EXPEDIENTE N° AW42-X-2012-000061 JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL El 13 de junio de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesto por el abogado Henri C. Gómez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 51.463, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ÁLVARO FINOL, titular de la cédula de identidad Nº 16.608.957, contra los actos administrativos Nº JLINH-HNZ-JC-12-035 de fecha 8 de febrero de 2012 y Nº JLINH-HNZ-JC-12-062 del día 29 de ese mismo mes y año, ambos emanados de la JUNTA LIQUIDADORA INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS (I.N.H.). En fecha 18 de junio de 2012, se dio cuenta a esta Corte, ordenándose en dicha oportunidad la notificación de la presidenta de la referida junta liquidadora, ello con el objeto de obtener los antecedentes administrativos correspondientes al presente caso. Asimismo, se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL a los fines que este Tribunal Colegiado se pronunciara sobre la medida de amparo cautelar solicitada. En esa misma fecha, se libro el oficio de notificación dirigido a la Presidenta de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos (I.N.H.). En fecha 19 de junio de 2012, se pasó el expediente al Juez ponente. El 11 de julio de 2012, esta Corte dictó decisión Nº 2012-1366, en la cual se declaró competente para conocer de la presente causa y declaró improcedente el amparo cautelar solicitado por el recurrente. En fecha 23 de julio de 2012, vista la anterior decisión se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines legales consiguientes. En la misma fecha, se pasó el expediente. El 25 de julio de 2012, se recibió el expediente en el Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional. En fecha 31 de julio de 2012, el Juzgado de Sustanciación dictó decisión mediante la cual admitió la demanda de nulidad interpuesta, ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Presidenta del Instituto Nacional de Hipódromos (INH) y Procuradora General de la República; asimismo ordenó requerir nuevamente a la Presidenta del Instituto Nacional de Hipódromos (INH) los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa y acordó abrir el presente cuaderno separado a los fines de tramitar la medida cautelar de suspensión de efectos, de conformidad con el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El 2 de agosto de 2012, se remitió el presente cuaderno separado a este Tribunal Colegiado. En fecha 7 de agosto de 2012, se recibió el cuaderno separado y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó pasar el cuaderno separado a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente. El 8 de agosto de 2012, se pasó el cuaderno separado al Juez ponente. Una vez realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, previa las consideraciones siguientes: I DE LA DEMANDA DE NULIDAD EJERCIDA CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR Y SUBSIDIARIAMENTE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS En fecha 13 de junio de 2012, el apoderado judicial del ciudadano Álvaro Finol, ya identificado, interpuso demanda de nulidad con solicitud de amparo cautelar y, subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho: Explicó que interpone el presente recurso “[…] contra el silencio administrativo de la Administración al no dar respuesta al recurso jerárquico incoado por [su] persona en fechas: 1.- 05 de Marzo [sic] de 2012, confirmando el acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-035, de fecha 08 de febrero de 2012, suscrito por la Dra. Vanessa Oliveros quien presuntamente actúa como Comisario Residente y a través del cual se [le] suspende del ejercicio de [su] oficio como Jinete de ejemplares purasangres de carrera en todos los Hipódromos, por el término de ocho (08) meses, contados a partir del 14 de mayo de 2012 al 14 de enero de 2013 y 2.- 30 de marzo de 2012, confirmando el acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-062 de fecha 29 de febrero de 2012, suscrito por la Dra. Vanessa Oliveros quien presuntamente actúa como Comisario Residente y a través del cual se [le] suspende del ejercicio de [su] oficio como Jinete de ejemplares purasangres de carrera en todos los Hipódromos, por el término de Doce (12) meses, contados a partir del 15 de Enero [sic] de 2013 al 15 de enero de 2014, ambos dictados por presuntamente haber infringido lo establecido en el artículo 251 del Reglamento Nacional de Carreras […]” [Corchetes de esta Corte]. Hizo alusión a que “[e]n materia de procedimientos sancionatorios, constitutivos y de impugnación; la carga de la prueba íntegramente corre a cargo de la Administración Pública, en el caso de los dos (2) primeros y en el último caso, aun cuando se invierte la carga de la prueba y sea el interesado quien [sic] debe probar, no exime a la administración de demostrar, motivar y comprobar la causa de sus actuaciones y alegatos, Sea que se inicien de oficio o por denuncia de parte, la Administración está obligada a probar los hechos que van a dar a origen al acto que se va dictar.” [Corchetes de esta Corte]. Dado lo anterior, y visto que a su juicio “[…] no existen pruebas fehacientes que demuestren [sus] supuestas faltas que ameritaban sanción de suspensión, ya que no las hubo, y menos aún existe en el expediente prueba alguna que demuestre que efectivamente incu[rrió] en el quebrantamiento de la norma contenida en el artículo 251 del Reglamento Nacional de Carreras, es por lo que solici[tó] la declaratoria de nulidad absoluta de […]” los actos administrativos recurridos. [Corchetes de esta Corte]. Denunció que los actos administrativos impugnados incurren en el vicio de inmotivación, toda vez que “[…] la administración no motivo [sic] la razón por la cual a su decir incurrió [su] representado en la causal