JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AB42-R-2003-000251
En fecha 12 de septiembre de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 655 de fecha 20 de agosto de 2003, emanado de la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con amparo constitucional por la ciudadana LADY VÉLIZ, titular de la cédula de identidad Nº 5.889.116, asistida por los abogados Fredys Ramón Esqueda Betancourt y Luis Rodolfo Machado, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 43.308 y 51.672, respectivamente, contra el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO AMAZONAS.
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 20 de agosto 2003, dictado por la mencionada Corte de Apelaciones, que oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial de la parte recurrida en fecha 12 de agosto de 2003, contra la decisión dictada por el aludido Órgano Jurisdiccional en fecha 31 de julio de 2003, que declaró con lugar el recurso interpuesto.
En fecha 17 de septiembre de 2003, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, fijándose el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 25 de septiembre de 2003, el abogado Alberto Valdez Salas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 6.717, actuando con el carácter de apoderado judicial del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, consignó escrito de fundamentación al recurso de apelación interpuesto.
Por auto de fecha 6 de diciembre de 2005, por cuanto en fecha 19 de octubre de 2005, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, por los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Presidenta, Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente y Alexis José Crespo Daza, Juez, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
En fecha 2 de marzo de 2006, mediante diligencia la ciudadana Lady Véliz antes identificada, debidamente asistida por el abogado Luis Camacho, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 48.932, solicitó se declarase la Perención de la Instancia.
En fecha 23 de marzo de 2006, mediante diligencia la querellante, debidamente asistida por el abogado Luis Camacho supra identificado, solicitó se declarase la Perención de la Instancia.
En fecha 7 de julio, 25 de noviembre de 2010 y 17 de noviembre de 2011, mediante diligencia presentada por el abogado Miguel Ángel Pinto, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 137.500, actuando en su carácter de apoderado judicial de la querellante, solicitó el abocamiento en la presente causa y que se dictara sentencia.
Por auto de fecha 16 de enero de 2012, se dejó constancia que en fecha 6 de noviembre de 2006, se constituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González, Presidente, Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente y, Alejandro Soto Villasmil, Juez, en esa oportunidad esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba. Asimismo, se concedió el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo se reasignó la ponencia del ciudadano Juez Emilio Ramos González, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 24 de enero de 2012, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR
Mediante escrito presentado el 14 de junio de 2002, ante la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas, la ciudadana Lady Vélez, asistido por los abogados Fredys Esqueda Betancourt y Luis Machado, interpuso querella funcionarial conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Alegó la parte querellante que “(…) mediante acto administrativo de efectos particulares, dictado por el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, de fecha 14 de Diciembre del 2001 distinguido con el Nº-001, [fue] pasada a retiro de la administración [pública] o destituida de manera arbitraria del cargo de ANAISTA (sic) DE ORGANIZACIÓN Y SISTEMAS III [.] [Dicho] Acto fue emanado del Presidente del Consejo Legislativo del Estado Amazonas (…) por un presunto Proceso de Reestructuración Organigramatica (sic) y Funcional del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, por considerar el ente o el Presidente insubsistentes a partir del Primero (01) de Enero del 2002 todos los cargos y desempeños cuya existencia no [estaba] prevista en el articulado de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales (…)”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Indicó que “(…) desconocía algún tipo de averiguación en [su] contra. Algún acto de apertura de alguna Averiguación Administrativa en la que [ella] estaba incursa (…) dicho acto Administrativo de [e]fectos particulares tipo Decreto no [está] Motivado, es decir no tiene una expresión sucinta o referencia de los hechos y los fundamentos legales del acto, en ningún momento fue decretada una Reestructuración de Personal basada en Motivos Técnicos Económicos y Financieros (…) sólo contempla la disposición única del presidente del Consejo Legislativo Legislador Oliverio Acosta Cedeño, cuando hace mención a un presunto informe de la Comisión para la Reestructuración Organigramatica (sic) y Funcional dispuesta por la resolución del Consejo Legislativo signada con el Nº-003 de fecha 06 de Noviembre del 2001 (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Arguyó que “(…) tampoco [fueron] llamados a entrevistas no se [les comunicó] ni verbal ni por escrito de un Proceso de reestructuración ni de las insuficiencias Presupuestarias del Consejo Legislativo del Estado Amazonas [ya que] para pautar un Decreto donde se declare la Reestructuración del Ente Legislativo, deberá expresar, las Razones, Motivos, fundamentos y Estructura de cómo quedaría organizado el Ente el cual se somete a reestructuración ósea (sic) el nuevo organigrama de funcionamiento explicando claramente cuales (sic) son las dependencias que eliminan y cuales (sic) son los cargos que quedan según el estudio de factibilidad presupuestaria (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) el Decreto debe contener el nombre de las personas que fueron Destituidas previa evaluación, Y (sic) las personas que quedan ocupando los cargos. Además dicho Decreto deberá contener el presupuesto que utilizara (sic) el Ente Legislativo en su Nueva Etapa Organizativa, no pudiendo este ente Contratar personal, sino adaptarse a lo establecido en el mismo decreto de Reorganización para lo cual esta (sic) sometido el Ente, y algo importante y que carece el decreto 001 de fecha 14-12-01 es la de someterlo a discusión por los integrantes de la Cámara en Plena, y posteriormente aprobado por la mayoría de sus integrantes, en el caso en cuestión solo (sic) lo hace el presidente del ente legislativo, Decretando la reestructuración basado en la faculta (sic) y sus atribuciones y luego debe ser publicado en las respectivas Gacetas Oficiales, para ello [solicitó] a los ciudadanos magistrados que se verifique la Gaceta Oficial del Ente Legislativo y del Estado para constatar si aparece el Informe Técnico, Así (sic) como Financiero que dan lugar a la reestructuración del Ente legislativo, asimismo el Acta de la sesión respectiva de Cámara de Legisladores (Diputados) del Consejo Legislativo del Estado Amazonas aprobando la mencionada Reestructuración (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Agregó que “(…) es un requisito sine quanon (sic), que establece el legislador para así amparar al Máximo la estabilidad, como derecho de los funcionarios, y si bien es cierto que la administración tiene la potestad de organizar su funcionamiento, ello debe hacerse con las mayores y máximas garantías para tal estabilidad, otro condicionamiento que se pauta es la Prohibición de proveer los cargos los cargos (sic) vacantes con motivo de la reducción de personal, durante el resto del ejercicio fiscal y la obligación de notificar de inmediato, las vacantes producidas al Congreso Nacional (Cámara de Legisladores) (…)”. (Negrillas del original) [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) se debió Notificar con mes [de] anticipación a la Cámara Legislativa, enviando también un resumen del Expediente del Funcionario (…) En cuanto a la aprobación en consejo de Ministro, esta debe constar expresamente no bastando la presentación de la solicitud y remitirla con un mes de anticipación a la fecha prevista para la Reestructuración [y que] con [su] paso a retiro o destitución de la Administración publica (sic) se [le] violó [sus] derechos fundamentales, y esto los hacen nulo de toda nulidad, tal como lo establece el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo (…) de manera que con [su] destitución se violento (sic) [su] derecho a la defensa ya que [su] Paso a retiro o destitución se [le] Violaron derechos constitucionales (…)”. (Negrillas del original) [Corchetes de esta Corte].
