JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2007-001466
En fecha 1º de octubre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 07-2406 de fecha 26 de septiembre de 2007, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Instituto de Previsión del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 19.655, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana AURA EMILIA MARCHÁN DE CHIRINOS, titular de la cédula de identidad N° 2.905.223, contra la POLICÍA METROPOLITANA DE CARACAS por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 26 de septiembre de 2007, el recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de agosto de 2007, por la Apoderada Judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 16 de octubre de 2003, mediante la cual se declaró Inadmisible la querella interpuesta.
En fecha 4 de octubre de 2007, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, se ordenó la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se designó Ponente a la Juez Aymara Vilchez Sevilla, se dio inicio a la relación de la causa y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente, para que las partes presenten escritos de informes.
En fecha 18 de octubre de 2007, se eligió la Directiva de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: Aymara Vilchez Sevilla, Juez Presidente; Javier Sánchez Rodríguez, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 22 de octubre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de informes presentado por la Apoderada Judicial de la parte querellante.
En fecha 23 de octubre de 2007, se fijó el lapso de ocho (8) días de despacho para las observaciones al escrito de informes, de conformidad con el artículo 519 del Código de Procedimiento Civil, el cual venció en fecha 6 de noviembre de 2007.
En fecha 6 de noviembre de 2007, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente, Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 20 de enero de 2010, debido a la incorporación del Abogado Efrén Navarro, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 11 de octubre de 2011, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 27 de octubre de 2011, transcurrido los lapsos fijados en auto de fecha 11 de octubre de 2011, se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
Esta Corte mediante decisión de fecha 8 de diciembre de 2011, ordenó la notificación de las partes, así como del ciudadano Procurador General de la República y se suspendió la causa por un lapso de treinta (30) días continuos.
En fecha 23 de enero de 2012, en razón de la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 29 de marzo de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó librar las notificaciones correspondientes y en virtud de que la ciudadana Aura Emilia Marchan de Chirinos, parte querellante, señaló como domicilio procesal la sede de este Tribunal, se acordó librar boleta de notificación para ser fijada en la cartelera de la sede de este Órgano Jurisdiccional, de conformidad con lo previsto en los artículos 174 y 233 del Código de Procedimiento Civil. En la misma fecha se libraron las referidas notificaciones.
En fecha 17 de abril de 2012, el Alguacil de esta Corte dejo constancia de haber efectuado en fecha 12 de abril de 2012, la notificación dirigida al ciudadano Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia.
En fecha 23 de abril de 2012, se fijó en la Cartelera de esta Corte la boleta de notificación dirigida a la ciudadana Aura Emilia Marchan de Chirinos, librada en fecha 29 de marzo de 2012.
En fecha 10 de mayo de 2012, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber efectuado en fecha 24 de abril de 2012 la notificación dirigida a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 15 de mayo de 2012, se dejó constancia que en fecha 10 de mayo de 2012, venció el término de diez (10) días de despacho a que se refiere la boleta fijada en cartelera en fecha 23 de abril de 2012.
En fecha 18 de junio de 2012, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente. En esa misma fecha se pasó el expediente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO FUNCIONARIAL
En fecha 6 de julio de 2001, la Apoderada Judicial de la ciudadana Aura Emilia Marchan de Chirinos, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, sustentando su pretensión en los siguientes argumentos:
Que, “En fecha 1º de agosto de 1968, ingresó a la Policía Metropolitana, en el cargo de Agente Regular, (…). La funcionaria ascendió al cargo de Sargento Mayor, desempeñándose en este cargo hasta el 08 de enero de 2001, cuando le fue notificada su jubilación, a través de la Resolución Nº 2552, de fecha 19 de diciembre del año 2000. Es el caso que, estando vigente la Convención Colectiva, que ampara a los trabajadores de la Gobernación del Distrito Federal, hoy Alcaldía Mayor, injustamente le fue aplicado el Reglamento de la Policía Metropolitana, al momento de hacer los cálculos y aplicar los porcentajes para otorgar la jubilación. Este hecho perjudicó gravemente, los intereses y derechos de mi poderdante…”.
