TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2010-000484
En fecha 16 de septiembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos interpuesto por los abogados Rafael Badell Madrird, Álvaro Badell Madrid y Nicolás Badell Benítez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 22.748, 26.361 y 83.023, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de MERCANTIL, C.A., BANCO UNIVERSAL, contra el acto administrativo s/n, de fecha 25 de mayo de 2009, y notificada en fecha 2 de junio de 2010, emanada de la presidencia del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), mediante la cual se sancionó a su representada con multa de cuatrocientas (400) unidades tributarias, equivalentes a Quince Mil Cincuenta y Dos Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 15.052,80), por la presunta trasgresión de los artículos 18 y 92, de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario aplicable rationae temporis.
El 17 de septiembre de 2010, se dio cuenta a la Jueza de este Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa.
Mediante decisión de fecha 22 de septiembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional declaró, su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los abogados antes señalados, admitió el referido recurso y se ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y Procuradora General de la República; al ciudadano Luis Armando Obelmejia Chávez, titular de la cédula de identidad Nº 2.996.703. Asimismo, ordenó librar el cartel de emplazamiento de los terceros interesados, al día siguiente a aquél en que constara en autos la última de las notificaciones ordenadas. Igualmente, ordenó, solicitar a la ciudadana Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) el expediente administrativo relacionado con el presente caso, para lo cual se le concederían diez (10) días de despacho para la remisión de los mismos. De igual forma, se dejó establecido que una vez constaran en autos las notificaciones ordenadas se remitiría a dicho Juzgado, el presente expediente a fin de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Finalmente, ordenó la apertura de un cuaderno separado a los fines de la tramitación de la medida cautelar solicitada, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 23 de septiembre de 2010, se abrió el cuaderno separado signado para el trámite de la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo de fecha 25 de mayo de 2009 y notificada en fecha 2 de junio de 2010.
En esta misma fecha se libraron los Oficios de notificación a los ciudadanos: JS/CSCA-2010-0933, JS/CSCA-2010-0934, JS/CSCA-2010-0935 y JS/CSCA-2010-0936, dirigido a la Fiscal General de la República, a la Procuradora General de la República, a la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y servicios (INDEPABIS), respectivamente, a este último se le solicita la remisión de los antecedentes administrativos. Posteriormente, se libró boleta de notificación al ciudadano Luis Armando Obelmejia Chávez.
El 30 de septiembre de 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, consignó Oficio de Notificación dirigido a la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), el cual fue recibido por la ciudadana Ámbar Durán, quien se desempeña como asistente en la consultoría jurídica del mencionado ente, el 29 de septiembre de 2010.
En fecha 5 de octubre de 2010, consignó boleta de notificación el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda, dirigido al ciudadano Luis Armando Obelmejia Chávez, la cual fue recibido por Luz Velazco, titular de la cédula de identidad Nº 4.975.605, quien manifestó ser la cuñada del prenombrado ciudadano, el 1º de octubre de 2010.
El 14 de octubre de 2010, el Alguacil de esté Juzgado de Sustanciación, consignó Oficio dirigido al ciudadano Fiscal General de la República, el cual fue recibido por Odesa A. Ludiez, asistente de correspondencia adscrita a la Dirección en lo Constitucional Contencioso Administrativo, el 6 de octubre de 2010.
En fecha 21 de octubre de 2010, vencido el lapso de diez días de despacho concedidos a la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), para la remisión de los antecedentes administrativos relacionadas con el presente recurso, de fecha 23 de septiembre de 2010, y por cuanto no consta en autos, este Órgano ordenó requerir nuevamente los mismos.
En esta misma fecha se libró Oficio dirigido a la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
El 28 de octubre de 2010, el Alguacil de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, consignó Oficio dirigido a la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la cual fue recibido en la oficina de recepción de correspondencia, por Ámbar Duran, el 26 de octubre de 2010.
En fecha 2 de noviembre de 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda, consignó Oficio de notificación a la Procuraduría General de la República, el cual fue recibido por el abogado Asdrúbal Blanco, por delegación de la ciudadana Procuradora General de la República, el 29 de octubre de 2010.
El 15 de noviembre de 2010, esta Corte dictó decisión bajo el N° 2010-1701, mediante la cual declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada en la presente causa
El 17 de noviembre de 2010, vencido el lapso de diez días de despacho concedido a la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), de fecha 21 de octubre de 2010, para la remisión de los antecedentes administrativos relacionados con el presente recurso, por cuanto no consta en autos, este Órgano ordenó ratificar el contenido del mencionado Oficio. Por cuanto se libró Oficio dirigido a la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
En esta misma fecha se libró cartel de emplazamiento de los terceros interesados, de conformidad con los artículos 80, 81 y 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 22 de noviembre de 2010, se recibió del abogado Nicolás Badell, actuando en el carácter de apoderado judicial de Mercantil C.A., Banco Universal, diligencia mediante la cual retira el cartel de emplazamiento librado el 17 de noviembre de 2010.
En esta misma fecha hizo entrega al abogado Nicolás Enrique Badell Benitez, actuando en carácter del apoderado judicial de la parte demandante, el cartel de emplazamiento de los terceros interesados.
El 23 de noviembre de 2010, el Alguacil de esta Corte consignó Oficio de Notificación dirigido a Aura Hernández Moreno, Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), el cual fue recibido por Oslena Cordido en la oficina de correspondencia el 19 de noviembre de 2010.
En fecha 25 de noviembre de 2010, se recibió del abogado Nicolás Badell, actuando en su carácter de apoderado Judicial de la empresa Mercantil, C.A., Banco Universal, diligencia la cual consignó Cartel de Emplazamiento a los terceros interesados.
El 29 de noviembre de 2010, se consignó Cartel de emplazamiento de los terceros interesados, por el abogado Nicolás Badell, actuando en su carácter de apoderado judicial de Mercantil, C.A., Banco Universal, publicado el 24 de noviembre de 2010, en “Últimas Noticias”.
En fecha 14 de diciembre de 2010, se observó que consta en autos las notificaciones ordenadas mediante auto del 17 de noviembre de 2010, por tal motivo se ordenó remitir el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo como lo establece el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En esta misma fecha se remitió el presente expediente a está Corte.
El 19 de enero de 2011, se recibió el expediente proveniente del Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional.
En fecha 24 de enero de 2011, se fijó el día 16 de febrero de 2011, a las 9:00 de la mañana, para que tuviera lugar la celebración de la audiencia de juicio.
En esta misma fecha se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
El 16 de febrero de 2011, celebrado la audiencia de juicio en la presenta causa, se dejó constancia de la falta de comparecencia al presente acto de la representación de la parte demandada. Igualmente se dejó constancia que se encuentra presente la abogada María Gabriela Medina, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 105.937, actuando en el carácter de apoderada judicial de la parte demandante y la abogada Sorsire Fonseca la Rosa, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 66.228, en su condición de Fiscal del Ministerio Público.
En este mismo acto la parte demandante consignó escrito de promoción de pruebas, de conformidad con el artículo 83 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 21 de febrero de 2011, visto que los apoderados judiciales de la parte actora consignaron escrito de pruebas, se ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte.
En fecha 9 de marzo de 2011, se recibió el presente expediente en el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, y se advirtió que el día de despacho siguiente a la recepción del presente asunto, comenzaría el lapso de oposición de pruebas promovidas en esta Instancia.
El 21 de marzo de 2011, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, admitió las documentales promovidas, por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes.
En fecha 22 de marzo de 2011, se libró Oficio de notificación dirigido al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), a los fines de que remitiera los antecedentes administrativos.
En esta misma fecha, este Juzgado observó que en auto de fecha 17 de noviembre de 2010, este Órgano ordenó librar Oficio de Notificación dirigido al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), este Tribunal cometió un error material involuntario, al señalar que la fecha es del 21 de octubre de 2010, siendo lo correcto el 17 de noviembre de 2010. Visto lo anterior, se corrigió el error y teniéndose como fecha cierta para los efectos ulteriores, el 17 de noviembre de 2010.
El 29 de marzo de 2011, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación, consignó Oficio de Notificación, dirigido al ciudadano Augusto Vladimir Montiel Medina, Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), el cual fue recibido en la oficina de la consultoría jurídica por Osnela Cordido, el 25 de marzo de 2011.
En fecha 25 de abril de 2011, visto el vencimiento del lapso de apelación de la decisión del 21 de marzo de 2011, y siendo que no existían pruebas que evacuar, este Tribunal ordenó remitir el presente expediente a esta Corte.
El 26 de abril de 2011, se recibió el presente expediente, proveniente del Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para que las partes presentaran sus informes en forma escrita.
En esta misma fecha, se recibió de la abogada Sorsire Fonseca, actuando en su carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público, escrito de informes.
En fecha 4 de mayo de 2011, se recibió del abogado Nicolás Badell, actuando en su carácter de apoderado judicial de la empresa Mercantil, C.A., Banco Universal, escrito de informes.
El 2 de junio de 2011, visto el vencimiento del lapso establecido en el auto dictado por este Órgano Jurisdiccional el 26 de abril de 2011, se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente Alexis José Crespo Daza.
En fecha 7 de junio de 2011, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Mediante auto de fecha 22 de junio de 2011, esta Corte mediante auto para mejor proveer solicitó al Instituto para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), que remitiera los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa.
En fecha 7 de julio de 2011, se libraron las notificaciones y oficios correspondientes.
El 26 de julio de 2011, el Alguacil de esta Corte consignó en un folio útil oficio de notificación dirigido al Presidente del Instituto recurrido, el cual fue recibido en fecha 22 de julio de 2011.
El 4 de agosto de 2011, el Alguacil de esta Corte consignó en un folio útil la notificación dirigida a la entidad bancaria Mercantil Banco Universal, C.A., la cual fue recibida por la ciudadana Aliuska Ramos.
El 11 de agosto de 2011, el Alguacil de esta Corte consignó en un folio útil, oficio de notificación firmado y sellado por el Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República.
