TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2011-000548

En fecha 9 de mayo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 0465-11 de fecha 12 de abril de 2011, emanado del Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso de abstención o carencia interpuesto por los Abogados Pedro Reyes, Román Argotte y Alí Zambrano, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 9.471, 37.674 y 68.327, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de los ciudadanos ISABEL ESCOBAR, CONSTANTINO FAJARDO, JOSÉ VIVAS, CRUZ ESCALANTE, IVÁN CHÁVEZ, JESÚS CUBEROS, JOSÉ CUEVAS, ADEL YÁÑEZ, VÍCTOR RODRÍGUEZ, NIVEA RODRÍGUEZ, ROGER GUILLÉN, ADOLFO GONZÁLEZ, ALBERTO SIERRA, RIGOBERTO PEDRAZA, SAMUEL SÁNCHEZ, CARLOS PADILLA, ALEXIS IGLESIAS, JUDITH LEAL, ARTURO BRITO, JAIMES USECHE, EDGAR ANGULO, YAJAIRA VIVAS, CARLOS CONTRERAS, JESÚS ZAMBRANO, NANCY VERA, PEDRO RAMÍREZ, FRANCISCO RUÍZ, JAIRO ISCALA, CARLOS HIDALGO, MIGUEL MARTÍNEZ Y WASHINGTON QUINTERO, titulares de las cédulas de identidad Nros. 4.418.166, 1.568.519, 2.553.166, 2.553.890, 2.554.853, 3.009.547, 3.590.983, 3.823.543, 3.824.086, 3.825.408, 3.842.677, 3.850.968, 3.973.397, 3.996.663, 4.208.283, 4.420.658, 4.570.459, 4.661.519, 4.688.174, 5.024.508, 5.024.572, 5.030.351, 5.032.722, 5.124.963, 5.283.914, 5.521.188, 5.648.029, 5.649.465, 7.565.190, 8.445.828 y 10.519.956, respectivamente, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA TRANSPORTE Y COMUNICACIONES.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 12 de abril de 2011, el recurso de apelación ejercido el día 18 de marzo de 2011, por el Abogado Alí Zambrano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Tribunal en fecha 26 de enero de 2011, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 10 de mayo de 2011, se dio cuenta a esta Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para la fundamentación de la apelación.
En fecha 24 de mayo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Alí Zambrano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 30 de mayo de 2011, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 6 de junio de 2011.
En fecha 7 de junio de 2011, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 11 de agosto de 2011, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se prorrogó el lapso para decidir la presente causa.
En fecha 10 de noviembre de 2011, venció el lapso de ley otorgado, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 16 de enero de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Alí Zambrano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, diligencia mediante la cual solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.

En fecha 30 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.

En fecha 7 de junio de 2012, los Abogados Román Argotte y Alí Zambrano, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la parte actora, presentaron escrito de consideraciones.

En fecha 24 de septiembre de 2012, los Abogados Cristóbal Francis, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 14.351, y Alí Zambrano, actuando con el carácter de sustituto de la Procuradora General de la República y de Apoderado Judicial de la parte actora, respectivamente, presentaron documento de transacción.

En fecha 25 de septiembre de 2012, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.

Realizado el análisis correspondiente de las actas que componen el presente expediente, pasa esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a dictar sentencia, en base a las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE ABSTENCIÓN O CARENCIA INTERPUESTO

En fecha 29 de marzo de 2007, los Abogados Pedro Reyes, Román Argotte y Alí Zambrano, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de los ciudadanos Isabel Escobar y otros, interpusieron recurso de abstención o carencia contra el Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Expusieron que, “…todos nuestros mandantes son funcionarios públicos activos, funciones públicas que iniciaron dentro del ámbito de vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, continuaron dentro del imperio de los Servicios de Control de la Navegación Aérea, según Decreto número 572 de fecha 01 de marzo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 35.663 del 02 de marzo de 1995 y actualmente dentro de la vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley de Aeronáutica Civil, actualmente en ´comisión de servicios´ en el Instituto Nacional de Aviación Civil (I.N.A.C)…”.

Que, “…nuestros mandantes, todos Profesionales Universitarios o Técnicos Superiores Universitarios en funciones de Técnicos en Radio Comunicaciones Aeronáuticas adscritos al Ministerio de Infraestructura, perciben una ´prima de profesionalización´ establecida en un Instructivo emanado por la extinta Oficina Central de Personal (O.C.P), organismo técnico adscrito a la Presidencia de la República, instructivo que establece en sus normativas los parámetros para la asignación de dicha prima y a quiénes le corresponde. Dicho instructivo fue notificado al extinto Ministerio de Transporte y Comunicaciones, mediante Oficio Nº 003556 de fecha 17 de abril de 1990, ´prima de profesionalización´ que desde la fecha última citada, perciben nuestros mandantes hasta la presente fecha…”.

