JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N° AP42-R-2011-001191
En fecha 26 de octubre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº JSCA-FAL-N-003959 de fecha 17 de octubre de 2011, emanado del Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Falcón, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano LUIS MANUEL ROSSEL GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad Nº 12.733.475, debidamente asistido por el abogado Oscar Sierra Dorante, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 22.185, contra la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO FALCÓN.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta en fecha 21 de septiembre de 2011, por el abogado José Ángel Perdomo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 140.090, respectivamente, actuando en representación de la Procuraduría General del Estado Falcón, contra el fallo dictado por el mencionado Juzgado, en fecha 3 de agosto de 2011, mediante el cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
El 27 de octubre de 2011, se dio cuenta a la Corte, se designó como ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia de conformidad con lo establecido en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se concedió cinco (5) días continuos como término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho, dentro de los cuales, la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación.
En fecha 23 de enero de 2012, se recibió del abogado Juan Carlos Fuenmayor M, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro.60393, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Procuraduría General del Estado Falcón, escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 26 de enero de 2012, este Órgano Jurisdiccional evidenció que la parte apelante presentó escrito de fundamentación de la apelación en fecha 23 de enero de 2012, una vez transcurrido el lapso fijado a tales fines, lo que en principio hacía procedente la consecuencia jurídica prevista en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir la declaratoria del desistimiento tácito de la apelación ejercida. Sin embargo, esta Corte advirtió que dado que la presente causa se encontraba paralizada, se producía una ausencia absoluta de las partes en el procedimiento de segunda instancia; por lo que se dedujo que entre el día en que la parte apelante ejerció el respectivo recurso de apelación, esto es el 21 de septiembre de 2011 y el 27 de octubre de 2011, fecha en la cual se dio cuenta a este Órgano Jurisdiccional del recibo del presente expediente, transcurrió más de un (1) mes, en el cual dicho asunto se mantuvo paralizado por causas no imputables a las partes ,por lo tanto en aplicación del criterio acogido por esta Corte en fallo Nº 2121del 27 de noviembre de 2007 (caso: Silvia Suvergine Peña vs Alcaldía del Municipio José Ángel Lamas del Estado Aragua), mediante el cual se dispuso que “… con la finalidad de ampliar las garantías jurisdiccionales ya acordadas por esta Corte (…), se establece que a partir de la publicación del presente fallo, se ordenará la reposición procesal en todas aquellas causas en las cuales haya transcurrido más de un (1) mes entre la interposición del recurso de apelación ante el a quo y la fecha en la cual se de cuenta del recibo del expediente en esta Alzada. Así se decide”, y con base en el principio de rectoría del Juez, en aras de salvaguardar el derecho a la defensa, el debido proceso y la tutela judicial efectiva de las partes involucradas en el presente asunto, de conformidad con los artículos 206 y 310 del Código de Procedimiento Civil, aplicables por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se procedió a revocar parcialmente el auto dictado en fecha 27 de octubre de 2011, sólo en lo que respecta al inicio del lapso para la fundamentación de la apelación y se ordenó la reposición de la causa al estado de la notificación de las partes, a los fines de dar inicio al procedimiento de segunda instancia correspondiente.
En virtud de lo anterior, se acordó la notificación de las partes de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, y por cuanto la parte recurrida se encuentra domiciliada en el Estado Falcón, de acuerdo con lo previsto en el artículo 234 ejusdem, se comisionó al Juzgado (distribuidor) del Municipio Miranda del estado Falcón, a los fines que se practicaran las diligencias necesarias para notificar al Procurador General del Estado Falcón, remitiéndole anexo las inserciones correspondientes, y concediéndole a este último los ocho (8) días de despacho de conformidad con el criterio establecido por este Órgano Jurisdiccional, mediante decisión Nº 2009-676 de fecha 27 de abril de 2009, dictada en el caso: “Carmen Santiago de Sánchez Helena Pasalky y otros, contra la Corporación de Salud del Estado Aragua (CORPOSALUD-ARAGUA)”, y lo preceptuado en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, a cuyo vencimiento comenzarían a transcurrir los cinco (5) días continuos correspondientes al término de la distancia, así como los diez (10) días continuos para la reanudación de la causa, previstos en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil. Vencidos los cuales, se procedió mediante auto expreso y separado a dar inicio al procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Asimismo, por cuanto se observó de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente que no constaba en autos el domicilio procesal del ciudadano Luis Manuel Rossel González, a los fines de practicar su notificación, se acordó librar boleta por cartelera al mencionado ciudadano, la cual fue fijada en la Sede de este Tribunal de conformidad con lo dispuesto en los artículos 174 y 233 del Código de Procedimiento Civil.
En esa misma fecha, se libró boleta por cartelera dirigida al ciudadano Luis Manuel Rossel González y los Oficios correspondientes.
En fecha 8 de febrero de 2012, se fijó en la cartelera de esta Corte la boleta en cuestión, librada en fecha 26 de enero de 2012.
En fecha 5 de marzo de 2012, se retiró de la cartelera de esta Corte la referida boleta fijada en fecha 8 de febrero de 2012.
En fecha 18 de abril de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de las Cortes Contencioso Administrativo Oficio signado con el Nº 117-2012 de fecha 2 de marzo de 2012, emanado del Juzgado Segundo del Municipio Miranda del Estado Falcón, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte, la cual fue debidamente cumplida.
En fecha 24 de abril de 2012, se recibió en esta Corte el Oficio referido y se ordenó agregarlo a los autos.
En fecha 28 de mayo de 2012, notificadas las partes del auto dictado por esta Corte en fecha 26 de enero de ese mismo año y transcurridos los lapsos establecidos en el mismo, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso, para lo cual se concedió cinco (5) días correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para fundamentar la apelación.
El 20 de junio de 2012, inclusive, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
El 27 de junio de 2012, inclusive, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 28 de junio de 2012, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 9 de julio de 2012, se pasó el expediente al Juez ponente.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
El 14 de enero de 2011, el abogado Oscar Sierra Dorante, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano Luis Manuel Rossel González, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Falcón, recurso contencioso administrativo funcionarial, bajo los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Manifestó el recurrente que el 1º de enero de 1995, ingresó a prestar sus servicios para la Procuraduría General del Estado Falcón como funcionario público de carrera, ejerciendo el cargo de Programador, en virtud de haber ganado concurso público de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que había adquirido estabilidad absoluta.
Adujo que en fecha 17 de diciembre de 2010, fue removido del cargo antes mencionado por una “supuesta reestructuración y reorganización administrativa y funcional”.
En razón de lo anterior indicó que la Procuraduría General del Estado Falcón para hacer efectiva su remoción y posterior retiro tenía “(…) que dar cumplimiento (…) a un procedimiento previo a la reducción de personal, en el supuesto de una reestructuración y reorganización administrativa (…), y que necesariamente tendría que ser AUTORIZADA por el Consejo Legislativo del Estado Falcón, para que tanto el procedimiento como el acto de la medida tomada pueda tener efectos y eficacia jurídica de manera y absolutamente plenos, para que el órgano no INCURRA EN VIOLACIÓN como en efecto incurrió desconociendo el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de procedimientos administrativos (...)”. (Negrillas del escrito).