En fecha 5 de junio de 2012, la abogada María Verónica Bastos Pargas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 154.718, actuando con el carácter de apoderada judicial de la entidad bancaria Mercantil Banco Universal, C.A., mediante la cual solicitó que se dictara sentencia en la presente causa, asimismo, consignó copia simple de la sustitución de poder que acredita su representación.
En fecha 6 de junio de 2012, se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
El 13 de junio de 2012, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
La representación judicial de la entidad financiera Mercantil, C.A., Banco Universal, fundamentó el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto administrativo s/n, de fecha 25 de mayo de 2009, y notificada en fecha 2 de junio de 2010, emanada de la Presidencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), con base en las siguientes razones de hecho y derecho:
Sostuvo, que “(…) el ciudadano Luis Valera (sic) (…) interpuso denuncia contra Mercantil Banco ante el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) ahora INDEPABIS, oportunidad en la cual se dejó constancia de que el denunciante manifestó ‘ser usuario de la entidad bancaria MERCANTIL BANCO. Asimismo, comunica que en fecha 17-01-2007 (sic) le fue sustraído sin su consentimiento de su Cuenta Corriente la Cantidad de Bs. 3.275.000,00 en un cobro de dos cheques con firmas falsificada (sic), efectuando el reclamo en fecha 22-01-2007 ante la entidad la cual le informo (sic) que su reclamo no procedía en fecha 08-02-2007, razón por la cual solicita le sea solventado lo antes expuesto’ (…)”. (Negrillas y mayúsculas del original).
Manifestó, que el “(…) 5 de septiembre de 2007 Mercantil presentó escrito de defensa (…)”, y el “(…) 25 de mayo de 2009 el (INDEPABIS) dictó la Providencia Recurrida, mediante la cual sancionó a Mercantil Banco (…)”. (Negrillas del original).
De seguidas señalaron, que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto no encuentra incurso en ninguna de las causales de inadmisibilidad, indicando específicamente respecto de la caducidad que “(…) no ha transcurrido aún el lapso de noventa (90) días continuos siguientes a la notificación de ese acto de conformidad con el artículo 124 de la Ley DEPABIS (…)”. (Negrillas del escrito).
Señaló, que “(…) la Providencia Recurrida fue notificada a Mercantil Banco el 2 de junio de 2010, de lo cual se deduce que el lapso de noventa (90) días continuos caducaba el 31 de agosto de 2010. No obstante, esa fecha transcurrió durante el receso de vacaciones judiciales (…) es criterio reiterado que cuando los lapsos de caducidad vencen durante el período de vacaciones judiciales, los particulares cuentan con el primer día de despacho siguiente a la finalización del periodo vacacional (…)”. (Negrillas del escrito).
De seguidas, se refirieron al contrato único de servicios celebrado con el mercantil banco aduciendo que el mismo es de obligatorio cumplimiento para ambas partes, asimismo que “(…) el denunciante celebró un Contrato Único de Servicios con Mercantil Banco mediante el cual abrió una cuenta corriente en dicha institución bancaria (…)” y “(…) se obligó a ejercer, como un buen padre de familia la guarda y custodia de las chequeras que le entregara Mercantil Banco para poder movilizar su cuenta corriente, tomando así las debidas precauciones para evitar que terceros hicieran uso indebido de las mismas”. (Negrilla del escrito).
Adujó, que “Desde la celebración del Contrato Único de Servicios, el denunciante aceptó de forma expresa las condiciones que mediarían en la entrega de chequeras por parte de Mercantil Banco y entendió, que era él el responsable de ejercer la guardia y custodia de dichas chequeras (…) cuando éste comenzó a ejecutar las obligaciones que el referido contrato le imponía, y (…) cuando el denunciante en el marco del procedimiento administrativo, no desconoció ni impugnó dicho contrato, como lo exige el artículo 444 del Código de Procedimiento Civil (…)”. (Negrillas del escrito).
Refirió, que “(…) es claro que el denunciante estaba al tanto de que Mercantil Banco entrega las chequeras a sus clientes, y éstos deben ejercer la guarda y custodia de las mismas. No obstante, el denunciante siempre mantuvo su intención de contratar con Mercantil Banco. Es así como el denunciante asumió absolutamente todas las condiciones bajo las cuales Mercantil Banco prestaría sus servicios, incluyendo la obligación que recaía sobre él, de custodiar la chequera a los fines de evitar que la misma fuese usada indebidamente por terceros. De esta manera, Mercantil Banco quedó exento de toda responsabilidad en cuanto a la guarda y custodia de chequeras que entrega a sus clientes, entre ellos el denunciante”. (Negrillas del escrito).
Arguyeron, que “(…) si bien es cierto que Mercantil Banco debe diseñar, ejecutar e innovar en sistemas que le proporcionen una adecuada seguridad al denunciante (y sus clientes en general) en el manejo de su dinero, no es menos cierto que el denunciante debió haber sido diligente en el cumplimiento de sus obligaciones asumidas mediante el Contrato Único de Servicios, dentro de las cuales se encontraba la debida guarda y custodia de la chequera. De no ser así es el denunciante quien debe asumir las consecuencia del extravío, pérdida o sustracción de uno o varios cheques, o de la chequera”. (Negrillas del escrito).
Indicaron, que “Con la celebración del Contrato Único de Servicios, el denunciante también aceptó de forma expresa que en caso de sustracción o extravío de uno o varios cheques, debía notificar de inmediato a Mercantil Banco, la ocurrencia de los hechos, bien sea por escrito o a través de un centro de Atención Mercantil”. (Negrillas del escrito).
Sostuvieron que “(…) que ante la sustracción o pérdida de algunos cheques o de la chequera, él debía notificarle a Mercantil Banco de lo ocurrido y ordenar a suspensión de los cheques implicados, a los fines de que esta institución bancaria evitara pagar cheques de forma indebida. Es así como el denunciante asumió absolutamente todas las condiciones bajo las cuales Mercantil Banco prestaría sus servicios, incluyendo la obligación que recaía sobre él, de notificar, de inmediato al banco, la sustracción o extravío de cheques (…)”. (Negrillas el escrito).
Seguidamente, se refirió a los vicios de la providencia recurrida, denunciando en primer lugar la violación a la presunción de inocencia, toda vez que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) trasladó de manera inconstitucional a Mercantil Banco la carga de probar su inocencia con respecto a las infracciones imputadas.
Asimismo, denunció que el ente administrativo presumió como ciertas las afirmaciones realizadas por el denunciante, estimando que su representada sí cometió los ilícitos imputados, eximiendo con ello al denunciante de la carga de probar sus afirmaciones, relevándolo de la carga de probar la culpabilidad del banco e imponiendo a su representado la carga de probar su propia inocencia.
En este mismo sentido, alegaron que el acto administrativo afirmó que las pruebas presentadas por Mercantil Banco, no eran suficientes para desvirtuar los hechos alegados, lo que evidenció que el INDEPABIS consideró que era su representada quien tenía la carga de desvirtuar los hechos alegados, cuando lo cierto es que era el denunciante quien tenía dicha carga.
Arguyeron que su representado “(…) promovió en el procedimiento administrativo, copia del facsímil de firmas de donde se evidencia la similitud de las firmas de los cheques objeto de denuncia (…) con la firma que refleja el facsímil de Firmas del cliente, por lo cual Mercantil Banco procedió a realizar la transacción solicitada, de conformidad con los cheques presentados”.
De seguidas, denunció la violación del derecho a la defensa, toda vez que “no valoró las pruebas promovidas en el procedimiento administrativo que eran determinantes en la resolución de la controversia administrativa”,
Puntualizó que “En la oportunidad legal para promover pruebas, Mercantil Banco, reprodujo el facsímil de firmas del cliente que demuestra que las firmas plasmadas en los cheques objeto de denuncia, los cuales se encuentran en los folios 6, 7 y 8 del expediente administrativo, tenían un alto grado de similitud con respecto a la firma contenida en el facsímil de firma, lo que generó en Mercantil Banco la obligación de cumplir con las órdenes de pago contenidas en los referidos cheques. (Negrillas el escrito).
Afirmó, que en el acto administrativo “no se hace mención específica alguna de los referidos documentos, más aun no se manifiestan las razones por las cuales fueron desestimados, a pesar de que eran documentos cuyos efectos probatorios tenían incidencia directa en la resolución de la controversia planteada, o en otros términos eran instrumentos de los que se derivaba la improcedencia de la multa que en definitiva fue impuesta a Mercantil Banco”. (Negrillas el escrito).
Adujo, que de los documentos reproducidos por Mercantil Banco, se desprendía que su representada si había aplicado “(…) todas las medidas de seguridad necesarias para la custodia del dinero de la denunciante, toda vez que fueron precisamente en aplicación de dichas medidas de seguridad que nuestra representada comparó las firmas plasmadas en lo cheques con la firma contenida en el facsímil de firmas del cliente y, dada la similitud evidenciada, fue que Mercantil Banco cumplió con las órdenes de pago contenidas en los cheques”. (Negrillas el escrito).
Indicó, que el “INDEPABIS tenía el deber de manifestar las razones por las cuales desestimó los efectos probatorios de por lo menos, las pruebas promovidas que tuvieron incidencia directa en la resolución de la controversia, deber que no cumplió en la Providencia Recurrida, por lo cual violó el derecho a la defensa de Mercantil Banco, el cual incluye el derecho a que sean valoradas las pruebas por parte del juzgador, en este caso, la Administración Pública”. (Negrillas el escrito).
Denunció la violación del derecho a la seguridad jurídica “(…) toda vez que se apartó del precedente administrativo previamente sentado por el INDEPABIS, que había considerado ajustadas a derecho conductas similares a la desplegada por Mercantil Banco en este caso”. (Negrillas el escrito).
Arguyó, que “(…) el INDECU ahora INDEPABIS tenía un criterio reiterado según el cual las instituciones bancarias no serían responsables en aquellos casos en que las transacciones objetadas hubiese sido producto de la negligencia de los clientes al no notificar al banco de la pérdida de la chequera del cliente” y en el presente caso su representado “(…) determinó la improcedencia del reclamo de la denunciante, por cuanto los cheques pagados pertenecían a la chequera del cliente, y además contenían firmas que se comparaban favorablemente con la firma contenida en el facsímil de firmas de la denunciante”.
