TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2008-000487

En fecha 27 de noviembre de 2008, los abogados Luís Eduardo Colmenares Sánchez y Luís Eduardo Colmenares Moreno, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 28.216 y 98.378, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana IRMA FRANCISCA RODRÍGUEZ MIRANDA, consignaron ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de recurso contencioso administrativo de nulidad, contra actos administrativos de fecha 18 de diciembre de 2007 y 4 de abril de 2008, emanados de la DIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORIA INTERNA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), adscrita al Ministerio Popular para el Trabajo y Seguridad Social, y mediante los cuales resolvió determinar y confirmar la responsabilidad administrativa de la ciudadana antes mencionada.
En fecha 3 de diciembre de 2008, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se ordenó su remisión al Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines legales consiguientes.
El 4 de diciembre de 2008, fue remitido dicho expediente, siendo recibido en el Juzgado de Sustanciación de este Órgano Colegiado en esa misma fecha.
El 15 de diciembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación declaró competente a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo para el conocimiento de la presente causa. Asimismo, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad, ordenó la citación de los ciudadanos FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA, de la PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA y de la DIRECTORA GENERAL DE AUDITORÍA INTERNA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), ordenó librar cartel de emplazamiento al cual alude el artículo 21 aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en el tercer (3º) día de despacho siguiente a que constara en autos las citaciones y notificación ordenada, y ordenó requerir a la Directora General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales recurrido los antecedentes administrativos del caso.
En fecha 16 de enero de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, consignó copia del oficio de notificación Nº JS/ CSCA/2008-1495, dirigido a la ciudadana Directora General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de Seguros Sociales, el cual fue recibido el día 15 de enero de 2009. Así como también, copia del oficio Nº JS/ CSCA/2008-1496, dirigido a la ciudadana Directora General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de Seguros Sociales, recibido en esa misma fecha, y mediante el cual solicitó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 aparte 10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la remisión de los antecedentes administrativos relacionados con el presente recurso.
En fecha 3 de febrero de 2009, se recibió en Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales Oficio Nº 0161, de fecha 27 de enero de 2009, anexo al cual remitió los antecedentes administrativos solicitados a través de Oficio Nº JS/CSCA/2008-1496 de fecha 17 de diciembre de 2008.
En fecha 3 de febrero de 2009, se ordenó agregar a los autos, los antecedentes administrativos remitidos por la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
En fecha 11 de febrero de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo consignó Oficio de notificación Nro. JS/CSCA-2008-1494, dirigido a la ciudadana Fiscal General de la República, el cual fue recibido el 22 de enero de 2009.
En fecha 17 de marzo de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, consignó Oficio de notificación Nro. JS/CSCA-2008-1493, firmado y sellado por el Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República, por delegación de la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido el día 4 de marzo de 2009.
En fecha 15 de abril de 2009, se libró cartel al que hace referencia el aparte 11 del artículo 21 de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 22 de abril de 2009, la abogada Merly Montero Rebolledo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 86.559, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte recurrente, presentó sustitución de poder, reservándose el ejercicio de las facultades otorgadas, en la abogada María Alejandra Grillo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 1244.529.
En fecha 22 de abril de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia de la abogada Merly Montero Rebolledo, actuando con el carácter de apoderada de la recurrente, mediante la cual retiró el Cartel de Emplazamiento al que alude el artículo 21 aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, para su respectiva publicación. En esta misma fecha, el Secretario del Juzgado de Sustanciación de esta Corte dejó constancia de su respectiva entrega.
En fecha 5 de mayo de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia de la abogada Merly Montero Rebolledo, actuando con el carácter de apoderada de la recurrente, mediante la cual consignó el Cartel publicado en el Diario Últimas Noticias .en fecha 29 de abril de 2009.
En fecha 6 de mayo de 2009, el Secretario del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, ordenó agregar a los autos el mencionado cartel, a los fines legales consiguientes.
En fecha 3 de junio de 2009, vencido el lapso de promoción de pruebas, sin que las partes promovieran prueba alguna, el Juzgado de Sustanciación, acordó remitir el expediente a esta Corte, a los fines de la continuidad del proceso. En esta misma fecha se remitió y recibió dicho expediente.
En fecha 8 de junio de 2009, se fijó el tercer 3º día de despacho siguiente para el inicio de la relación de la causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 aparte 6 de la Ley Orgánica de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 7 de mayo de 2012, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de conformidad con lo previsto en la disposición transitoria cuarta ejusdem; se fijó el lapso de treinta (30) días de despacho para que las partes presentaran por escrito los informes respectivos.
En fecha 2 de julio de 2012, vencido el lapso fijado en el auto dictado en fecha 7 de mayo de 2012, de conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Corte dijo “Vistos”, y ordenó pasar el expediente al Juez ponente ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, a los fines que se dictara la decisión correspondiente.
El 9 de julio de 2012, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO

Mediante escrito recibido por la Unidad de Recepción y Distribución de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 27 de noviembre de 2008, los apoderados judiciales de la ciudadana Irma Francisca Rodríguez Miranda, ejercieron recurso contencioso administrativo de nulidad, fundamentándose en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Primeramente, se refirieron a la Prescripción de la sanción impuesta, indicando que “(…) por falta de actividad de la administración durante más de cinco (5) años contados desde el día 13/02/1995 cuando se comenzó la investigación, hasta el día (…) 19/07/2002, cuando se produjo la notificación para el acto de formulación de cargos efectuado el 19/07/2002; o bien desde el día 29/07/1997, cuando nuestra representada cesó en el ejercicio del cargo como funcionario público hasta el día 18/12/2007 cuando se produjo el Acto Administrativo Sancionatorio”. (Negrillas del escrito).