de suspensión, y ni siquiera se señaló que motivo [sic] la suspensión, ni como [sic] se pudo verificar alguna actuación irregular, ni cuales [sic] fueron las pruebas que motivaron su decisión, en un franco desconocimiento del contenido del artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos […]” [Corchetes de esta Corte]. Alegó que “[…] la Administración incurrió en violación al principio de proporcionalidad y racionalidad e la actuación administrativa en virtud de que la medida disciplinaria de suspensión de dos (2) años, excedió una sanción mesurada y ajustada a derecho, por el contrario se convierte en un acto sancionatorio que lesiona, tantoel [sic] núcleo central del Jinete afectado, sino también a su familia como único sustento, su futuro, su carrera, su destino, en fin todo su ámbito de interés y de conexiones”. Consideró que existió abuso de poder, pues la Administración “[…] no comprobó los hechos que le sirvieron de fundamento; partió de hechos inmotivados o no demostrados, no los adecuo [sic] afectando así al poder discrecional que tenía conforme a la norma, por tanto incurrió en exceso de poder […]”. Del amparo cautelar solicitado.- Sobre esta modalidad de tutela cautelar, precisó que el “fumusboni [sic] iuris, debe señalar [esa] representación que el mismo deriva del propio contenido de los actos administrativos recurridos, de los cuales se desprende la posibilidad de realizar un análisis previo de la situación denunciada”, y que “[e]n base a lo anterior es por lo que solici[tó] a la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos recurridos, y se [le] permita o habilite para continuar el oficio como Jinete de ejemplares pura sangre de carrera en los Hipódromos nacionales.” [Corchetes de esta Corte]. De la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.- En cuanto al requisito del fumus boni iuirs, señaló que el mismo “[…] deriva de los propios actos administrativos de Efectos [sic] Particulares [sic] recurridos contenidos en el acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-035, de fecha 08 de febrero de 2012, suscrito por la Dra. Vanessa Oliveros quien presuntamente actúa como Comisario Residente y a través del cual se [le] suspende del ejercicio de [su] oficio como Jinete de ejemplares purasangres de carrera en todos los Hipódromos, por el término de ocho (08) meses, contados a partir del 14 de mayo de 2012 al 14 de enero de 2013 y en el acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-062, de fecha 29 de febrero de 2012, suscrito por la Dra. Vanessa Oliveros quien presuntamente actúa como Comisario Residente y a través del cual se [le] suspende del ejercicio de [su] oficio como Jinete de ejemplares purasangres de carrera en todos los Hipódromos, por el término de Doce (12) meses, contados a partir del 15 de Enero [sic] de 2013 al 15 de enero de 2014.” [Corchetes de esta Corte]. Igualmente, en relación al periculum in mora, relató que el mismo dimana de los propios actos administrativos impugnados, pues a su parecer estos “[…] contiene[n] una orden a [su] juicio ilegal dirigida a [su] representado, la cual lleva inmersa que se cumpla como en efecto así esta [sic] sucediendo una orden de suspensión que fue acordada de forma consecutiva y montas (carreras) realizadas en la misma fecha, siendo precisamente la actividad de Carreras de Caballo Purasangre la profesión y oficio de [su] defendido, siendo el sustento tanto de su familia (ya que es sostén de familia y dos hijos) como de otras personas que de forma directa e indirecta, ven en su persona una fuente de ingreso como sus padres.” [Corchetes de esta Corte]. Que “[…] debe considerarse cubierto tal requisito, dado el tiempo que regularmente tarda el recurso para su decisión definitivamente firme, ya que seria [sic] injusto y violatorio de los derechos de [su] defendido, tramitar una demanda de nulidad sin pretensión cautelar que le amparo [sic], y que en la definitiva transcurra normalmente el lapso de suspensión que de fondo se recurre.” [Corchetes de esta Corte]. Estimó que “[…] para el caso de encontrar alguna deficiencia en los elementos que componen la medida cautelar solicitada, invoca[n] la aplicación de los poderes cautelares del Juez Contencioso Administrativo, con el objeto de que se [les] ampare de forma preventiva, y por tanto se suspendan los efectos de los actos administrativos”. [Corchetes de esta Corte]. Finalmente, solicitó a esta Corte declarar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos recurridos, así como su eventual nulidad absoluta. II CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Declarada como ha sido la competencia de esta Corte, para conocer de la presente demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, mediante decisión Nº 2012-1366 de fecha 11 de julio de 2012, dictada por este Órgano Jurisdiccional, y admitido el presente recurso en la decisión de fecha 31 de julio de 2012, dictada por el Juzgado de Sustanciación, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse sobre la solicitud de suspensión de los efectos que hiciere la parte recurrente, sobre los actos administrativos Nros. JLINH-HNZ-JC-12-035 de fecha 8 de febrero de 2012 y JLINH-HNZ-JC-12-062 del 29 de febrero de 2012, ambos dictados por la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos (INH). Así pues, observa esta Corte que la presente demanda se circunscribe a solicitar la nulidad de los actos administrativos Nros. JLINH-HNZ-JC-12-035 de fecha 8 de febrero de 2012 y, JLINH-HNZ-JC-12-062 del 29 de febrero de 2012, ambos dictados por la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos (INH), mediante los cuales se sancionó al ciudadano Álvaro Finol, con la suspensión del ejercicio de su oficio como jinete de ejemplares purasangre de carreras, en todos los hipódromos adscritos al Instituto