemos entender, que tal contrato objeto del presente recurso sería nulo de nulidad absoluta, en razón de que (sic) el Instituto otorgó dicha concesión, sin que estuviera presente el procedimiento establecido el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica sobre la Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones”.

Solicitó amparo cautelar afirmando que se produjo lesión a su derecho al debido proceso dado que, según su criterio, “…en ningún momento, se produjo un procedimiento que permitiera la intervención en el sentido de exponer razones expresadas en los estudios económicos referidos a la recuperación de la inversión, elementos constitutivos del procedimiento de concesión…”. Sustenta el bumus boni iuris señalando que “…en el presente caso, está demostrado fundamentalmente con el contrato de concesión” y que el preicullum in mora, se encuentra determinado por el requisito anterior.

Estimó la demanda en Trescientos Millones de Bolívares y requirió en concreto “LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO SUSCRITO POR (…) [el] PRESIDENTE DEL INSTITUTO AUTONOMO DIRECCIÓN DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA (…) Y [su] REPRESENTADA ASÍ COMO CONSECUENCIA DE ELLO DE ACTO ADMINISTRATIVO EMANADO DEL MISMO INSTITUTO EN FECHA 01 DE NOVIEMBRE DE 2007…”. (Mayúsculas y negrillas de origen, corchetes de esta Corte).

II
DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de fecha 15 de abril de 2009, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, razonando para ello de la siguiente manera:

“…Este juzgador para decidir observa, que la parte recurrente solicita la nulidad del contrato suscrito entre DELICATESSES EL PANAL y el INSTITUTO AUTONOMO DIRECCION DE AEROPUERTO DEL ESTADO LARA, así como también el acto administrativo de fecha 01/11/2007 (sic), el cual se encuentra anexo al folio 23 al 25 del expediente y por medio del cual se rescindió del referido contrato de concesión.