Denunciaron que el acto administrativo recurrido incurrió en falso supuesto de derecho, dado que la Administración “(…) para desestimar la prescripción alegada, aplicó falsamente las derogadas Ley Orgánica de la Contraloría y la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y el Código Penal por analogía, negando así aplicación y vigencia a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
Al respecto afirmaron que “(…) nuestra representada interpuso oportunamente solicitud o recurso de reconsideración contra Acto Administrativo del 18/12/2007 en el cual se le impuso una supuesta responsabilidad administrativa por hechos ocurridos en el año 1994. En esa oportunidad (…) ella alegó la prescripción de la sanción prevista en la Ley en atención al tiempo transcurrido para la imposición de la sanción (…)”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Continuaron precisando en torno al tema que “Tal y como lo señala el Acto Administrativo recurrido, para la fecha en que ocurrieron los hechos que se pretenden sancionar (1994) la Ley Orgánica de la Contraloría ‘no contenía ninguna regulación atinente a la Prescripción de las acciones administrativas derivadas de la comisión de hechos irregulares’ y ante tal vacío normativo y evitando los rigores del positivismo que negaban la prescripción, con el objeto de favorecer a los investigados, la Contraloría General de la República aplicaba por vía de analogía el lapso de prescripción previsto en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, aunque concatenadamente con el artículo 110 del Código Penal, para establecer que dicha prescripción podía ser interrumpida por la formulación de cargos que se equiparaba al auto de procesamiento judicial, y a eso se refiere la sentencia de Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 23/02/1995, invocada por la parte recurrida”.
Manifestaron que “(…) el Acto Administrativo recurrido de fecha 01/08/2008, no tomó en consideración que en fecha 27/11/2001 la Asamblea Nacional aprobó la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial Nº 37.347 del 17/12/2001), que en forma específica estableció en su artículo 114 un lapso de prescripción para las acciones administrativas sancionatorias”.
Aunado a lo anterior, adujeron que “cuando se produce la decisión del 01/04/2008, la Ley Orgánica de la Contraloría vigente durante los años 1994 (cuando se produjeron los hechos) y 1995 (cuando se produce la citada doctrina de la Sala Político Administrativo), había sido derogada y sustituida por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y ante la existencia de una Ley Especial que regula la materia, eran inaplicables por ‘analogía’ tanto las normas de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (igualmente derogada para el momento de producirse el Acto Administrativo Sancionador) como las del Código Penal”. (Negrillas y subrayado del escrito).
En este mismo orden de ideas, agregaron que “(…) el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece expresamente cuando comienza a contarse la prescripción :
a) A partir de la ocurrencia del hecho, acto u omisión que origine la responsabilidad administrativa, la imposición de la multa o la formulación del reparo;
b) A partir de la cesación en el cargo o función ostentada para la época de la ocurrencia de la irregularidad si el infractor fuere funcionario público; y
c) A partir del momento en que se allanase la inmunidad en caso de funcionarios que la gocen”.
En base a este argumento, destacaron que “(…) aunque no estamos de acuerdo debido a las razones de hecho y de derecho (…) pareciera que para el caso sub judice, se debería aplicar el segundo supuesto del artículo 114, de manera que la prescripción comenzaría a contarse a partir de la cesación en el cargo o función ostentada para la época de la ocurrencia de la irregularidad pues la supuesta infractora ostentaba para la época de la ocurrencia de la irregularidad pues la supuesta infractora era funcionario público, sin poder entonces aplicarle por ‘analogía’ lo previsto en el artículo 110 del Código Penal’ para concluir, como erróneamente se hizo en el acto Administrativo recurrido, que la prescripción para los actos cometidos por funcionarios públicos después de formulados los cargos, es de siete (7) años y medio.”. (Negrillas y subrayado del escrito).
En atención a lo indicado, alegaron que “(…) tal forma de proceder por parte de la Administración en el Acto Administrativo recurrido, vulneró en forma flagrante el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) En efecto, para la fecha del Acto Administrativo Sancionador (18/12/2007), así como también para el momento de producirse la Decisión del recurso de reconsideración interpuesto contra aquel (01/04/2008) se encontraba vigente el nuevo régimen especial: Ley Orgánica de la Contraloría y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en cuyo artículo 114 se establece un lapso de prescripción de cinco (5) años; una norma de carácter adjetivo y por ende de orden público, que adicionalmente debido a su especialidad es aplicable en forma preferente y excluyente de cualquier otra, sobre todo considerando que precisamente, al no contener supuestos para (sic) de interrupción, favorece o beneficia al funcionario investigado”. (Negrillas del escrito).
En este sentido, consideraron que “fue un gravísimo error de juzgamiento por parte de la recurrida, afirmar que se aplicaría al caso sub judice la derogada Ley Orgánica de la Contraloría concatenada con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que regula en norma especial expresa, de carácter adjetivo y por lo tanto de orden público, la prescripción de las sanciones administrativas (…)”. (Negrillas del texto).
Por otra parte, manifestaron que “hay un hecho relevante que se omite sospechosamente de la Decisión recurrida (Acto Administrativo del 01/04/2008), pero sí consta en el Acto Administrativo impugnado del 18/12/2007: LA INVESTIGACIÓN (AVERIGUACIÓN ADMINISTRATIVA), SE INICIÓ POR AUTO DE APERTURA EN FECHA 13/02/1995, estando nuestra representada en ejercicio de sus funciones, y desde el momento hasta la fecha en la cual se produjo su notificación (19/07/2002) para el acto de formulación de cargos (25/07/2002), pasaron siete (7) años y cinco (5) meses, y la administración no podía interpretar el ‘cese’ en las funciones por parte de nuestra mandante como un acto interruptivo de la prescripción, pues al haberse iniciado el Procedimiento Administrativo durante el ejercicio del cargo por parte de nuestra mandante, la prescripción comenzó a contarse el 13/02/1995 y ocurrió fatalmente el 13/02/2000, ello porque al corresponder al ordenamiento adjetivo, la prescripción es de orden público y ocurre de pleno derecho (…)”. (Mayúsculas, subrayados y negrillas del texto).