Indicó que “(…) [su] Paso a retiro o destitución del cargo de ANAISTA (sic) DE ORGANIZACIÓN Y SISTEMAS III adscrito a la Dirección de Recursos Humanos del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, mediante acto administrativo de efectos particulares de fecha 14 de Diciembre del 2011, adoptado por el Presidente del Consejo Legislativo del Estado a tales fines, conlleva igualmente, por causa de dicho acto y por [estársele] afectando [sus] derechos, subjetivos e intereses legítimos, personales y directos (…)”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Asimismo, denunció que la violación del derecho al debido proceso y el derecho a la defensa “(…) deviene de la circunstancia de que [fue] pasada a retiro o destituida del cargo de ANAISTA (sic) DE ORGANIZACIÓN Y SISTEMAS III sin [habérsele] oído previamente para que esgrimiera [sus] alegatos y las pruebas respectivas, sin que se [le] instruyera el expediente administrativo correspondiente y con menoscabo del procedimiento legalmente establecido, a todo lo cual [tiene] derecho por virtud de lo dispuesto en los artículos 27, 49 de la Constitución e la Republica (sic) Bolivariana de Venezuela en concordancia con lo pautado en el articulo (sic) 48 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuya violación se denuncia [y que] no hubo la averiguación administrativa, no hubo citación, no se conoció el porque (sic) se [le] sancionaba (…), no se [le] permitió alegar y probar lo conducente a [su] defensa (…)”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Por todas las consideraciones expuestas, solicitó “(…) a [ese] Tribunal Superior competente que con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con lo establecido en el artículo 23 Y (sic) subsiguientes Ejusdem [emitiera] un mandamiento de Amparo a [su] favor y [suspendiera] los efectos del acto administrativo de paso a Retiro o destitución como garantía constitucional a el [sic] debido proceso y el derecho a la defensa que [le] fueron conculcado (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Alegó que “(…) el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Amazonas actúo en forma arbitraria, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, por lo que el acto administrativo tipo Decreto de pase a retiro o Destitución es nulo de nulidad absoluta, tal como lo dispone la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, en el citado articulo (sic) 19º ordinal 4º y por demás esta demostrado que el acto administrativo viola flagrantemente el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso y que la misma constitución lo declara nulo absolutamente en su artículo 25, nulidad esta que tiene concordancia y que repite el artículo 19º, ordinal 1º, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, debió seguir el Procedimiento Ordinario, contemplado con carácter supletorio por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus artículos 47 al 66, Ley esta cuyas disposiciones están vigentes en el Estado Amazonas (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Indicó que, en su caso particular se “(…) hizo un Decreto de Reestructuración, a espalda de los funcionarios, declarando la presunta Reestructuración en menos del tiempo necesario, es decir, en forma Viciada y con el Evidente Apego POLÍTICO, sin tomar en cuenta, [su] Condición de madres y padres de familia, inclusive [se les] Margino (sic) y Discrimino (sic) Públicamente colocando[les] Seudónimos tal como MANZANAS PODRIDAS, dejando en los Cargo[s] y CONTRATANDO a su vez a personas de su Entorno o Grupo Político, sin capacidad y Experiencia Laboral, violando ampliamente su propia medida de reestructuración (…)”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
En base a todo lo expuesto solicitaron “(…) la nulidad absoluta del Acto Administrativo de efectos particulares (…) mediante el cual se [le retiró] del cargo que (…) venía desempeñando en el Concejo Legislativo del Estado Amazonas [así como su] inmediata reincorporación al cargo de ANAISTA (sic) DE ORGANIZACIÓN Y SISTEMAS III [y] el pago inmediato que por concepto de sueldo y demás asignaciones [ que dejó] de percibir desde la fecha de su [ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo que venía desempeñando] (…)”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 31 de julio de 2003, la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“(…) Ahora bien, si nos atenemos a los números antes indicados tendremos como resultado la conclusión de que si es procedente la reestructuración reduciendo personal, por cuanto es evidente que con el presupuesto que en su totalidad le toca al Consejo Legislativo para el año 2.002, no se puede satisfacer el requerimiento económico que por tal concepto observamos para el año 2.001, pero aquí tenemos que era realmente necesario entonces, el informe técnico y económico que constituía o que debió constituir la base técnica del Decreto que reestructura al Consejo Legislativo Regional, informes estos que como antes observamos requiere el instructivo para la elaboración del Decreto de Reestructuración Organigramática y funcional del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, instrumentos estos que no constan en los autos y que evidentemente hubiesen determinado en forma muy precisa y neurálgica, cuales eran las medidas a tomar a efectos de precisar el ahorro presupuestario, vista la limitación presupuestaria impuesta.
Tenemos entonces, una [sic] razones de orden numérico que nos podría justificar la reducción de personal realizada, pero razones de orden numérico estas que al no encontrarse soportadas científicamente con estudios económicos presupuestarios que representen fielmente la realidad de la Institución a reestructurarse, no pueden ser apreciadas en consecuencia por este Tribunal por cuanto es la óptica que en forma técnica tuvo el ente demandado para resolver el problema presupuestario institucional. Prueba de lo anterior, es que cuando buscamos en el Expediente como se determina en forma precisa el impacto presupuestario que representa la limitación financiera para el Consejo Legislativo Regional, no tenemos instrumento alguno en autos como antes se afirmó, que nos permita analizar esta situación, y no entiende este Tribunal entonces, como llega el ente demandado a concluir que la reestructuración debe hacerse en función de declarar insubsistentes los cargos que en el Decreto declara como tal, ya que pudieron ser otros o pudieron ser menos, de los allí indicados, tomándose en cuenta otros parámetros que pudiesen haber resultado de los estudios técnicos que debieron necesariamente acompañar al Decreto de Reestructuración cuya nulidad aquí se demanda. Y es que como demostración tenemos que cursa a los folios ciento nueve (109) y ciento diez (110) con sus respectivos vueltos la identificación de las personas junto a los cargos que ocupan y que son declarados insubsistentes, y no consta en el Expediente como incide económicamente esta situación particular en el presupuesto de la entidad demandada, y es que no tenemos los sueldos que devengan cada uno de estos funcionarios ni mucho menos la totalización que resulta de sumar todos estos sueldos.