En este sentido, consideró que el acto administrativo impugnado es nulo de nulidad absoluta “(...) ya que se evidencia las violaciones de manera flagrante, (...) a normas Constitucionales y legales que tienen que ser respetado (sic) en todo procedimiento como lo son EL DEBIDO PROCESO Y EL DERECHO A LA DEFENSA, es decir, deben estar debidamente motivado(sic), tal cual como lo preceptúan los artículos 49, numerales 1 y 3 Constitucional, los artículos 9, 18, numerales 5, 73 y 74 de la ley (sic) orgánica (sic) de Procedimientos administrativos (...)“, siendo que “(...) los actos administrativos de efectos particulares, deben hacer referencia a los hechos y fundamentos del acto, con indicación de los recursos que a bien tengan ejercer en su contra y el órgano competente (...)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Del mismo modo, afirmó que “Se evidencia de la lectura de la notificación, que la procuradora (sic) general del estado (sic) falcón (sic), al ponerme a disposición de la Dirección de Personal de la Gobernación del Estado Falcón, violó e ignoró la autonomía orgánica funcional y administrativa donde puede definir, establecer y ejecutar su estructura organizativa, ya que en razón de esa propia autonomía, la Dirección de personal (sic) de la Gobernación del Estado Falcón nada tiene que ver con la orden de ponerme a disposición de dicha dirección y así se demostrará cuando la propia directora de personal en fecha 20 de Diciembre del 2-010 (sic), le envía oficio (sic) estableciéndole a la procuradora (sic) general del Estado Falcón, que ese despacho goza de autonomía, pero a la vez estudiando el caso de mi persona, la dirección de personal le establece que el procedimiento esta (sic) Viciado y que en consecuencia tendría que reintegrar a todos aquellos que han sufrido los rigores de un procedimiento VICIADO”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
En razón de los argumentos de hechos y derechos expuestos solicitó la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, el reenganche y el pago correspondiente a los salarios caídos y demás bonificaciones de fin de año.
III
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 3 de agosto de 2011, del Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Falcón, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por el ciudadano Luis Manuel Rossell González asistido por el abogado Oscar Sierra Dorante, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Primeramente, se pronunció el iudex a quo sobre vulneración del debido proceso alegada por el recurrente en virtud de no haberse aprobado el proceso de reducción de personal por el Consejo Legislativo de la localidad:
“Pasa analizar esta Juzgadora la denuncia de vulneración al debido proceso, al efecto observa que la parte recurrente argumenta que se vulneraron tales derechos ya que no se solicitó la aprobación del Consejo Legislativo del estado Falcón, para llevar a cabo la reducción de personal, a los fines de resolver este Tribunal se permite citar el contenido del artículo 247 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece:
(…omissis…)
Por su parte, el artículo 159, ejusdem, dispone:
(…omissis…)
En este mismo sentido, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dispone en los artículos 26 y 27 que:
(…omissis…)
Por su parte, la Constitución Federal del estado Falcón, en el artículo 147 y la Ley de la Procuraduría General del estado Falcón, en el artículo 3 establecen que el Órgano Procuraduría del estado Falcón, tiene autonomía organizativa, funcional, administrativa y presupuestaria.
En este orden de ideas esta Sentenciadora se permite citar el criterio sostenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha quince (15) de octubre de 2009, del expediente AP42-N-2008-000500, señaló:
‘Omissis (...)
En el caso como el de autos, dicha aplicación debe adecuarse a las estructuras organizativas existentes en los Estados, es decir, no se le pude (sic) exigir al Ente querellado la aprobación de la medida de reducción por parte del Consejo de Ministros, sino que tal aprobación debe realizarla un órgano que se equipare a éste, que no puede serlo el Consejo Legislativo, los cuales son de esencia legislativa, por lo que siguiendo el criterio expuesto, la
remisión de las solicitudes de reducción de personal por reorganización administrativa debe realizarse en el presente caso por el órgano de la estructura ejecutiva que tenga atribuido la competencia para nombrar y remover el personal (...)’. (Negrillas de este Juzgado).
De allí que, vista la autonomía de la que goza la Procuraduría General del estado Falcón, tiene la potestad para establecer y reglar el mecanismo de ingreso y egreso de sus funcionarios, no necesita autorización del Consejo Legislativo, razón por la que no era requisito para la ‘reorganización o reestructuración’, la aprobación de la medida por el Consejo Legislativo estadal. Así se decide.”.
En razón de lo anterior el Juzgado a quo planteó los aspectos que caracterizan la reducción de personal por cambios en la Organización administrativa:
“La parte recurrente indicó que se vulneró del debido proceso, con la finalidad de verificar la procedencia de tal alegato ésta (sic) Juzgadora pasa revisar las actas que integran el expediente a los fines de determinar si se cumplieron con los parámetros legales para que procediera la remoción y posterior retiro del querellante.
Al efecto observa este Tribunal que el ordenamiento jurídico que regula las relaciones funcionariales dispone las razones por las que procede el retiro de los funcionarios públicos, específicamente, en el artículo 78 de la ley del estatuto(sic) de la Función Pública, entre otros la reducción de personal, cuya motivación puede ser i) Limitaciones Financieras; ii) reajuste presupuestario; iii) modificación de servicios y iv) cambios en la organización administrativa.
Ahora bien, para que proceda tal decisión -reducción de personal- se ha sostenido que por limitaciones Financieras o reajuste presupuestario, siendo ésta de índole objetivo sólo se necesita que haya sido acordada por el Ejecutivo Nacional, y aprobada por el Consejo de Ministros, pero si el motivo de la reducción de personal se basa en los últimos dos supuestos, se deben cumplir una serie de pasos o estadios, entre los que se encuentran:
1. Elaboración de un Informe Justificativo.
2. Presentación de la medida de reducción de personal y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros, y finalmente.
3. Actos de remoción y retiro del funcionario.
En el caso de autos en las documentales consta Copia certificada de la Gaceta Oficial del estado Falcón de fecha dieciséis (16) de diciembre de 2010, contentiva de la Resolución Nº 0018. (Folios 34 al 39), en el cual se ordenó la reorganización y reestructuración administrativa de la Procuraduría General del estado Falcón, cuyo contenido es del tenor siguiente:
‘(...) Artículo 1: Se ordena la reestructuración y reorganización de la Procuraduría General del Estado Falcón, a los fines de optimizar su funcionamiento y fortalecer su proceso medular.
Artículo 2: Los funcionarios y demás trabajadores que no cumplan los requisitos exigidos por los nuevos perfiles, o que no sean requeridos por la nueva organización administrativa, serán retirados del Organismo debiéndose elaborar el informe correspondiente, en el cual se indicará el número de personas a
ser retiradas y los recursos presupuestarios necesarios para el pago de los respectivos pasivos laborales.
Artículo 3: Declarar por un periodo de seis (06) meses prorrogables por seis meses más contados a partir de la presente fecha de emisión de la presente Resolución un proceso de reorganización y reestructuración administrativa de la Procuraduría General del Estado Falcón, con el objeto de continuar el desarrollo administrativo, funcional y técnico necesario para el cumplimiento de las funciones que legalmente corresponden.