Insistieron en afirmar que “no podía recurrirse ‘por analogía’ al Código Penal puesto que ya se había promulgado la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control de Fiscal, aún cuando se interpretase que el acto de formulación de cargos (25/07/2002) es un acto interruptivo de la prescripción- interpretación que no compartimos porque ya la prescripción había ocurrido al iniciarse la investigación ‘antes’ de que nuestra mandante dejara de ser funcionario público, para el día 18/12/2007, oportunidad en la cual se produjo el acto sancionatorio, ya habían transcurrido cinco (5) años, ocho (8) meses y veintiún (21) días, de manera que –nuevamente-había ocurrido la prescripción prevista en el artículo 114 ejusdem (…)”. (Negrillas y subrayado del texto).
Igualmente, resaltaron que “Aplicar el artículo 110 del Código Penal en preferencia al artículo 115 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (norma procesal, especial y posterior) es contrario a lo establecido en el transcrito artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por un lado vulnera el único caso de aplicación de Ley en forma retroactiva (cuando beneficia al investigado) y por el otro omite la aplicación de la Ley Procesal desde la fecha de su publicación; y dicha forma de proceder es a todas luces un error de juzgamiento, ya que en el Acto Administrativo recurrido, para el establecimiento de la interrupción de la prescripción, se aplicó falsamente el artículo 110 del Código Penal y se le negó aplicación y artículo 115 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, circunstancia que fue determinante para el error de juzgamiento y consistió en un falso supuesto de derecho, que en definitiva vicia los motivos de la Administración para no establecer la prescripción de la supuesta sanción a nuestra representada (…)”.
Hicieron mención especial a lo previsto en el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, disposición que determinó que los procedimientos que se encontraran en curso para el momento de la entada en vigencia de esa Ley, se seguirían tramitando conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.017 Extraordinario del trece (13) de diciembre de 1995.
En torno a ello, arguyeron que “se demostró en el presente escrito y según aparece en el texto del Acto Administrativo recurrido, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República no establecía la prescripción entre sus normas, de manera que en relación a esta institución del derecho procesal era inaplicable la exclusión del artículo 117 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y en su defecto aplicables los artículos 114 y 115 ejusdem”.
Por otra parte, alegaron la violación del Principio de la Legalidad, por falso supuesto de hecho, al aplicar la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público con relación a los hechos investigados, a tales efectos indicaron que “ (…) los Actos Administrativos mediante los cuales se pretende sancionar a nuestra representada, ocurrieron las fechas 18/12/2007 y 01/04/2008 (…) señalando falsamente que se trata de las leyes más favorables, se sanciona a nuestra representada aplicando lo previsto en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, derogada por la disposición derogatoria única contenida en la Ley Anticorrupción y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.637 Extraordinaria de fecha 07/04/2003”.
En este contexto, expresaron que “(…) la Administración para poder actuar, debe contar con la habilitación legal expresa (Principio de Legalidad) más aún en el derecho administrativo sancionador. Al quedar derogada la Ley y en especial el supuesto de hecho que contiene la norma (…) el Acto Administrativo debió verificar en la Ley nueva si existe un supuesto de hecho similar, para así establecer la sanción (…). Ahora bien, en el supuesto bajo análisis, al quedar derogada la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, debemos recurrir a las Potestades Sancionatorias que se encuentran en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”.
A tales efectos afirmaron que “De una simple revisión a la norma antes transcrita y de los supuestos de hecho en ella contenidos que dan lugar a las sanciones, a simple vista se evidencia que ninguno tipifica las conductas señaladas por la Administración en los Actos Administrativos impugnados; por ello dejaron de ser sancionados en la nueva, encontrándonos en el único supuesto de aplicación de la Ley en forma RETROACTIVA consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (…) la Administración aplicó normas derogadas a supuestos de hecho que ya no configuran irregularidades o ilícitos administrativos y no se encuentran tipificados en el ordenamiento vigente, violentando así norma de rango Constitucional (artículo 24), con lo cual, desde todo punto de vista, tanto el Acto Administrativo recurrido (del 01704/2008), como el Acto Administrativo sancionatorio del 18/12/2007), son a todas luces ilegales e inconstitucionales (…)”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Por último, solicitó que se “(…) declare la nulidad absoluta de los actos administrativos de fechas 18/12/2007 y 01/04/2008, que sancionan a nuestra representada imponiéndole una multa de BOLÍVARES CIENTO CINCUENTA MIL CON 00/100 (Bs. 150.000,00), en primer lugar, por estar prescrita la sanción que teóricamente le impondría la Ley, y en segundo lugar por no estar previsto o tipificado en la Ley vigente, ningún tipo sancionador a los supuestos de hecho investigados”.
II
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVO IMPUGNADOS

En fecha 18 diciembre de 2007, la División de Procedimientos Especiales de la Dirección General Auditora Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), emitió la decisión correspondiente al procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa aperturado a la recurrente, pronunciándose de la siguiente manera:
“PUNTO PREVIO
Siendo la oportunidad legal para decidir la presente Averiguación Administrativa, este Órgano de Control Fiscal Interno, considera procedente determinar en forma previa su competencia para dictar el Auto Decisorio, en tal sentido, pasa a pronunciarse en los siguientes términos: El 1º de enero de 2002, entró en vigencia la nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control de Fiscal, publicada en Gaceta Oficial de la república Bolivariana de Venezuela Nº 37.347 de fecha 17-12-2001. Dicha Ley en su artículo 106, en concordancia con el artículo 103 ejusdem, atribuye la competencia para decidir las averiguaciones administrativas a los titulares de los Órganos de Control Fiscal, en tanto que el artículo 117 del mismo texto legal, establece que los procedimientos de determinación de responsabilidad administrativa, la imposición de multa o la formulación de reparo, que se encuentra en curso para el momento de la entrada en vigencia de esta Ley, se seguirán tramitando conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.017 Extraordinario, de fecha 13 de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). Asimismo, los hechos investigados en la presente causa quedaron identificados con el Nº de Expediente 66, los mismos sucedieron entre los años 1992 al 1994, los cuales se considera que están enmarcados en el Artículo 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 3.482 de fecha 14 de diciembre de 1984, por haber incurrido en los supuestos hechos previstos en los numerales 2 y 4 del Artículo 140 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional del año 1994, en la cual era posible abrir y sustanciar averiguaciones administrativas por disposiciones de carácter general y normativas internas, y en cuyos preceptos se subsumieron los hechos por los cuales se apertura el presente caso; hechos que se han mantenido como irregulares en el transcurso de las modificaciones de esta Ley (…).