Nacional de Hipódromos (INH), i) por el término de ocho (8) meses, contados desde el 14 de mayo de 2012, hasta el 14 de enero de 2013, según el primer acto administrativo impugnado y; ii) por el término de doce (12) meses, con efecto desde el 15 de enero de 2013, hasta el 15 de enero de 2014, según el segundo de los actos recurridos; ello, según la Administración, en virtud de haber infringido el artículo 251 del Reglamento Nacional de Carreras, reincidiendo en este tipo de falta. Asimismo, solicitó a este Órgano Jurisdiccional, se sirva acordar la suspensión provisional de efectos de los actos administrativos recurridos, y se le habilite para continuar en el oficio como jinete de ejemplares purasangre de carrera en los Hipódromos nacionales, de acuerdo a lo establecido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De esta forma, esta Corte a continuación procede a evaluar la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos hecha por la parte, para lo cual considera necesario realizar las siguientes consideraciones: Tanto la doctrina como jurisprudencia, han manifestado que la garantía de la tutela judicial efectiva, prevista en el artículo 26 de nuestra Constitución, no se agota con el libre acceso a los órganos de administración de justicia, ni con la posibilidad de obtener un pronunciamiento expedito o de hacer efectiva la ejecución de un fallo, sino también con la protección anticipada de los intereses y derechos discutidos cuando éstos se encuentren apegados a la legalidad. Es por ello que el ordenamiento jurídico coloca a disposición de las partes un conjunto de medidas de naturaleza preventiva, destinadas a procurar la protección anticipada de quien acude a juicio alegando ser titular de una posición o situación jurídico-subjetiva susceptible de ser protegida, de forma tal, que el transcurso del tiempo no obre contra quien tiene la razón. [Véase sentencia emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 21 de septiembre de 2005 (Caso: Servicios Generales de Electricidad e Instrumentación, S.A. Vs. Bitúmenes del Orinoco, S.A.)]. Ahora bien, según el célebre jurista Piero Calamandrei, las medidas cautelares suponen “[…] la anticipación provisional de ciertos efectos de la decisión definitiva, dirigida a prevenir el daño que podría derivarse del retraso de la misma. Garantía de la ejecución de las sentencias y peligro en la demora del proceso son, pues, los dos fundamentos de las medidas cautelares, pues a través de ellas < pedimos al Estado que asegure la plena efectividad de la futura sentencia de condena durante el tiempo en que se tramite el proceso >” [Véase CHINCHILLA MARÍN, Carmen, “La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa”, Editorial Civitas, S.A., Madrid 1991, Págs. 31 y 32]. Concretamente, en lo que respecta a la típica medida cautelar de suspensión temporal de efectos de los actos administrativos, es meritorio aclarar que la misma constituye un mecanismo dirigido a asegurar la efectividad del fallo que decida la anulación del acto impugnado, es decir, consagra una excepción al principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos en beneficio del accionante con la finalidad de proteger eventuales intereses colectivos o de terceros que podrían resultar afectados por la ejecución anticipada del acto, la cual, consecuentemente, convertiría en nugatorio la sentencia definitiva. Dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, la tutela cautelar se encuentra consagrada en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuyo contenido es del tenor siguiente: “Artículo 104: A petición de la partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva. El tribunal contara con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso. En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.” En concatenación con lo anterior, debe señalarse que el legislador patrio ha establecido requisitos necesarios para que las partes puedan acogerse a la protección cautelar de sus pretensiones, tal y como lo prevé el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, que reza: “Artículo 585.- Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama.” [Subrayado de esta Corte]. Así, el artículo anteriormente citado primero hace referencia a lo que la doctrina ha denominado periculum in mora, condición que se manifiesta cuando el retardo de la decisión que pone fin al juicio acarrea un peligro para la satisfacción del derecho controvertido y, en consecuencia haría infructuoso un eventual fallo a favor de la parte actora; de seguido, aparece el fumus boni iuris, que se constituye en la presunción o apariencia de buen derecho de quien solicita la medida preventiva, y por tanto, supone una valoración previa del juez sobre la titularidad del derecho u objeto que se reclama. El fumus boni iuris o presunción de buen derecho, no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado y de la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda. De manera que, la imposición de dicho requisito encuentra razonabilidad tanto en el carácter accesorio e instrumental de las medidas cautelares a la instancia de fondo, como en el hecho natural de que el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos y su presunción de legalidad, solamente sean suspendidos con vista al examen -así sea en contexto preliminar- de su legalidad, en el entendido de que dicho análisis debe revelar indicios serios de que es posible que tales actos serán probablemente anulados por la decisión definitiva. El periculum in mora o riesgo de que quede ilusoria la ejecución del fallo, es decir, que la suspensión de efectos sea indispensable para evitar que la ejecución del acto produzca al interesado perjuicios de imposible o difícil reparación (inejecutabilidad) en caso que la sentencia definitiva declare la nulidad