Se observa en el artículo segundo del Decreto impugnado, que los cargos que se declaran insubsistentes son los que conforme al contenido de dicho artículo, su existencia no esta prevista en el articulado de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales, y muy particularmente en los artículos que señala uno de los considerandos del decreto en cuestión, 8, 15, 16, 20, 21, 22, 24, 26, 28 y 29 de la ley especial, pero cuando observamos el contenido de estos artículos no se evidencia que los mismos se refieran a una estructura específica de cargos, por lo que es claro entonces que se fundamenta el referido decreto en un falso supuesto como lo es el de presumir que la normativa antes referida prevista en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales, prevenga la existencia o no de los cargos y desempeños de los cuales se prescinde conforme al citado decreto.
Es de concluir entonces que no estando soportada con los informes técnicos económicos requeridos en el instructivo contenido en la Resolución 003 de fecha seis (06) de noviembre de 2001, y observándose además que no es cierto que la Ley en referencia acota en forma particular una estructura de cargos que permita determinar que otros cargos no existen y que por tanto deben ser declarados insubsistentes, poniéndose fin así a la respectiva relación laboral que mantiene los ciudadanos que ocupan dichos cargos con la Institución demandada, es ineludible y necesaria para este Tribunal acordar la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo demandado, distinguido con el número 001 de fecha catorce (14) de diciembre de 2001, ello en virtud de todas las razones antes expuestas. Y así se declara.
CAPITULO VIII
DISPOSITIVA
Es por todo lo anteriormente expuesto, por lo que esta Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas, actuando en sede Contencioso Administrativa, Administrando Justicia en Nombre de la República y Por Autoridad de la Ley, DECLARA: PRIMERO: Reafirma su competencia para conocer de la presente causa. SEGUNDO: Improcedentes las defensas interpuestas por el recurrido. TERCERO: Con lugar el recurso de nulidad, incoado por la recurrente, ampliamente identificada, contra el acto administrativo signado con el número 001 de fecha 14 de diciembre de 2001, emanado del Consejo Legislativo del estado Amazonas, publicado en la Gaceta Oficial del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, de fecha 14 de diciembre de 2001 en el número 001 Extraordinario, por el cual se Declara insubsistente el cargo que como Auxiliar de Mantenimiento ejercía en la Institución demandada el querellante. CUARTO: Ordena la reincorporación de la recurrente, y el pago de las cantidades de dinero que la misma hubiese dejado de percibir desde el momento en que el Consejo Legislativo del estado Amazonas ejecutó el acto administrativo que en cuanto al recurrente se anula, hasta el momento en que se haga efectivo el reintegro monetario correspondiente, así como de aquellas cantidades o montos que por el mismo motivo le hubieran sido dejadas de pagar (…)”. (Resaltado del original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN AL RECURSO DE APELACIÓN
En fecha 25 de septiembre de 2003, el abogado Alberto Valdez Salas, actuando en su carácter de apoderado judicial del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, consignó escrito de fundamentación al recurso de apelación mediante el cual realizó un breve recuento procesal de la causa y posteriormente argumentó en los siguientes términos:
Argumentó que el fallo recurrido incurrió en el vicio de incongruencia positiva, toda vez que el iudex a quo indicó que el acto administrativo recurrido adolecía del vicio de falso supuesto, y que “(…) en manera alguna, ninguno de los cuarenta y un (41) accionantes en contra de la vigencia del Decreto (…) esgrimió como argumento de ataque el vicio de de falso supuesto (...)”.