Ahora bien, el Contrato es definido por nuestro Código Civil en el Artículo 1133 como una convención entre dos o más personas para constituir, reglar, trasmitir, modificar o extinguir entre ellas un vínculo jurídico. El Contrato constituye una especie de convención, puesto que involucra el concurso de las voluntades de dos o más personas conjugadas para la realización de un determinado efecto jurídico, que puede consistir en la creación, regulación, transmisión, modificación o extinción de un vínculo jurídico, de allí que el contrato regula relaciones o vínculos jurídicos de carácter patrimonial, susceptibles de ser valorados desde un punto de vista económico; produce efectos obligatorios para todas las partes, es fuente de obligaciones.
Ello así, en el contrato administrativo como es el presente caso, concurren nociones para una concepción justa: una expresión de voluntad, incluyendo claro está del contratante; un sentido de colaboración, por encima de aquello de que las partes quieren cosas diferentes del contrato privado; el aspecto teleológico, pues se concurre hacia un fin de servicio; el interés del particular está protegido por la ley y, en ciertos casos, por el principio rebus sic staníibus en aras del equilibrio económico o ecuación económico-financiera, y, como ya se ha dicho, el ejercicio reglado -no arbitrario- de las potestades en la relación de subordinación.
Para Marienhoff, el contrato administrativo es un acuerdo de voluntades generador de obligaciones, celebrado entre un órgano del Estado en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer necesidades públicas.
De igual forma, puede definirse como todo acuerdo de voluntades generador de obligaciones, celebrado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, caracterizado por un régimen exorbitante del Derecho Privado, susceptible de producir efectos, con relación a terceros. Por lo tanto, en ellos pueden existir cláusulas exorbitantes del Derecho Privado o que coloquen al contratante de la administración pública en una situación de subordinación respeto de ésta.
Así las cosas, se observa de las actas procesales, que la parte recurrente suscribió contrato de concesión con la recurrida pactando una serie de cláusulas a ser cumplidas por la concesionaria, tal y como tácitamente quedo establecido en el contrato, observándose además, que así como lo señalo la representación del I.A.D.A.L en su contestación, la administración esta revestida de ciertas prerrogativas y de cláusulas exorbitantes.
En igual sentido, las cláusulas exorbitantes del derecho común operan implícitamente, aunque no estén expresamente en el documento del contrato y aun contra lo que éste pueda decir cuando, contrariando la esencia de la contratación administrativa, pretende someterlo al Derecho Privado. Inclusive, si en un contrato de naturaleza privada que celebre la Administración se introducen de modo expreso tales cláusulas exorbitantes, convierte a dicho contrato en administrativo porque se le reconocen a la Administración prerrogativas de poder que no se conciben en los contratos entre personas particulares, pero, tales prerrogativas se justifican sólo para servir el interés general.
Por su parte, la noción de la cláusula exorbitante del derecho común, son inusuales en la contratación privada e inclusive inadmisibles por el concepto de la igualdad de las personas; empero, la cláusula exorbitante es insita a la contratación pública, dándole privilegios a la Administración para que pueda realizar sus cometidos, aunque deba hacerlo con respeto a las formas y al procedimiento de legalidad.
Ahora bien, la administración en vista del incumplimiento por parte de la recurrente de cumplir con las obligaciones pactadas en el contrato de concesión y teniendo la facultad para ello, rescindió de manera unilateral el contrato suscrito entre ellos, mas sin embargo señalo la representación del I.A.D.A.L que llevo a cabo un procedimiento administrativo que concluyo en el acto administrativo de fecha 01/11/2007 (sic) y en el cual la concesionaria opto por interponer el recurso de reconsideración, todo ello a fin de garantizarle a la concesionaria el derecho a la defensa y el ejercicio de los recursos que le confieren las leyes.
Ahora bien, el acto administrativo que se impugna se encuentra constituido por la rescisión del contrato de concesión mantenido con la parte accionante y el I.A.D.A.L.
Así las cosas, la acción resolutoria es la facultad que tiene una de las partes en un contrato bilateral, de pedir la terminación del mismo y en consecuencia ser liberada de su obligación, si la otra parte no cumple a su vez con la suya, lo que significa que es la terminación de un contrato bilateral motivada por el incumplimiento culposo de una de las partes.
Tal situación viene regulada por el Artículo 1167 del Código Civil, al disponer:
‘En un contrato bilateral, si una de las partes no ejecuta su obligación, la otra puede a su elección reclamar judicialmente la ejecución del contrato o la resolución del mismo, con los daños y perjuicios en ambos casos, si hubiere lugar a ello’.
La doctrina distingue diversas condiciones para la procedencia de la acción, a saber:
Es necesario que se trate de un contrato bilateral; es necesario el incumplimiento culposo de la obligación, ello es evidente, porque de lo contrario, si el incumplimiento es debido a una causa extraña no imputable a las partes, se aplicarán las normas de la teoría de los riesgos y no las relativas a la resolución.
Así las cosas, tenemos que cuando el incumplimiento ha sido expresamente previsto por las partes como causa específica de la resolución, ésta opera sin necesidad de valorar o calificarlo de total o parcial y aunque la obligación a que se refiere sea secundaria o no determinante. También es necesario que la parte que intente la acción por resolución haya cumplido u ofrezca cumplir con su obligación.
Dicho esto se hace necesario precisar que el contrato legalmente perfeccionado tiene fuerza de ley entre las partes; esto significa que es de obligatorio cumplimiento para las partes, so pena de incurrir en las correspondientes responsabilidades civiles por su incumplimiento y en diversas consecuencias que acarrean para las partes las variadas situaciones que pueden presentarse con motivo de dicho cumplimiento.