del acto impugnado. Por ello, la urgencia es el elemento constitutivo o razón de ser de este requisito cautelar, ya que sólo procede en caso de que la espera hasta la sentencia definitiva que declare la nulidad del acto recurrido sea susceptible de causar un daño irreparable o de difícil reparación, creando así en el Juzgador la obligación de salvaguardar los derechos del solicitante. De esta forma, esta Corte puede concluir que la solicitud de suspensión de efectos procede sólo cuando se verifiquen de manera conjunta los supuestos que la justifican, es decir, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio; y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable, a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado, por tanto, deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: la presunción grave del derecho que se reclama, es decir, el fumus boni iuris y el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo, o periculum in mora [Véase sentencia de fecha 19 de junio de 2007 dictada por esta Corte, (Caso: Eva Vázquez Rodríguez y Antonio Leira Bastidas Vs. Comisión Nacional de Valores)]. Señalado lo anterior, pasa esta alzada a examinar si la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada satisface los requisitos antes señalados, y al respecto se observa que: Del Fumus Boni Iuris.- Mediante una revisión al escrito contentivo de la demanda de nulidad en la cual se requirió la suspensión de efectos de los actos administrativos Nros. JLINH-HNZ-JC-12-035 de fecha 8 de febrero de 2012 y JLINH-HNZ-JC-12-062 del 29 de febrero de 2012, ambos dictados por la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos (INH), esta Corte aprecia que el accionante, al momento de ilustrar la procedencia de la medida de suspensión de efectos requerida, en cuanto al fumus boni iuris, indicó que el mismo sería procedente, en el sentido de que “[…] deriva de los propios actos administrativos de Efectos [sic] Particulares [sic] recurridos contenidos en el acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-035, de fecha 08 de febrero de 2012, suscrito por la Dra. Vanessa Oliveros quien presuntamente actúa como Comisario Residente y a través del cual se [le] suspende del ejercicio de [su] oficio como Jinete de ejemplares purasangres de carrera en todos los Hipódromos, por el término de ocho (08) meses, contados a partir del 14 de mayo de 2012 al 14 de enero de 2013 y en el acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-062, de fecha 29 de febrero de 2012, […] a través del cual se [le] suspende del ejercicio de [su] oficio como Jinete de ejemplares purasangres de carrera en todos los Hipódromos, por el término de Doce (12) meses, contados a partir del 15 de Enero [sic] de 2013 al 15 de enero de 2014.” [Corchetes de esta Corte]. Transcrito lo anterior, esta Corte estima pertinente señalar que el fumus boni iuris ha sido equiparado tradicionalmente a la apariencia del buen derecho, es decir, la convicción que el solicitante tiene una posición jurídicamente aceptable, conclusión a la que llega el Juez a través de la realización de una valoración prima facie del caso bajo análisis, que en todo momento se caracteriza por ser una cognición mucho más rápida y superficial que la ordinaria -sumaria cognitio-, puesto que el proceso puede estar en su inicio y no se han materializado las respectivas actuaciones procesales de las partes en cuanto al fondo y las pruebas, por lo que no debe considerarse como un pronunciamiento respecto al fondo, pues se otorga en virtud de la urgencia, limitada a un juicio de probabilidad y verosimilitud sobre el derecho de la recurrente y, en último término, sobre la buena fundamentación de su recurso, exigiéndose además, una prueba anticipada que le permita al juez llegar a la conclusión de la existencia del requisito bajo análisis [Véase CALAMANDREI, Piero, “Introduzione allo Estudio Sistemático dei Provvedimenti Cautelari”. CEDAM, Pedova, 1936, Pág. 63]. De igual manera, dentro del espectro de la jurisdicción contencioso administrativa, se debe tomar en consideración en lo que respecta a la protección cautelar, que el fumus boni iuris se constituye por dos elementos que deben ser objeto de comprobación por parte del juez, a saber: por un lado, la apariencia de un derecho o interés del recurrente, es decir, que efectivamente se considere el mismo como existente y, por tanto sea susceptible de sufrir un daño o perjuicio; y, por el otro, se debe comprobar la apariencia de ilegalidad de la actuación administrativa, es decir, el fumus de actuación administrativa ilegal [Véase CHINCHILLA MARÍN, Carmen, “La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa”. Edit. Civitas, Madrid, España, 1991, Pág.46 y ss]. Establecidos los parámetros para evaluar la existencia del fumus boni iuris, esta Corte aprecia que las denuncias de ilegalidad formuladas por la parte accionante, se circunscriben a señalar que los actos administrativos impugnados presuntamente transgreden garantías Constitucionales e incurre en los vicios de: i) inmotivación, ii) violación al principio de proporcionalidad sancionatoria y, iii) abuso o exceso de poder, denuncias las cuales, esta Corte pasa a analizar a continuación: - De la presunta inmotivación de los actos administrativos impugnados.