(…omissis…)

Del Análisis practicado al contenido del escrito de descargos en comento, se observa: Que la ciudadana IRMA RODRIGUEZ reconoce el hecho de haber utilizado indebidamente los recursos financieros del fondo rotatorio, a través de la cuenta corriente No. 043.29357-5 aperturada en el Banco Unión, asignada para gastos administrativos, a sabiendas que los pagos del proveedor DELKIS PEREIRA vienen por remesa especial mensualmente, para un fin específico, tal como se desprende del acta de interrogatorio formulado en fecha 25-07-2002 que cursa inserto en los folios 2.230 al 2.232, en respuesta a las preguntas números 7 y 12, la ciudadana alega que fue autorizada por el Jefe de la Oficina, siendo que en su descargo no anexa ninguna autorización por escrito que fundamente la misma. Agrega que ese monto se acumuló y por eso utilizaron la cuenta de gastos administrativos para cancelar este concepto, argumentos que no desvirtúan el cargo que le fuera imputado, confirmando su conducta irregular en el caso que nos ocupa, justificando su actuación alegando que la remesa especial no cubría los gastos por este concepto, y por lo tanto manejaron la cuenta de gastos administrativos para cubrir el pago al proveedor DELKIS PEREIRA, a sabiendas que realizó y autorizó un pago indebido en finalidades diferentes a las señaladas por la Ley. Con respecto al sobregiro causado a la cuenta corriente No. 043-29349-4, por la suma de Bs.59.349.270,79 utilizada para el manejo de fondo rotatorio, la ciudadana IRMA RODRIGUEZ no aporta ninguna prueba escrita en su defensa, y al ser Administradora Cuentadante estaba en la obligación de conocer los manejos de las cuentas en la Oficina y sobre todo la matriz (fondo rotatorio), que es donde se deposita todo el dinero, para posteriormente ser distribuido a las demás cuentas o partidas presupuestarias; no exonera su responsabilidad al alegar que no maneja las cuentas o que las pedía y se las negaban, siendo que al firmar los cheques que le pasaba la Contadora, que en respuesta a las preguntas Nº 2 y Nº 3 del interrogatorio realizado en fecha 19-07-2002, folio 2.230, expuso: ‘que si estaba bajo su responsabilidad, conjuntamente con los otros dos Cuentadantes (Jefe de la Oficina y Contadora), la guarda, custodia y administración de los bienes de la Oficina Administrativa Sucursal Puerto La Cruz, y que si efectivamente revisaba los pagos que era una de sus tareas. Con relación a la transferencias de remesas especiales a las otras cuentas, la imputada en su respuesta a la pregunta No. 7, (folio 2.231) respondió en los siguientes términos: ‘Esa transferencia no se puede hacer porque la cuenta de remesas especiales viene para un fin específico’, afirmación que lejos de desvirtuar los hechos que se le imputan, corrobora la transferencia de fondos indebidamente a las remesas especiales para las cuentas de gastos administrativos, partida 402, estando en conocimiento que no se debía hacer sin estar autorizada por el Consejo Directivo. Al respecto, se pudo evidenciar que no hubo ninguna autorización y que esta ciudadana no aporta ningún elemento de prueba por escrito de haber manifestado a su superior la ilegalidad de dicho trámite, siendo que por el contrario, se excusa alegando que fue autorizado por el Jefe de la Oficina que es la máxima autoridad de esa dependencia, cuyo objeto fue cancelar a los proveedores: TALLER LIGUR, C.A, CALPA, S.R.L.,SOCIEDAD SOFIA, tal como se evidencia en la documentación que cursa en los folios 15,80 al 417 y el 2.232, a quien se le puso de manifiesto unos vouchers de Cheques de las empresas antes señaladas, donde la misma reconoció el contenido y como suya la firma la que autorizaba esos pagos.
En atención a lo expuesto, esta Dirección General estima que la ciudadana IRMA RODRIGUEZ (sic) en ningún momento logra desvirtuar el hecho que le fuera imputado, por cuanto de los mismos se desprende que utilizó sobregiro y transfirió en su carácter de Administrador Cuentadante indebidamente los recursos financieros de la Oficina Administrativa Sucursal Puerto La Cruz, razones por las cuales, esta Dirección General de Auditoría Interna, desestima los alegatos expuestos por la indiciada (sic) y a tal efecto, confirma los cargos que le fueran imputado(sic) en fecha 25-07-2002. Así se declara.
(…omissis…)
IV
DISPOSITIVA
Con base a lo anteriormente expuesto, esta Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en uso de las facultades conferidas en el artículo 106 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y el artículo 57 de su Reglamento, declara responsable en lo administrativo:
PRIMERO: A la ciudadana IRMA RODRIGUEZ (sic) (…) por el cargo que le fuera imputado, mediante Acta de Formulación de Cargos de fecha 25-07-2002 (…).
Asimismo, esta Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en cuanto a las atribuciones relacionadas con normas de carácter sustantivo o material tal como ‘La competencia para decidir averiguaciones administrativas, deberán regirse por la normativa vigente para el momento de dictar el Auto Decisorio que corresponda’. En consecuencia decide declarar Responsable en lo administrativo a las ciudadanas: IRMA RODRIGUEZ (sic) (…), previamente identificadas e imponer sanción de multas individuales conforme a lo dispuesto en el Artículo 94, Numeral 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3482 de fecha 14-12-1984), en concordancia con los artículos 35,36 y 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3.077 de fecha 23 de Diciembre de 1982 (derogada) por ser las Leyes más favorables y vigentes para el momento en que ocurrieron los hechos 1993-1994, por consiguiente se le impone sanción de multa en los términos siguientes: (…) y a las ciudadanas IRMA RODRIGUEZ (…), por la suma de CIENTO CINCUENTA MIL BOLIVARES (sic) CON CERO CENTIMOS (sic) (Bs. 150.000,00) cada una. Al quedar plenamente comprobadas las irregularidades administrativas incoadas en su contra”. (Mayúsculas del escrito).