Los contratantes están obligados a cumplir el contrato del mismo modo que están obligados a cumplir con la Ley. Es uno de los principios de mayor abolengo en el campo del Derecho, su origen se remonta a ARISTÓTELES, quien definía el contrato como ley particular que liga a las partes, y se ha reforzado a través de la Edad Media, con motivo de la influencia cada vez más creciente del principio de autonomía de la voluntad y con el principio rector en materia de cumplimiento de las obligaciones que ordena que las obligaciones deben cumplirse tal como han sido contraídas, así lo establece el Artículo 1264 del Código Civil, lo que constriñe a la ejecución de las obligaciones nacidas de un contrato en forma acentuada.
Es por ello que la doctrina ha distinguido dos situaciones muy claras y perfectamente determinadas que se presentan en todo contrato a saber: aquellas estipulaciones contempladas en el texto del contrato, claras y explícitas por sí mismas y cuya interpretación no se presta a duda alguna, que son denominadas estipulaciones expresas; y las estipulaciones que deben suponerse formando parte del contrato pero que no han sido formalmente expresadas, o que si lo fueron, son susceptibles de interpretación por prestarse a dudas en su significado y alcances, y que se denominan estipulaciones tácitas.
Ahora bien, la parte accionante alega la nulidad absoluta del contrato de concesión con fundamento a que a su decir fue hecho por una autoridad manifiestamente incompetente y con presidencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
En el caso que nos ocupa debemos señalar, que los modernos conceptos de potestad, titulo de potestad (capacidad de obrar de la administración), competencia y atribuciones del funcionario, permiten explicar mecanismos de la habilitación legal para la actuación administrativa (principio de legalidad) y en qué momento se produce la manifiesta incompetencia. La técnica de atribución de poderes jurídicos a la Administración Publica se caracteriza por consistir en una cadena de categorías jurídicas articuladas al logro de una finalidad esencial: la legitimación de los actos administrativos.
La teoría del Estado de Derecho postula que el otorgamiento de facultades a la Administración para intervenir en la vida societaria, regulando y controlando las actividades de los particulares, imponiendo restricciones y hasta prohibiciones, sólo se legitima y por ende justifica cuando el interés público así lo demanda para su tutela y protección. Ahora bien, la calificación de ese interés en la norma atributiva de potestad no es, entonces, la expresión de la voluntad política pura del Estado-Legislador. En otras palabras, el Legislador no es libre para atribuir potestades a la Administración. Debe, en primer lugar, respetar los límites establecidos en la Constitución en la cual figuran los hechos básicos, primarios de trascendencia colectiva en forma de cometidos o voluntad colectiva de la nación de alcanzar la realización de un fin.
Por otra parte, la norma confiere al órgano una medida de potestad al habilitarlo legalmente para actuar. La administración pública desde esta perspectiva es un orden de competencias asignadas y distribuidas por Ley entre los diferentes órganos que integran su estructura formal-institucional. A ello alude la Constitución de la Republica (sic) Bolivariana de Venezuela en su artículo 137.
De igual manera, el funcionario que ejerce esa medida de potestad o competencia en el caso concreto, debe estar investido para asumir las funciones del órgano titular de la competencia; lo que significa que si tiene un nombramiento o designación para la asunción del órgano titular de la competencia, confiere legitimidad al acto dictado en ejercicio de dicha competencia.
La parte recurrente, alega la incompetencia del Presidente del I.A.D.A.L para suscribir el contrato de concesión de uso con fundamento a que el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica sobre la Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones establece que debe estar facultado para ello y que de la revisión de la Ley Regional que crea el mencionado instituto no existe nada que derive en una adecuación de la citada Ley Regional a los fines de otorgarle la facultad al instituto de otorgamiento de concesiones. Sin embargo, este tribunal observa que si bien es cierto la Ley Regional no establece nada al respecto, tampoco establece ninguna prohibición para que otorgue contratos de concesión o prohibición alguna por lo que al considerar que el suscribiente del contrato ejerce la función de Presidente del mencionado instituto, cuestión esta que nunca estuvo en contradicción debe concluirse que no siendo un hecho controvertido la designación del presidente del instituto, este ultimo si tiene plena capacidad para suscribir el contrato y en consecuencia mal podría alegarse por esta razón, que el contrato es nulo, maxime (sic) que se trata de una actuación de la administración a los fines de un interés publico (sic) que lo habilita legalmente para actuar y así se decide.
Con respecto a que el Instituto otorgó dicha concesión, sin que estuviera presente el procedimiento establecido en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica señalado, quien aquí juzga considera que esto no es un vicio de nulidad absoluta sino de nulidad relativa y el mismo solo puede ser opuesto por un tercero interesado en la contratación mas no por la parte suscribiente del contrato que convalido su actuación no solamente suscribiendo el mismo sino que se beneficio hasta la fecha de la resolución con el contrato suscrito con la administración y así se declara.
En conclusión, debe este tribunal considerar que no existiendo vicios que anulen o haga invalido el contrato de concesión de uso otorgado por el I.A.D.A.L. a la firma mercantil DELICATESSES EL PANAL, es por lo que se debe declarar sin lugar la acción de nulidad propuesta y así se decide.
En mérito de las consideraciones antes expuestas, este sentenciador declara Sin Lugar el recurso de nulidad interpuesto por DELICATESSES EL PANAL, en contra del INSTITUTO AUTÓNOMO DIRECCIÓN DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA y así se declara.
IV
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, decide:
PRIMERO: Se declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por DELICATESSES EL PANAL, en contra del INSTITUTO AUTÓNOMO DIRECCIÓN DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA.
SEGUNDO: Se mantiene firme y con todos los efectos jurídicos el acto administrativo de fecha 01/11/2007 (sic), aquí recurrido en nulidad.
TERCERO: No se condena en costas en razón del principio constitucional de igualdad de las partes, ya que si la Administración Pública no puede ser condenada, mal podría condenarse a los particulares”