Manifestaron que en el presente caso “(…) el INDEPABIS decidió cambiar radicalmente su criterio e imponer sanción a nuestra representada, violando el derecho a la seguridad jurídica de Mercantil Banco”. (Negrillas del original).
Por tal motivo, solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado de conformidad con el numeral 1° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Denunciaron la violación del precedente administrativo, al no respetar su propia doctrina en cuanto a que era responsabilidad del denunciante resguardar el talonario de los cheques que fueron entregados por el banco.
De seguidas, denunció la violación del principio de legalidad y de tipicidad de las sanciones, ya que Mercantil Banco fue sancionado de conformidad con el artículo 92 y 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, que no resulta aplicable al presente caso, por cuanto el artículo 92 se refiere a la responsabilidad administrativa de los proveedores de servicio y el artículo 122 trata únicamente a los fabricantes e importadores de bienes, lo cual no es aplicable a su representado, por cuanto su dedicación es prestar servicios financieros, es decir, es proveedor de servicios, lo que violenta flagrantemente el principio de tipicidad de las penas.
En razón de lo anterior, denunció la violación del numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Continuaron su escrito con la denuncia de falso supuesto de hecho del acto administrativo impugnado, fundamentando el mismo en el hecho de que Mercantil Banco, no prestó la diligencia debida en la custodia del dinero denunciante, cuando lo cierto es que nuestra representada sí custodió diligentemente el dinero del denunciante, toda vez que aplicó las medidas de seguridad pertinentes en el pago de los cheques.

Sostuvieron que “(…) existen procedimientos de verificación de la autenticidad de los cheques; estos procedimientos son los señalados anteriormente y que en el presente caso fueron cabalmente cumplidos. Si los cheques, como afirma el denunciante, fueron emitidos de manera irregular, pues éstos fueron sustraídos por personas no autorizadas, era obligación del denunciante notificar oportunamente de esta situación y ser diligente en la custodia de la chequera otorgada, haciéndose responsable por que a ésta le ocurriese”.
Afirmaron, que su representada cumplió a cabalidad con sus obligaciones, analizó cuidadosamente los cheques, las cantidades, las firmas, las fechas, la forma en que los mimos estaban redactados y, en general, cumplió con todos los pasos o requerimientos de seguridad con la finalidad de verificar la correcta emisión del mismo, de acuerdo al Código de Comercio. Asimismo, advirtieron que el denunciante nunca notificó de cheques sustraídos, robados o hurtados, o en modo alguno elaborados irregularmente, lo que quiere decir, que ha de ser considerado como válidamente emitido por el titular de la chequera y, en consecuencia, pagado inmediatamente.
Manifestó, que en definitiva Mercantil Banco, se sujetó a las disposiciones pactadas con el cliente en el contrato único de servicios y al artículo 35 de la Ley General de Bancos, a través de los cuales se impone a la institución financiera la obligación de pago de los cheques presentados, y de no hacerlo hubiese incumplido con el contrato único de servicios y con el referido artículo.
Agregaron, que “(…) es obvio que el INDEPABIS, en la Providencia Recurrida, consideró erróneamente que Mercantil Banco no prestó la diligencia debida en la custodia del dinero del denunciante, cuando lo cierto es que nuestra representada sí custodió de forma diligente el dinero del denunciante, aplicando las medida de seguridad requeridas, con base en las cuales Mercantil Banco determinó que los cheques objetados fueron irregularmente emitidos, y por tanto, debidamente pagados”. (Negrillas del original).
Por otra parte, solicitaron medida cautelar de suspensión de efectos del acto recurrido hasta tanto se decidiera el presente recurso, señalando, que el fumus boni iuris o presunción del buen derecho se desprende de lo expresado en el mismo acto impugnado, dado que la institución bancaria mantuvo la diligencia debida al suscitarse los hechos de autos y nunca vulneró las disposiciones de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.
Denunció, la falta de valoración de los documentos cuyos efectos probatorios tenían incidencia directa en la resolución de la controversia administrativa, además que mientras el fondo no sea decidido su representado será valorado por la colectividad en su conjunto como un ente que no da cabal cumplimiento con las obligaciones que derivan del contrato único de servicios y que no cumple con su obligación de guardián de los depósitos de sus cliente cuando lo cierto es que su conducta en todo momento se ajustó a las cláusulas del contrato.
En cuanto al periculum in mora, señalaron que si bien es cierto la ejecución de esta particular multa no afecta significativamente la estabilidad económica del Mercantil Banco, si implica una carga económica que puede generar daños económicos que incidan en su esfera jurídica, dado que la imposición de diversas multas por diversos organismos a la misma persona jurídica, generarían una situación de incertidumbre, al tener como consecuencia inmediata que se desconozca el patrimonio real con que cuenta la institución financiera en un momento determinado.
Asimismo, expusieron que la imposición de multas por parte del INDEPABIS incide en la apreciación de los usuarios sobre Mercantil Banco, ocasionando un daño moral a dicha entidad financiera.
Finalmente, en cuanto a la ponderación de intereses, señalaron que ni la administración ni el particular se verán afectado de la eventual suspensión de la multa, ya que la primera no requiere de dichos fondo para prestar un servicio de forma inmediata y el particular, nunca se verá beneficiado de la ejecución de dicha multa.
Por último, solicitó que se declarara con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
II
DE LAS PRUEBAS PRESENTADAS POR LA PARTE RECURRENTE
Junto al escrito libelar, los abogados Rafael Badell Madrid, Álvaro Badell Madrid y Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de MERCANTIL, C.A., BANCO UNIVERSAL, consignaron copia simple de la notificación efectuada a la entidad financiera Mercantil, C.A. Banco Universal, del acto administrativo s/n, de fecha 25 de mayo de 2009, emitido por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante la cual se sancionó a su representada con multa de cuatrocientas (400) unidades tributarias, equivalentes a Quince Mil Cincuenta y Dos Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 15.052,80).
III
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 26 de abril de 2011, la abogada Sorsiré Fonseca, actuando en su carácter de apoderado judicial de Fiscal Tercero del Ministerio Público, presentó escrito de informes de pruebas en el juicio administrativo de nulidad interpuesto, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Manifestó, que “(…) la presunción de inocencia, principio general en materia de procedimientos, opera con la misma función e igual intensidad en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, por lo que se concluye, la carga de probar los hechos constituidos de cada infracción o ilícito administrativo corresponde a la Administración Pública (…)”.
Agregó, que “(…) el Derecho a la Defensa constituye un derecho de rango constitucional, que se materializa en el orden judicial, mediante el acceso a los órganos de administración de justicia, al que tiene derecho todas las personas que habitan en nuestro país (artículo 26 CRBV) (…)”. (Mayúscula del escrito).
Esgrimió, que “(…) los hechos que se le imputan y por los cuales la Administración pretende tomar una decisión en su contra, en el otorgamiento de la debida oportunidad para defenderse, pudiendo aportar las pruebas y controlarlas, promoviendo alegatos susceptibles de desvirtuar las imputaciones en su contra y finalmente, la posibilidad de utilizar las vías que el ordenamiento jurídico le concede (…)”.
Asimismo destacó, la Fiscal Tercera del Ministerio Público que se fundamento para referirse a la falta de valoración de pruebas en Sentencia Nº 02126, de fecha 27 de septiembre de 2006, del Máximo Tribunal de la República.
Señaló, que “(…) la parte recurrente arguye la violación del principio de presunción de inocencia, toda vez que el órgano administrativo le impuso al administrado la carga de probar su inocencia, presumiendo como ciertas las afirmaciones del denunciante, las cuales no pueden ser valoradas como elementos suficientes para declarar la culpabilidad del Banco, menos aún cuando carece de elementos probatorios que la sustente (…)”.
Infirió, que “(…) de las revisión de las actas del expediente, así como del acto administrativo impugnado se evidencia que INDEPABIS, llevó a cabo una investigación a los fines de determinar si el Banco Mercantil había incurrido en violación de la normativa de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, analizado tanto la denuncia formulada por el ciudadano LUIS ARMANDO OBELMEJIA, como el hecho de que el banco no aplicó los mecanismos de seguridad (…)”. (Mayúscula del escrito).
Sostuvo, que “(…) el INDEPABIS, analizando la denuncia formulada por el ciudadano LUIS ARMANDO OBELMEJIA, el cual manifestó que ‘… le fue sustraído sin su consentimiento de su cuenta corriente la cantidad de Bs. 3.275.00 en un cobro de dos cheques con firmas falsificadas…’, y valorando que en el presente caso no existen pruebas aportadas por el banco que desvirtúen los hechos denunciados, llegó a la conclusión de que dicha institución financiera incumplió con su deber de resguardar el dinero de los ahorristas y prestar el servicio en forma continua, regular y eficiente (…)”. (Mayúscula del escrito).
Indicó, que “(…) en el presente caso le corresponde al banco demostrar, en primer lugar, que aplicó eficientes medidas de seguridad para resguardar el dinero del ahorrista; como lo sería por ejemplo, el registro fotográfico de la persona que cobró los cheques y la conformación telefónica de los mismos, y en segundo lugar, comprobar que el usuario actuó con culpa o dolo en el resguardo de su chequera, situación está que no se evidencia en el expediente, al no haber desvirtuado al banco los hechos denunciados (…)”.
Alegó, que “(…) de las actas procesales que conforman el expediente se pudo corroborar que se inició un procedimiento por denuncia de un particular afectado en sus derechos, el cual se instruyó y se llevo a cabalidad. En ningún momento el órgano administrativo precalificó la actuación del banco (…) el acto administrativo explica claramente las razones por las que la administración procede a sancionar al BANCO MERCANTIL, considerando que sus alegatos no lograron desvirtuar los hechos denunciados (…)”. (Mayúscula del escrito).
Expresó, que “(…) a juicio del Ministerio Público no es cierto que la administración haya procedido a sancionar al BANCO MERCANTIL sin valorar las pruebas que cursan en el expediente, ni los alegatos presentados, toda vez que en principio le correspondía al banco la carga de probar que había implementado eficientes medidas de seguridad, además de comprobar el dolo o culpa del usuario del servicio (…)”. (Mayúscula del escrito).