Indicó la parte apelante en primer lugar, que “(…) el órgano jurisdiccional de primera instancia suplió argumentos y alegatos que son privativos de las partes en juicio, socavando con dicho proceder por su incongruencia positiva la validez de la sentencia (…) recurrida, pero violándose además con tal conducta, el derecho a la defensa de [su] representado, transgrediéndose también el principio de igualdad de las partes en el proceso, con lo que se conculcaron a [su] representado los derechos consagrados en los artículos 27 y 49 de Texto Fundamental, y así respetuosamente [solicitó] que [fuera] declarado por esta Corte (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) cuando el Tribunal Superior Contencioso Administrativo de la Región Amazonas, con sede en Puerto Ayacucho computó el plazo de los 15 días para la contestación de la demanda, lo hizo interpretándolo como días continuos siguientes; incluyendo en dicho calculo los sábados y domingos, días feriados, días de despacho y los días donde el Tribunal Superior no despachó, excluyendo solamente los días correspondientes a las vacaciones judiciales, cercenó al ente que judicialmente [representa] los derechos constitucionales de acceso a la justicia y una tutela Judicial efectiva (…)”. [Corchetes de esta Corte].
En base al argumento supra mencionado, la parte apelante solicitó que se manera expresa se pronunciara sobre cómo “(…) deben computarse los lapsos contemplados en la Ley de Carrera Administrativa, aplicables a la presente causa, y si hubo o no violación de los derechos de acceso a la justicia y una tutela judicial efectiva [del Consejo Legislativo del Estado Amazonas] (…)”. [Corchetes de esta Corte].
En cuanto a la orden de reincorporación de la querellante al cargo que venía desempeñando y pago de los sueldos dejados de percibir ordenados por el iudex a quo en la recurrida, señaló el apoderado judicial del ente recurrido que esa orden es de imposible e ilegal ejecución, toda vez que el cargo no existe en la actual estructura administrativa del Consejo Legislativo, y que el mismo no dispone de los recursos monetarios suficientes ya que, hubo una disminución efectiva del cincuenta por ciento (50%) de los ingresos presupuestarios entre los años 2001 y 2002, situación que a su decir hace imposible que se cumpla con el referido mandato, y en caso de que se procediera a reincorporar a la querellante y al pago de los sueldos dejados de percibir, se violaría de manera flagrante las disposiciones de los artículos 9 y 14 del Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público dictado por la Asamblea Nacional Constituyente y el artículo 13 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados; en razón de lo anteriormente expuesto solicitó que se revocara la sentencia recurrida y se declarase con lugar el presente recurso de apelación.
VI
DE LA COMPETENCIA
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Precisado lo anterior, corresponde a este Órgano Jurisdiccional pasar a conocer de la apelación interpuesta en fecha 12 de agosto de 2003, por la representación judicial del Consejo Legislativo del Estado Amazonas, contra la sentencia dictada el 31 de julio de 2003, por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con amparo cautelar.
Ahora bien, esta Alzada debe pronunciarse como punto previo al conocimiento del fondo de la presente causa, sobre la causal de inadmisibilidad prevista en el parágrafo único del artículo 15, de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis, al caso de marras, ello en razón del carácter eminentemente de orden público que tiene el estudio y análisis de las causales de inadmisibilidad de la acciones.
Ello así, a la luz del mencionado texto legal, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, constituye un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual establecía expresamente lo siguiente:
“(…) Artículo 15.- Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento (…)”. (Negrillas y Subrayado de esta Corte).
Del contenido de la disposición citada –artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa Nacional-, se evidencia la especial circunstancia a la que se encontraban sujetos los funcionarios públicos bajo la vigencia de norma in commento, quienes, a los fines del ejercicio válido de cualquier recurso de carácter jurisdiccional, estaban obligados a realizar ciertas actividades previas a la interposición del mismo, esto es, el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la correspondiente Junta de Avenimiento, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que la naturaleza de ambas instituciones resultan de naturaleza distinta, pues a diferencia de los recursos administrativos, la gestión conciliatoria no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino procurar un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.
En ese sentido, resulta oportuno destacar, que con ocasión a los cambios de criterio suscitados durante un determinado período de tiempo, la Sala Constitucional en sentencia Nº 457 de fecha 28 de abril de 2009, Caso: María Victoria López contra la sentencia dictada en alzada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se pronunció al respecto, indicando lo siguiente:
“(…) esta Sala estima necesario verificar cuál de los criterios se encontraba vigente para la fecha de interposición de la pretensión funcionarial, con la finalidad de determinar la violación de los derechos de la justiciable a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica, ante la expectativa plausible que la accionante alegó de que su pretensión fuese decidida de acuerdo al marco jurídico existente en el momento de su formulación, lo cual constituye el fundamento del amparo interpuesto.