Articulo (sic) 4: Se crea una Comisión temporal quien será la responsable de ejecutar el Proyecto de Reorganización del órgano la cual estará integrada por la Directora General Abogada Sareth Anahí, Roos Machado, el Abogado III, Marcos Jiménez y la Administradora III, Olga Mairene Soto Petit.
Artículo 5: La Comisión de reestructuración tendrá las siguientes atribuciones que se indican a continuación:
1- la Realización de un Plan Estratégico, en donde se discriminen las acciones pertinentes y necesarias a implementar con la finalidad de ejecutar los procesos tendentes a Reestructurar y Reorganizar e (sic) órgano Procuradural.
2- - Coordinar, controlar y supervisar la ejecución de los planes y programas de reforma.
3- Proponer las medidas que consideren necesarias para el óptimo desarrollo del proceso de reestructuración y reorganización del Órgano.
4- Proponer los ajustes presupuestarios necesarios.
5- Cualquier otra atribución que le sea asignada por la Procuradora General del estado Falcón.
Igualmente consta Copia Certificada del Informe Técnico, que cursa a los Folios 43 al 49, denominado ‘Diseño de Plan Estratégico para la Reestructuración y Reorganización de la Procuraduría General del estado Falcón’, donde se indican las razones que se justifican la ‘Reestructuración y Reorganización’ Administrativa, así como, la estructura administrativa propuesta. Copia Certificada de Informe en el que vista la estructura organizativa propuesta se procede a analizar los cargos de los funcionarios que se verían afectados y porque (sic) estos cargos y no otros De (sic) igual forma, consta a los folios 50 y 51.
Ahora bien, tanto fiel contenido de la Resolución como del Informe Técnico denominado ‘Diseño de Plan Estratégico para la Reestructuración y Reorganización de la Procuraduría General del estado Falcón, la justificación de la Administración para aprobar ‘Reestructuración y Reorganización, sin embargo, de tales documentales no se evidencia la aprobación de una reducción de personal con ocasión a la ‘Restructuración y Reorganización’, motivo legalmente previsto en el ordenamiento jurídico vigente para proceder a la remoción y retiro de los funcionarios de la Administración Pública’.
Al declarar la nulidad del acto de remoción, el Juzgado a quo estableció que:
“En este orden de ideas, resulta obligatorio para esta Juzgadora señalar que los actos de remoción y de retiro no pueden apoyarse en meras resoluciones o acuerdos, sino que, debe cumplirse paso a paso lo dispuesto en la Legislación a los fines de garantizar el debido proceso y el respeto de la estabilidad a los funcionarios que se vean afectados con dicha medida (Vid sentencia de fecha quince (15) de octubre de 2009 de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo expediente AP42-N-2008-000500), de allí que, visto la inexistencia del paso correspondiente a la aprobación de la reducción de personal con motivo a la reorganización y reestructuración esgrimida por la Procuraduría del estado Falcón, esta Juzgadora concluye que se infringió el procedimiento previo a la remoción y ulterior retiro de la Administración del querellante, razón por la que se declara la nulidad del primero de los mencionados y como consecuencia de ello el retiro de la Procuraduría del ciudadano LUIS MANUEL ROSSEL GONZALEZ (sic), de conformidad con el artículo 19 numeral 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos. Administrativos. Así se decide.
Declarada la nulidad de la remoción del querellante de la Administración, se ordena a la Procuraduría General del estado Falcón, la reincorporación del ciudadano LUIS MANUEL ROSSEL GONZÁLEZ, en el último cargo de carrera por el desempeñado o en uno de igual jerarquía y remuneración al que ejercía para el momento en que fue ilegalmente removido en cualquier unidad o departamento de la Procuraduría General del estado Falcón o en cualquier organismo de la Administración estadal. Así se decide.
Asimismo, se ordena el pago de los sueldos dejados de percibir y demás remuneración (sic) que no impliquen la prestación efectiva de servicio desde la fecha en que tuvo conocimiento de la remoción hasta su efectiva reincorporación, lo cual se determinará previa experticia complementaria del fallo que se ordena de conformidad con lo establecido en los artículos 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil, la cual se practicará a través de un experto contable que se designará posteriormente. El resultado de dicha experticia se tendrá como parte integrante de esta sentencia a todos los efectos legales. Así se decide”.
Con ocasión a la solicitud de posibles sanciones a la Procuradora General del Estado Falcón, indicó:
“Con relación a la solicitud de que se remita copia certificada de la sentencia ‘(…) que declare la nulidad del acto administrativo al Consejo legislativo del Estado falcón, a los fines de que se temen las sanciones correspondientes en contra de la Procuradora general del Estado Falcón (...)’ (sic), siendo que esta solicitud escapa del thema decidendum, por no estar destinado el presente recurso a establecer sanciones ni a determinar responsabilidades, ya que éstas deben ser tramitadas por un juicio autónomo donde se garantice el derecho a la defensa de los funcionarios afectados, este Juzgado la desestima. Así se decide”.
Por último, el iudex a quo declaró parcialmente con lugar el recurso interpuesto y ordenó:
“1. (…) la reincorporación del ciudadano LUIS MANUEL ROSSEL GONZÁLEZ, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 12.733.475, en el último cargo de carrera ejercido por éste en la Procuraduría General del estado Falcón o a uno de igual o de superior jerarquía y remuneración, al que ejercía para el momento de ilegalmente remoción; o en cualquier organismo de la Administración estadal.
2. (…) el pago de los sueldos dejados de percibir y demás remuneraciones que no impliquen la prestación efectiva del servicio desde la fecha en que fue notificado del acto impugnado hasta su efectiva reincorporación, lo cual se determinara previa experticia complementaria del fallo que se ordena de conformidad a lo establecido en los artículos 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil.
3. Se tenga como prestación efectiva del servicio el tiempo transcurrido desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo, tiempo que deberá tomarse en cuenta a efectos del cálculo de su antigüedad y fideicomiso”.
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 23 de enero de 2012, la abogada Juan Carlos Fuenmayor M, actuando con el carácter de delegado de la Procuradora General del Estado Falcón, fundamentó la apelación interpuesta en fecha 21 de septiembre de 2011, con base en los siguientes argumentos:
Manifestó la parte apelante, que: “esta Procuraduría General del Estado Falcón, actuó apegada a la legalidad, elaborando un informe en el que se expresa la necesidad de las razones allí expuestas y se deja sentado que en caso de ser necesario se proceda a retirar al personal para así proceder a la reestructuración y reorganización de personal cumpliendo con todo lo previsto legalmente para ejecutar la medida, el cual fue avalado por la Comisión de Reestructuración y Reorganización de la Procuraduría General del Estado Falcón, motivado a la autonomía organizativa, funcional, administrativa y presupuestaria, de conformidad con lo establecido en los artículos 159 y 247 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo (sic) 26 y 27 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado Falcón; como quedó efectivamente probado en autos. Asimismo, se realizaron gestiones reubicatorias, a través de la Oficina de Personal de la Gobernación del Estado Falcón, quien las efectuó con los distintos órganos y entes que conforman la Administración Pública Estadal, ya que dicho órgano estaba siendo objeto de reestructuración; las cuales arrojaron que en virtud del déficit financiero y presupuestario por el que se atraviesa era imposible reubicarlo, por lo que pasaría al registro de elegibles. De igual forma se le garantizó su derecho constitucional al cobro de prestaciones sociales y otros beneficios de ley tal como se evidencia del expediente judicial llevado por el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón”.