Ahora bien, en fecha 4 de abril de 2008, el órgano de control fiscal se pronunció respecto al recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana Irma Francisca Rodríguez Miranda, en los siguientes términos:
“Se hace imprescindible referirnos en primer lugar a lo invocado en el punto SEGUNDO del presente escrito, relacionado con la Prescripción, por cuanto, para el momento de los hechos, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, no contenía ninguna regulación atinente a la Prescripción de las acciones administrativas derivadas de la comisión de hechos irregulares, conciente (sic) de esto, la Contraloría General de la República aplicaba por vía de analogía el plazo de prescripción regulado en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigente para la época, según el cual ‘Las acciones penales, civiles y administrativas derivadas de la presente Ley, prescribirán por cinco años (…). Sin embargo, cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo o función…’. En conexión con lo anterior, la funcionaria Irma Rodríguez cesó en el cargo de Administrador Cuentadante, en fecha 29-07-1997 y notificada en fecha 19-07-2002 para el acto de formulación de cargos, el cual se efectuó el 25-07-2002, de lo cual se infiere que habían transcurrido menos de los cinco años desde el cese de la función de dicha funcionaria, hasta la ejecución del mencionado acto; en consecuencia no operó el lapso de prescripción, tal y como lo estipulaba la supra citada norma. Ahora bien, es menester referirnos al contenido del primer aparte del artículo 110 del Código Penal, el cual establece: ‘(…) Interrumpirán también la prescripción el auto de detención o de citación para rendir indagatoria y las diligencias procesales que le sigan; pero si el juicio, sin culpa del reo, se prolongare por un tiempo igual al de la prescripción aplicable, más la mitad del mismo (…)’. Al respecto, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 23 de Febrero de 1995, sostiene: ‘(…) Aplicando mutatis mutandi los referidos principios al procedimiento administrativo sancionador, resulta concluyente que el primer acto interruptivo de la prescripción en tales procedimientos lo constituye el levantamiento del Acta de Formulación de cargos, por ser ese trámite, el que se asimila al auto de procesamiento judicial, en cuanto circunscribe la averiguación en una determinada persona’. En el caso que nos ocupa, desde el Acto de Formulación de Cargos de fecha 18-12-2007, notificada en fecha 12-02-2008, transcurrieron menos de los siete (7) años y medio a los que alude el referido artículo 110 del Código Penal. En razón de los argumentos esgrimidos, se desestima el planteamiento de Prescripción invocado. Así se declara.
Una vez que se ha determinado sin lugar la prescripción invocada por la recurrente, pasamos a pronunciarnos con respecto a los demás argumentos, de conformidad con las consideraciones que se exponen de seguidas.
PRIMERO: Siendo que la ciudadana Irma Rodríguez en su escrito de Reconsideración, no presenta elementos nuevos que pudiesen modificar o desvirtuar la Decisión en cuanto a los hechos que se le imputan, ni la participación en los mismos, ni la procedencia de la sanción impuesta; por lo que lejos de desvirtuar, confirma su responsabilidad, al admitir en el presente escrito, que ella actuó … ‘ En el desempeño de mis funciones como Administradora Cuentadante no debí utilizar ni disponer indebidamente los recursos financieros…’. Este Órgano de Control Fiscal Interno, resuelve confirmar en todas y cada una de sus partes, la Decisión recaída. Así se declara.
En virtud de que los razonamientos expuestos precedentemente por la ciudadana IRMA FRANCISCA RODRÍGUEZ MIRANDA, ya identificada en Autos, en ningún momento alcanza a desvirtuar los hechos impugnados en su contra, ni su participación y responsabilidad en los mismo, ni la procedencia de la sanción impuesta, quien suscribe, en uso de sus atribuciones legales, declara sin lugar el Recurso interpuesto por la recurrente, y por lo tanto resuelve CONFIRMAR en todas y cada una de sus partes la Decisión recurrida. Así se declara”. (Negrillas del acto).

III
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Visto, que mediante decisión de fecha 15 de febrero de 2008, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró a este Órgano Jurisdiccional competente para el conocimiento de la presente causa, esta Corte procede a emitir las siguientes consideraciones de fondo respecto a los vicios denunciados al acto recurrido, y a tal efecto observa:
El objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la ciudadana Irma Francisca Rodríguez Miranda, lo constituyen los actos administrativos dictados por la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), en fechas 18 de diciembre de 2007 y 4 de abril de 2008, notificados a la recurrente en fecha 28 de mayo de 2008, los cuales resolvieron declarar su responsabilidad administrativa y en consecuencia imponer una sanción de multa por la suma de Ciento Cincuenta mil Bolívares (Bs. 150.000,00), hoy Ciento Cincuenta Bolívares Fuertes (Bsf.150,00), “conforme a lo dispuesto en el artículo 94, Numeral 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3.482 de fecha 14-12-1984), en concordancia con los artículos 35, 36 y 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3.077 de fecha 23 de Diciembre de 1982 (derogada) por ser las Leyes más favorables y vigentes para el momento en que ocurrieron los hechos 1993-1994 (…)”.
Ahora bien, de la revisión del escrito recursivo se puede concluir que la representación legal de la ciudadana Irma Francisca Rodríguez Miranda, denunció como vicio del acto administrativo de fecha 4 de abril de 2008, el Falso supuesto de derecho, considerando la aplicación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, instrumento normativo, que fuera publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, número 5.017, Extraordinario de fecha 13 de diciembre de 1995, concatenada con la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público y el Código Penal, en lugar de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001), al determinar su responsabilidad administrativa sin tomar en cuenta la Prescripción de la sanción impuesta. Asimismo, consideró la existencia del mencionado vicio por violación del Principio de Legalidad, dado que presuntamente aplicó los supuestos de hechos consagrados en leyes derogadas, que ya no se encuentran previstos como ilícitos administrativos en la Ley vigente.