Que, “…la Convención Colectiva, de S.U.M.E.P-G.D.F. (sic), que ampara a todos los funcionarios públicos de carrera que presten servicios al Gobierno (Distrito Federal hoy Alcaldía Mayor) reconoce a los funcionarios una escala de porcentajes y un promedio de sueldos que los beneficio al momento de conceder el beneficio de jubilación. En el caso concreto, a la funcionaria se le otorga un 80% del sueldo promedio de los dos (2) últimos años, cuando lo correcto u (sic) lo justo es que se le otorgara un 100% de los últimos doce (12) meses. (…) le fueron canceladas sus prestaciones sociales de manera incompleta. Habiendo agotado todos los medios, para que las Prestaciones Sociales le fueran calculadas correctamente y canceladas oportunamente, mi representada se vio en la imperiosa necesidad de recurrir a la vía judicial para defender sus derechos. Dichos derechos comprenden la cancelación de las Prestaciones Sociales, considerando el lapso comprendido desde el 01 de agosto de 1968 al 08 de enero del año 2001, fecha en la cual terminó su relación laboral…” (Negrillas de la cita).
Que, “En tal sentido, me permito exponer que, si bien es cierto, la administración pública ha reconocido a este funcionario, su derecho a la Jubilación, también lo es, que el otorgamiento de la pensión de jubilación, se hizo a la luz de un reglamento, denominado Reglamento General de la Policía Metropolitana, que a todas luces, se encuentra en contravención con normas de las más altas jerarquías en nuestro ordenamiento jurídico, y con los Principios Generales del Derecho, que reconocen y respetan los derechos de los trabajadores. Dicho Reglamento establece una tabla de porcentajes que lesionan gravemente los intereses del funcionario jubilado, dejando de aplicar normas que benefician a los funcionarios, y que se encuentran vigentes. Es el caso que la misma Administración Pública, reconoce su vigencia y la procedencia de su aplicación, tal y como consta de Copia de Oficio Nº 134, de fecha 12 de enero del año 2001, emanado de la Dirección General de Personal, en el cual el ciudadano Director de Personal Luis Daniel Falkenhagen se dirige al Director General de Administración y Finanzas de la Alcaldía Mayor, y le notifica que los cálculos para las prestaciones sociales, vacaciones, intereses del personal egresado el 15 y 31 de diciembre del (sic) 2000, lo hizo tomando en cuenta la Ley de Carrera Administrativa, LAS CONVENCIONES COLECTIVAS y la Ley Orgánica del Trabajo…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “En cuanto a las prestaciones sociales y demás acreencias que corresponden a mi representada, los derechos reclamados son los siguientes: (…) Demando la Cancelación de Bono Presidencial de Ochocientos Mil Bolívares que por ingresos petroleros el Ejecutivo decretó a favor de los trabajadores de la Administración Pública, No cancelado por la administración pública, Policía Metropolitana oportunamente. Bonificación de Fin de Año correspondiente al año 2000: Demando sesenta (60) días de sueldo (…) Son NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL SEISICIENTOS CUARENTA BOLIVARES (sic) CON 00/100 (…). TRES MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL CIENTO SETENTA BOLIVARES (sic) CON 00/100 (…) como diferencia de las prestaciones sociales e intereses desde su ingreso hasta el 18 de junio de 1997 (…) Bono de Transferencia, artículo 666 L.O.T. (sic) (…) OCHOCIENTOS DIECISEIS BOLIVARES (sic) CON 5/100 (…). Total a demandar SEIS MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE BOLIVARES (sic) CON 00/100 (BS.6.967.859,00).”(Mayúscula y negrillas de la cita).
Que, “Invoco a favor de mis representados, su condición de funcionarios públicos, amparados por la Ley de Carrera Administrativa, su Reglamento y la ley (sic) Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal y como se evidencia, de las remisiones constantes que hace su propio Reglamento General de la Policía Metropolitana…”
Que, “Cuando hubieren dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma, se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora”.