Señalaron que, “…el Ejecutivo Nacional materializó una operación conjunta entre el Ministerio del Interior, Ministerio de la Defensa y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, militarizando los servicios de tránsito aéreo, órdenes que se ejecutaron por mandato presidencial, según lo establecido en el Decreto Nº 572 de fecha 01 de marzo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, Nº 35.663, el 02 de marzo de 1995, en donde se ordenó la conversión de los servicios de tránsito aéreo en un cuerpo de seguridad del Estado. Esto por supuesto involucró, no solamente el Régimen Estatutario de los Funcionarios, desde el punto de vista de los derechos del personal al servicio del Tránsito Aéreo, sino la exclusión de ellos a la protección en cuanto a la estabilidad y el derecho a la acción colectiva, entre otros, a la que tenían derecho nuestros representados…”.

Que, “…No obstante al haber sido impugnado el Decreto Nº 572, por Inconstitucional e Ilegal, ante la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, tal acción fue declarada ´sin lugar´, por sentencia publicada en fecha 18 de junio de 1996, quedando de ´pleno derecho´, en vigor y en vigencia el Decreto impugnado, y de esa fecha en adelante, se excluía de la Ley de Carrera Administrativa a todos los funcionarios del sector aeronáutico a nivel nacional, antes Funcionarios Públicos de Carrera, adscritos al Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura), Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, convirtiéndolos en un Cuerpo de Seguridad del Estado; sin embargo, en dicha sentencia se ordenó ´cancelar y reconocer los derechos que a cada uno de ellos (los recurrentes) correspondería´…”.

Indicaron que, “…por razones desconocidas el Ministerio de Infraestructura no aplicó en la ´Transacción´ celebrada el 16 de diciembre de 2004; específicamente, el Instructivo que establece en sus normativas los parámetros para la asignación de la ´prima de profesionalización´, utilizando la Administración un salario-base errado para calcular la diferencia de salario (retroactivo), que incidiría, obviamente, sobre el propio salario, las prestaciones sociales y la pensión que les correspondería a nuestros representados para el momento en que les naciera el derecho a la jubilación…”.

Finalmente, solicitaron “al ciudadano Ministro de Infraestructura a ajustar salarios o diferencias de salario y convenga o en su defecto sea obligado a ajustar dichos salarios con los respectivos retroactivos a partir del 01 de enero de 1995. Pedimos que se incluya en el pago de los retroactivos de salario, los intereses de mora y legales conforme al artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 1277 del Código Civil Vigente, como resultante del retardo en el oportuno ajuste salarial, la Indexación o corrección monetaria. Pedimos sean ajustados los salarios de nuestros representados, de acuerdo al correcto salario con incidencia en los bonos, primas y compensaciones que deberían devengar los recurrentes, de conformidad con el Instructivo ´NORMAS PARA LA ASIGNACIÓN DE PRIMAS POR RAZONES DE SERVICIO PARA EL PROFESIONAL UNIVERSITARIO Y TÉCNICO SUPERIOR UNIVERSITARIO DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES´ y se sirva declarar con lugar el presente recurso incoado en contra de la República Bolivariana de Venezuela por Abstención o Negativa del ciudadano Ministro de Infraestructura de ajustar los salarios de los funcionarios recurrentes…” (Mayúsculas del original).

II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 26 de enero de 2011, el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Sin Lugar el recurso de abstención o carencia interpuesto, con fundamento en lo siguiente:

“…Para decidir en la presente causa, estima este Órgano Jurisdiccional que es necesario examinar de manera previa el contenido, objeto y requisitos del recurso por abstención y carencia, para lo cual vale realizar las siguientes precisiones:
En el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela está contenido el fundamento Constitucional de control de la actuación u omisiones de las autoridades administrativas, la mencionada norma dispone lo siguiente:
(…)
Del contexto de la norma anteriormente transcrita, se evidencia que los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa detentan las potestades de control sobre toda la universalidad de posibilidades de actuación correspondiente a la actividad administrativa, siendo ese control extensible a toda manifestación perteneciente al espectro de actuación de la Administración, no sólo en lo concerniente a los actos expresos viciados de inconstitucionalidad o ilegalidad, sino que va más allá, abarcando cualquier situación contraria a derecho, en las que la Administración sea incontrovertiblemente la causante de la lesión, infringiendo o perturbando la esfera de los derechos subjetivos de los justiciables con motivo de inactividades u omisiones ilegítimas.
Por otra parte, el fundamento legal del recurso por abstención o carencia lo encontramos en la Ley Orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa, en el artículo 25 numeral 4, en el cual se prevé su existencia de la manera siguiente:
(…)
Así mismo, se observa que mediante sentencia Nº 01910 dictada en fecha 27 de julio de 2006 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se fijó el siguiente criterio:
(…)
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político- Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 28 de febrero de 1985, dictada en el caso Eusebio Vizcaya Paz), el recurso por abstención procede cuando las autoridades administrativas se niegan a cumplir determinados actos a que estén obligadas por leyes, recayendo dicho recurso sobre la omisión de esas mismas autoridades para crear actos cuyos supuestos de hecho, expresamente se encuentran regulados por el legislador y que las mismas se niegan a obedecer, al no deducir de esos supuestos de hecho la consecuencia jurídica que el texto legal les impone.
Igualmente, debe destacarse que doctrinariamente se ha venido admitiendo que para que se configure este recurso, la obligación cuya ejecución se pretenda debe ser de índole administrativa, sin que se pueda constituir en un sustituto de las vías judiciales ordinarias, ni puede estar dirigido a lograr el cumplimiento de obligaciones genéricas a cargo de la Administración.
Ahora bien, en lo que respecta a los requisitos de procedencia del recurso bajo análisis, debe señalarse que la jurisprudencia, específicamente en el fallo dictado en el caso Eusebio Vizcaya Paz antes mencionado, reiterado más recientemente en decisión de fecha 16 de mayo de 2002, publicada el 21 de mayo de 2002, caso: Ayari Coromoto Assing Vargas, ha establecido lo siguiente:
1. ´debe tratarse de una obligación concreta y precisa inscrita en la norma legal correspondiente, la cual ha de presentarse como un paradigma de contraste que sirva para verificar si la abstención existe, respecto del supuesto expresa y especialmente previsto en la norma y, por tanto, si procede o no el respectivo recurso.
(...) se refiere a determinados actos (específicos) que los funcionarios estén obligados por las leyes a adoptar cuando el cumplimiento de la obligación sea procedente en conformidad con esas mismas leyes.´
2. ´El objeto del recurso por abstención no es (...) sino la abstención o negativa del funcionario público a actuar, es decir, a cumplir determinado acto –en el sentido de actuación- del cual el supuesto de hecho se encuentra previsto en una ley específica, pero ante cuya ocurrencia real y concreta la autoridad administrativa se abstuvo de extraer la consecuencia jurídica que el imperativo legal le impone´.
3. ´(...) debe surgir la evidencia de una actitud omisa por parte de la administración, en el sentido de mostrarse ella remisa a emitir el acto o a realizar la actuación material cuya obligación se encuentra específicamente contenida en una norma concreta´.
4. ´El referido recurso conduciría a un ´pronunciamiento de la jurisdicción contencioso administrativa sobre la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico que, según demuestra el recurrente, ella se niega a cumplir´.
Por otro lado, la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha sostenido que dicho recurso es un medio procesal que pretende el cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida. Al respecto, en sentencia N° 547 del 6 de abril de 2004, (Caso: Ana Beatriz Madrid Agelvis), señaló lo siguiente:
(…)
En este mismo orden, recientemente la referida Sala Constitucional en decisión Nº 93 del 1 de febrero de 2006, sostuvo:
´En efecto, el criterio tradicional y pacífico que ha mantenido la jurisprudencia contencioso-administrativa, a partir del pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa de 28 de mayo de 1985 (caso Eusebio Igor Vizcaya Paz) y que ha sido reiterado por décadas como lo demuestran, entre otras, las sentencias de Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 29 de octubre de 1987 (caso Alfredo Yanucci Fuciardi) y de 19 de febrero de 1987 (caso Inmacolata Lambertini de De Pérgola); y de la Sala Político-Administrativa de 13 de junio de 1991 (caso Rangel Bourgoing y Elías José Sarquis Ramos); de 10 de agosto de 1995 (caso Sucesión Hernández Pacheco); de 28 de septiembre de 1995 (caso Androcelis Palenzuela Bravo); de 14 de febrero de 1996 (caso Héctor Antonio Díaz Vázquez), así como las más recientes de esa misma Sala de 10 de abril de 2000 (caso Instituto Educativo Henry Clay); de 23 de mayo de 2000 (caso Sucesión Aquiles Monagas Hernández); de 29 de junio de 2000 (caso Francisco Pérez De León y otros) y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 23 de febrero de 2000 (caso José Moisés Motato), ha sido que el ‘recurso por abstención’ es un medio procesal administrativo mediante el cual puede demandarse la pretensión de condena frente a determinada forma de inactividad administrativa, denominada abstención o carencia, que consiste en el incumplimiento, por parte de la Administración Pública, de una obligación específica de actuación que, como se estableció en la referida sentencia de 28 de febrero de 1985, se refiere a ‘la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico’.