En este sentido pasa esta Corte a pronunciarse con respecto a los alegatos esgrimidos por la parte recurrente, y al efecto observa:
- DEL VICIO DE FALSO SUPUESTO DE DERECHO.
Manifestó la representación judicial de la parte recurrente que los actos administrativos emanados de la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), en fechas 18 de diciembre de 2007 y ratificado el 4 de abril de 2008, mediante los cuales se resolvió determinar la responsabilidad administrativa de la misma aplicándole multa por la suma de Ciento Cincuenta mil Bolívares (Bs. 150.000,00), hoy Ciento Cincuenta Bolívares Fuertes (Bsf.150,00) , incurrió en Falso supuesto de derecho, dado que para desestimar “la prescripción alegada, aplicó falsamente las derogadas Ley Orgánica de la Contraloría y la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y el Código penal por analogía, negando así aplicación y vigencia a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
A tales efectos, afirmaron que “cuando se produce la decisión del 01/04/2008, la Ley Orgánica de la Contraloría vigente durante los años 1994 (cuando se produjeron los hechos) y 1995 (cuando se produce la citada doctrina de la Sala Político Administrativo), había sido derogada y sustituida por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y ante la existencia de una Ley Especial que regula la materia, eran inaplicables por ‘analogía’ tanto las normas de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (igualmente derogada para el momento de producirse el Acto Administrativo Sancionador) como las del Código Penal”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Asimismo, consideraron que “(…) hay un hecho relevante que se omite sospechosamente de la Decisión recurrida (Acto Administrativo del 01/04/2008), pero sí consta en el Acto Administrativo impugnado del 18/12/2007: LA INVESTIGACIÓN (AVERIGUACIÓN ADMINISTRATIVA), SE INICIÓ POR AUTO DE APERTURA EN FECHA 13/02/1995, estando nuestra representada en ejercicio de sus funciones, y desde el momento hasta la fecha en la cual se produjo su notificación (19/07/2002) para el acto de formulación de cargos (25/07/2002), pasaron siete (7) años y cinco (5) meses, y la administración no podía interpretar el ‘cese’ en las funciones por parte de nuestra mandante como un acto interruptivo de la prescripción, pues al haberse iniciado el Procedimiento Administrativo durante el ejercicio del cargo por parte de nuestra mandante, la prescripción comenzó a contarse el 13/02/1995 y ocurrió fatalmente el 13/02/2000, ello porque al corresponder al ordenamiento adjetivo, la prescripción es de orden público y ocurre de pleno derecho(…)”. (Mayúsculas, subrayado y negrillas del texto).
Con base a lo anteriormente expuesto, la jurisprudencia de esta Corte reiteradamente ha señalado, que el vicio de falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos que motivaron la emisión del acto, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a una relación errónea entre la Ley y el hecho, que ocurre cuando se aplica la norma a un hecho no regulado por ella o cuando su aplicación se realiza de tal forma al caso concreto, que se arriba a consecuencias jurídicas distintas o contrarias a las perseguidas por el legislador. (Vid. Entre otras, sentencia de esta Corte N° 2008-1744 de fecha 8 de octubre de 2008, caso: Aventis Pharma, S.A.).
En este sentido, el vicio de falso supuesto de derecho, ha sido considerado por la doctrina jurisprudencial de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como el error de derecho, que se verifica cuando el Juez, aun reconociendo la existencia y validez de una norma aplicable al caso concreto, “yerra al interpretarla en su alcance general y abstracto”, en otras palabras, cuando no se le da su verdadero sentido, derivándose de esa errada interpretación consecuencias que no son conformes con el contenido de la norma aplicable.
En este contexto, estima este Órgano Jurisdiccional que a fin de determinar la procedencia de la denuncia realizada por la recurrente respecto a la prescripción de la acción para la determinación de la responsabilidad administrativa, hacer referencia a la Ley que resultaba aplicable al caso sub iudice, y para ello se debe precisar algunas nociones del Principio de la Irretroactividad de la Ley, previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), el cual indica que:
“Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea”. (Resaltado de esta Corte).
Asimismo, el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil desarrolla la vertiente adjetiva del precepto constitucional de la irretroactividad, preservando la seguridad jurídica de las partes en el proceso y consolidándose en un principio procesal fundamental, cuyo contenido se transcribe a continuación:
‘Artículo 9. La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regularán por la ley anterior’.(Resaltado de la Sala).
El alcance de este principio ha sido determinado en varias ocasiones por la jurisprudencia, indicándose que la irretroactividad de la ley constituye uno de los principios informadores del ordenamiento jurídico, íntimamente relacionado con los principios de legalidad y de seguridad jurídica, cuyo objeto es garantizar que los derechos subjetivos legítimamente adquiridos bajo la vigencia de una norma, no sean afectados por lo dispuesto en una nueva norma (vid. sentencia de Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 846 del 31 de mayo de 2007, Caso: C.A. La Electricidad de Caracas vs Ministerio de la Producción y el Comercio (hoy Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio)).
Siguiendo esta línea argumentativa, resulta oportuno acotar que la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, en anteriores oportunidades se ha pronunciado en torno a la eficacia de una norma derogada respecto a situaciones de hecho surgidas cuando ésta se encontraba vigente (vid. sentencias N° 1.980 del 3 de noviembre de 2004; Nº 2.562 del 15 de noviembre de 2006; Nº 35 del 17 de enero de 2007; Nº 652 del 3 de mayo de 2007; Nº 858 del 31 de mayo de 2007). En efecto, en sentencia N° 1.980 del 3 de noviembre de 2004, la mencionada Sala dejó establecido lo siguiente:
“Así las cosas, en primer lugar vale indicar que doctrinariamente se ha dicho que la esencia de la derogación no consiste en hacer desaparecer todos los efectos de la ley -por más que a veces, pueda hacerlo- sino en delimitar su eficacia o aplicabilidad en el tiempo, estableciendo una ordenada sucesión de las mismas; tal afirmación la ha reconocido la Corte Constitucional Italiana, en su Sentencia Nº 49/1970, en la que aseveró que: ‘(...) La derogación no tanto extingue las normas, cuanto delimita su esfera material de eficacia y, por ello, su aplicabilidad a los hechos acaecidos hasta un determinado momento en el tiempo, que coincide, normalmente y salvo que se disponga otra cosa en la nueva Ley, con la entrada en vigor de esta última (...)’ (Crizafulli, V. Lezioni di dirittocostituzionale. Vol. II, Padua, 1984).”