III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse en relación a su competencia para conocer en segunda instancia de la sentencia dictada en fecha 20 de enero de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró Sin Lugar “el recurso de nulidad” interpuesto por la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Delicatesses el Panal, contra el Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del Estado Lara.

Debe esta Corte advertir que el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, establece que “La Jurisdicción y competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tiene efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa”.

Ello así, en atención a la referida norma, aplicable por mandato expreso del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe esta Corte concluir que la competencia se determina de acuerdo a la situación de hecho existente para el momento en que es presentada la demanda, pudiendo ser modificado posteriormente sólo por disposición de la Ley.

Asimismo, en ausencia de una norma legal que para la fecha que se dictó la decisión objeto de revisión regulara la distribución de las competencias de los Órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa distintos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dicha Sala mediante sentencia Nº 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, (caso: Tecno Servicios Yes´ Card, C.A. Vs. PROCOMPETENCIA), aplicable rationae temporis, estableció lo siguiente:

“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:

4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)”.

Ello así, debe esta Corte hacer referencia a lo establecido en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a texto expreso establece lo siguiente:
“Artículo 72: Toda sentencia contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.

De la norma anteriormente citada se colige que el Legislador estableció una prerrogativa procesal a favor de la República, en los casos de sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa que sostiene dentro del proceso judicial la República, consistiendo dicha prerrogativa en que el fallo dictado en el asunto respectivo, deberá obligatoriamente ser consultado ante el Tribunal Superior Competente.

En este sentido, esta Corte debe advertir que el término “República” debe ser entendido como la personificación jurídica del estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral.

A su vez, el artículo 33 la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias, vigente para el momento en que fue dictada la sentencia objeto de consulta, extendía a los estados y municipios las prerrogativas fiscales y procesales otorgadas a favor de la República (tal y como lo hace la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 17 de marzo de 2009).

Del mismo modo, se hace necesario precisar que, los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, extiende a los Institutos autónomos, las prerrogativas acordadas a favor de la nación, estado y municipio, según sea el caso. En otras palabras gozaran de las prerrogativas que la ley expresamente le acuerde a la entidad que los creo.

Ello así, visto que en el presente caso la sentencia fue dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, siendo que una de las partes involucradas, goza de la prerrogativa de consulta, establecida en el artículo 72 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte es competente para conocer de la consulta planteada respecto de la referida decisión. Así se establece.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta de las decisiones proferidas por los Juzgado Superiores de lo Contencioso Administrativo, esta Corte pasa a pronunciarse sobre la consulta planteada en atención a la sentencia dictada en fecha 20 de enero de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y al respecto, observa:

Este Órgano Jurisdiccional observa que el Juzgado A quo, dictó auto el 30 de abril de 2009, ordenando la remisión del presente expediente, para conocer en consulta, de la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 20 de enero de 2009, de conformidad con lo previsto en el 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por reenvío expreso del artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias.