En consecuencia, las únicas formas de inactividad que tradicionalmente han sido atacables a través de esta vía procesal son aquellas derivadas del incumplimiento de una obligación concreta o específica, vale decir expresamente establecida en una norma de rango legal, de carácter reglado, frente a la cual determinado particular tenga derecho a la actuación omisa.
Se trata de un criterio de la jurisprudencia contencioso- administrativa que no se adapta a los actuales cánones constitucionales que enmarcan al contencioso administrativo, y que persigue adaptarse a la letra de las normas legales que sirven de asidero a este medio procesal (artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, antiguo artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), sin tener en consideración que dichas normas legales no obstan, en modo alguno, para que sean judicialmente atacables otras formas de inactividad administrativa distinta a la abstención o carencia, incluso a través de demandas por abstención.
En efecto, el artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece como competencia de la Sala Político-Administrativa ‘Conocer de la abstención o negativa del Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las Leyes’.
Tal competencia, según se dijo, se ha encauzado tradicionalmente a través del ‘recurso por abstención o carencia’. No obstante, la norma no impide –mal podría hacerlo pues violaría el artículo 259 constitucional- que a través de ese medio procesal, que ha sido delineado por la jurisprudencia –el ‘recurso por abstención’- se ventilen también las pretensiones de condena que se planteen para exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer o dar que no consistan en ´específicos y concretos actos´ o cuya fuente no sea la Ley (‘que estén obligados por las Leyes’) sino una norma sublegal o, como en este caso, una norma constitucional. En todo caso, y aún en el supuesto de que la Sala Político-Administrativa no admitiese esa interpretación del artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, mal podría negar la procedencia de pretensiones de condena al cumplimiento de obligaciones que no encuadren dentro del concepto de abstención, bajo el argumento de que no puede plantearse un ‘recurso por abstención’ en esos casos, pues en tal supuesto está en el deber, de conformidad con el artículo 19, párrafo 2, de establecer la vía procesal idónea para la tramitación de esa pretensión, desde que según prevé la norma: ‘cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal’.´
De esta forma, con fundamento en las sentencias parcialmente transcritas, considera quien aquí decide que el recurso por abstención o carencia interpuesto no es el medio idóneo a través del cual los actores pueden obtener la reparación de la situación jurídica presuntamente infringida y a través del cual obtengan una condena (de hacer) hacia la Administración, ya que en el recurso objeto de análisis, observa este Órgano Jurisdiccional que la abstención alegada por los apoderados judiciales de los actores se origina, según sus propios dichos, de la negativa por parte del Ministerio de Infraestructura hoy Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones, de no ajustar los salarios de los funcionarios recurrentes, en su condición de personal activo y jubilado, de conformidad con el Instructivo denominado ‘NORMAS PARA LA ASIGNACIÓN DE PRIMAS POR RAZONES DE SERVICIO PARA EL PROFESIONAL UNIVERSITARIO Y TÉCNICO SUPERIOR UNIVERSITARIO DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES’, así como los Decretos Nros. 3.268 y 3.269 de fecha 26 de noviembre de 1993, publicados en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.360 de fecha 14 de diciembre de 1993 y el Decreto Nº 1.786 de fecha 09 de abril de 1997, publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.181 del 09 de abril de 1997 y el resto de los Decretos emanados del Ejecutivo Nacional; sin embargo, considera pertinente este Juzgador verificar el contenido de las referidas normas, con el objeto de realizar el análisis correspondiente, así tenemos que el Instructivo denominado ‘NORMAS PARA LA ASIGNACIÓN DE PRIMAS POR RAZONES DE SERVICIO PARA EL PROFESIONAL UNIVERSITARIO Y TÉCNICO SUPERIOR UNIVERSITARIO DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES’, en su numeral III dispone lo siguiente:
´AMBITO DE APLICACIÓN:
La prima por razones de servicio será asignada a los profesionales Universitarios, y a los Técnicos Superiores Universitarios, que presten sus servicios en el Ministerio desempeñando cargos clasificados o no clasificados. Entendiéndose por:
PROFESIONAL UNIVERSITARIO: Quien haya obtenido un Título de Educación Superior en una Universidad reconocida en el País o en el exterior y las funciones que realice estén acordes con su campo de especialización.
Técnico Superior Universitario: Quien haya obtenido un Título de Técnico Superior Universitario en una Instituto (sic) o Colegio Universitario reconocido en el país o en el exterior y las funciones que realice estén acordes con su campo de especialización.
Nota: Aquellos títulos obtenidos en el extranjero deben estar revalidados en el país.´
Por otro lado, en los Decretos Nros. 3.268 y 3.269 publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 35.360 de fecha 14 de diciembre de 1993 se estableció el sistema de remuneraciones para los cargos de Controladores de Tránsito Aéreo (C.T.A), Técnicos en Información Aeronáutica (T.I.A), Operadores de Telecomunicaciones Aeronáuticas (O.T.A), Técnicos en Radiocomunicaciones Aeronáuticas (T.R.A), Oficiales de Búsqueda y Salvamento (O.B.S), entre otros, adscritos al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, y en el mismo además se establece la ’Escala General de Sueldos’ que regiría a partir del 01 de enero de 1994.