- El apoderado judicial del ciudadano Álvaro Finol, relató que los actos administrativos impugnados incurren en el vicio de inmotivación, toda vez que “[…] la administración no motivo [sic] la razón por la cual a su decir incurrió [su] representado en la causal de suspensión, y ni siquiera se señaló que motivo [sic] la suspensión, ni como [sic] se pudo verificar alguna actuación irregular, ni cuales [sic] fueron las pruebas que motivaron su decisión, en un franco desconocimiento del contenido del artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos […]” [Corchetes de esta Corte]. En tal sentido, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en su sentencia Número 2008-00518 de fecha 14 de abril de 2008, caso: Nohel Jesús Piñango Vargas vs. Dirección de Servicios Policiales del Estado Lara, precisó que la motivación es la expresión formal de los supuestos de hecho y de Derecho del acto, por lo que, resultaba indispensable que los actos administrativos de carácter particular estuvieran dotados de motivación, exceptuando solamente a los de simple trámite o aquellos a los cuales una disposición legal los exima de tal requisito. A tal efecto, se señaló que todo acto administrativo debía contener una relación sucinta donde se dejara constancia de los antecedentes de hecho y de derecho que concurren a la formación del acto, facilitando su interpretación y evitando el estado de indefensión a los particulares, esto de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establece: “Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener: (…) 5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.” Tal exigencia consiste pues, en la necesidad de que los actos emitidos por la administración señalen, en cada caso, el fundamento expreso de la determinación de los hechos que dan lugar a la decisión, de manera que el administrado pueda conocer en forma clara y precisa las razones fácticas y jurídicas que originaron tal resolución, permitiéndole oponer las razones que crea pertinentes a fin de ejercer su derecho a la defensa; serán inmotivados entonces, los actos administrativos, en aquellos casos en los cuales los interesados quedan impedidos para conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron las bases o motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión. En este mismo orden de ideas, la Sala Político Administrativa del máximo Tribunal de la República, en sentencia Nº 00806 de fecha 9 de julio de 2008, caso Hidrológica de la Región Capital, C.A., (HIDROCAPITAL), estableció: “Esta Sala ha reiterado que no hay incumplimiento del requisito de la motivación, cuando el acto no contenga dentro del texto que lo concreta, una exposición analítica que exprese los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada, pues un acto administrativo puede considerarse motivado cuando ha sido dictado con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando éstos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente, considerado en forma íntegra y formado en función del acto de que se trate y de sus antecedentes, siempre que el administrado haya tenido acceso a ellos. En efecto, sólo cabe el vicio de inmotivación de los actos administrativos y su consiguiente nulidad, cuando dicho acto no contiene, aunque sea resumidamente, los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando a pesar de la escueta motivación, ciertamente permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario.” De esta forma, la motivación impone a la Administración la obligación de expresar las razones de hecho y de derecho que dan como fundamento de los actos administrativos. Las primeras (razones de hecho) están formadas por el establecimiento de los hechos en congruencia con las pruebas que los demuestran; y las segundas (razones de derecho), se conforman por la aplicación a éstos de los preceptos y los principios doctrinarios y jurídicos atinentes. Esta exigencia tiene por objeto: a) controlar la arbitrariedad de la Administración Pública, pues le impone justificar el razonamiento lógico que siguió para establecer el acto administrativo; y, b) garantizar el legítimo derecho de defensa de los particulares, porque éstos requieren conocer los motivos de la decisión para determinar si están conformes con ellos. Así, tal como ha precisado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el objetivo de la motivación es, en primer lugar, permitir a los órganos competentes el control de la legalidad del acto emitido y, en segundo lugar, hacer posible a los administrados el ejercicio del derecho a la defensa. [Vid. Sentencia Nº 01368, de fecha 1º de agosto de 2007, caso: Corporación Eurocars, C.A.]. En este sentido, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia Nº 2011-0708 de fecha 3 de mayo de 2011, caso Sociedad Mercantil Sanitas de Venezuela S.A, contra el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), dejó establecido que, el vicio de inmotivación del acto administrativo consiste en la falta absoluta de fundamentos y no cuando los mismos son escasos o exiguos, con lo cual no debe confundirse. En este sentido, la falta absoluta de motivos puede asumir varias modalidades: a) Que el acto administrativo no presente materialmente ningún razonamiento; b) Que las razones dadas por la Administración no guarden relación alguna con los hechos presentes en el correspondiente expediente administrativo; c) Que los motivos se destruyan los unos a los otros por contradicciones graves e irreconciliables y, d) Que todos los motivos sean falsos. Dentro de la perspectiva abordada, es de reseñar que el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone que los particulares tienen derecho a conocer los motivos que impulsan a la Administración a dictar sus decisiones; y aún cuando la norma no obliga que la motivación del acto administrativo deba ser extensa para su validez, sí dispone que el mismo debe contener los hechos y el Derecho en que se fundamenta, de manera que se le dé oportunidad al particular afectado a que ejerza el derecho a la defensa con base a lo expuesto en el acto que se pretende recurrir. De manera que, la motivación permite el control posterior del acto administrativo, por la propia Administración o por el Poder Judicial, con lo que se fortalecería el principio de legalidad. Circunscribiendo el precedente análisis al caso de marras, observa