Adujó, que “(…) el caso de autos, la administración fundamentó su acto administrativo en la violación de los artículos 18 y 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, vigente para la fecha, procediendo a imponer en contra del BANCO MERCANTIL, sanción de multa, de conformidad con lo establecido en el artículo 122 ejusdem, en virtud de que la institución bancaria incumplió con las normas de seguridad bancaria, no actuando de manera diligente, en el resguardo del dinero del ahorrista, todo lo cual la hace responsable a tenor de lo previsto en el artículo 92 ejusdem (…)”. (Mayúscula del escrito).
Aseveró, que “(…) el vicio de falso supuesto está constituido por las razones de hecho que, sistematizada por el procedimiento, se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso concreto, que le atribuye a tales hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la mismas; de manera que, (…) primero se presenta esencialmente, de tres formas, a saber: a) Cundo se asume como cierto un hecho que no ocurrió; b) Cuando se aprecian erróneamente los hechos; c) Cuando se valoran equívocamente los mismos. El segundo, por su parte se verifica cuando se incurre en una errónea aplicación del derecho o en una falsa valoración del mismo (…)”.
Argumentó, que “(…) la Sala Político Administrativa en reiteradas oportunidades ha señalado que este vicio se verifica ‘… cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo…’ (Sentencia de esta Sala Nº 091, de fecha 19 de enero de 2006) (…)”.
Consideró que “(…) el BANCO MERCANTIL pretende en el presente caso y aplicando el Contrato Único de Servicios, pretende trasladar su responsabilidad como prestador del servicio, al usuario del mismo, por el resguardo de su chequera. Si bien es cierto, que el cliente tiene el deber de cuidar y supervisar su chequera, ello no alude la responsabilidad que tiene el banco de aplicar todas las medidas de seguridad necesarias para proteger el dinero de los ahorristas y la carga de probar si el usuario incurrió el dolo o culpa en el resguardo de su chequera (…)”. (Mayúscula de escrito).
Por otra parte, respecto de la denuncia formula por la parte recurrente en cuanto a que el INDECU actual INDEPABIS incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, por la indebida aplicación de los artículo 92 y 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, destacó que “(…) como se ha analizado anteriormente, el BANCO MERCANTIL como institución financiera obligada a resguardar el dinero de sus clientes, es responsable en virtud de haber incumplido con su obligación de prestar el servicio contratado en forma continua, regular y eficiente, no asumiendo el banco una actitud dirige te en el resguardo del dinero del ahorrista, aunado a esto, la institución bancaria no consignó ningún tipo de elemento que permita demostrar que se comportó como un buen padre de familia en el resguardo del dinero del denunciante, incurriendo en consecuencia en el supuesto establecido en el artículo 18 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, el cual establece que los prestadores de servicios públicos, como las instituciones bancaria y otras instituciones financieras, están obligadas a prestarlo en forma continua, regular y eficiente”.
En relación con lo expuesto, manifestó que el “(…) artículo 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario vigente para la fecha, a pesar de hacer referencia a los fabricantes e importadores de bienes, remite al artículo 92 eiusdem, el cual se refiere a la responsabilidad en que incurren los proveedores de bienes y servicios, categoría dentro de la cual se encuentra el servicio bancario prestado por el BANCO MERCANTIL. En consecuencia, estima el Ministerio Público que la administración efectuó una correcta aplicación de la normativa legal en cuestión, desestimándose el argumento sostenido en este sentido”. (Mayúsculas en el original).

IV
DE LOS INFORMES
En fecha 4 de mayo de 2011, la representación judicial de Mercantil C.A., Banco Universal, presentó escrito de informes, mediante el cual reprodujo lo expresado en el escrito primigenio del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Visto que mediante decisión de fecha 16 de abril de 2008, esta Corte se declaró competente para conocer de la presente causa, y siendo que la misma fue tramitada en su totalidad encontrándose actualmente en estado de decisión, este Órgano Jurisdiccional procede a emitir las siguientes consideraciones de fondo respecto a los vicios denunciados por la parte recurrente.
A tal efecto, observa que el objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Rafael Badell Madrid, Álvaro Badell Madrid y Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de Mercantil, C.A., Banco Universal, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda en fecha 5 de noviembre de 2007, bajo el Nro. 9, Tomo 175-A Pro, lo constituye el acto administrativo s/n, de fecha 25 de mayo de 2009, y notificada en fecha 2 de junio de 2010, emanado de la presidencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante la cual se sancionó a su representada con multa de cuatrocientas (400) unidades tributarias, equivalentes a Quince Mil Cincuenta y Dos Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 15.052,80), por la presunta trasgresión de los artículos 18 y 92, de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario aplicable rationae temporis.
Asimismo, esta Corte no debe pasar por inadvertido que mediante auto de fecha 22 de junio de 2011, solicitó al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) la remisión de los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa, proporcionándole un tiempo prudencial para la consignación de los mismos, sin embargo, no han sido hasta la fecha remitidos, evidenciando con tal actuación una conducta negligente del ente Administrativo, que entorpece la labor de este Órgano Jurisdiccional al administrar justicia. Por tal motivo este Órgano Jurisdiccional, exhorta a la Presidenta del Instituto recurrido a solventar dicha situación, teniendo especial atención a la gran cantidad de las causas judiciales que cursan ante este Tribunal. Así se decide.
Señalado lo anterior, y adentrándonos en el tema de fondo de la presente causa, esta Corte estima necesario realizar algunas consideraciones acerca del derecho del consumo y la tutela del consumidor, tal como lo hizo en casos similar al de autos, mediante sentencia Nº 2008-1560 de fecha 12 de agosto de 2008, (Caso: Banco Exterior, C.A. Banco Universal contra el Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), en el cual se precisó lo siguiente:
La tutela al consumidor y al usuario en nuestro Derecho.
La Constitución de 1999 incorporó varias disposiciones que establecen el marco fundamental de los derechos de los consumidores, siguiendo la tendencia de otros países que no sólo han dictado regulaciones legales y reglamentarias sobre la protección de los consumidores, sino que le han dado rango constitucional. En este sentido, el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, centra la protección de los consumidores en sus derechos a disponer de bienes y servicios de calidad, información adecuada y no engañosa, a la libertad de elección y a un trato digno y equitativo. Adicionalmente, exige que se establezcan los mecanismos para garantizar esos derechos y el resarcimiento de los daños ocasionados.
De esta forma, el sentimiento social de protección de los consumidores y usuarios se tradujo en la sensibilización del Constituyente venezolano, al incorporar su tutela al rango de derechos de rango constitucionales. En efecto, la importancia conferida a este tema hizo que nuestra Constitución elevara, se reitera, la tutela del consumidor al rango constitucional. Así, el artículo 117 de la Constitución establece que:
“Todas las personas tendrán derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que consumen; a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno. La Ley establecerá los mecanismos necesarios para garantizar estos derechos, las normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimientos de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos”.
Como se observa, el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, otorga a toda persona el derecho a disponer de servicios de calidad y de recibir de éstos un trato equitativo y digno, norma que al no diferenciar se aplica a toda clase de servicios, incluidos los bancarios.
En otro sentido, impone igualmente la Constitución, la obligación en cabeza del legislador de establecer los mecanismos necesarios que garantizarán esos derechos, así como la defensa del público consumidor y el resarcimiento de los daños ocasionados; pero la ausencia de una ley no impide a aquél lesionado en su situación jurídica en que se encontraba con relación a un servicio, defenderla, o pedir que se le restablezca, si no recibe de éste un trato equitativo y digno, o un servicio, que debido a las prácticas abusivas, se hace nugatorio o deja de ser de calidad.
De esta forma, se consagra entonces en el ordenamiento constitucional un derecho a la protección del consumidor y del usuario cuyo desarrollo implica, de acuerdo con las directrices que se desprende del artículo 117 Constitucional, a) asegurar que los bienes y servicios producidos u ofrecidos por los agentes económicos sean puestos a disposición de los consumidores y usuarios con información adecuada y no engañosa sobre su contenido y características; b) garantizar efectivamente la libertad de elección y que se permita a consumidores y usuarios conocer acerca de los precios, la calidad, las ofertas y, en general, la diversidad de bienes y servicios que tienen a sus disposición en el mercado; y, c) prevenir asimetrías de información relevante acerca de las características y condiciones bajo las cuales adquieren bienes y servicios y asegurar que exista una equivalencia entre lo que pagan y lo que reciben; en definitiva, un trato equitativo y digno.
Es significativo que se hayan incluido como principios fundamentales el derecho a disponer de bienes y servicios y el derecho a la libertad de elección. Para el constituyente venezolano, una de las formas de proteger a los consumidores, es proveerles de alternativas de elección. Los oferentes en competencia, buscan captar las preferencias de los consumidores, quienes pueden optar entre las distintas ofertas que presentan los proveedores.
Así las cosas, se observa entonces que el propio Texto Constitucional induce a la existencia de un régimen jurídico de Derecho Público que ordene y limite las relaciones privadas entre proveedores y los consumidores o usuarios. Desprendiéndose de su artículo 117 el reconocimiento del derecho de los consumidores y usuarios de “disponer de bienes y servicios de calidad”, lo que entronca con la garantía de la libre competencia, preceptuada en el artículo 113, siendo la ley –según dispone la norma constitucional- la que precise el régimen de protección del “público consumidor”, el “resarcimiento de los daños ocasionados” y las “sanciones correspondientes por la violación de esos derechos”.
Ahora bien, en criterio de esta Corte aunque en la Constitución no se hubiesen consagrado expresamente los derechos a que se refiere el artículo 117, especificados con anterioridad, la obligación de tutelar los intereses legítimos de los consumidores y usuarios se podría deducir de los postulados del “Estado democrático y social de Derecho y de Justicia”.