Sobre esta materia la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo Nº 1.807 del 3 de julio de 2003, dictado en el caso José Luis Sapian, señaló lo siguiente:
“(...) La libertad del legislador para resolver el conflicto temporal de leyes es amplia y puede manifestarse de dos modos, a saber: a) normas de conflicto particulares, destinadas a orientar la sucesión de dos o más leyes concretas; y b) normas de conflicto generales, dirigidas a resolver la sucesión de cualesquiera leyes. Ahora bien, el problema consiste en determinar cuál es la eficacia normal de la ley en el tiempo, es decir, cuál es la eficacia de la ley, en ausencia de disposiciones transitorias, con respecto a las situaciones pasadas, presentes y futuras subsumibles en el supuesto de hecho por ella contemplado.
Sobre el particular, Zitelmann afirma ‘... las leyes tienen un ámbito temporal de vigencia y un ámbito temporal de eficacia que no coinciden perfectamente, pues entre ambos suelen producirse disociaciones...’ (Sfera di validità e sfera de applicazionedelleleggi. [trad. It.], en DI, 1961). En este sentido, la pérdida de idoneidad reguladora de la ley derogada significaría simultáneamente la cesación de la vigencia y de la eficacia. Sin embargo, el acto derogatorio raramente se da en estado puro y suele entrecruzarse con otros institutos como la vacatiolegis, retroactividad, disposiciones transitorias, entre otros, que inciden sobre él y modulan su efecto. Lo más frecuente, es que exista durante un tiempo una parcial superposición de la antigua y nueva ley. Sin embargo, lo normal es que la nueva ley posea eficacia retroactiva en algún grado, o bien que la ley antigua goce aún de algún tipo de eficacia residual o ultraactividad, lo cual implica que el juez ha de determinar en cuál de los dos textos legales se halla la norma aplicable al caso, esto es, tiene que resolver un auténtico conflicto de leyes en sentido técnico (...)’.
En segundo lugar, se debe indicar que la irretroactividad de la ley constituye uno de los supuestos básicos de la seguridad jurídica, esencial al desenvolvimiento del Estado de Derecho y que de acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia patria, está vinculado, por un lado, con la certeza de que las normas futuras no modificarán situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un momento determinado, y por otro lado con los valores conforme a los cuales el Derecho se afirma como un instrumento de ordenación de la vida en sociedad. Este principio consagrado en nuestro ordenamiento, a nivel constitucional, en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha sido delineado en varias ocasiones por la jurisprudencia y doctrina de nuestro país, mediante el análisis de las diversas situaciones que pudieran dar lugar a una aplicación retroactiva de la ley.Así, conviene recordar que el autor venezolano Joaquín Sánchez-Covisa, ha expresado citando a Roubier que ‘La ley tendrá efectos retroactivos –según Roubier- cuando se aplique a hechos consumados (factapraeterita) o a situaciones en curso (factapendentia) en la parte que es anterior al cambio de legislación mas no tendrá efecto retroactivo sino inmediato, cuando se aplique a hechos futuros (facta futura) o a situaciones en curso (factapendentia) en la parte que es posterior al cambio de legislación’ (…)”
De los criterios jurisprudenciales ut supra citados, puede interpretarse que el principio de irretroactividad ampara los actos y los hechos realizados en aplicación de la Ley derogada, así como los efectos que ya se produjeron cuando imperaba dicha Ley, ya que “El principio de irretroactividad exige que, en aplicación de la regla ‘tempos regit actum’ la ley vigente en un período dado determine la existencia de los supuestos de hecho verificados bajo su vigencia y las consecuencias jurídicas derivadas de tales supuestos” tal y como lo señaló el catedrático Dr. Joaquín Sánchez Covisa Hernando, en su Tesis Doctoral titulada “La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano”, Pág. 152.
Ahora bien teniendo claras estas nociones, esta Corte considera necesario destacar que en el caso de marras la averiguación administrativa se inició por la División de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Contraloría del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, por auto de apertura de fecha 13 de febrero de 1995, así se evidencia entre los folios uno (1) y dos (2) que corren inserto en la pieza Nº 1 del respectivo expediente administrativo. Asimismo, se sustanció, en su totalidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Nº 5.017, de fecha 13 de diciembre de 1995), por remisión expresa del artículo 117 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial Nº 37.347 del 17 de diciembre de 2001, vigente desde el 1º de enero de 2002).
La referida apertura, se realizó en virtud de la existencia de presuntas irregularidades que se verificaron mediante un Informe presentado en fecha 10 de enero 1995 por la Comisión Interventora, constituida en la Oficina Administrativa del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S), sucursal Puerto La Cruz, Estado Anzoátegui, que refleja el resultado de la intervención administrativa de la mencionada dependencia realiza en fecha 10 de octubre de 1994, y de la cual se desprenden los siguientes hechos:
“1. Desviaciones de los recursos financieros del Instituto Venezolano de los Seguros sociales, dándoles un empleo distinto al que estaban destinados.
2. Sobregiro en la Cuenta Corriente aperturada en el Banco Unión, en la Sucursal de Puerto La Cruz, por la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS SETENTA BOLÍVARES CON SETENTA Y NUEVE CENTIMOS (Bs. 59.349.270, 79), utilizada para el manejo del Fondo Rotatorio.
3. Otorgamiento indebido de disponibilidad presupuestaria, a una remesa especial, estableciéndose una diferencia pagada por la cantidad de SETECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 748.500,00), proveniente del Fondo Rotatorio a favor del Proveedor y en detrimento del Instituto)”.