esta Corte de los actos administrativos impugnados, que rielan a los folios diecisiete (17) y veintisiete (27) del cuaderno separado, que los mismos son del siguiente tenor: “JLINH-HNZ-12-035 Santa Rita, 08 de febrero de 2012. BOLETA DE NOTIFICACIÓN Se hace saber al ciudadano: ÁLVARO FINOL, titular de la cédula de identidad No. 16.608.957, en su condición de jinete de ejemplares purasangre de carreras, que la Junta de Comisarios del Hipódromo Nacional de Santa Rita, actuando de conformidad con lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el Reglamento Nacional de Carreras, considerando los hechos relacionados con la AVERIGUACIÓN ADMINISTRATIVA, signada bajo el número 76-2011, una vez analizado el contenido de las actas que corren insertas en el expediente, visto el video tape de la carrera y esgrimidos los fundamentos constitucionales, legales y sub-legales correspondientes, ACORDÓ: SUSPENDERLO del ejercicio DE SU OFICIO COMO JINETE de ejemplares purasangre de carreras, en todos los hipódromos adscritos, al Instituto Nacional de Hipódromos, por el término de OCHO (8) MESES, contados desde el 14 DE MAYO DE 2012 hasta el 14 DE ENERO DE 2013, en virtud de haber infringido lo establecido en el ARTÍCULO 251 del Reglamento Nacional de Carreras, cuando condujo la yegua ABUELA ACA No. 06, en la NOVENA CARRERA de la REUNIÓN No. 47, siendo REINCIDENTE en este tipo de falta. Asimismo, se le hace saber que de considerarse lesionado en sus derechos subjetivos o intereses legítimos, podrá interponer contra la presente decisión RECURSO DE RECONSIDERACIÓN POR ANTE LA JUNTA DE COMISARIOS del Hipódromo Nacional Santa Rita, dentro del plazo de QUINCE (15) DÍAS, contados a partir de la fecha de su notificación, conforme a lo establecido en el ARTÍCULO 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el ARTÍCULO 353 del Reglamento Nacional de Carreras y/o RECURSO JERÁRQUICO POR ANTE LA PRESIDENCIA DE LA JUNTA LIQUIDADORA del Instituto Nacional de Hipódromos, dentro de un plazo de QUINCE (15) DÍAS siguientes contados a partir de la fecha de su notificación, conforme a lo establecido en el ARTÍCULO 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el ARTÍCULO 354 de [sic] Reglamento Nacional de Carreras.” [Corchetes de esta Corte, mayúsculas y negrillas del original]. “JLINH-HNZ-12-062 Santa Rita, 29 de febrero de 2012. BOLETA DE NOTIFICACIÓN Se hace saber al ciudadano: ÁLVARO FINOL, titular de la cédula de identidad No. 16.608.957, en su condición de jinete de ejemplares purasangre de carreras, que la Junta de Comisarios del Hipódromo Nacional de Santa Rita, actuando de conformidad con lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el Reglamento Nacional de Carreras, considerando los hechos relacionados con la AVERIGUACIÓN ADMINISTRATIVA, signada bajo el número 83-2011, una vez analizado el contenido de las actas que corren insertas en el expediente, visto el video tape de la carrera y esgrimidos los fundamentos constitucionales, legales y sub-legales correspondientes, ACORDÓ: SUSPENDERLO del ejercicio DE SU OFICIO COMO JINETE de ejemplares purasangre de carreras, en todos los hipódromos adscritos, al Instituto Nacional de Hipódromos, por el término de DOCE (12) MESES, contados desde el 15 DE ENERO DE 2013 hasta el 15 DE ENERO DE 2014, en virtud de haber infringido lo establecido en el ARTÍCULO 251 del Reglamento Nacional de Carreras, cuando condujo al ejemplar GOLDEN JET, en la QUINTA CARRERA de la REUNIÓN No. 51/2011. Asimismo, se le hace saber que de considerarse lesionado en sus derechos subjetivos o intereses legítimos, podrá interponer contra la presente decisión RECURSO DE RECONSIDERACIÓN POR ANTE LA JUNTA DE COMISARIOS del Hipódromo Nacional Santa Rita, dentro del plazo de QUINCE (15) DÍAS, contados a partir de la fecha de su notificación, conforme a lo establecido en el ARTÍCULO 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el ARTÍCULO 353 del Reglamento Nacional de Carreras y/o RECURSO JERÁRQUICO POR ANTE LA PRESIDENCIA DE LA JUNTA LIQUIDADORA del Instituto Nacional de Hipódromos, dentro de un plazo de QUINCE (15) DÍAS siguientes contados a partir de la fecha de su notificación, conforme a lo establecido en el ARTÍCULO 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el ARTÍCULO 354 de [sic] Reglamento Nacional de Carreras.” [Corchetes de esta Corte, mayúsculas y negrillas del original]. Así pues, vistas las razones expuestas en los actos administrativos ut supra citados, esta Corte de manera preliminar observa que la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos expresó los motivos de hecho y de derecho que consideró pertinentes y suficientes para la aplicación de la sanción al ciudadano Álvaro Finol. Ello así, presume esta Corte en esta fase cautelar y con base a los elementos que conforman los autos, que la Junta Liquidadora, motivó suficientemente los actos administrativos por los cuales sancionó al ciudadano Álvaro Finol, realizando un razonamiento que se ajusta a los parámetros establecidos legal y jurisprudencialmente de lo que debe ser la motivación contenida en los actos administrativos. De manera pues, que para este Tribunal Colegiado, la motivación de los actos administrativos se refiere a los señalamientos de las razones de hecho y la debida subsunción de los mismos en el derecho aplicable al caso concreto (razones de derecho), que debe hacer la Administración para sustentar toda decisión, y que de manera preliminar se consideran cumplidos por la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos, en los actos administrativos recurridos. En razón de las consideraciones anteriores, no puede este Órgano Jurisdiccional en esta etapa cautelar determinar que los actos recurridos adolecen del vicio de inmotivación denunciado, por lo que se desestima tal argumento. Así se establece. - De la supuesta violación al principio de proporcionalidad sancionatoria.