En atención a lo expuesto, esta Sala pudo observar, en virtud de la notoriedad judicial, que la sentencia N° 511, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 24 de mayo de 2000, en el caso Raúl Rodríguez Ruiz vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, estableció que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial en atención del derecho de accionar y de la tutela judicial efectiva, previstos en la Carta Magna, por lo que la vía administrativa tenía carácter facultativo.
(…omissis…)
Sin embargo, advierte la Sala que, en contraste, la sentencia N° 489, dictada el 27 de marzo de 2001 en el caso Fundación Escuela José Gregorio Hernández, la Sala Político Administrativa analizó el sentido del agotamiento de los recursos administrativos, respecto de lo cual dispuso lo que sigue: (…) ‘que el agotamiento de la vía administrativa exigido en el artículo 124 ordinal 2º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no vulnera en modo alguno el precepto constitucional establecido en el artículo 26 de la Carta Fundamental.’
Con posterioridad a esta sentencia, se encuentran otras dictadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que acogen su doctrina e introducen un cambio de criterio en cuanto a la obligatoriedad del agotamiento de la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento como requisito para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa.
(…omissis…)
Así pues, para esta Sala resulta evidente que, al menos a partir de esa fecha -24 de mayo de 2000-, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se mantuvo vigente hasta que la Sala Político- Administrativa estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en sentencia 489 del 27 de marzo de 2001 que propició el cambio de criterio en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conforme se evidencia de decisiones posteriores (…)”. (Subrayado de esta Corte) (Negrillas del original).
De la sentencia ut supra citada, se desprende que la Sala Constitucional en virtud de los principios de la tutela judicial efectiva, la confianza legítima, la seguridad jurídica y de la expectativa pausible, indicó que no se puede exigir el cumplimiento del requisito de acudir ante la Junta Avenimiento desde el período comprendido entre el 24 de mayo de 2000, fecha a partir de la cual la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, hasta el 27 de marzo de 2001 fecha en la cual se abandono dicho criterio y se estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa conforme a la sentencia Nº 489 dictada por la Sala Político Administrativa (caso: Fundación Escuela José Gregorio Hernández).
En este mismo orden, debe este Órgano Jurisdiccional precisar si la parte recurrente para el momento de interponer la querella funcionarial se hallaba en la obligación de agotar la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, para lo cual se observa lo siguiente:
Reposa al folio uno (1) al folio diez (10) del expediente judicial, el libelo de demanda de fecha 14 de junio del 2002, mediante el cual la querellante interpuso el recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con amparo cautelar, ante Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas.
La circunstancia arriba descrita, debe ser examinada de cara al criterio sostenido en la sentencia de Sala Constitucional Nº 457 de fecha 28 de abril de 2009, el cual supuso que el imperativo de agotar las gestiones conciliatorias ante la Junta de Avenimiento se vieran condicionadas en función a las oscilaciones jurisprudenciales manifestadas dentro de un determinado período de tiempo, a lo que se concluye que, entre el 24 de mayo de 2000 y el 27 de marzo de 2001, no era necesario realizar las gestiones conciliatorias.
Así las cosas, evidencia esta Corte que la querellante intentó el recurso ante el referido Juzgado en fecha 14 de junio del 2002, y conforme al criterio jurisprudencial supra citado, durante ese período era necesario el agotamiento de las gestiones conciliatorias ante la Junta de Avenimiento. En consecuencia, entiende esta Corte que para el momento de interposición del recurso si era necesario agotar las mencionadas gestiones. Así se decide.
En tal sentido, la Sala Político Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de fecha 12 de diciembre de 1996, señaló el carácter de obligatoriedad del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, su diferencia con los recursos administrativos ordinarios, en los siguientes términos:
“(…) 1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;
(…Omissis…)
7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo (…)”.