Finalmente, solicitó “…se ordene a la Alcaldía Mayor la aplicación de la Convención Colectiva, específicamente en materia de jubilaciones, toda vez que la aplicación del Reglamento Interno de la Policía desfavorece gravemente a mi representada, además de que dicha norma Contenida (sic) en la Convención Colectiva invocada se encuentra vigente y su no aplicación, lesiona y menoscaba gravemente los intereses y derechos de mi representado. Pido se ordene a la Alcaldía Mayor, aplique en materia de jubilaciones a la funcionaria AURA EMILIA MARCHAN DE CHIRINOS, que fue jubilada en fecha quince (15) de diciembre del año dos mil (2000), notificado en fecha 08 de enero de 2001, plenamente identificada, los porcentajes y el sueldo promedio de los últimos doce (12) meses, establecido en la Convención Colectiva SUMEP-Gobernación del Distrito Federal, (…) y que dicho porcentaje sea reconocido desde la fecha de separación efectiva del servicio activo, es decir el 8 de enero de 2001. Igualmente demando el pago de los complementos de las prestaciones sociales pendientes que fueron detallados anteriormente a la funcionaria, con la aplicación de la respectiva corrección monetaria, e indexación salarial que en materia de prestaciones sociales, es criterio de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia hoy Tribunal Supremo de Justicia, sobre todo el monto de lo demandado. Asimismo, solicito sea condenada la Administración Pública, Alcaldía mayor, al pago de los intereses de mora, establecidos por la Constitución Nacional de la República en su artículo 92, que será determinado por una experticia complementaria del fallo, que muy respetuosamente solicito al despacho se sirva ordenar en la oportunidad de la definitiva. Es menester señalar que el cobro efectivo de las prestaciones sociales se practicó el 16 de febrero de 2001…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
II
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de fecha 16 de octubre de 2003, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la Gobernación del estado Miranda, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:
“Con respecto al argumento expresado por la Representación Judicial del Distrito Metropolitano referido a que el apego de la Ley y el cumplimiento de sus normas es donde se aprecia la tutela judicial efectiva, la cual es un derecho inherente a la persona, más aún al existir una ley especial como la Ley de Carrera Administrativa, la cual establece la carga para el funcionario del agotamiento de la gestión conciliatoria en prevista en el artículo 15, Parágrafo Único ejusdem, el Juez Contencioso Administrativo no puede desconocer su contenido según alega, por que al ser desconocido violaría el principio iura novit curia, razón por la cual debe ser declarado la no admisibilidad de la querella interpuesta, por no haber agotado (…) la gestión conciliatoria por ante la junta de avenimiento.
Sobre este particular el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional en fecha 25 de mayo de 2001 estableció lo siguiente:
`…Si bien es cierto que la exposición de motivos de la Constitución de 1999, señala que `…con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la Ley Orgánica deberá eliminar la carga que tiene los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, lo cual quedará como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio…´, de la misma trascripción emerge que será la Ley Orgánica la que eliminará la utilización obligatoria de la vía administrativa para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, y la establecerá como una opción. Como se denota, se necesita de la promulgación de una ley orgánica que al efecto será la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa la que deberá establecer el carácter optativo de la vía administrativa para acceder a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, por lo tanto hasta el momento en que sea promulgada la Ley Orgánica a la cual se refiere la exposición de motivos o se declare la inconstitucionalidad de dicho artículo por parte del organismo jurisdiccional competente, la disposición contenida en el numeral 2º del artículo 124 de la Ley vigente, siendo un formalismo esencial para acceder a tal jurisdicción…´.
De igual forma, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 19 de julio de 2001, con ponencia de la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, fijó el siguiente criterio:
`…esta Corte observa que la tutela judicial efectiva no es un derecho absoluto susceptible de ser ejercido en todo caso y al margen del proceso legalmente establecido, sino que ha de ejercitarse dentro de éste y con un cumplimiento de sus requisitos, interpretados de manera razonable que no impida limitación sustancial del derecho a la defensa. No obstante lo anterior observa esta Corte que uno de los requisitos por imperio legal, para la admisibilidad de la querella es el agotamiento de la vía de conciliación. El artículo 15, parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa… de allí que es condición sine qua non, de la interposición del recurso es por disposición expresa de la Ley de Carrera Administrativa…´.
Con base a lo antes expuesto, el Tribunal estima que al existir una Ley Especial, como lo es en el presente caso, la Ley de Carrera Administrativa, la cual establece una carga para el administrado, el Juez Contencioso Administrativo no puede desconocer su contenido, y en consecuencia se declara inadmisible la querella interpuesta por la ciudadana AURA EMILIA MARCHAN DE CHIRINOS, por cuanto no consta de las actas procesales, el haber agotado la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento respectiva. Y así se decide.
Ahora bien, el Tribunal a pesar de haber declarado inadmisible el presente recurso, debe analizar algunas consideraciones respecto a determinados puntos que fueron planteados en el caso presente, específicamente el señalamiento de la aplicabilidad de la Ley de Carrera Administrativa, la cual aludió el recurrente.