- Como segundo argumento, la parte recurrente alegó que “[…] la Administración incurrió en violación al principio de proporcionalidad y racionalidad e la actuación administrativa en virtud de que la medida disciplinaria de suspensión de dos (2) años, excedió una sanción mesurada y ajustada a derecho, por el contrario se convierte en un acto sancionatorio que lesiona, tantoel [sic] núcleo central del Jinete afectado, sino también a su familia como único sustento, su futuro, su carrera, su destino, en fin todo su ámbito de interés y de conexiones”. Siendo las cosas así, considera oportuno esta Instancia Jurisdiccional señalar, que el principio de proporcionalidad o de racionalidad, es un principio inherente al Estado de Derecho, como fue establecido en sentencia del Tribunal Constitucional [Español] del 8 de agosto de 1992, consustancial al mismo en cuanto Estado de libertades y por ello el canon de constitucionalidad de la actuación de los poderes públicos, todos los cuales y muy especialmente la Administración- han de proceder en la Resolución de todo conflicto a una cuidadosa ponderación de las circunstancias de todo orden que concurran en cada caso en concreto, absteniéndose de cualquier posible exceso susceptible de traducirse en un sacrificio innecesario e injustificado de uno de los derechos en presencia, de forma que se mantenga en todo momento el imprescindible equilibrio entre todos ellos [Vid. “Enciclopedia Jurídica Básica”, Editorial Civitas, Volumen III, Madrid-España, pág. 5084] [Negrillas y subrayado de esta Corte]. Al respecto, considera la Corte señalar que dicho principio supone que en todo régimen sancionatorio se establece una escala de sanciones atendiendo a la mayor o menor gravedad del incumplimiento del deber o al mayor o menor daño que produce la actuación u omisión del funcionario. Ello así, el principio de proporcionalidad limita el ejercicio de la potestad sancionatoria, pues la Administración antes de ejercer dicha potestad deberá evaluar la gravedad de la infracción con el objeto de evitar que la sanción aplicable resulte desproporcionada y que además se aleje sustancialmente de los objetivos de la propia actuación administrativa y de los fines perseguidos por el legislador Planteado lo anterior, debe la Corte destacar que el principio de proporcionalidad se encuentra previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dicta lo siguiente: “Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia […]”. Ahora bien, de la lectura de la disposición legal transcrita, se desprende que el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa consiste en que las medidas adoptadas por el ente administrativo deben estar adecuadas con el supuesto de hecho de que se trate. En este sentido, el referido principio constituye una exigencia para la Administración, ya que para fijar una sanción entre dos límites mínimo y máximo, deberá apreciar previamente la situación fáctica y atender al fin perseguido por la norma [Vid. Sentencia N° 1.202 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 03 de octubre de 2002]. Dentro de ese marco, este Órgano Jurisdiccional estima necesario hacer referencia a las documentales cursantes en autos, para lo cual observa que el recurrente consignó conjuntamente con su escrito recursivo: • Copia del acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-035 de fecha 8 de febrero de 2012. (Folio 17). • Copia del acta de entrevista realizada al ciudadano Álvaro Finol en fecha 29 de noviembre de 2011, por ante el despacho de la Comisario residente del Hipódromo Nacional de Santa Rita. (Folios 18 y 19). • Copia del recurso jerárquico interpuesto por el recurrente en fecha 5 de marzo de 2012, contra el acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-035 de fecha 8 de febrero de 2012. (Folios 22 y 23). • Copia del acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-062 del 29 de febrero de 2012. (Folio 24). • Copia del acta de entrevista realizada al ciudadano Álvaro Finol en fecha 28 de diciembre de 2011, por ante el despacho de la Comisario residente del Hipódromo Nacional de Santa Rita. (Folios 25 y 26). • Copia de la boleta de notificación de los cargos impuestos al recurrente, en el procedimiento administrativo de responsabilidad administrativa, por la presunta actuación irregular del ejemplar Golden Jet Nº 5. (Folio 27). • Copia del recurso jerárquico interpuesto por el recurrente en fecha 30 de marzo de 2012, contra el acto administrativo Nº JLINH-HNZ-JC-12-062 de fecha 29 de febrero de 2012. (Folios 28 y 29). • Copia de un memorándum interno de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos (INH), en el cual se establece la condición y evaluación física realizada al ejemplar Golden Jet, de fecha 21 de diciembre de 2011. (Folio 30). De las anteriores documentales, esta Corte no observa elementos que la lleven a realizar una apreciación prima facie de que la sanción impuesta al recurrente por la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos (INH), haya sido desproporcionada o no, aunado al hecho que pronunciarse sobre la presente denuncia, conllevaría a este Tribunal Colegiado a realizar un análisis del mérito del presente caso, pues el emitir un juicio sobre “la razonabilidad y proporcionalidad” de la sanción impuesta por los actos impugnados conlleva intrínsecamente a emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la presente controversia. En razón de las consideraciones anteriores, debe esta Corte desechar el argumento según el cual los actos administrativos impugnados incurrieron en violación al principio de proporcionalidad sancionatoria. Así se decide. - Del alegado abuso o exceso de poder de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos (INH).