Con relación al procedimiento de reestructuración llevado a cabo por su representada, sostuvo que: “Aduce la ciudadana Jueza, que tanto del contenido de la Resolución como del Informe Técnico denominado ‘Diseño del Plan Estratégico para la Reestructuración y Reorganización de la Procuraduría General del estado Falcón’, no se evidencia la aprobación de una reducción de personal con ocasión a la ‘Reestructuración y Reorganización’, y que igualmente los actos de remoción y de retiro no pueden apoyarse en meras resoluciones o acuerdos, sino que, debe cumplirse paso a paso lo dispuesto en la Legislación a los fines de garantizar el debido proceso y el respecto de la estabilidad a los funcionarios que se vean afectado (sic)con dicha medida”.
Añadió “que el procedimiento de reorganización y reestructuración administrativa acordada por la Procuraduría General del Estado Falcón, se encuentra integrado por una serie de actos tales como: a) Informe de estudio y análisis que justificó la medida; e Informe de individualización del cargo a reestructurar. Dicho Informe Técnico de la Comisión de Reestructuración y Reorganización, cuenta con las conclusiones y recomendaciones, el cual reúne detalladamente la organización actual, la nueva estructura organizativa propuesta, el análisis detallado del recurso humano y los requerimientos necesarios para la consolidación de la nueva estructura organizativa de la Procuraduría General del Estado Falcón. Igualmente se observa en unos considerando de la Resolución Nro.0018, de fecha 16 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Falcón, edición extraordinaria de esa misma fecha, lo siguiente: CONSIDERANDO: Que el artículo 59 numeral 5 del Estatuto de Personal de la Procuraduría General del Estado Falcón, prevé la posibilidad de realizar cambios en la organización administrativa del órgano procuradoral; y en consecuencia se RESOLVIÓ: Artículo 1: Se ordena la reestructuración y reorganización de la Procuraduría General del Estado Falcón, a los fines de optimizar su funcionamiento y fortalecer su proceso medular. Artículo 2: Los funcionarios y demás trabajadores que no cumplan los requisitos exigidos por los nuevos perfiles, o que no sean requeridos por la nueva organización administrativa, serán retirados del Organismo debiéndose elaborar el informe correspondiente, en el cual se indicará el número de personas a ser retiradas y los recursos presupuestarios necesarios para el pago de los respectivos pasivos laborales” (Negrillas y subrayado del escrito).
Continuó afirmando en torno a este punto, que “Igualmente en Informe de Casos por Reestructuración del Órgano Procuradural se señala lo siguiente: ‘Visto el Plan Estratégico para la Reestructuración de la Procuraduría General del Estado Falcón y la estructura organizativa propuesta, se procede a analizar las razones por las cuales se hace inminente el retiro y remoción del cargo de los funcionarios que se mencionan a continuación:
…(omissis)…
LUIS MANUEL ROSSEL V- 12733475 Programador. EXPOSICIÓN: El área de informática es un recurso fundamental para las actividades que realiza la Procuraduría General del Estado Falcón, cuyo objetivo general es mantener los sistemas de información adaptados a las necesidades y requerimientos de los procesos de la procuraduría. En este sentido se considera que el programador debe mantener un respaldo digital de todas las actuaciones del órgano, mantener activa la página WEB, el correo electrónico, mantenimiento de antivirus, base de datos, mantenimiento de equipos de computación entre otras de igual importancia. Es el caso, que de la revisión efectuada a cada una de estas áreas se pudo evidenciar que no se cumple con los requerimientos mínimos que permitan un óptimo funcionamiento del recurso tecnológico con que se cuenta, ni la implantación e implementación de nuevas tecnologías. De la revisión del perfil del funcionario encargado del área se evidencia que no reúne con los requisitos exigidos por el perfil del cargo, ya que el manual descriptivo de cargos establece como requisitos mínimos, ser Técnico Superior en Informática, entre otros; siendo el prenombrado funcionarios (sic) Técnico Medio Agropecuario, razón por la cual y a los fines de lograr los objetivos de la reestructuración adecuar el perfil del funcionario a las necesidades del cargo’.” (Mayúsculas y subrayado del escrito).
Por último, manifestó la parte apelante que: “Vistos y analizados los argumentos explanados por la Jueza Superior de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, este representante señala que el procedimiento (sic) de Reestructuración y reorganización (sic) llevado a cabo por la Procuraduría no violó derecho alguno de los funcionarios afectados con el mismo, ya que no todo procedimiento de reestructuración y reorganización conlleva a reducción de personal, por lo que se puede evidenciar en la Resolución Nro. 0018 de fecha 16 de diciembre de 2010, publicada en Gaceta Oficial del estado Falcón, edición extraordinaria, que en su artículo 2 señala que los funcionarios y demás trabajadores que no cumplan con los requisitos exigidos por lo nuevos perfiles, o que no sean requeridos por la nueva organización administrativa serán retirados del Organismo, debiéndose elaborar el informe correspondiente, en el cual se indicará el número de las personas a ser retiradas, entendiéndose por retiro lo establecido en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, específicamente el numero 5º, que señala: ‘Por reducción de personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa del órgano o ente’ y dicho acto administrativo se rigió por los cuerpos normativos aplicables tales como la Ley del Estatuto de la Función Pública, Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y por las diferentes normativas propias de la institución”.
Por último solicitó “se declare la nulidad del fallo recurrido, y en consecuencia se declare sin lugar el presente Recurso de apelación”.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento respecto a la apelación interpuesta por la representación judicial de la Procuraduría General del Estado Falcón, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo verificar su competencia y, en tal sentido observó lo siguiente:
I. DE LA COMPETENCIA:
Dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
II. DE LA APELACIÓN
Determinada la competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a pronunciarse sobre la apelación ejercida contra la sentencia dictada el 3 de agosto de 2011, por el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Estado Falcón, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el contra el acto administrativo emanado de la Procuraduría General del Estado Falcón, notificado en fecha 17 de diciembre de 2010, y mediante el cual se removió al recurrente del cargo de Programador que desempeñaba desde el 1º de enero de 1995, a tales efectos se observa:
Considerando que la parte apelante no hizo mención expresa de los vicios de fondo o de forma de los cuales adolecía el fallo apelado, debe esta Corte reiterar lo señalado en anteriores oportunidades sobre la apelación como medio de gravamen (Vid. Sentencia N° 2006-883, dictada por esta Corte en fecha 5 de abril de 2006, caso: Ana Esther Hernández Correa y ratificada en fecha 21 de octubre de 2010 mediante sentencia Nº 2010-1502), en el sentido que en la doctrina se ha dicho que una de las principales actividades del Estado la constituye el control jurídico, el cual está dirigido a establecer la concordancia con la Ley de la actividad de los particulares, tal es la finalidad de la jurisdicción ordinaria; pero ese control también puede dirigirse a la vigilancia de la actividad jurídica de los mismos funcionarios del Estado, entre los cuales se encuentran los jueces. Dentro de la jurisdicción ordinaria, la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior.