Alega la apoderada judicial de la parte recurrente en su escrito libelar, la condición de funcionario público de su representado, amparado por la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, sobre este aspecto la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 5, establece lo siguiente:
`Artículo 5: Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley:
…omissis…
4- Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales, en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del estado…´.
En sentencia de la Sala Política Administrativa de fecha 15 de junio de 2000, con ponencia del Magistrado Carlos Escarrá Malave, se expreso lo siguiente:
`…Sin embargo a su vez, la Ley de Carrera Administrativa, en el ordinal 4º del artículo 5, excluye expresamente de su ámbito de aplicación a los órganos y cuerpos de seguridad del estado. Ahora bien dentro de nuestra normativa legal no existe ningún texto legal que disponga que ha de entenderse por el término `cuerpo de seguridad´, sin embargo en un caso similar al presente, la Sala Política Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, señaló que el término `cuerpos de seguridad´, se identifica con el de fuerza de Policía. Siendo así el legislador refiérase a aquellos cuerpos u organismos dedicados a la seguridad colectiva, es decir, al mantenimiento del orden público, al normal desarrollo de la colectividad, y/o a la supervivencia de las instituciones públicas en resguardo de sus intereses, y en general, a cuidar que se mantenga el imperio de la Ley y la estabilidad de las instituciones nacionales, sin distinguir entre funciones de prevención, de instigación o represión. Así el Reglamento del Cuerpo de Policía del Distrito Federal, en su artículo 1º establece que: corresponde al cuerpo de policía del distrito federal, dentro de los limites de esa entidad, la ejecución de las operaciones materiales de la Policía destinada a: 1º Preservar y garantizar la seguridad y el orden público general. 2º Proteger a las personas y a sus propiedades. 3º Resguardar la moralidad y la decencia pública. 4º Cooperar en la prevención y atención de calamidades públicas…´.
`De lo anterior se desprende que la Policía Metropolitana ciertamente constituye un órgano de seguridad, y por tanto excluido del régimen especial de la carrera administrativa, en tanto que tiene a su cargo el resguardo del orden público y el normal desarrollo de la colectividad en la jurisdicción del desaparecido Distrito Federal y del Estado (sic) Miranda, hoy denominado Distrito Metropolitano de Caracas…´.
Dicho esto, no cabe duda alguna a juicio de este Tribunal de la inaplicabilidad de la ley de Carrera Administrativa y su Reglamento a los funcionarios que presten sus servicios como cuerpo de seguridad del estado, vale decir Policía Metropolitana. Así se decide.
En cuanto a la aplicación de la Convención Colectiva vigente para los funcionarios Públicos adscritos a la Gobernación del Distrito Federal, hoy Alcaldía Mayor, SUMEP-G.D.F., la cláusula número 2, de dicha convención, referida al ámbito de aplicación establece:
`Esta convención colectiva del trabajo, solo tendrá efecto y otorgará los beneficios descritos en ella a los funcionarios públicos de carrera que presten servicios al gobierno (Gobernación del Distrito Federal hoy Alcaldía Mayor) estén o no inscritos y cotizando en el sindicato´.
Siendo el ámbito de aplicación de los beneficios de la convención colectiva conforme a la cláusula descrita, para funcionarios de carrera, y no siendo en consecuencia por lo antes expuestos, los miembros de la Policía Metropolitana, funcionarios de carrera, por ser excluidos expresamente por la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 5 numeral 4º , el Tribunal declara inaplicable a los funcionarios de Policía Metropolitana, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, así como la Convención Colectiva expuesta.
Consecuente con lo expuesto, el Tribunal desestima la pretensión aducida por la apoderada judicial de la parte recurrente y declara ajustado a derecho la aplicación del Reglamento de Policía Metropolitana por ser el instrumento legal aplicable a estos funcionarios. Y así se decide.
DECISIÓN
Por las consideraciones de hecho y derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando Justicia, en nombre de la República y por Autoridad de la Ley, declara: INADMISIBLE la querella interpuesta por la abogada MARISELA CISNEROS AÑEZ, representante judicial de la ciudadana AURA EMILIA MARCHAN DE CHIRINOS, plenamente identificadas en el encabezamiento del presente fallo, contra el Acto Administrativo contenido en la Resolución Nº 2552, de fecha 19 de diciembre de 2000, emanado de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas…” (Mayúsculas de la cita).