- Como última denuncia de ilegalidad de los actos administrativos impugnados, la representación judicial del ciudadano Álvaro Finol consideró que existió abuso de poder, pues la Administración “[…] no comprobó los hechos que le sirvieron de fundamento; partió de hechos inmotivados o no demostrados, no los adecuo [sic] afectando así al poder discrecional que tenía conforme a la norma, por tanto incurrió en exceso de poder […]”. A este respecto, la Corte primeramente debe advertir que el vicio de abuso o exceso de poder se configura en aquellos supuestos en que la Administración realiza una utilización desmesurada, fuera de toda proporcionalidad, de las atribuciones que la ley le confiere. Para que se pueda corregir tal situación es necesario que quien invoca el vicio indique en qué consiste la desmesura, pues de otra manera, el acto administrativo goza de la presunción de legalidad que le es inherente [Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa N° 1853 del 20 de julio de 2006]. Así, ha sido sostenido en reiteradas oportunidades por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia: “[…] el abuso o exceso de poder tiene lugar cuando en aplicación de una competencia legalmente atribuida, se pretende imponer al caso concreto una norma cuyo supuesto de hecho no coincide con las circunstancias verificadas en la realidad, dándole apariencia de legitimidad al acto. El vicio en cuestión supone que el órgano administrativo haya actuado en franco abuso de las atribuciones conferidas por la norma, al dictar un acto de manera injustificada a través del ejercicio excesivo de su potestad.” [Sentencia Nº 00672 del 8 de mayo de 2003, caso: Aeropostal Alas de Venezuela vs. Ministerio de Transporte y Comunicaciones]. Con fundamento en el marco precisado anteriormente, la Corte debe señalar que el apoderado legal de la parte actora, en esta etapa cautelar, no presentó sustento probatorio a su denuncia de abuso o exceso de poder, limitándose a sostener meras suposiciones respecto a la actuación de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos (INH). Por estas razones, y teniendo en cuenta que el vicio de abuso o exceso de poder requiere demostraciones palmarias para su procedencia, lo cual de ordinario corresponde al curso del procedimiento y al pronunciamiento rendido mediante sentencia definitiva, mal puede esta Corte inferir que dicha denuncia sea viable para el juicio de verosimilitud efectuado en esta oportunidad, a sabiendas de la carencia probatoria que la fase cautelar de autos presenta. [Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2010-1151 de fecha 9 de agosto de 2010, caso: Gilda Pabon, Nelson Mezerhane, Anibal Latuff, Rogelio Trujillo, Mashud Mezerhane y Enrique Urdaneta Vs. Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN)]. Por lo que, no podría colegirse entonces (al menos en esta fase cautelar) el alegado vicio de abuso o exceso de poder que denunció la representación accionante, el cual, valga destacar, requiere actividad probatoria significativa y certera, y no meras voluntariedades, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional, desecha la presente denuncia. Así se decide. Por la amplia gama de consideraciones desarrolladas anteriormente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no estima verificado el requisito del fumus boni iuris en la solicitud cautelar planteada por el apoderado actor, y a sabiendas que el análisis del presupuesto adicional, esto es, el periculum in mora, exige la concurrencia de la apariencia de buen derecho, es forzoso para esta Corte declarar IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión de efectos realizada por la representación judicial de la parte actora. Así se decide. Es pertinente acotar que todos los razonamientos señalados precedentemente, son realizados de manera preliminar y sin entrar a conocer la materia contentiva de la presente acción de nulidad, ya que en esta decisión se pasó a conocer prima facie la suspensión temporal de los efectos del acto administrativo impugnado y, en ningún caso se pasó a resolver el mérito del asunto controvertido, por cuanto se está examinando una pretensión instrumental en observancia a los alegatos y pruebas que constan en autos; por lo que las partes en el juicio principal demostrarán sus afirmaciones de hecho, presentarán sus defensas y elementos probatorios a los fines de hacer valer sus derechos e intereses, cuya solución se determinará en la sentencia definitiva. Habiéndose emitido el anterior pronunciamiento, se ordena la remisión del cuaderno separado al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional, a los fines de la continuación de su curso de ley. Así se decide. III DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos realizada por el abogado Henri C. Gómez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 51.463, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ÁLVARO FINOL, titular de la cédula de identidad Nº 16.608.957, contra los actos administrativos Nº JLINH-HNZ-JC-12-035 de fecha 8 de febrero de 2012 y Nº JLINH-HNZ-JC-12-062 del día 29 de ese mismo mes y año, ambos emanados de la JUNTA LIQUIDADORA INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS (I.N.H.). Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los dos (02) días del mes de octubre de dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación. El Presidente, EMILIO RAMOS GONZÁLEZ El Vicepresidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Juez, ALEJANDRO SOTO VILLASMIL Ponente La Secretaria Accidental, CARMEN CECILIA VANEGAS Exp. Nº AW42-X-2012-000061 ASV/23 En fecha ____________________ (__) de _____________________ de dos mil doce (2012), siendo las ___________ de la_____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº __________________. La Secretaria Accidental.