Por otra parte, en el Decreto Nº 534 publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.636 del 20 de enero de 1995, se establecieron los aumentos de sueldos del veinte (20%) y del diez (10%) por ciento previstos en la Convención Normativa Laboral de fecha 1 de diciembre de 1994, e igualmente se aprobó una escala de sueldos para cargos clasificados como administrativos y de apoyo técnico. Aunado a lo anterior, en el Decreto Nº 1.786 de fecha 09 de abril de 1997, publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.181 del 09 de abril de 1997 se estableció la escala y el incremento compensatorio para los empleados y funcionarios públicos al servicio de la Administración Pública Nacional de los siguientes organismos: Ministerios, Oficinas Centrales de la Presidencia de la República, Procuraduría General de la República, Gobernación del Distrito Federal, Consejo Nacional de Universidades, Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, Procuraduría Agraria Nacional y los Institutos Autónomos. De la revisión de la normativa en la cual los recurrentes sustentan su petición se evidencia que en el caso de autos más que una obligación concreta en cabeza de la Administración, lo que se configura es un cúmulo de obligaciones nacidas de los referidos Decretos Presidenciales, destinados a regular el sistema de remuneraciones, la asignación de primas y la escala de sueldos de los hoy recurrentes.
Ahora bien, verifica este Juzgador que del folio doscientos veintiocho (228) al doscientos treinta y siete (237) de la pieza Nº 1 del expediente judicial riela copia simple de la transacción suscrita en fecha 18 de enero de 1997, entre la República de Venezuela por órgano del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y los recurrentes, en los términos allí establecidos, en este estado, considera oportuno quien aquí decide realizar algunas consideraciones en cuanto a la transacción como forma de autocomposición procesal, en tal sentido los artículos 255 y 256 del Código de Procedimiento Civil señalan lo siguiente:
Artículo 255. ´La transacción tiene entre las partes la misma fuerza que la cosa juzgada.´.
Artículo 256. ´Las partes pueden terminar el proceso pendiente, mediante la transacción celebrada conforme a las disposiciones del Código Civil. Celebrada la transacción en el juicio, el Juez la homologará si versare sobre materias en las cuales no estén prohibidas las transacciones, sin lo cual no podrá procederse a su ejecución.´
Así mismo, el artículo 1713 del Código Civil dispone lo siguiente:
´La transacción es un contrato por el cual las partes, mediante reciprocas concesiones, terminan un litigio pendiente o precaven un litigio eventual.´
De las normas anteriores, constata este Tribunal que ciertamente la transacción es un convenio jurídico en el cual a través de concesiones recíprocas entre las partes que lo celebran, previenen la instauración de un juicio o pleito jurisdiccional, o se pone fin al litigio pendiente antes del pronunciamiento definitivo del juez en el juicio, es decir, tiene la misma fuerza jurídica de una sentencia. Partiendo de la noción anterior, considera quien aquí decide que en virtud de la transacción suscrita (folio doscientos veintiocho 228 al doscientos treinta y siete 237 de la pieza Nº 1 del expediente judicial), la República de Venezuela por órgano del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, se comprometió a la continuidad administrativa a todos y cada uno de los funcionarios que hubiesen ingresado con anticipación o que en ese acto ingresan al servicio, así mismo el objeto primordial de dicha transacción, entre otros, fue poner fin al proceso y a las querellas intentadas en contra de la República de Venezuela por órgano del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, e igualmente los recurrentes, según lo establecido en la cláusula sexta de la referida transacción, desistieron de pleno derecho tanto de la ejecución del fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia, así como también de todas las acciones y procedimientos intentados, por ante el Tribunal de Carrera Administrativa y por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo contra la República de Venezuela, en consecuencia, estima este Órgano Jurisdiccional que en el presente caso no se evidencia una clara actitud omisa por parte del Poder Ejecutivo Nacional en no realizar los ajustes correspondientes y que dicha conducta constituya una real abstención; al contrario, se realizó un convenio jurídico en el cual a través de concesiones recíprocas tanto la República de Venezuela como los hoy recurrentes, pusieron fin al litigio pendiente, con la misma fuerza jurídica de una sentencia.
(…)
Partiendo de las consideraciones anteriores, estima este Juzgador que en el presente caso no se materializan los presupuestos necesarios para que proceda el recurso por abstención o carencia interpuesto, de allí que el mismo debe ser desestimado, y así se decide.
En ese orden de ideas, observa este juzgador que pretender alegarse hoy en día que en la transacción no se incluyeron conceptos o beneficios económicos que supuestamente perjudicaron a los hoy recurrentes resulta improcedente, desde un punto de vista jurídico, puesto que tal como se decidiera, el recurso contencioso administrativo de abstención o carencia no es el medio idóneo para realizar dicho reclamo, pues antes de la suscripción de la transacción han debido realizar el análisis minucioso sobre lo que se estaba transando, puesto que tal convenio lleva consigo concesiones recíprocas, de allí que de existir vicios que hagan nula la transacción la vía para solicitar su nulidad es otra y no el recurso por abstención o carencia…”