Así, observamos que, a partir del artículo 2 de la Constitución, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Número 85, de fecha 24 de enero de 2002, ha expresado lo siguiente:
“(…) sobre el concepto de Estado Social de Derecho, la Sala considera que él persigue la armonía entre las clases, evitando que la clase dominante, por tener el poder económico, político o cultural, abuse y subyugue a otras clases o grupos sociales, impidiéndoles el desarrollo y sometiéndolas a la pobreza y a la ignorancia; a la categoría de explotados naturales y sin posibilidad de redimir su situación. (…) el Estado Social debe tutelar a personas o grupos que en relación con otros se encuentran en estado de debilidad o minusvalía jurídica, a pesar del principio del Estado de Derecho Liberal de la igualdad ante la ley, el cual en la práctica no resuelve nada, ya que situaciones desiguales no pueden tratarse con soluciones iguales. El Estado Social para lograr el equilibrio interviene no solo en el factor trabajo y seguridad social, protegiendo a los asalariados ajenos al poder económico o político, sino que también tutela la salud, la vivienda, la educación y las relaciones económicas (…). El Estado Social va a reforzar la protección jurídico-constitucional de personas o grupos que se encuentren ante otras fuerzas sociales o económicas en una posición jurídico-económica o social de debilidad, y va a aminorar la protección de los fuertes. El Estado está obligado a proteger a los débiles, a tutelar sus intereses amparados por la Constitución, sobre todo a través de los Tribunales; y frente a los fuertes, tiene el deber de vigilar que su libertad no sea una carga para todos (…)” (Negrillas de esta Corte). (Caso: Asociación Civil Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal Vs. Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras).
A la luz de la doctrina expuesta, considera esta Corte que, en nuestro ordenamiento jurídico, la tutela de los intereses legítimos de consumidores y usuarios resulta un auténtico principio general del derecho de rango constitucional, derivado del propio concepto de Estado Social y Democrático y Derecho que propugna la Constitución, la cual –de acuerdo a su valor normativo- sujeta a todas las personas y a los órganos que ejercen el poder público (artículo 7). Como afirma la doctrina más calificada, los principios generales del derecho “expresan los valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico; son aquellos sobre los cuales se constituyen como tal, las convicciones ético-jurídicas fundamentales de una comunidad” (García de Enterría). Según Federico De Castro y Bravo, son “las ideas fundamentales e informadoras de la organización jurídica de la nación”. Asimismo, la doctrina del Tribunal Supremo Español, en el orden contencioso-administrativo, ha expresado que los principios generales del Derecho resultan la “atmósfera en la que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas” (STS de 30 de abril de 1988).
Puede concluirse, a partir de aquí, que los principios generales del Derecho son principios, en primer lugar, por su carácter básico. Generales, en cuanto trascienden de un precepto concreto y organizan y dan sentido a muchos. Y del Derecho, puesto que no se trata de meros criterios morales. En definitiva, considera esta Corte que a los principios generales del Derecho, incluido el de tutela de los intereses legítimos de los consumidores y usuarios, se le pueden reconocer –entre otras- las siguientes funciones básicas:
a) Servir como fuente supletoria de la ley o la costumbre. En efecto, a los principios generales del Derecho se les reconoce, en primer lugar, una función integradora de las lagunas existentes.
b) Servir como elementos de interpretación e informadores de las normas jurídicas. Los principios generales del Derecho no sólo están para suplir posibles vacíos normativos. Por encima de ello, estos principios cumplen una función informadora de todo el ordenamiento jurídico, y en este dato reside su auténtico valor, lo que obliga a interpretar las normas de acuerdo con ellos. Los principios generales del Derecho, incluidos o no en el derecho positivo, tienen valor normativo o aplicativo, y no meramente programático, e informan en su totalidad al ordenamiento jurídico, el cual debe ser interpretado de acuerdo con los mismos.
c) Servir como directivas a los órganos encargados de elaborar las normas. Una tercera función básica que se le reconoce a los principios es la fundamentadora o directiva, que condiciona la elaboración de las normas jurídicas.
d) Servir como regla de “justiciabilidad”, con fundamento en la cual se puede recurrir de cualquier norma o acto jurídico que desconozca el valor insertado en dicho principio. Los principios generales del Derecho operan como garantía de los derechos constitucionales, lo que significa que su desconocimiento por los poderes públicos puede suponer un menoscabo de tales derechos; y, en consecuencia, pueden ser objeto de control, cuando tal lesión constitucional se produzca. (Castillo Blanco, F., “La protección de confianza legítima en el Derecho Administrativo”, Editorial Marcial Pons, Madrid, 1998, p. 43). (Véase decisión de esta Corte de fecha Nº 2009-341 de fecha 10 de marzo de 2009, y reiterada en fecha 13 de julio de 2010, mediante sentencia N° 2010-906).
Fundamento legal.
Mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.930 de fecha 4 de mayo de 2004, se publicó la Ley de Protección al Consumidor y Usuario (aplicable rationae temporis al caso que nos ocupa), la cual establecía en su articulado que dicho instrumento tendría por objeto: “la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, su organización, educación, información y orientación así como establecer los ilícitos administrativo y penales y los procedimientos para el resarcimiento de los daños sufridos por causa de los proveedores de bienes y servicios y para la aplicación de las sanciones a quienes violenten los derechos de los consumidores y usuarios”.
Por su parte, el artículo 4 del mencionado cuerpo normativo consideraba consumidores a “Toda persona naturales que adquiera, utilice o disfrute bienes de cualquiera naturaleza como destinatario final”, y por usuario “Toda persona natural o jurídica, que utilice o disfrute de cualquier naturaleza como destinatario final.” Siendo que las personas naturales o jurídicas que, sin ser destinatarios finales, adquieran, almacenen, usen o consuman bienes y servicios con el fin de integrarlos en los procesos de producción, transformación y comercialización, no tendrían el carácter de consumidores y usuarios.
De igual manera, el citado artículo considera proveedores a “Toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado, que desarrolle actividades de producción, importación, distribución o comercialización de bienes o de prestación de servicios a consumidores y usuarios.”
Asimismo, el artículo 6 de dicha Ley consagraba los derechos de los consumidores y usuarios entre los cuales se encontraban, el derecho a la “información suficiente, oportuna, clara y veraz sobre los diferentes bienes y servicios puestos a su disposición en el mercado, con especificaciones de precios, cantidad, peso, características, calidad, riesgos y demás datos de interés inherentes a su naturaleza, composición y contraindicaciones que les permita elegir de conformidad con sus necesidades y obtener un aprovechamiento satisfactorio y seguro”; así como el derecho a obtener la “indemnización efectiva o la reparación de los daños y perjuicios atribuibles a responsabilidades de los proveedores”.
La inclusión de los servicios bancarios dentro del ámbito de aplicación de la mencionada Ley, se deduce de la obligación que expresamente imponía el artículo 18 de dicho texto legal, al consagrar que “Las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la comercialización de bienes y a la prestación de servicios públicos, como las instituciones bancarias y otros instituciones financieras, las empresas de seguro y reaseguros, las empresas operadoras de las tarjetas de crédito, cuyas actividades están reguladas por leyes especiales, así como las empresas que presten servicios de interés colectivo de venta y abastecimiento de energía eléctrica, servicio telefónico, aseo urbano, servicio de agua, servicio de venta de gasolina y derivados de hidrocarburos y los demás servicios de interés colectivo, están obligadas a cumplir todas las condiciones para prestarlo en forma continua, regular y eficiente”.
Realizadas las anteriores precisiones sobre la protección del consumidor y del usuario que se desprende de las propias exigencias del Texto Constitucional, debe esta Corte de seguidas atender a las pretensiones planteadas en el caso de autos por la parte recurrente, para lo cual cabe resaltar la actitud inerte del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en la remisión del expediente administrativo sustanciado en el presente caso y solicitado en dos oportunidades por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, razón por la que esta Corte EXHORTA al referido ente para que en los subsiguientes casos dé cumplimiento a las solicitudes efectuadas por este Órgano Jurisdiccional y lo efectúe en el menor tiempo posible.
De seguidas pasa a pronunciarse sobre el fondo de la pretensión planteada y así observa, que denunciaron los siguientes vicios:
1.- De la violación a la Presunción de Inocencia
Denunciaron los apoderados judiciales de la entidad financiera Mercantil C.A., Banco Universal, la violación del derecho a la presunción de inocencia, toda vez que el otrora Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), desechó de manera automática las pruebas presentadas por su representado dando por ciertas las declaraciones del denunciante sin requerirle ningún respaldo y, concluyendo que su representadas no había aportado pruebas suficientes para desvirtuar dichos alegatos, imponiendo en cabeza de su representada la carga de probar su propia inocencia.
Sobre la presunción de inocencia, este Órgano Jurisdiccional se ha pronunciado entre otras mediante decisión Nº 2008-699, de fecha 30 de abril de 2008 (caso: Christian Paul Bukoswki Bukoswka contra el Instituto Autónomo de Policía del Municipio Baruta), en los siguientes términos:
“(…) la presunción de inocencia de la persona investigada abarca cualquier etapa del procedimiento de naturaleza sancionatoria tanto en el orden administrativo como judicial, por lo que debe darse al sometido a procedimiento sancionador la consideración y el trato de no partícipe o autor en los hechos que se le imputan. Así lo sostiene el catedrático español Alejandro Nieto, quien en su obra “Derecho Administrativo Sancionador”, señaló lo siguiente:
‘(...) El contenido de la presunción de inocencia se refiere primordialmente a la prueba y a la carga probatoria, pero también se extiende al tratamiento general que debe darse al imputado a lo largo de todo el proceso.’ (Editorial Tecnos, Segunda Edición, Madrid, 1994).
Es evidente que el derecho a la presunción de inocencia es susceptible de ser vulnerado por cualquier acto, bien sea de trámite o definitivo, del cual se desprenda una conducta que juzgue o precalifique al investigado de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esta conclusión se le de a aquél la oportunidad de desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos que se le imputan, y así permitírsele la oportunidad de utilizar todos los medios probatorios que respalden las defensas que considere pertinente esgrimir”.