III
DEL ESCRITO DE INFORMES
En fecha 22 de octubre de 2007, la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante, presentó escrito de informes, en los términos siguientes:
Adujo, que: “El Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo, sentenció en fecha 16 de octubre de 2003, declarando Inadmisible la demanda de complemento de prestaciones sociales alegando que es inaplicable la Ley de Carrera Administrativa. En tal sentido, me permito alegar que la condición de funcionario público de mi representada es indiscutible, toda vez, que ha sido objeto del beneficio de la Jubilación, por haber trabajado para la Gobernación del Distrito Federal hoy Alcaldía Mayor por más de 30 años de vida…” (Negrillas de la cita).
Señaló, que el a quo en su sentencia, expuso que “… la jubilación es un beneficio que se le concede a funcionarios públicos de carrera o de libre nombramiento y remoción, sin distingos de estatus, o de ambiente de trabajo, o denominación de cargo o las funciones que desempeñen, toda vez, que el espíritu del legislador es que no existiera ningún tipo de distingo entre los trabajadores. Nuestra constitución es muy clara y justa cuando establece la existencia de un régimen de jubilaciones justo y oportuno, además de garantizar una vida digna y decorosa después de haberle dado al país la mitad de su vida. En este orden de ideas, me permito invocar el contenido del artículo 147 de la citada Carta Magna, el cual reza: `…la ley Nacional establecerá el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales o municipales…”.
Arguyó, que “…el tribunal de la causa en innumerables decisiones ha determinado sin lugar a dudas la condición de funcionario público de carrera de los funcionarios policiales. Invoco para mayor abundamiento el principio general de Derecho relativo a que en caso de dudas sobre la aplicación de una norma siempre se aplicara la que mas favorezca al trabajador IN DUBIO PRO OPERARIO artículo 89 numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…” (Mayúsculas de la cita).
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer el recurso de apelación interpuesto por la Apoderada Judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada en fecha 16 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción de la Región Capital y al efecto, observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, la competencia para conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos de naturaleza funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por estar determinada de manera expresa por la norma citada.
En virtud de lo expuesto, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción de la Región Capital, en fecha 16 de octubre de 2003. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante, contra la decisión dictada en fecha 16 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y a tal efecto, observa:
En fecha 6 de julio de 2001, la Apoderada Judicial de la ciudadana Aura Emilia Marchan de Chirinos, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, a los fines de que se aplique a la jubilación otorgada a su representada “…los porcentajes y el sueldo promedio de los últimos doce (12) meses, establecido en la Convención Colectiva SUMEP-Gobernación del Distrito Federal (…) y que dicho porcentaje sea reconocido desde la fecha de separación efectiva del servicio activo, es decir el 08 de enero del año 2001. Igualmente [solicitó] el pago de los complementos de las prestaciones sociales pendientes (…) con la aplicación de la respectiva corrección monetaria e indexación salarial (…), [el] pago de los intereses de mora, establecidos por la Constitución Nacional del (sic) República en su artículo 92…” (Mayúsculas del original y corchetes de esta Corte).
Al respecto, el Juez de Instancia declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial, señalando que “…Siendo el ámbito de aplicación de los beneficios de la convención colectiva conforme a la cláusula descrita, para funcionarios de carrera, y no siendo en consecuencia por lo antes expuestos, los miembros de la Policía Metropolitana, funcionarios de carrera, por ser excluidos expresamente por la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 5 numeral 4º , el Tribunal declara inaplicable a los funcionarios de Policía Metropolitana, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, así como la Convención Colectiva expuesta. …”.
Así, la parte recurrente apeló del fallo dictado, alegando en su escrito de informes que “…el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo, [declaró] Inadmisible la demanda de complemento de prestaciones sociales, alegando que es inaplicable la Ley de Carrera Administrativa. En tal sentido, me permito alegar que la condición de funcionario público de mi representado es indiscutible, toda vez, que ha sido objeto del beneficio de la Jubilación (sic) por haber trabajado para la Gobernación del Distrito Federal hoy Alcaldía Mayor por más de 30 años de su vida. La jubilación es un beneficio que se le concede a funcionarios públicos de carrera o de libre nombramiento y remoción, sin distingos de estatus, o de ambiente de trabajo o denominación de cargo o de las funciones que desempeñen…” (Corchetes de esta Corte).