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 24 de mayo de 2011, el Abogado Alí Zambrano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base en los siguientes argumentos:

Expresó, que “…El juez superior no sustenta la sentencia en el cúmulo de pruebas aportadas por los recurrentes, pruebas que fueron promovidas, admitidas y evacuadas conforme a lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el Código Civil o Código de Procedimiento Civil. Los hechos en que se fundamenta la acción, fueron probados por medio de una serie de documentos públicos que fueron promovidos, admitidos y evacuados en su conjunto dentro de los plazos establecidos…”

Apuntó, que “…se consignó conjuntamente con el escrito recurrente, documentación consistente en Decretos, Resoluciones, Instructivos, oficios, Registros de Asignación de Cargos, Listados de Remuneraciones, Recibos de Pago emanados de la Administración, todos relacionados con el presente recurso, incluso sentencias dictadas por órganos jurisdiccionales que han conocido y conocen de la problemática de todo el Sector Técnico Aeronáutico, hasta Transacciones acordadas entre funcionarios del sector y la República, documentos promovidos y evacuados en el procedimiento, dentro de los plazos procesales pertinentes, pero que el juez A quo no valoró en su conjunto, no obstante haber adquirido pleno valor probatorio y por consiguiente dejado en completo estado de indefensión a mis representados, al negarles el ajuste del salario con incidencia en los bonos, primas y compensaciones y con ello lesionando gravemente los intereses legítimos, directos y personales de nuestros representados en el orden patrimonial y laboral, al tergiversar la Transacción de fecha 16 de Diciembre de 2004, en donde no se tomó en consideración el Instructivo ´NORMAS PARA LA ASIGNACIÓN DE PRIMAS POR RAZONES DE SERVICIO PARA EL PROFESIONAL UNIVERSITARIO Y TÉCNICO SUPERIOR UNIVERSITARIO DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES´ de fecha 17 de abril de 1990…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó que se declare “[…] CON LUGAR la apelación en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 26 de enero de 2011, y en consecuencia de ello, declare CON LUGAR el Recurso de Abstención o Negativa del Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones, en homologar los salarios y cancelar las diferencias de salarios reclamadas…” (Mayúsculas del original).
IV
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.

En fecha 16 de junio de 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de la misma fecha, y reimpresa Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual en su artículo 24 estableció un nuevo régimen de competencias, que inciden en el funcionamiento de esta Corte en ejercicio de su labor jurisdiccional.

Ahora bien, los artículos 2 y 26 de la Constitución consagran derechos y principios que resguardan los valores que deben imperar en la sociedad, como es el reconocimiento del Estado de Derecho y de Justicia, lo que garantiza en el proceso una justicia expedita y sin reposiciones inútiles.

Visto lo anterior, con fundamento en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa”, aplicable por mandato del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competencia se determina de acuerdo a la situación de hecho existente para el momento en que es presentada la acción, pudiendo ser modificada posteriormente sólo por disposición de la ley.

Al respecto, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como se mencionó anteriormente, estableció las competencias que habían sido atribuidas jurisprudencialmente a esta Corte, pero no previó ninguna norma que ordenase se desprendiera del conocimiento de aquellas causas que se encontraban en curso.

Ahora bien, con relación a las competencias atribuidas a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se tiene que a la fecha de interposición del recurso por abstención o carencia, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, actuando con el carácter de rectora de la jurisdicción contencioso administrativa, en fecha 24 de noviembre de 2004, mediante sentencia Nº 2.271 (caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A. Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), estableció lo siguiente:

“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…)
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.

En efecto, de conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, vigente para la fecha de interposición del recurso, las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, tienen competencia para conocer en segundo grado de jurisdicción de las causas que hayan sido resueltas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.

Con base en las consideraciones realizadas anteriormente, esta Corte, resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 18 de marzo de 2011, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 26 de enero de 2011. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez declarada la competencia para conocer de la apelación interpuesta, correspondería a esta Corte pronunciarse sobre la misma; sin embargo, visto el escrito de transacción presentado en fecha 24 de septiembre de 2012, se observa lo siguiente:

La transacción es un medio de autocomposición procesal que sirve para poner fin a las controversias planteadas en los juicios sin la intervención de los órganos judiciales, tal como lo prevé el artículo 258 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en este sentido pasa esta Corte a examinar la procedencia de la homologación respecto de la transacción efectuada en la presente causa, y al efecto se observa:

En fecha 24 de septiembre de 2012, los Abogados Cristóbal Francis, y Alí Zambrano, actuando con el carácter de sustituto de la Procuradora General de la República y de Apoderado Judicial de la parte actora, respectivamente, presentaron documento de transacción, en los siguientes términos:
“Nosotros, ciudadano Cristóbal Glynn Francis Ferreira, (…) en su carácter de sustituto de la Procuradora General de la República (…) suficientemente autorizado para representar en este acto a la República Bolivariana de Venezuela, por una parte, y por la otra, los ciudadanos Alí Ramón Zambrano Hernández y Román Eloy Argotte Mota, (…) correspectivamente, quienes actúan con el carácter de apoderados judiciales de ´LOS DEMANDANTES´, (…) acudimos ante su competente autoridad de conformidad con lo establecido en los artículos 255 y 256 del Código de Procedimiento Civil, concatenado con el artículo 1713 del Código Civil, (…) en cuanto resulten pertinentes, exponemos:
Con el objeto de poner fin al presente juicio y suficientemente autorizado el representante de la República para transigir en este acto, (…) al igual que la representación judicial de los demandantes, (…) previo cumplimiento de los requisitos y formalidades establecidos en la Ley, las partes celebramos el presente acuerdo transaccional, en los términos y condiciones que seguidamente expresamos:
(…)
De mutuo y común acuerdo y haciendo uso de los medios de autocomposición procesal previstos en el Código de Procedimiento Civil y el Código Civil de Venezuela, hemos acordado dar por terminado el presente juicio, mediante la presente TRANSACCIÓN contenida en las cláusulas siguientes:
PRIMERA: Cursa ante el Juzgado Superior Quinto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el expediente Nº 2526 de la nomenclatura llevada por este despacho, el Recurso de Abstención o Negativa incoado por ´LOS DEMANDANTES´ contra la Declaración Negativa Expresa dictada por el ciudadano Ministro de Infraestructura de fecha 24 de Agosto de 2006, a la solicitud del ajuste de los salarios y las pensiones de jubilación sobre la base de los Decretos Nº 3268, 3269 y 1786, según corresponda como funcionario activo, jubilado, egresado o fallecido, por conceptos de diferencias de salario, pensión de jubilación y demás beneficios laborales
(…)
TERCERA: ´LA REPÚBLICA´ y ´LOS DEMANDANTES´ a fin de evitar la continuación de este juicio signado con el expediente Nº 2526 de la nomenclatura llevada por este despacho y precaver la instauración de nuevas demandas para reclamar ajustes de salario, (…) haciendo uso de los medios de autocomposición procesal dados los acuerdos llegados en la Mesa Técnica constituida en el lapso comprendido desde el 15 de julio de 2010 al 29 de enero de 2012, acuerdo extrajudicial que dieron como resultado la aprobación de los recursos por el ciudadano Comandante Presidente Hugo Rafael Chávez Frías, (…) para el pago de la totalidad de los pasivos laborales de 1723 trabajadores y ex trabajadores (activos, jubilados, egresados o fallecidos), del Sector Técnico Aeronáutico
(…)
CUARTA: Los profesionales del derecho, Alí Ramón Zambrano Hernández y Román Eloy Argotte Mota, ya identificados, declaran expresamente en nombre de sus representados, que acepta en este acto a su entera y cabal satisfacción los términos y condiciones en que se materializarán los pagos por parte de ´LA REPÚBLICA´ y que esta nada queda a deberle por los conceptos señalados en este documento; asimismo, declaran que nada tienen que reclamar por ajustes de salarios, por conceptos de diferencias de salario, pensión de jubilación y demás beneficios laborales
(…)
QUINTA: ´LA REPÚBLICA y ´LOS DEMANDANTES´ acuerdan en darle al presente pacto el carácter de cosa juzgada y dan por terminadas las reclamaciones planteadas por ´LOS DEMANDANTES´ (…) En consecuencia ´LA REPÚBLICA y ´LOS DEMANDANTES´ comparecen ante este Despacho y solicitan al ciudadano Juez se sirva impartirle la homologación de ley y se archive el expediente…” (Mayúsculas de la cita).

Ahora bien, es preciso traer a colación el contenido de los artículos 1.713 y 1.714 del Código Civil, que señalan que:

“Artículo 1.713. La transacción es un contrato por el cual las partes, mediante recíprocas concesiones, terminan un litigio pendiente o precaven un litigio eventual”.

“Artículo 1.714.- Para transigir se necesita tener capacidad para disponer de las cosas comprendidas en la transacción”.

La norma transcrita define la transacción como un contrato bilateral en el cual las partes intervinientes realizan recíprocas concesiones, siendo esta última la principal característica de este medio de autocomposición procesal. Asimismo, la transacción tiene como efecto la terminación del litigio pendiente antes del pronunciamiento definitivo del juez en el proceso con fuerza de cosa juzgada; sin embargo, dichos efectos procesales se producen a partir de la respectiva homologación por el Juez competente, de acuerdo al Código de Procedimiento Civil que en su artículo 256 dispone lo siguiente:

“Artículo 256.- Las partes pueden terminar el proceso pendiente, mediante la transacción celebrada conforme a las disposiciones del Código Civil. Celebrada la transacción en el juicio, el Juez la homologará si versare sobre materias en las cuales no estén prohibidas las transacciones, sin lo cual no podrá procederse a su ejecución”

Ello así, esta Corte observa que el documento contentivo de la transacción cuya homologación solicitan las partes, cursante en autos a los folios cincuenta y dos (52) al cincuenta y cinco (55) de la tercera pieza del expediente judicial, es suscrito directamente por las partes involucradas en el presente litigio, esto es, por una parte, los Abogados Román Argotte y Alí Zambrano, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de los ciudadanos Isabel Escobar, Constantino Fajardo, José Vivas, Cruz Escalante, Iván Chávez, Jesús Cuberos, José Cuevas, Adel Yáñez, Víctor Rodríguez, Nivea Rodríguez, Roger Guillén, Adolfo González, Alberto Sierra, Rigoberto Pedraza, Samuel Sánchez, Carlos Padilla, Alexis Iglesias, Judith Leal, Arturo Brito, Jaimes Useche, Edgar Angulo, Yajaira Vivas, Carlos Contreras, Jesús Zambrano, Nancy Vera, Pedro Ramírez, Francisco Ruíz, Jairo Iscala, Carlos Hidalgo, Miguel Martínez y Washington Quintero, cualidad que consta de instrumentos poder otorgados por los prenombrados ciudadanos a los mencionados Abogados, que rielan a los folios veintiuno (21) al ochenta y cuatro (84) de la primera pieza del expediente judicial, con expresa facultad en cada uno de ellos para transigir en nombre de sus poderdantes.