Al respecto, esta Corte en sentencia N° 2008-259, de fecha 21 de febrero de 2008, señaló que:
“(…) conforme a lo establecido en los artículos 53 y 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración, de oficio o a instancia del interesado, cumplirá todas las actuaciones que sean necesarias para el mejor conocimiento del asunto que deba decidir, siendo su responsabilidad impulsar el procedimiento en todos sus trámites y, en este sentido, podrá ordenar la realización de las pruebas, recabar la información, así como solicitar los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para la mejor resolución del asunto, respetando en todo momento lo preceptuado en el artículo 49, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que garantiza cabalmente el derecho a la defensa de las personas sometidas a un proceso sancionatorio. De modo que está dotada de una amplia potestad en ese sentido, siempre sometida al control del interesado, quien en el curso del procedimiento, tiene el derecho a ejercer su defensa en todos y cada uno de sus atributos: alegatos, pruebas, informes, impugnación de las pruebas producidas por la administración, con la finalidad de demostrar que los hechos no ocurrieron, o que si ocurrieron no está tipificados como infracciones administrativas; y que si ocurrieron y están tipificadas como ilícitos, no son imputables a él (…)”. (Resaltado y subrayado de la Corte).

Asimismo, es de agregar que esta garantía requiere que la acusación aporte un prueba individual de culpabilidad, más allá de la duda, lo cual implica el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad. (Véase sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 378, de fecha 21 de abril de 2004).
En el presente caso, observa esta Corte de los documentos con los que cuenta ante esta instancia que el Instituto Autónomo para la Defensa y Protección del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), dejó constancia de los hechos que constituyen a su juicio, infracción al ordenamiento jurídico, a través de la resolución recurrida, todo ello en función de su obligación de probar la existencia de irregularidades por parte de la entidad financiera Mercantil C.A., Banco Universal, la cual tuvo oportunidad de formular alegatos y traer pruebas en su defensa, según se desprende del acto impugnado. En consecuencia, puede afirmarse que la autoridad administrativa impuso la sanción de multa, luego de sustanciar el respectivo procedimiento administrativo, no antes de ello, es decir, considerando las defensas opuestas por la parte recurrente, de modo que el hecho de no haber apreciado las pruebas de la manera en que la parte actora consideró que debían ser valoradas, no constituye una violación de derecho a la presunción de inocencia.
Aunado a lo anterior, es de advertir que el hecho de que la Administración tenga la carga de probar los hechos con base a los cuales considera que es procedente la aplicación de la sanción correspondiente, no implica que el administrado no tenga la carga de demostrar la licitud de su actuación. Por tanto, estima esta Corte que en el presente caso, no se vulneró la presunción de inocencia, ya que la actividad desplegada por la Administración, se efectuó en virtud del cumplimiento de la carga probatoria que le correspondía. Así se decide.
2.- De la violación al derecho a la defensa
Denunció la apoderada judicial de la entidad financiera Mercantil C.A., Banco Universal, la violación del derecho a la defensa toda vez que no se valoró lo alegado por su representada, específicamente que “(…) sí aplicó todas las medidas de seguridad necesarias para la custodia del dinero de la denunciante, toda vez que fue precisamente en aplicación de dichas medidas de seguridad que nuestra representada comparó las firmas plasmadas en los cheques con la firma contenida en el facsímil de firmas del cliente, y dada la similitud evidenciada, fue que Mercantil Banco cumplió con las órdenes de pago contenidas en los cheques” lo cual deja de manifiesto que efectivamente en el marco del procedimiento administrativo nuestra representada promovió medios de prueba que a todas luces evidencian que las medidas de seguridad fueron garantizadas en todo momento a favor del denunciante.
En cuanto al derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es de señalar que constituye un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
En este orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa.
En este sentido, debe indicar este Órgano Jurisdiccional que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señaló en la sentencia Nº 00024, de fecha 14 de enero de 2009, lo siguiente:
“(…) el debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una expresión del derecho a la defensa, el cual comprende tanto la posibilidad de acceder al expediente, el derecho a ser oído, a obtener una decisión motivada y su impugnación.
Se ha establecido también, que los aspectos esenciales que el juzgador debe constatar previamente para declarar la violación del derecho consagrado en el aludido artículo 49 de la Carta Magna son: que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta a los particulares su participación en la formación del acto administrativo, que pudiera afectar sus derechos o intereses, (ver entre otras, sentencias de esta Sala Nros. 4.904 del 13 de julio de 2005 y 00827 del 31 de mayo de 2007).
Se ha sostenido además, que no es suficiente que el acto administrativo sea dictado previa sustanciación de un procedimiento, sino que además, el administrado pueda ejercer las garantías y derechos que lo asisten, como son el derecho de alegar y promover pruebas (ver sentencia N° 02.936 de fecha 20 de diciembre de 2006)”.
De la sentencia antes transcrita, se infiere que existe violación del debido proceso y el derecho a la defensa cuando la Administración resuelve un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta a los particulares su participación en la formación del acto administrativo, que pudiera afectar sus derechos o intereses.
Así las cosas, esta Corte advierte que la inobservancia de las reglas del procedimiento, en principio, no sólo genera un vicio de nulidad en los actos -artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos–, sino que a su vez, produce una violación a los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, en virtud de que el Administrado debe ser juzgado sin omitir los trámites establecidos por la Ley para otorgarle la oportunidad de defenderse o de presentar sus alegatos, siempre que no sea ostensible la comisión de la falta por parte del afectado o incluso su reconocimiento de haber cometido la misma.
Esbozado el alcance del derecho al debido proceso, resulta menester para esta Corte traer a colación el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala que:
“Artículo 19.- Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
(…omissis…)
4.- Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”. (Resaltado de esta Corte).
De la norma parcialmente transcrita, se evidencia que toda omisión de aspectos esenciales ocasiona la nulidad absoluta del acto, no sólo ausencia total y absoluta del procedimiento en la acepción literal antes mencionada produce dicho efecto, sino que también lo originan la supresión de elementos o etapas esenciales del mismo, así como la aplicación de un iter procedimental que no se ajusta al asunto o situación de que se trate, denominándose el último de los fenómenos descritos como desviación de procedimiento (Vid. Sentencia Nº 957 de fecha 16 de julio de 2002, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Organización Sarela, C.A., vs. Contraloría General de la República).
En este sentido, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante decisión Nº 2007-001273, dictada en fecha 17 de julio de 2006, señaló:
“(…) Así, en toda averiguación sancionatoria de la Administración pueden distinguirse tres (3) fases. En la primera, surgen indicios de culpabilidad respecto a un sujeto en específico, los cuales motivan la apertura de la investigación. Tales indicios de culpabilidad serán el fundamento de ‘cargos’ a que se refiere el numeral primero del artículo 49 constitucional. Es así como la iniciación del procedimiento debe hacerse de tal manera que al investigado se le permita, en la siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable (Vid. TSJ/SC del 7 de agosto de 2001 antes citada).
En la segunda fase, tales cargos deben ser notificados al sujeto indiciado para que éste ejerza su derecho a la defensa. Igualmente, en dicha fase deberá la Administración, a través de medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar, definitivamente, sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado. Y por último, corresponderá a la Administración, si fuere el caso, declarar la responsabilidad del funcionario y aplicar las sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera proporcional.”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Ahora bien, en aplicación de lo anteriormente expuesto a la presente causa, se observa que la parte actora denuncia la falta de valoración de las pruebas por ella presentada. Al respecto, es de manifestar que del extenso del acto administrativo impugnado se lee textualmente lo siguiente “si bien es cierto que la denunciante tenía la guarda y custodia de la chequera, también es cierto que el Banco de autos tiene el deber de resguardar el dinero de todas aquellas personas naturales y jurídicas que han depositado su dinero en él, debe necesariamente prestar en el cuidado de dicho dinero, la diligencia de un buen padre de familia, para evitar cualquier percance o circunstancia que puedan sufrir sus clientes con ocasión de la prestación de sus servicios, además de que no se confirmaron el cobro de dichos cheques y no existe prueba alguna sobre la veracidad de las firmas que fueron utilizadas en los cheques”
De lo anteriormente expuesto, se observa que la defensa opuesta por la entidad financiera Mercantil C.A., Banco Universal, fue considerada por la autoridad administrativa, para posteriormente arribar a la conclusión y a la decisión tomada, por cuanto que no había prueba alguna sobre la veracidad de las firmas. Ahora bien, el hecho de que la valoración efectuada por el otrora Instituto Autónomo para la Defensa y Protección del Consumidor y del Usuario (INDECU), no se hubiese efectuado en el sentido en que pretendía la entidad financiera, no significa una falta de valoración de las defensas alegadas, por el contrario, constituye el análisis efectuando por la autoridad administrativa con el objeto de cumplir el deber que le impone la ley de sancionar a quienes no actúen de acuerdo a la normativa que rige la protección al consumidor.
Aunado a lo anterior, cabe destacar que la entidad financiera recurrente, no aportó ante esta instancia prueba alguna dirigida a enervar los efectos del acto administrativo adoptado por la autoridad administrativa, manteniendo una tesitura pasiva e inerte frente a los vicios denunciados y muy especialmente sobre el argumento en estudio, esto es, las falta de valoración de pruebas y alegatos que según sus dichos cercenó su derechos a la defensa, de manera que no puede este Juzgador suplir la falta del recurrente en su defensa. Así se decide.
Por tales motivos, y visto que la autoridad administrativa valoró los argumentos explanados por la parte actora, esta Corte desestima la denuncia efectuada por la recurrente de autos en cuanto a que le fue violentado su derecho a la defensa consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
3.- De la violación al principio de seguridad jurídica y del precedente administrativo
Denunció la representación judicial de la entidad financiera Mercantil, C.A., Banco Universal, la violación del derecho a la seguridad jurídica y del precedente administrativo, toda vez que en otrora Instituto para la Defensa y Educación al Consumidor y al Usuario (INDECU) tenía un criterio reiterado según el cual las instituciones bancarias no serían responsables en aquellos casos en que las transacciones objetadas hubiesen sido producto de la negligencia de los clientes al no notificar al banco de la pérdida de la chequera.