Precisado lo anterior, esta Corte observa que en el presente caso el Juez A quo declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, no obstante en el mismo fallo estableció que los funcionarios policiales adscritos a la Policía Metropolitana de Caracas, se encontraban excluidos del régimen de aplicación de la referida ley, por considerarse dicho organismo como parte de los órganos de seguridad del Estado.
Al respecto, se hace necesario traer a colación, la definición etimológica de lo que se entiende por el ejercicio de funciones de seguridad de Estado, llamado en otros países como seguridad nacional y su diferencia con la seguridad ciudadana.
La seguridad nacional se refiere a la noción de relativa estabilidad, calma o predictibilidad que se supone beneficiosa para el desarrollo de un país; así como a los recursos y estrategias para conseguirla (principalmente a través de la Defensa Nacional). Mientras que los objetivos clásicos de la seguridad nacional consistían en prevenir o rechazar amenazas militares de estados (la guerra clásica), en la actualidad las amenazas a la seguridad nacional son más difusas, e incluyen el terrorismo, los riesgos medioambientales y fenómenos sociales de escala global como las migraciones masivas. Mientras que el concepto limitado al orden público interior suele definirse como seguridad ciudadana.
Por otra parte, la expresión seguridad ciudadana está conectada con un enfoque preventivo y, hasta cierto grado, los problemas de violencia y delincuencia. El término pone énfasis en la protección de los ciudadanos y contrasta con el concepto de la seguridad nacional que dominaba el discurso público en décadas pasadas y que enfocaba más en la protección y la defensa del Estado. Existen múltiples conceptos y nociones del término “seguridad ciudadana” y su contenido concreto puede variar considerablemente dependiendo del actor o autor quien lo utilice. Por ejemplo, no hay un consenso si la seguridad ciudadana se refiere también a riesgos o amenazas de tipo no intencional (accidentes de tránsito, desastres naturales) o de tipo económico y social.
A mayor abundamiento, la Enciclopedia Jurídica Básica define el concepto de seguridad ciudadana desde la óptica “…. del normal y ordinario trabajo policial, conectado con la función básica de las fuerzas de seguridad, esto es, con la garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades, la seguridad ciudadana sólo puede verse menoscabada por aquellas perturbaciones de tranquilidad que, por obra normalmente de comportamiento humano, pongan en peligro aquel libre ejercicio. El mantenimiento de la seguridad ciudadana conecta, pues, con la protección de personas y bienes frente a agresiones o situaciones de peligro cuando unas y otras exijan la intervención de las fuerzas de policía en el desempeño de sus funciones tradicionales expresadas en las cláusulas de <>” (Cit. “Enciclopedia Jurídica Básica”, Editorial Civitas, Tomo IV, Madrid-España, Pág. 6099).
Como corolario de lo antes expuesto, la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.318 de fecha 6 de noviembre de 2001, señala en su artículo 1°, que se: “… entiende por Seguridad Ciudadana, el estado de sosiego, certidumbre y confianza que debe proporcionarse a la población, residente o de tránsito, mediante acciones dirigidas a proteger su integridad física y propiedades”
De los anteriores planteamientos se desprende que las funciones que ejercen los Órganos que desarrollan funciones de seguridad del Estado, implican el desarrollo de tareas que van dirigidas a prevenir y rechazar las posibles amenazas que afecten la tranquilidad, integridad, independencia y soberanía de un País; y las actividades desarrolladas por los Órganos cuyo fin es garantizar la seguridad ciudadana, involucran la protección a los ciudadanos comunes de otros individuos que ponen en peligro su integridad física o sus derechos, violentando flagrantemente el régimen jurídico legal establecido (Vid. Sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Número 2008-569 de fecha 18 de abril de 2008, caso: Evelio Madera Landaeta contra el Estado Bolivariano de Miranda).
En tal sentido, la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 2530 de fecha 20 de diciembre de 2006, estableció la diferencia entre los Órganos que desarrollan labores de seguridad de Estado y los cuerpos policiales que ejercen actividades de seguridad ciudadana, expresando lo siguiente:
“En atención a lo cual, resulta menester señalar en principio que el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas no desempeña actividades de seguridad de Estado (debido a que estos son las que corresponden, -entre otras- a la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al Ministerio de la Defensa (DIM), ya que por el contrario sus actividades se circunscriben esencialmente a ejecutar la investigación criminalística en los procesos penales, así como a desempeñar funciones de seguridad ciudadana (policía administrativa), de allí que seguridad ciudadana y seguridad del Estado sean conceptos totalmente disímiles” (Negrillas de esta Corte).