Es así, como los medios de gravamen y la apelación, están dirigidos a proporcionar una nueva oportunidad de control de la actividad de los particulares, en tanto que las acciones de impugnación, del tipo de casación, se dirigen al control jurídico de la actividad de los jueces. Con base a tales premisas, la doctrina ha clasificado los medios de impugnación, distinguiendo entre los medios de gravamen (recursos ordinarios) y acciones de impugnación (recursos extraordinarios). En unos y otros es necesario que la decisión cuestionada haya ocasionado un gravamen a quien la interpone, pero en el medio de gravamen el perjuicio que ocasiona el fallo provoca, indefectiblemente, la sustitución del proveimiento impugnado por uno emanado del juez llamado a conocer del recurso.
A este respecto, debe señalarse que la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayores probabilidades de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso. De tal forma, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, las acciones de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo.
Es claro pues, que con la apelación se busca una completa revisión de la controversia y no sólo del fallo cuestionado. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado el pretender establecer nuevos hechos, nunca discutidos, o variar los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, si se encuentra posibilitado de argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el tribunal de alzada.
Conforme a lo expuesto y, aun cuando resulta evidente para la Corte, que la forma en que la representación judicial de la parte recurrida, formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación de la apelación no resultó ser la más adecuada, sin embargo, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, tal imperfección no debe constituirse en un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, más cuando, de los propios argumentos esgrimidos, surge la clara disconformidad con el fallo apelado, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los argumentos expuestos en el escrito consignado.
Realizadas las anteriores precisiones de suma relevancia para el presente caso, pasa esta Alzada a pronunciarse con respecto a la apelación interpuesta, no sin antes reiterar, que si bien es cierto que la parte apelante no fundamentó la apelación de la forma más adecuada, no es menos cierto, que de la lectura realizada al escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, se aprecia con claridad su disconformidad con la sentencia recurrida.
De manera que aplicado el criterio expuesto al caso de autos, este Órgano Jurisdiccional, observa, que en el escrito de fundamentación a la apelación, se establecieron las razones de hecho y de derecho en que se basa su descontento con la sentencia dictada por el iudex a quo, a tales efectos es obligación de esta Alzada garantizar la realización de la justicia para la parte apelante, quien desfavorecida en la presente causa, ejerció tempestivamente su recurso de apelación, en consecuencia, se pasa a analizar los argumentos expuestos por la parte apelante en su escrito de fundamentación de la apelación. Así se declara.
Así las cosas, a pesar de lo destacado anteriormente, hay que resaltar lo que al efecto establece la apelante:
De los argumentos expuestos esta Corte evidencia que la apelación formulada en fecha 23 de enero de 2012, por la Procuraduría General del Estado Falcón, se circunscribe en afirmar que por argumento en contrario a lo sostenido por el iudex quo, el proceso de “reestructuración y reorganización” llevado a cabo en esa institución pública, y en virtud del cual se removió y retiró al recurrente, estuvo apegado a la legalidad, por cuanto se elaboró un Informe de estudio y análisis en el que se expresaron las razones necesarias para retirar el personal y así se procedió a la ejecución de dicha medida, lo cual fue avalado por la Comisión de Reestructuración y Reorganización de la Procuraduría General del Estado Falcón, por lo que no se podría considerar que dicho procedimiento resultó violatorio a los derechos que asistían a los funcionarios afectados con el mismo. Además, señaló que “no todo procedimiento de reestructuracción y reorganización conlleva a reducción de personal, por lo que se puede evidenciar en la Resolución Nro. 0018 de fecha 16 de diciembre de 2010 (…) que en su artículo 2 señala que los funcionarios que no cumplan con los requisitos exigidos por los nuevos perfiles, o que no sean requeridos por la nueva organización administrativa serán retirados del Organismo (…)”.
Ello así, esta Corte entiende que la representación judicial de la Procuraduría General del Estado Falcón, en el presente caso plantea varios argumentos los cuales por razones prácticas este Órgano Jurisdiccional considera pertinente a analizar el procedimiento de reestructuración y reorganización llevado a cabo en este ente a “los fines de optimizar su funcionamiento y fortalecer su proceso medular”, según se desprende de Resolución Nº 0018 de fecha 16 de diciembre de 2010.
- Del procedimiento de reestructuración.
Primeramente señaló la parte apelante que “el procedimiento de reorganización y reestructuración administrativa acordada por la Procuraduría General del Estado Falcón, se encuentra integrado por una serie de actos tales como: a) Informe de estudio y análisis que justificó la medida; e Informe de individualización del cargo a reestructurar. Dicho Informe Técnico de la Comisión de Reestructuración y Reorganización, cuenta con las conclusiones y recomendaciones, el cual reúne detalladamente la organización actual, la nueva estructura organizativa propuesta, el análisis detallado del recurso humano y los requerimientos necesarios para la consolidación de la nueva estructura organizativa de la Procuraduría General del Estado Falcón”.
Asimismo señaló, que: “(…) que el procedimiento de Reestructuración y reorganización llevado a cabo por la Procuraduría no violó derecho alguno de los funcionarios afectados con el mismo, ya que no todo procedimiento de reestructuración y reorganización conlleva a reducción de personal, por lo que se puede evidenciar en la Resolución Nro. 0018 de fecha 16 de diciembre de 2010, publicada en Gaceta Oficial del estado Falcón, edición extraordinaria, que en su artículo 2 señala que los funcionarios y demás trabajadores que no cumplan con los requisitos exigidos por lo nuevos perfiles, o que no sean requeridos por la nueva organización administrativa serán retirados del Organismo, debiéndose elaborar el informe correspondiente, en el cual se indicará el número de las personas a ser retiradas, entendiéndose por retiro lo establecido en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, específicamente el numero 5º (…)”.
Al respecto, se estima oportuno indicar que se ha dejado establecido mediante jurisprudencia reiterada y pacífica de esta Corte Segunda, que para que la reducción de personal, por cualquiera de los motivos señalados en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública resulte válida y, en consecuencia, los respectivos actos de remoción y retiro, éstos no pueden apoyarse única y exclusivamente en meras resoluciones y/o acuerdos, sino que en cada caso debe cumplirse con el ordenamiento jurídico dispuesto por la legislación venezolana al efecto, es decir, con lo establecido en la Ley que rige la función pública y su Reglamento. (Vid. Sentencia Nº 2008-2094 de fecha 14 de noviembre de 2008, caso: Tamara Martínez, Vs la Alcaldía del Municipio Punceres del Estado Monagas y Nº 2011-1101 de fecha 26 de julio de 2011 caso: Mariana Nohemí Flores López contra la Contraloría del Distrito Metropolitano De Caracas).