Tal y como se indicó en el capítulo precedente, al tratarse de un Instituto Autónomo adscrito al estado Lara, el mismo goza de las prerrogativas acordadas a favor de dicha entidad federal, que a su vez, esta revestida de las prerrogativas acordadas a la República previstas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, entre ellas la referida a la Consulta de ley.

Respecto de la prerrogativa procesal que aquí ocupa, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1.107, de fecha 8 de junio de 2007, (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizó un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la misma y determinó lo siguiente:

“…El principal argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden procesal: que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
(…)
La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.

Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…” (Resaltado de esta Corte).

Del fallo parcialmente transcrito, se desprende que la prerrogativa de consulta, como privilegio procesal, opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, en aquellos casos en los que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a las pretensiones, defensas o excepciones de la República – en este caso del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del estado Lara-, ello en virtud del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende la aplicación de dicha prerrogativa, por indicarlo expresamente la ley. Del mismo modo, se ha entendido por vía jurisprudencial que dicha prerrogativa tiene lugar en aquellos casos en los que, si bien fue ejercido tempestivamente el recurso de apelación correspondiente, opere el desistimiento de la misma; siempre y cuando dicho fallo hubiere sido objeto de consulta si no se hubiere apelado del mismo.

No obstante, vale destacar que para que resulte procedente la revisión del fallo a través de la consulta de ley, además de evaluar si una de las partes goza de dicha prerrogativa, es requisito fundamental que lo decidido resulte contrario a los intereses de la República o del ente que ostente la prerrogativa otorgada expresamente por la Ley. De manera que, tal y como refirió el fallo citado parcialmente “…si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso…” (Negrillas añadidas).

Entendido lo anterior se observa que en el caso de autos, el Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del estado Lara, parte a quien se le extienden las prerrogativas establecidas a favor de la República, fue demandado por nulidad de contrato de concesión y del acto de resolución del mismo por parte de la Administración, decidiendo en la definitiva “SIN LUGAR" la referida demanda.

Vale precisar que se trató de una demanda y no de una nulidad de acto administrativo, tramitada por el A quo bajo el procedimiento concerniente a las demandas, a pesar que en el dispositivo de la decisión indicó erróneamente “sin lugar el recurso de nulidad” error enteramente material, que si bien no afecta la decisión de fondo, debe ser evitado por los órganos jurisdiccionales.

En consecuencia, en el caso sub examine no resultaba procedente la remisión en consulta de la decisión dictada el 20 de enero de 2009, que resolvió el fondo de la causa, dado que dicha sentencia en nada afecto los intereses del Instituto Autónomo Dirección de Aeropuertos del estado Lara.

Por otra parte, atendiendo a la obligación impuesta a todos los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre ellos este Órgano Jurisdiccional, mediante sentencia Nº 1.542 de fecha 11 de junio de 2003, (caso: Municipio Pedraza del Estado Barinas), de examinar de oficio y de forma motivada el contenido del fallo con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola normas de orden público y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, sobre el sentido y aplicación que debe dársele a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto fundamental; observa esta Corte que el fallo dictado por el Juzgado A quo no viola normas de orden público, ni contradice criterios establecidos por la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia, acogidos por este Órgano Jurisdiccional y los demás Tribunales que integran la jurisdicción contencioso administrativa. Así se declara.

En consecuencia, se declara IMPROCEDENTE la consulta sometida a conocimiento de este Órgano Jurisdiccional y se declara FIRME el fallo de fecha 20 de enero de 2009, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual declaró Sin Lugar la demanda interpuesta. Así se decide.

V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.-Su COMPETENCIA para conocer la Consulta de ley prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 20 de enero de 2009, mediante la cual declaró Sin Lugar, la demanda interpuesta por el Abogado Jesús Nelson Oropeza, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la firma mercantil DELICATESSES EL PANAL, contra el contrato suscrito entre el Presidente del INSTITUTO AUTÓNOMO DIRECCIÓN DE AEROPUERTOS DEL ESTADO LARA

2. IMPROCEDENTE la consulta del fallo.

3. FIRME la sentencia dictada en fecha 20 de enero de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA

Ponente

La Juez,

MARISOL MARÍN R.

El Secretario

IVÁN HIDALGO.

Exp. N° AP42-N-2009-000330
MEM