En referencia a la clasificación anterior, estima esta Corte que los únicos órganos policiales que en principio desarrollan actividades de seguridad de Estado, son la extinta Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) hoy Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional (SEBIN) y la Dirección General de Inteligencia Militar (DIM), por lo que, el resto de los referidos órganos policiales, ya sean estos Nacionales, Estadales o Municipales, desarrollan esencialmente actividades de preservación y mantenimiento del orden público.
Con fundamento en lo antes expuesto, considera este Órgano Jurisdiccional que el Juez de Instancia incurrió en un error de interpretación, en cuanto a lo que son considerados cuerpos de seguridad del Estado y cuerpos de seguridad ciudadana, encontrándose dentro de esta última categoría, la Policía Metropolitana del Distrito Federal hoy Distrito Metropolitano de Caracas, por lo que en consecuencia, sus funcionarios adscritos, sí están amparados por las disposiciones previstas en la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis, razón por la cual esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Aura Emilia Marchan de Chirinos y en consecuencia REVOCA la sentencia dictada en fecha 16 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
Revocada la sentencia apelada, pasa esta Corte a conocer el fondo de la presente controversia, conforme lo dispone el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil y al respecto, observa lo siguiente:
Así, es menester señalar que la tutela judicial ha de ejercitarse dentro del margen del proceso legalmente estipulado cumpliendo los requisitos establecidos en los cuerpos normativos aplicables en cada caso, interpretados de manera razonable, de forma tal, que no impida sustancialmente el derecho a la defensa, no obstante, la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al presente caso, preveía en el Parágrafo Único de su artículo 15, el agotamiento de la vía conciliatoria antes de acudir a la vía jurisdiccional, señalando:
“Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. (Negrillas de esta Corte).
De la normativa transcrita ut supra, emana indefectiblemente la obligatoriedad del cumplimiento del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento del ente u órgano contra quien se pretenda incoar un recurso de carácter funcionarial, ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Ahora bien, visto que los supuestos fácticos que dieron origen al recurso interpuesto, sucedieron durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, que conjuntamente con su Reglamento (vigente) regulaban la materia funcionarial a nivel nacional, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo. En tal sentido, bajo el imperio de la derogada Ley de Carrera Administrativa, como ya se señaló, constituía un requisito de cumplimiento obligatorio, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo preveía el parágrafo único del artículo 15 antes citado.
Así pues, durante la vigencia del mencionado Texto Legal, los funcionarios públicos debían cumplir con este requisito sine qua non, a través de la Junta de Avenimiento, dado que era un requisito ineludible para poder recurrir por ante la vía jurisdiccional; el cumplimiento de este se entendería con la sola presentación de un escrito solicitando la conciliación con el órgano o ente que considere el funcionario, haya vulnerado sus derechos subjetivos, el cual no requeriría de la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos. Siendo, que la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria ante la respectiva Junta de Avenimiento, resultaba suficiente para la interposición de la querella funcionarial, esto es, su instancia no obligaba al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
Así, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 423 de fecha 14 de marzo de 2008, (caso: Contraloría del Municipio Naguanagua del estado Carabobo) reconoció la constitucionalidad del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, al no cuestionar la aplicación de dicha norma considerando que:
“Así las cosas, se precisa que la decisión objeto de revisión no contradice doctrina alguna dictada por esta Sala, ni quebranta preceptos o principios contenidos en nuestra Carta Magna; tampoco se observa ninguna violación flagrante ni grotesca de los derechos constitucionales denunciados por el solicitante, pues la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo actuó ajustada a derecho, siendo pacífico y reiterado su criterio en cuanto al artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento en que el hoy solicitante interpuso su recurso contencioso administrativo funcionarial, conforme al cual éste debía de manera previa, agotar la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, ante la ausencia de ésta, acudir al respectivo Jefe de Personal o solicitar, ante el órgano respectivo -Contraloría del Municipio Naguanagua en el caso de autos- la conformación de dicha Junta de Avenimiento a los fines de agotar la vía conciliatoria y no acudir de manera directa a la jurisdicción contenciosa, motivo por el cual la Sala estima que la revisión solicitada debe declararse que no ha lugar. Así se decide”.