Al efecto, esta Alzada considera necesario traer a colación lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece:
“Artículo 78. El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(…Omissis…)
5. Por reducción de personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente. La reducción de personal será autorizada por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, por los consejos legislativos en los estados, o por los concejos municipales en los municipios (…).
Los funcionarios o funcionarias públicos de carrera que sean objeto de alguna medida de reducción de personal, conforme al numeral 5 de este artículo, antes de ser retirados podrán ser reubicados. A tal fin, gozarán de un mes de disponibilidad a los efectos de su reubicación. En caso de no ser ésta posible, el funcionario o funcionaria público será retirado e incorporado al registro de elegibles.”. (Resaltado de esta Corte).
De la precedente norma se colige que la causal de reducción de personal establecida en la Ley no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, en efecto, son cuatro los motivos que justifican el retiro por reducción de personal, a saber: limitaciones financieras, reajuste presupuestario, modificación de los servicios y cambio en la organización administrativa.
Aunado a lo anterior, debe apuntarse que, para que se considere válido un proceso de reducción de personal, se debe cumplir no sólo con el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que también debe atenderse a lo establecido en los artículos 118 y 119 del aún vigente Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, la cual dispone que:
“Artículo 118. La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija”
“Artículo 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”. (Resaltado de esta Corte).
Tales presupuestos legales permiten deducir que las medidas de reducción de personal acogidas en virtud de una reorganización administrativa del Órgano u Ente administrativo, están sujetas al cumplimiento de un procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que abriga a todo funcionario público, principio éste desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y cuyo fin es garantizar al funcionario de la permanencia en el cargo al servicio de la Administración.
Al respecto, se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión Número 1.543 dictada el 28 de noviembre de 2000, caso: Edilia Araujo Salcedo vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), aseverando que las reducciones de personal por reorganización administrativa requieren de aprobación previa, ello en los siguientes términos:
“Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros” (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Posteriormente, ese mismo Órgano Jurisdiccional, en aplicación del criterio ut supra señaló lo siguiente:
“(…) Al respecto, considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, debe señalar [esa] Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción y el retiro.
(…Omissis…)
Así las cosas, considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios.
En este orden de ideas, el Organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades.
En efecto, el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad de la funcionaria pública de carrera, estima [esa] Corte que debió ser dictado una vez efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso de marras, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo (…)” (Vid. sentencia N° 2002-3282 del 27 de noviembre de 2002, caso: Elsy Coromoto Ojeda de Viloria vs. Instituto Venezolano de los Seguros Sociales) (Subrayado de esta Corte).
De las citas precedentes se extrae que, la reducción de personal previsto en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, puede darse en cuatro (4) modalidades: i) limitaciones financieras; ii) reajuste presupuestario; iii) modificación de servicios y; iv) cambios en la organización administrativa, modalidad ésta que en igualdad de términos se encuentra prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Siendo que, en las dos primeras, la simple aprobación del Ejecutivo Nacional en Consejo de Ministro, Consejos Legislativos a nivel Estadal o Municipal según sea el caso, les otorga plena validez, en tanto que, para los dos últimos casos, es necesario tramitar un procedimiento previo dirigido a mantener incólume el derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios de la Administración Pública, en tanto se demostrara que la adopción de la medida de reducción de personal es justificada.
Dentro de esta perspectiva, queda claro que la discrecionalidad administrativa para nombrar y remover funcionarios, encuentra su límite en casos donde la declaratoria de reducción de personal -por cambios en la organización administrativa o modificación en los servicios- condiciona tal dictamen a la realización de un procedimiento previo.
Del análisis realizado precedentemente, se desprende que cuando la reducción de personal se debe a cambios en la organización administrativa, se requiere el cumplimientos de varias condiciones a saber: 1.- La elaboración de un “Informe Técnico”, que justifique la medida; 2.- La aprobación de la solicitud de reducción de personal por parte del Consejo de Ministros o Consejos Legislativo Estadal o Municipal, al menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción; 3.- La opinión de la Oficina Técnica; y 4.- La elaboración de un resumen del expediente de los funcionarios que se verán afectados por la medida de reducción de personal.(Vid. Sentencias de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2007-1996 de fecha 12 de noviembre de 2007, caso: Doris Evangelina Carrasco de Ramírez contra el Municipio Torres del Estado Lara y Nº 2011-0029 de fecha 25 de enero de 2011, caso: Ramón Eduardo Cuevas contra el Municipio Torres del estado Lara).
De tal modo la jurisprudencia ha interpretado la regulación del proceso administrativo de reestructuración, y ha permitido la mejor comprensión de este complejo proceso, que ha sido regulado a través de la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General y la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública.
En consonancia con lo anterior, se concluye que cuando la reducción de personal, requiere el cumplimiento de varias condiciones que, resumidas, comprende lo siguiente: i) Informe Técnico, realizado por una Comisión que diseñará el plan de reorganización, fase contemplada en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, ii) La aprobación de la solicitud de reducción de personal, realizada por el Órgano que dentro de la estructura estadal se equipare al Consejo de Ministro, iii) Opinión Técnica y iv) La remisión del listado individualizado de los funcionarios afectados por la medida de reducción.
Ello así, esta Corte pasa a verificar si en efecto se realizó en el caso de autos el procedimiento de reducción de personal cumpliendo con los parámetros ya descritos, y para ello se observa:
De la revisión de las actas procesales que conforman los cuadernos separados del caso objeto de estudio, se evidencia que:
- Riela inserta entre los folio treinta y cuatro (34) y treinta y cinco (35) del expediente judicial, copia simple de la Resolución Nº 0018, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Falcón, de fecha 16 de diciembre de 2010, mediante la cual se resolvió:
“Artículo 1:
Se ordena la reestructuración y reorganización de la Procuraduría General del Estado Falcón, a los fines de optimizar su funcionamiento y fortalecer el proceso medular.
Artículo2:
Los funcionarios y demás trabajadores que no cumplan los requisitos exigidos por los nuevos perfiles, o que no sean requeridos por la nueva organización administrativa, serán retirados del Organismo, debiéndose elaborar el informe correspondiente, en el cual se indicará el número de personas a ser retiradas y los recursos presupuestarios necesarios para el pago de los respectivos pasivos laborales.
Artículo 3:
Declarar por un período de seis (06) meses prorrogables por seis meses más contados a partir de la presente fecha de emisión de la presente Resolución un proceso de reorganización y reestructuración administrativa de la Procuraduría General del Estado Falcón, con el objeto de continuar el desarrollo administrativo, funcional y técnico necesario para el cumplimiento de las funciones que legalmente le corresponden.
Artículo 4:
Se crea una Comisión temporal quien será la responsable de ejecutar el Proyecto de Reorganización del Órgano, la cual estará integrada por la Directora General Abogada Sareth Anahí Roos Machado, el Abogado III, Marcos Jiménez y la Administradora III, Olga Mairene Soto Petit.
Artículo 5:
La comisión de reestructuración tendrá las siguientes atribuciones que se indican:
1. La realización de un Plan Estratégico, en donde se discriminen las acciones pertinentes y necesarias a implementar con la finalidad de ejecutar los procesos tendentes a Reestructurar y Reorganizar el Órgano Procuradural.