En este sentido, es importante resaltar que el principio de seguridad jurídica puede descomponerse en tres aspectos, como lo son a saber: seguridad del ordenamiento jurídico, seguridad de los derechos y seguridad del tráfico jurídico (Díez-Picazo, 1996:52 SS). Respecto al primero de ellos, el Tribunal Constitucional ha señalado que la seguridad jurídica es una suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene como principio (SSTC 27/1981 y 150/1990). Desde este punto de vista, la seguridad jurídica es una exigencia objetiva del ordenamiento jurídico (Rodríguez-Piñero, 1997:161 SS). En segundo término, la seguridad jurídica exige el respeto de los derechos adquiridos. Por último, el principio reclama la seguridad del tráfico jurídico, lo que se traduce, entre otras cosas, en la condena del ejercicio extemporáneo de los derechos. (Sentencia Nº 1170, de fecha 07 de julio de 2006, emanada de la Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia).
Por otra parte, cabe destacar que el principio de seguridad jurídica está recogido en el artículo 299 del texto constitucional, como uno de los fines del Estado Social de Derecho y de Justicia, otorgándosele jerarquía de orden constitucional, pues se trata de una garantía que permite a los justiciables o administrados dentro del ordenamiento jurídico, la certeza jurídica de las normas y la consiguientemente posibilidad de su aplicación. En este sentido, la Sala Constitucional de la Máxima Instancia en sentencia No. 3180 del 15 de diciembre de 2004 (Caso: Rafael Ángel Terán Barroeta y otros), dejó establecido, lo siguiente:
“(…) El principio de seguridad jurídica como tal no se encuentra establecido en la vigente Constitución.
Pero a pesar que el Texto Fundamental expresamente no lo define, el artículo 299 Constitucional, en lo relativo al sistema económico, señala: ‘(...) El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, ...’.
La seguridad jurídica aparece ligada al fortalecimiento de la economía del país, pero considera la Sala, que ella obedece a un criterio más amplio, que se derivaría del propio Texto Constitucional y que se convierte en un principio constitucional.
Seguridad Jurídica se refiere a la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los de publicidad.
Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial, idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad. (…)..”(Negritas y Subrayado de esta Corte)
De manera pues, en atención a la decisión sub iudice, el Principio de la Seguridad Jurídica lo que persigue principalmente es la existencia de la confianza por parte de los justiciables y administrados en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, y en consecuencia que la concreción de esos derechos no se vean vulnerados arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en los justiciables o administrados la confianza legítima de la cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la que deben acogerse.
Ahora bien, ante esto resulta importante destacar que a través de la revisión del portal de Internet de la página del Tribunal Supremo de Justicia, (http://jca.tsj.gov.ve/decisiones/2010/junio/1478-9-AP42-N-2008-000114-2010-818.html), esta Corte tiene el conocimiento –en un caso similar al de autos- que en la cláusula Nº 5 del Contrato de Cuenta Corriente que suscribe la entidad bancaria Mercantil C.A. Banco Universal, ésta asume “la responsabilidad de verificar el cumplimiento de los requisitos de fondo y forma de los cheques, previo a su pago”.
Ante tales hechos, resulta importante destacar lo señalado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 26 de mayo de 2005, mediante decisión Nº 1000, caso: Inversiones Rohesan, C.A. en la cual se indicó lo siguiente:
“Ello así, esta Sala estima oportuno señalar que la notoriedad judicial permite que el juez en el ejercicio de sus funciones pueda conocer de una serie de hechos que tienen lugar en el tribunal donde presta su magisterio, así como los hechos que tuviere conocimiento a través de la revisión del portal de Internet de la página del Tribunal Supremo de Justicia, o por cualquier otro mecanismo de divulgación, los cuales en aras de uniformar la jurisprudencia, evitar decisiones contradictorias y asegurar el principio de seguridad jurídica, permiten al Juzgador traer a colación dichos precedentes con la finalidad de propender al mantenimiento del Estado de Derecho y de Justicia y, en la búsqueda de la verdad jurídica”.
Visto lo antes expuesto, resulta evidente concluir que los mecanismos de control y verificación de los cheques cobrados indebidamente, no dependían de la parte afectada, quien, basada en la buena fe de la entidad en la cual había depositado su confianza, aceptó un contrato en el cual ésta asumió –conforme se entiende de la cláusula 5- la responsabilidad de verificar el cumplimiento de los requisitos de fondo y forma de los cheques, previo a su pago, lo cual incluye, sin lugar a dudas, la decisión del librador del cheque, de que el instrumento de pago no sea endosado.
Es por esto que debe advertirse que la libertad para decidir en qué términos se desea concretar está limitada por el principio de la buena fe, que prohíbe la imposición de cláusulas abusivas. Este principio, fundamental en el Derecho contractual, obliga al empresario a establecer un formulario equilibrado, que respete los derechos de sus clientes y no les consignen ninguna sorpresa. (Vid. sentencia de esta Corte Nº 2009-2182 del 14 de diciembre de 2009).
Cabe destacar en el presente caso, el criterio establecido por el Tribunal Constitucional español, y en el que concuerda esta Corte, en el cual se indicó que “las actuaciones administrativas formalizadas en el oportuno expediente no tienen la consideración de simple denuncia, sino que son susceptibles de valorarse como prueba en la vía judicial contencioso-administrativa, pudiendo servir para destruir la presunción de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo”. (Vid. Sentencia del 20 de diciembre de 1990 Nº 212/1990).
Asimismo, resulta pertinente destacar el criterio que ha establecido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido en decisión Nº 00314 del 22 de febrero de 2007, caso: Banco Federal C.A., el cual es del tenor siguiente:
“(...) los contratos bancarios se caracterizan por la rapidez en su perfeccionamiento y la comprobación fácil de su ejecución. Además, el uso ha establecido que el contrato bancario sea, con mayor motivo, un contrato que se basa en la confianza recíproca que debe privar entre los integrantes de la relación mercantil, lo que significa la entrega de una de las partes a la conducta leal de la otra, que confía en que ésta no la engañará.
Esta confianza depositada en la institución bancaria por el cliente, ambos vinculados por una relación contractual, lleva a éste a adoptar decisiones basadas en la ‘información’ ligada a la vinculación existente, y hace obligatorio que los bancos se conduzcan con la mayor diligencia exigida y buena fe”.
En este mismo sentido, se expresó este Órgano Jurisdiccional, en decisión Nº 2008-1560 del 12 de agosto de 2008, caso: Banco Exterior, Banco Universal C.A., cuando indicó, que “corresponde a la institución financiera emplear de manera sistemática, efectivos y oportunos mecanismos de seguridad, con la finalidad de proteger al cliente que deposita en ella no sólo su dinero sino también su confianza, los cuales deben extremarse en casos de que se presenten en taquilla cheques por elevadas cantidades de dinero”.
Siendo ello así, aprecia este Órgano Jurisdiccional que la decisión del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) –hoy Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS)-, en modo alguno violentó el derecho a la seguridad jurídica y al precedente administrativo dado que en casos anteriores ha decidido en el mismo sentido que en la presente causa, (véase los actos administrativos impugnados referidos en las decisiones N° 2010-818, de fecha 9 de junio de 2010 y N° 2010-1083 de agosto de 2010), y claro está, en respeto de las particularidades que envuelven cada caso, pero sin exonerar la responsabilidad que tienen las entidades financieras de prestar un debido control de los requisitos de forma y de fondo de los cheques, con el objeto de efectuar una debida protección de los fondos de los ahorristas.
Como corolario de lo antes señalado, no evidencia esta Corte en qué forma se ve vulnerado su derecho a la seguridad jurídica y precedente administrativo, no pudiendo pretender la parte recurrente eximirse del cumplimento de su responsabilidad. Así se decide.
4.- De la violación del principio de legalidad de las infracciones administrativas y tipicidad de las penas
Denunciaron los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente que se violentó el principio de legalidad y tipicidad de las sanciones, toda vez que se procedió a sancionar a la entidad financiera Mercantil C.A., Banco Universal, con fundamento en un norma que no establece ningún tipo de infracción como lo es el artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y conforme al artículo 122 que se refiere únicamente a fabricantes e importadores de bienes.
Con relación a la denuncia de una supuesta violación del principio de tipicidad por parte del otrora Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario, es conveniente indicar lo siguiente:
El principio de tipicidad o principio de legalidad en su vertiente material, consagrado en el artículo 49 constitucional, contiene dos mandatos o preceptos concretos, el primero, de carácter estático, conocido como mandato de taxatividad y predeterminación de las sanciones, que supone que la norma sancionadora cumpla con tres requisitos específicos, que sea previa a la ocurrencia del hecho, cierta en cuanto a su contenido y escrita; y el segundo, de carácter dinámico, que no es más que la necesidad de que los hechos sancionados por la Administración se encuentren en perfecto acomodo con los tipos previstos en la norma sancionadora.
El primero de dichos mandatos se encuentra dirigido al legislador, el segundo, que es aquel cuya violación ha denunciado la accionante, a los entes u órganos que aplican la norma sancionadora.
Pues bien, para conocer si, en efecto, ha operado la referida vulneración es preciso analizar con detalle el proceso hermenéutico desarrollado por la Administración al momento de aplicar la sanción y verificar si existe la mencionada correspondencia o acomodo entre el tipo sancionado y la sanción impuesta, dicho análisis debe efectuarse sobre la base de los criterios aceptados por la comunidad jurídica y, en concreto, de la exigencia de una aplicación previsible de la norma. (Manuel Rebollo Puig y otros, Derecho Administrativo Sancionador, Valladolid: Lex Nova, primera edición, 2010, pp. 159 a165).
Especialmente expresiva, resulta a este respecto la sentencia Nº 196/2002 del Tribunal Constitucional Español, de 28 de octubre de 2002, en la que se dijo: “Por lo que a la validez constitucional de la aplicación de las normas sancionadoras se refiere, ésta depende tanto del respeto al tenor literal del enunciado normativo, que marca en todo caso una zona indudable de exclusión de comportamientos, como de su previsibilidad (…) hallándose en todo caso vinculadas por los principios de legalidad y de seguridad jurídica (…) que conlleva la evitación de resoluciones que impidan a los ciudadanos `programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente’ (…). Concretamente, la previsibilidad de tales decisiones debe ser analizada desde las pautas axiológicas que informan nuestro texto constitucional y conforme a modelos de argumentación aceptados por la propia comunidad jurídica (…)”.