Ahora bien, del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se colige que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- tienen naturaleza distinta, por lo que no pueden per se asemejarse, y menos aún sustituirse una por otra, siendo que la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria ante la respectiva Junta de Avenimiento, resulta suficiente para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, esto es, su instancia no obliga al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
En este sentido, resulta oportuno para esta Alzada traer a colación la sentencia Nº 2008-340 de fecha 28 de febrero de 2008, emanada de esta Corte, (Caso: Leida Josefina Median Añez Vs. Gobernación del Estado Falcón), señalando en torno al tema de la gestión conciliatoria que:
“Aunado a ello, advierte este Órgano Jurisdiccional que en la actividad jurisdiccional el principio de confianza legítima, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia.
Ello así, el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos (Vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 401 de fecha 19 de Marzo de 2004, caso: Servicios La Puerta, S.A.).
En ese orden de ideas, observa esta Alzada que para la fecha de la interposición de la querella, esto es, 16 de mayo de 2001, existía el criterio establecido para entonces, del carácter obligatorio de agotar la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa como quedó expresado en las sentencias antes transcritas, por tanto, en aras a la seguridad jurídica, se estima que en casos como el planteado, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial vigente, conforme al cual era obligatorio agotar la vía administrativa, el cual imperaba para la fecha de la interposición de la presente querella, y, así se declara.
Ello así, cabe resaltar que los supuestos fácticos en el presente caso, sucedieron durante la vigencia la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo, y regía a nivel Nacional, sin embargo, era aplicada en materia de función pública a nivel Estadal y Municipal. De tal manera, las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues la mayoría de la doctrina y jurisprudencia estimaba que las mismas no podían limitar el acceso a los órganos Jurisdiccionales, como lo sería, el ejercicio previo de los recursos administrativos antes de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. (Vid. Sentencia Nº 2006-2063, de fecha 29 de junio de 2006, caso: Ángel José Rengel Vs. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por este Órgano Jurisdiccional).
Ello así, a la luz del mencionado texto legal, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, constituye un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa (…)”.
Ahora bien, precisada la obligatoriedad que tenían los funcionarios públicos, de acudir ante la Junta de Avenimiento a los fines de agotar la gestión conciliatoria, la cual reiteramos, es de naturaleza distinta a los recursos administrativos ordinarios, considera oportuno esta Alzada, destacar que la ciudadana Lady Vélez interpuso formal querella funcionarial, contra el Consejo Legislativo del Estado Amazonas, al considerar que el acto administrativo Nº 001, de fecha 14 de diciembre de 2001, suscrito por el Presidente del Consejo Legislativo, lesionó sus derechos, lo cual dio lugar a la interposición de la presente querella, y encontrándose vigente para la fecha en que se dictó el acto administrativo impugnado, la Ley de Carrera Administrativa, resulta aplicable la disposición contenida en el artículo 15 de la referida norma. (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2010-1625, de fecha 4 de noviembre de 2010, caso: María Luisa Camacho Vs. El Consejo Legislativo del Estado Amazonas).
En consecuencia, y una vez efectuado el análisis de las actas procesales que conforman el expediente, no evidenciando esta Alzada, que en la presente causa se hubiese dado cumplimiento al requisito previo al ejercicio de la querella funcionarial, relativo al agotamiento de la gestión conciliatoria, previsto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, resultando forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa, conociendo ex officio del fallo recurrido en apelación, revocar la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas, en fecha 31 de julio de 2003, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con amparo cautelar, y en consecuencia se declara inadmisible, la querella funcionarial interpuesta. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. SU COMPETENCIA para conocer de la apelación ejercida por el abogado Alberto Valdez Salas, supra identificado contra la sentencia dictada en fecha 31 de julio de 2003, por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Contencioso Administrativo del Estado Amazonas, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por la ciudadana LADY VÉLEZ, asistida por los abogados Fredys Ramón Esqueda Betancourt y Luis Rodolfo Machado, contra el Decreto Nº 001 de fecha 14 de diciembre de 2001 emanado del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO AMAZONAS;
2.- Conociendo ex officio se REVOCA la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas, en fecha 31 de julio de 2003, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con amparo cautelar.
3.- INADMISIBLE, la querella funcionarial interpuesta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) del mes de _________________ dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
El Presidente
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria Accidental
CARMEN CECILIA VANEGAS SALAS
ERG/24
EXP. N° AB42-R-2003-000251
En fecha _____________ ( ) de ______________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) _______________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________.
La Secretaria Accidental.
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