2. Coordinar, controlar y supervisar la ejecución de los planes y programas de reforma.
3. Proponer las medidas que consideren necesarias para el óptimo desarrollo del proceso de reestructuración y reorganización del Órgano.
4. Proponer los ajustes presupuestarios necesarios.
5. Cualquier otra atribución que le sea asignada por la Procuradora General del Estado Falcón”.
- Riela entre los folios veintidós (22) y veintiocho (28), Diseño del Plan Estratégico para la Reestructuración y Reorganización de la Procuraduría General del Estado Falcón (2010), en el cual se destacó la necesidad de reformar la estructura organizativa de la institución en cuestión, de la siguiente manera:
“
CAPÍTULO I
DÍAGNÓSTICO (sic) DE LA ACTUAL ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL ESTADO FALCÓN
(…omissis…)
Luego de estudiar la estructura actual, se puede observar que la misma no se ajusta a las necesidades operativas de esta institución, encargada de asesorar, defender y representar Judicial (sic) y extrajudicialmente los intereses, bienes y derechos patrimoniales del Estado. Por lo que se hace necesario la adopción de una serie de medidas de carácter organizacional que permitan revisar la estructura organizativa actual de la Procuraduría general del Estado Falcón y adecuarla a los nuevos esquemas de trabajo que requieren una organización que facilite la buena marcha de las actividades procuradurales y el mejor desempeño de los empleados y obrero que en el órgano laboran.
Así las cosas, se hace urgente una reestructuración y reorganización de la institución, con la finalidad de adaptarla a los cambios legislativos y sociales del medio ambiente actual, así mismo, este proyecto de reestructuración y reorganización, será el marco ideal para reformar la Ley, el reglamento interno, los estatutos que la rigen, así como los instrumentos de Control interno (manuales de cargos, manual de funciones, entre otros) que permitirán al órgano de manera asertiva con la Misión de ser el Garante de los Intereses del Estado.
Es necesario indicar que son vitales los cambios, por cuanto si se sigue operando bajo el esquema estructural actual, se corre el riesgo de ser inoperantes. En tal sentido, deben adoptarse las medidas necesarias para avanzar conjuntamente como lo ha hecho el nuevo orden jurídico, y las diferentes Instituciones del Estado, concebidas a la vanguardia de los nuevos tiempos, creciendo con las demandas de la población, y de las diferentes organizaciones.
Este nuevo diseño estructural, permitirá a la Procuraduría General del Estado realizar sus actuaciones tanto administrativas como Judiciales (sic), garantizando que en ellas, está implícita la seguridad jurídica, la legalidad, el debido proceso y la tutela efectiva de los derechos e intereses patrimoniales del Estado (…).
(… omissis…)
CAPÍTULO III
DE LA NECESIDAD DE MODIFICAR DENOMINACIONES DE CARGOS
Del análisis efectuado al personal que integra la nómina se puede observar un exagerado número de personal administrativo, entre los que cabe destacar hay ocho (08), los cuales se distribuyen de la siguiente forma: un (01) Secretario Ejecutivo II, Un Secretario Dos, y seis (06) Secretarios I, cuatro (04) asistentes, los cuales se encuentran: Un (01) Asistente Administrativo I, Un (01)Asistente de la Procuradora, Un (01) Asistente de la Unidad de enajenación y Bienes Inmuebles, un (01) Asistente de Biblioteca y un (01) Archivista.
En este sentido se debe sustituir en gran parte personal administrativo por profesionales del Derecho, por cuanto se requiere de manera urgente fortalecer el proceso medular del órgano, el cual radica de manera ineludible en la Unidad de Asuntos Judiciales y Extrajudiciales, por ser nuestro principal objetivo Defender y Representar Judicial y Extrajudicialmente los Intereses Patrimoniales del Estado (…).” (Negrillas del escrito).
De lo referido anteriormente, evidencia este Órgano Jurisdiccional que la Procuraduría General del Estado Falcón enfocó la reestructuración y reorganización administrativa de la institución, en la necesidad de la adecuación de sus servicios a un marco jurídico que permitiera cumplir con la misión y visión institucional, y en consecuencia fortalecer la Unidad de Asuntos judiciales y extrajuidiciales mediante la sustitución del personal administrativo por profesionales del derecho.
En virtud de ello, se procedió a justificar las razones de remoción y retiro del personal seleccionado en dicho proceso de reestructuración:
i) La elaboración de un informe técnico
Ahora bien, de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente esta Alzada observa, que riela inserto entre los folios cincuenta (50) y cincuenta y uno (51), Informe de casos por reestructuración de la Procuraduría General del Estado Falcón, en el cual se detalló lo siguiente:
“INFORME DE CASOS POR REESTRUCTURACIÓN DEL ÓRGANO PROCURADURAL:
Visto el Plan Estratégico para la Reestructuración de la Procuraduría General del estado Falcón y la estructura organizativa propuesta, se procede a analizar las razones por las cuales se hacen inminentes el retiro y remoción del cargo de los funcionarios que se mencionan a continuación:
(…)
NOMBRE Y APELLIDO C.I CARGO
LUIS MANUEL ROSS V-12733475 Programador
EXPOSICIÓN: El área de informática es un recurso fundamental para las actividades que realiza la Procuraduría General del Estado, cuyo objetivo general es mantener los sistemas de información adaptados a las necesidades y requerimientos de los procesos de la procuraduría (sic). En este sentido se considera que el programador debe mantener un respaldo digital de todas las actuaciones del órgano, mantener activa la página WEB, el correo electrónico, mantenimiento de antivirus, base de datos, mantenimiento de equipos de computación entre otras de igual importancia. Es el caso, que de la revisión efectuada a cada una de estas áreas se pudo evidenciar que no se cumple con los requerimientos mínimos que permitan un óptimo funcionamiento del recurso tecnológico con que se cuenta, ni la implantación e implementación de nuevas tecnologías. De la revisión del perfil del funcionario encargado del área se evidencia que no reúne con los requisitos exigidos por el perfil del cargo, ya que el manual descriptivo de cargos establece como requisitos mínimos, ser Técnico Superior en Informática, entre otros; siendo el prenombrado funcionarios (sic) Técnico Medio Agropecuario, razón por la cual y a los fines de lograr los objetivos de la reestructuración adecuar el perfil del funcionario a las necesidades del cargo”. (Mayúsculas y subrayado del escrito).
Ello así, es necesario verificar la segunda condición para el decreto de reestructuración correspondiente o si el referido informe fue remitido al Órgano correspondiente a nivel estadal, por lo menos “con un mes de anticipación”, adjunto con el resumen del expediente del funcionario recurrente, a fin de ser aprobada por el órgano competente, conforme a lo previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, y en tal sentido se observa:
ii) La aprobación de la solicitud de reducción de personal.