De otra parte, riela al folio cincuenta y seis (56) de la tercera pieza del expediente judicial, oficio Nº DP 0250 de fecha 16 de febrero de 2012, emanado de la Procuraduría General de la República, dirigido al Abogado Cristóbal Glynn Francis Ferreira, mediante el cual le señaló que “sustituyo en usted, en su carácter de Director General (E) de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo, la representación de la República Bolivariana de Venezuela, para que intente, sostenga y defienda sus derechos e intereses, en los juicios, acciones y procedimientos en materia Civil, Mercantil, Laboral, Contencioso Funcionarial, Penal Contencioso Administrativo y Constitucional”.

Riela al folio cincuenta y ocho (58) de la tercera pieza del expediente judicial, el oficio DP Nº 1078 de fecha 21 de septiembre de 2012, emanado de la Procuraduría General de la República, dirigido al Abogado Cristóbal Glynn Francis Ferreira, mediante el cual le señaló que “…le autorizo en su condición de representante judicial de la República Bolivariana de Venezuela, para que pueda transigir (…) en veintidós (22) procesos judiciales que se sustancian ante el Tribunal Supremo de Justicia, en los expedientes judiciales que se identifican a continuación: (…) AA40-A-2007-000347 [objeto del presente recurso de apelación] todo ello con el propósito de poner fin a dichas acciones judiciales”.

Lo antes expuesto, denota que ambas partes poseían plena capacidad para celebrar la transacción antes referida y en consecuencia, para solicitar su correspondiente homologación.

Ahora bien, procede esta Corte a verificar si en el contrato de transacción suscrito en la presente causa, se dio cumplimiento al requisito de validez relativo a las recíprocas concesiones realizadas por las partes, y en ese sentido, debemos señalar la cláusula cuarta la cual indica que “…Los profesionales del derecho, Alí Ramón Zambrano Hernández y Román Eloy Argotte Mota, ya identificados, declaran expresamente en nombre de sus representados, que acepta en este acto a su entera y cabal satisfacción los términos y condiciones en que se materializarán los pagos por parte de ´LA REPÚBLICA´ y que esta nada queda a deberle por los conceptos señalados en este documento; asimismo, declaran que nada tienen que reclamar por ajustes de salarios, por conceptos de diferencias de salario, pensión de jubilación y demás beneficios laborales…”.

Así las cosas, examinadas las recíprocas concesiones en la transacción suscrita, visto el estado y capacidad procesal con la que actúan las partes para transigir en la presente causa, y que la materia no menoscaba el orden público, esta Corte HOMOLOGA la transacción celebrada entre el sustituto de la Procuraduría General de la República y la representación judicial de la parte actora en fecha 24 de septiembre de 2012. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto en fecha 18 de marzo de 2011, por el Abogado Alí Zambrano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los ciudadanos ISABEL ESCOBAR, CONSTANTINO FAJARDO, JOSÉ VIVAS, CRUZ ESCALANTE, IVÁN CHÁVEZ, JESÚS CUBEROS, JOSÉ CUEVAS, ADEL YÁÑEZ, VÍCTOR RODRÍGUEZ, NIVEA RODRÍGUEZ, ROGER GUILLÉN, ADOLFO GONZÁLEZ, ALBERTO SIERRA, RIGOBERTO PEDRAZA, SAMUEL SÁNCHEZ, CARLOS PADILLA, ALEXIS IGLESIAS, JUDITH LEAL, ARTURO BRITO, JAIMES USECHE, EDGAR ANGULO, YAJAIRA VIVAS, CARLOS CONTRERAS, JESÚS ZAMBRANO, NANCY VERA, PEDRO RAMÍREZ, FRANCISCO RUÍZ, JAIRO ISCALA, CARLOS HIDALGO, MIGUEL MARTÍNEZ Y WASHINGTON QUINTERO, titulares de las cédulas de identidad Nros. 4.418.166, 1.568.519, 2.553.166, 2.553.890, 2.554.853, 3.009.547, 3.590.983, 3.823.543, 3.824.086, 3.825.408, 3.842.677, 3.850.968, 3.973.397, 3.996.663, 4.208.283, 4.420.658, 4.570.459, 4.661.519, 4.688.174, 5.024.508, 5.024.572, 5.030.351, 5.032.722, 5.124.963, 5.283.914, 5.521.188, 5.648.029, 5.649.465, 7.565.190, 8.445.828 y 10.519.956, respectivamente, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital Caracas en fecha 26 de enero de 2011, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de abstención o carencia interpuesto contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA TRANSPORTE Y COMUNICACIONES.

2.- HOMOLOGA la transacción celebrada entre el sustituto de la Procuraduría General de la República y la representación judicial de la parte actora en fecha 24 de septiembre de 2012.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los_____________ ( ) días del mes de _____________ de dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA

La Juez,

MARISOL MARÍN R.

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

EXP. Nº AP42-R-2011-000548
EN/

En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

El Secretario,