Así pues, tenemos que la sanción estará bien aplicada en la medida y sólo en la medida en que exista correspondencia literal, lógica y, por supuesto, axiológico-constitucional, entre los hechos y la norma.
En el caso de marras, es preciso señalar que el otrora Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) invocó como fundamento de la sanción aplicada a la accionante, los artículos 18, 92 y 122 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, aplicable ratione temporis.
Así, conviene traer a colación el contenido de los referidos artículos:
“Artículo 18. Las personas naturales y jurídicas que se dediquen a la comercialización de bienes y a la prestación de servicios públicos, como las instituciones bancarias y otras instituciones financieras, las empresas de seguros y reaseguros, las empresas operadoras de las tarjetas de crédito, cuyas actividades están reguladas por leyes especiales, así como las empresas que presten servicios de interés colectivo de venta y abastecimiento de energía eléctrica, servicio telefónico, asea urbano, servicio de venta de gasolina y derivados de hidrocarburos y los demás servicios, están obligados a cumplir todas las condiciones para prestarlos en forma continua, regular y eficiente.”
“Artículo 92. Los proveedores de bienes y servicios, cualquiera sea su naturaleza jurídica, incurrirán en responsabilidad administrativa, tanto por los hechos propios como por los de sus dependientes o auxiliares, permanentes o circunstanciales aun cuando no tengan con los mismos una relación laboral”.
“Artículo 122. Los fabricantes e importadores de bienes que incumplan las obligaciones previstas en los artículos 21, 92, 99, 100, 101 y 102 de la presente Ley, serán sancionados con multa de treinta unidades tributarias (30 UT) a tres mil unidades tributarias (3000 UT)”.

De la lectura de las normas antes mencionadas se desprende que el artículo 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario establece como supuesto de hecho sancionador los tipos previstos en los artículos 21, 92, 99, 100, 101 y 102; de la lectura concatenada del mencionado artículo 122 con el artículo 92, se desprende –claramente- que será supuesto sancionable, de conformidad con la primera de las normas mencionadas, la determinación de la responsabilidad civil y/o administrativa por infracción del artículo 18. Por último, el artículo 122 califica como contrario a la Ley, la conducta desplegada por Mercantil, C.A., Banco Universal. De este modo, pues, analizados estos supuestos, es posible concluir que existe absoluta correspondencia literal o textual entre el supuesto de hecho sancionado y los hechos ocurridos en el presente caso.
Con relación al elemento de la previsibilidad, es preciso señalar que, el mandato de tipificación queda satisfecho no sólo mediante la expresión exhaustiva en una misma norma de los supuestos de hecho y sanciones aplicables, sino también, a través de la denominada técnica de la tipificación indirecta, que supone la parcelación o distribución de los elementos del tipo en varias normas y que por tanto exige –de cara a la aplicación de la sanción- la interpretación y aplicación concurrente de esas normas (o preceptos de una misma norma) para integrar el tipo.
Vale decir, de cara a cuanto interesa al presente caso, que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), para aplicar la sanción impuesta a Mercantil, C.A., Banco Universal, se limitó a integrar los tres preceptos normativos a los que hemos venido haciendo referencia, empleando a tal efecto una técnica de conexión escalonada o en cascada que resultaba por demás lógica y previsible para el accionante, carente de elementos extravagantes o ajenos al tenor literal de las disposiciones aplicadas, y por tanto de la cultura jurídica imperante en el foro. Así las cosas, debe entenderse que este extremo legal de la previsibilidad también ha sido cubierto.
Por último, habría que señalar que el análisis llevado a cabo por el INDECU es también compatible con los valores constitucionales que inspiran y sustentan el sistema de protección de los consumidores y usuarios, referenciados en última instancia por el artículo 117 constitucional, norma ésta que ordena la creación de un conjunto de derechos a favor de los sujetos destinatarios en la relación de consumo, la fijación de un procedimiento para la defensa efectiva del público consumidor y de las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos.
Respecto del alegato de la parte actora, en cuanto a que fue violentado igualmente el principio de tipicidad, toda vez que, el artículo 122 de la ley in comento, señala únicamente como destinatarios de la sanción a los fabricantes e importadores de bienes, y la actividad desplegada por su representado es la de seguros, es de señalar, que el artículo 92 de la referida ley, el cual se encuentra dentro del catálogo de supuestos sancionables por el artículo 122, hace expresamente referencia a los proveedores de bienes y servicios, y claro está, que la actividad bancaria, es un servicio público, calificado por dicha ley como tal.
De manera que, el hecho de que el artículo 122 de la referida ley no estableciera de forma directa como destinatarios de la sanción a los proveedores de servicios, de manera alguna violenta el principio de tipicidad, máxime si el artículo 92 se refiere con meridiana claridad a los proveedores de servicios, supuesto en el cual se encuentra inmerso la actividad que desarrolla Mercantil, C.A. Banco Universal.
Por lo anterior, esta Corte considera infundada la denuncia efectuada por los apoderados judiciales de la parte actora, respecto a que hubo violación del principio de tipicidad y legalidad de infracciones administrativas. Así se decide.
5.- Del falso supuesto de hecho
Denunciaron los apoderados judiciales de la parte actora, que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de falso supuesto de hecho, toda vez que afirmó que “(…) Mercantil Banco no prestó la diligencia debida en la custodia del dinero del denunciante, cuando lo cierto es que nuestra representada sí custodio diligentemente el dinero del denunciante, toda vez que aplicó las medidas de seguridad pertinente en el pago de cheques”.
Sobre el falso supuesto de hecho, es de señalar que en reiteradas oportunidades se ha establecido que dicho vicio se verifica cuando la Administración al dictar un acto, fundamenta su decisión en hechos, acontecimientos o situaciones que no ocurrieron o que se verificaron de modo distinto a aquél que apreció el órgano administrativo.
Al respecto, es de reiterar que la entidad financiera Mercantil C.A. Banco Universal, asumió “la responsabilidad de verificar el cumplimiento de los requisitos de fondo y forma de los cheques, previo a su pago”, igualmente, es de advertir que la recurrente de autos no aportó ante esta instancia prueba alguna de la cual este Órgano Jurisdiccional pudiese desprender su debida diligencia en la constatación y cotejo de las firmas, para posteriormente proceder a efectuar las respectivas órdenes de pago, y con ello demostrar la licitud de su actuación, por el contrario mantuvo durante todo el proceso contencioso administrativo una actuación inerte de cara a la defensa de su propia denuncia, sin demostrar a través de medio alguno que había efectuado la diligencia debida. Por tanto, estima esta Corte que en el acto administrativo impugnado no se encuentra viciado de falso supuesto de hecho. Así se decide.

6.- Del falso supuesto de derecho
Denunciaron los apoderados judiciales de Mercantil, Banco Universal C.A., que la autoridad administrativa aplicó erróneamente el artículo 122 de la entonces vigente Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por cuanto la sanción prevista en el último de los artículos mencionados se encuentra dirigida únicamente a los fabricantes e importadores de bienes.
Respecto del falso supuesto de derecho es de destacar que el mismo se encuentra configurado cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión incurre en falso supuesto de derecho. Se trata de un vicio que, por afectar la causa del acto administrativo, acarrea su nulidad. (Véase decisión de la Sala Político- Administrativa N° 00957 de fecha 1º de julio de 2009).
Ahora bien, en cuanto a la señalada denuncia es de destacar que si bien es cierto que el artículo 122 de la ley in comento, se refiere a los “fabricantes e importadores de bienes”, no es menos cierto que dicho artículo contiene dentro de los supuestos sancionables lo dispuesto en el artículo 92, el cual hace especial referencia a los proveedores de bienes y servicios, y siendo que la actividad que desempeña Mercantil, C.A., Banco Universal, se encuentra catalogada como servicio público conforme al artículo 18 de la referida ley, quienes se encuentran obligados a cumplir con las condiciones para prestar un servicio de forma continua, regular y eficiente, su incumplimiento acarrearía indefectiblemente una sanción conforme al artículo 122 de la ley in comento.
Por tales motivos, esta Corte desestima la denuncia de falso supuesto de derecho del artículo 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, aplicable ratione temporis al presente caso. Así se decide.
Por la motivación que antecede esta Corte declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con el artículo 152 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, Rafael Badell Madrird, Álvaro Badell Madrid y Nicolás Badell Benítez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de MERCANTIL, C.A., BANCO UNIVERSAL, contra el acto administrativo s/n, de fecha 25 de mayo de 2009, y notificado en fecha 2 de junio de 2010, emitida por la presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante la cual se sancionó a su representada con multa de cuatrocientas (400) unidades tributarias, equivalentes a Quince Mil Cincuenta y Dos Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 15.052,80), por la presunta trasgresión de los artículos 18 y 92, de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario aplicable rationae temporis.
VI
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos interpuesto por los abogados Rafael Badell Madrird, Álvaro Badell Madrid y Nicolás Badell Benítez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 22.748, 26.361 y 83.023, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de MERCANTIL, C.A., BANCO UNIVERSAL, contra el acto administrativo s/n, de fecha 25 de mayo de 2009, y notificada en fecha 2 de junio de 2010, emanada de la presidencia del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), mediante la cual se sancionó a su representada con multa de cuatrocientas (400) unidades tributarias, equivalentes a Quince Mil Cincuenta y Dos Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 15.052,80), por la presunta trasgresión de los artículos 18 y 92, de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario aplicable rationae temporis.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada del presente fallo al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS). Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dos (2) días del mes de octubre del año dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

Exp. AP42-N-2010-000484
AJCD/04
En fecha ______________________ ( ) de ______________________ de dos mil doce (2012), siendo la(s) ________________de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2012-______________.
La Secretaria Acc,