En cuanto al segundo punto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha interpretado y desarrollado el proceso de reestructuración administrativa permitiendo así la mejor comprensión de este proceso complejo, el cual se encuentra regulado en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, así, mediante la Sentencia N° 2006-881 de fecha 5 de abril de 2006, caso: Juan Alberto Rodríguez Salmerón Vs. Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, ratificada, según sentencia N° 2007-0977, de fecha 13 de junio de 2007, caso: Emelys Muñoz Vs. Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, ha sostenido que “(…) en los procedimientos de reducción de personal que pretenda llevar a cabo la Administración Pública (Nacional, Estadal o Municipal) se deben cumplir con las normas establecidas al efecto por el marco legal preestablecido para ello, y que conllevan a la realización de ciertos actos tales como la elaboración de informes que justifiquen la medida, opinión de la Oficina Técnica correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su respectiva aprobación, listado de los funcionarios afectados por la medida, remoción y por último el acto de retiro”.
Ahora bien, esta Corte observa que de la revisión de las actas procesales no se evidencian medios probatorios que hagan notar que la Procuraduría General del Estado Falcón dio efectivo cumplimiento con ese requisito, e incluso resalta el apoderado judicial de la Procuraduría recurrida que no solicitó autorización al “Consejo Legislativo del Estado Falcón, motivado a la autonomía organizativa, administrativa y presupuestaria”.
Así las cosas, de los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa se colige, tal y como se ha señalado tantas veces, que era obligación del Órgano recurrido la realización de determinados actos, como la elaboración de Informes que justificaran la medida adoptada, la Opinión de la Oficina Técnica competente, la presentación de la solicitud de reducción de personal para la aprobación de la medida con “un resumen del expediente del funcionario”, no por parte del Consejo de Ministros, estructura que no se encuentra dentro de la organización, sino de una autoridad que dentro de la estructura estadal se equipare a ese Órgano.
Siendo así, en la derogada Ley de Carrera Administrativa no existía un Órgano a nivel estadal encomendado para autorizar la medida de reducción de personal, sin embargo, la vigente Ley que rige la Función Pública si exige en el numeral 5 de su artículo 78, que tal autorización sea efectuada por parte del Consejo Legislativo respectivo, por lo que sería dicho Órgano el que debe aprobar o denegar la aludida medida.
En consecuencia, para que la reducción de personal resulte válida y, por ende, también lo sean los respectivos actos de remoción y retiro, los mismos no pueden apoyarse en meras Resoluciones y/o Acuerdos, sino que en cada caso deben cumplir con el ordenamiento dispuesto por la legislación venezolana. (Vid sentencia Nº 2007-1107 del 22 de julio, caso: Ivette Morino vs Procuraduría del Estado Zulia).
Además, es importante destacar si bien es cierto que un Procedimiento de Reestructuración y Reorganización Administrativa, no necesariamente implica una reducción de personal, tampoco es menos cierto que en el caso de marras, tal como lo afirmó la parte apelante la Procuraduría General del Estado Falcón, dispuso retirar del Organismo a los funcionarios y demás trabajadores que no cumplieran con los requisitos exigidos por los nuevos perfiles o que no fueran requeridos por la nueva organización administrativa, así se evidencia en el artículo 2 de la Resolución Nº 0018, publicada en Gaceta Oficial del Estado Falcón de fecha 16 de diciembre de 2010, la cual riela inserta entre los folios treinta y cuatro (34) y treinta y cinco (35) del expediente judicial.
En este contexto, se pudo apreciar que el órgano procuradural recurrido no cumplió con el procedimiento establecido para ejecutar una reestructuración por “cambios en la organización administrativa”, es decir, que no se llevó a cabo el procedimiento previo para hacer efectiva la remoción y posterior retiro del ciudadano Luis Manuel Rossel González, quien es funcionario de carrera, según consta copia simple del certificado de carrera, de fecha 20 de abril de 1995, que riela inserta en el folio siete (7) del expediente judicial. En este sentido, se puede destacar que al efecto no se ha cumplido con lo establecido en el artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de lo cual resulta evidente que al estar afectado de nulidad el acto de remoción del ciudadano Manuel Rossel González, decae de pleno derecho el acto de retiro efectuado por la Procuraduría General del Estado Falcón, producto de un procedimiento de reestructuración y reorganización administrativa. Por consiguiente, el fallo proferido por el iudex a quo se ajustó a derecho al declarar la nulidad de la remoción y ulterior retiro del recurrente, en virtud de la inexistencia del paso correspondiente a la aprobación de la reducción de personal con motivo a la reorganización y reestructuración llevada a cabo por la institución recurrida. Así se declara.
Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional concluye que la parte recurrida aún cuando no contó con la aprobación del Consejo del Consejo Legislativo del Estado Falcón para llevar a cabo la reestructuración y reorganización de la Procuraduría General del Estado Falcón, en fecha 17 de diciembre de 2010, notificó al ciudadano Luis Manuel Rossel González, de la remoción del cargo que venía desempeñando como “Programador”, motivado “al proceso de reestructuración y reorganización administrativa y funcional”. Asimismo, se le informó que de conformidad con lo previsto en el artículo 59 numeral 5, del Estatuto interno del Órgano recurrido “se emitió oficio a la Dirección de Personal de la Gobernación del estado Falcón, a los fines de que sea considerado para ocupar Cargos vacante, de no existir dicha posibilidad, que sus datos sean incorporados al Registro de Personal elegible de ese Despacho”, así se evidencia de copia simple de Oficio s/n recibido en la Dirección de Personal de la Gobernación del estado Falcón, que riela inserta en el folio diecinueve (19) del expediente judicial.
Visto lo anterior, esta Alzada jurisdiccional puede constatar que en el caso de marras, se vulneró notablemente el derecho de estabilidad del recurrente, previsto en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al ser removido y retirado, en virtud de un proceso de “reestructuración y reorganización” llevado a cabo en la Procuraduría General del Estado Falcón, dado que no se cumplieron con todas las actuaciones preliminares, que impone la aprobación del procedimiento de reducción de personal por “cambios en la organización administrativa”, y que se traducen en la aprobación de la referida solicitud por parte del Consejo de Ministro, para hacer efectiva la medida de remoción y posterior retiro. Así se declara.
Así pues, siendo que el acto administrativo de remoción es la conclusión de todo el procedimiento de reducción de personal por razones de reestructuración administrativa, y visto que en párrafos precedentes se determinó que el proceso de reducción de personal debido a la “reestructuración y reorganización administrativa”, incumplió los parámetros legales previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia considera esta Alzada Jurisdiccional que el acto de remoción se encuentra viciado de nulidad. Así se declara.
En base a las precedentes consideraciones, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de enero de 2012, por el abogado Juan Carlos Fuenmayor M, actuando como delegado de la Procuradora General del Estado Falcón, en consecuencia CONFIRMA el fallo proferido por el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Falcón, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de enero de 2012, por el abogado Juan Carlos Fuenmayor M, actuando como delegado de la Procuradora General del Estado Falcón contra sentencia emanada del Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Falcón, en fecha 3 de agosto de 2011, y mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por el ciudadano Luis Manuel Rossel González.
2.- SIN LUGAR la referida apelación.
3.- CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado a quo.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dos (2) días del mes de octubre del año dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria Accidental,
CARMEN CECILIA VANEGAS
Exp N° AP42-R-2011-001191
AJCD/10
En fecha ____________ (____) de ___________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) ____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________
La Secretaria Accidental.,
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