Ahora bien, considera oportuno esta Alzada señalar, en estricto apego al principio de expectativa plausible y seguridad jurídica que dentro de la actividad judicial, debe evitarse la aplicación retroactiva de los virajes jurisprudenciales, de modo que no afecten indebida e ilegítimamente las creencias que sobre la praxis judicial o determinadas interpretaciones reiteradas y pacíficas de ciertos artículos, mantienen los Tribunales.
Así, debe expresarse que en el caso bajo estudio, se trata de la aplicación de un criterio jurisprudencial que se encontraba vigente al momento en que la parte querellante presentó el escrito contentivo de la querella funcionarial.
Al respecto, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal indicó mediante sentencia Nº 457 de fecha 28 de abril de 2009 (caso: María López Sánchez), lo que a continuación se expone:
“…El Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia del 11 de octubre de 2002, aplicó el criterio vigente establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en el cual declaró con lugar la querella interpuesta dado que la querellante se encontraba habilitada para acudir a la vía jurisdiccional mediante el recurso contencioso- administrativo funcionarial sin agotar previamente la instancia conciliatoria; a pesar de lo cual dicha sentencia fue revocada por la decisión hoy accionada, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible la querella funcionarial por no haber agotado la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, como requisito previo para acceder a la vía jurisdiccional en dicha materia, siguiendo el criterio expuesto en la sentencia N° 489 del 27 de marzo de 2001, dictada por la Sala Político-Administrativa en el caso Fundación Escuela José Gregorio Hernández.
(…)
A partir de la referencia que hizo el Tribunal Superior en la sentencia de primera instancia sobre la existencia del criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo respecto del no agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa …omissis… esta Sala estima necesario verificar cuál de los criterios se encontraba vigente para la fecha de interposición de la pretensión funcionarial, con la finalidad de determinar la violación de los derechos de la justiciable a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica, ante la expectativa plausible que la accionante alegó de que su pretensión fuese decidida de acuerdo al marco jurídico existente en el momento de su formulación, lo cual constituye el fundamento del amparo interpuesto.
En atención a lo expuesto, esta Sala pudo observar, en virtud de la notoriedad judicial, que la sentencia N° 511, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 24 de mayo de 2000, en el caso Raúl Rodríguez Ruiz vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, estableció que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial en atención del derecho de accionar y de la tutela judicial efectiva, previstos en la Carta Magna, por lo que la vía administrativa tenía carácter facultativo.
(…)
Así pues, para esta Sala resulta evidente que, al menos a partir de esa fecha -24 de mayo de 2000-, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se mantuvo vigente hasta que la Sala Político Administrativa estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en sentencia 489 del 27 de marzo de 2001 que propició el cambio de criterio en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conforme se evidencia de decisiones posteriores.
Referido lo anterior, es necesario puntualizar si en el caso de marras, se encontraba vigente el criterio de la Corte Primera de Contencioso Administrativo que había declarado innecesario el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, observándose que el mismo tuvo efectiva aplicación desde el 24 de mayo de 2000 hasta el 27 de marzo de 2001, tal como se expresó en la sentencia parcialmente transcrita ut supra…” (Negrillas de esta Corte).
Con fundamento en los criterios jurisprudenciales antes expuesto, esta Corte observa de autos, que en fecha 6 de julio de 2001, la Apoderada Judicial del ciudadana Aura Emilia Marchan, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, según consta a los folios uno (1) al seis (6) del expediente judicial, encontrándose vigente el criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la República, en sentencia Nº 489 de fecha 27 de marzo de 2001, que estableció la obligatoriedad del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, lo cual no se verifica se haya cumplido en el caso bajo estudio, por lo que resulta procedente en derecho la declaratoria de inadmisibilidad de la querella interpuesta. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de Apoderada Judiciales de la ciudadana AURA EMILIA MARCHAN DE CHIRINOS, contra la sentencia dictada en fecha 16 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, la Apoderada Judicial de la mencionada ciudadana contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. REVOCA el fallo dictado por el Juez A quo.
4. INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la decisión y remítase el expediente al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ días del mes de _______________ de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA Ponente
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. N° AP42-R-2007-1466
MEM/
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