Sin embargo, de ello se observa que para el momento en el cual se verificaron los hechos que dieron origen a la presunta responsabilidad administrativa, esto es, el 10 de octubre de 1994, y para la fecha en la cual se ordenó la apertura de la correspondiente averiguación administrativa (13 de febrero de 1995), resultaba aplicable la Ley Orgánica de la Contraloría General de República (Gaceta Oficial Nº 3.482 Extraordinario del 14 de diciembre de 1984). No obstante, en el transcurso de la instrucción de la referida averiguación administrativa entró en vigencia la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Nº 5.017 Extraordinario del 13 de diciembre de 1995), y posteriormente para el momento en que la ciudadana Irma Francisca Rodríguez Miranda fue notificada de la oportunidad en la cual se le impondría de la formulación de cargos, esto es, el 19 de julio de 2002, se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial Nº 37.347 del 17 de diciembre de 2001, vigente desde el 1º de enero de 2002), la cual, establecía en su artículo 117 lo siguiente:
“Los procedimientos administrativos para la determinación de la responsabilidad administrativa, la imposición de multas o la formulación de reparos, que se encuentren en curso para el momento de entrada en vigencia de esta Ley, se seguirán tramitando conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.017 Extraordinario del trece (13) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)”.
La norma citada, ordena la aplicación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República del año 1995, a los procedimientos que se encontraran en curso “para el momento de entrada en vigencia de esta Ley”, es decir, para aquellos procedimientos que estuvieren pendientes para el 1º de enero de 2002, fecha de vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
En este sentido, es importante resaltar que las normas procesales, no pueden ser retroactivas; todo lo contrario, son de aplicación inmediata y rigen sólo para el futuro, pues permitir, así sea por vía de excepción, que una Ley procesal pueda ser retroactiva restaría confianza y, podría constituirse en un factor que desconozca el principio del Debido Proceso Constitucional. Sin embargo, fuera de la irretroactividad de la Ley Procesal, existe otra excepción al principio de que las leyes que se dictan rijan para el futuro; y ella es la Ultractividad. Ésta se presenta cuando, a pesar de haber perdido su vigencia una norma, sigue regulando situaciones posteriores. En efecto, hay casos especiales que constituyen excepciones al principio de que las leyes posteriores prevalecen sobre las anteriores; vale decir, en los que una norma procesal a pesar de haber perdido su vigencia, puede continuar aplicándose, ya que están dirigidas a permitir un armónico empalme de las legislaciones adjetivas, ya que lo que se busca, es tratar de que el empalme de estas legislaciones procesales no se realice de una manera abrupta, de modo que pueda romper el orden que deba reinar en el proceso, sino que se haga en forma tal, que se siga manteniendo esa lógica que debe gobernar siempre la actuación adjetiva y constitucional. Uno de esos casos, es el contenido del artículo 117 de la supra citada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal.
En este particular la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia número 01133, de fecha 4 de mayo de 2006 (Caso: Modesto Antonio Sánchez García vs. la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República), precisó que:
“(…) la intención del legislador de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, al establecer en su artículo 117 que en la continuación de los procedimientos que estaban en curso se siguiese aplicando las normas de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, fue por una parte preservar las etapas y los lapsos ya cumplidos de sustanciación de esos procedimientos y, por otra, que tales procedimientos no resultaran subvertidos en el curso de las fases sucesivas constitutivas de su sustanciación, aún no cumplidas; todo ello en garantía de los derechos de quien fuese sujeto de la averiguación, así como para asegurar la eficacia del propio procedimiento y del acto que en definitiva de allí derivara; habida cuenta, por lo demás, que el nuevo diseño procedimental establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, evidentemente difiere al que disponía la derogada Ley.

De lo anterior debe entender esta Corte, que las disposiciones procedimentales que resultaban aplicables al caso de marras para la sustanciación del procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa eran las contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995), en virtud de la remisión expresa efectuada por el ut supra citado artículo 117 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001). Así se establece.
Siendo así, y precisada la Ley aplicable al caso de marras, esta Corte pasa de seguida analizar la denuncia de la parte recurrente respecto a la prescripción de la acción para la determinación de la responsabilidad administrativa que fue establecida mediante acto administrativo emanado de la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, fecha 4 de abril de 2008 y notificado el 19 de febrero de 2008.
En este orden de ideas precisó la recurrente que “(…) tal como lo señala el Acto Administrativo recurrido, para la fecha en que ocurrieron los hechos que se pretenden sancionar (1994) la Ley Orgánica de la Contraloría ‘no contenía ninguna regulación atinente a la Prescripción de las acciones administrativas derivadas de la comisión de los hechos irregulares’ y ante tal vacío normativo y evitando los rigores del positivismo que negaban la prescripción, con el objeto de favorecer a los investigados, la Contraloría General de la República aplicaba por vía de analogía el lapso de prescripción previsto en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, aunque concatenadamente con el artículo 110 del Código Penal para establecer que dicha prescripción podía ser interrumpida por la formulación cargos que se equiparaba al auto de procesamiento judicial, y a eso se refiere la sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 23/02/1995, invocada por la recurrida. Sin embargo, el Acto Administrativo recurrido de fecha 01/04/2008, no tomó en consideración que en fecha 27/11/2001 la Asamblea Nacional aprobó la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial Nº 37.347 del 17/12/2001), que en forma específica estableció en su artículo 114 un lapso de prescripción para las acciones administrativas sancionatorias (…) Entonces cuando se produce la decisión 01/04/2008, la Ley Orgánica de la Contraloría vigente durante los años 1994 (cuando se produjeron los hechos) y 1995 ( cuando se produce la citada doctrina de la Sala Político Administrativo (sic)), había sido derogada y sustituida por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y ante la existencia de una Ley Especial que regula la materia, eran inaplicables por ‘analogía’ tanto las normas de la Ley Orgánica de Salvaguarda de Patrimonio Público (igualmente derogada para el momento de producirse el Acto Administrativo Sancionador) como las del Código Penal”.
Por su parte, el acto administrativo emanado de la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en fecha 4 de abril de 2008, al pronunciarse sobre la procedencia de la prescripción alegada en el recurso de la reconsideración interpuesto por la recurrente contra el acto primigenio de fecha 18 de diciembre de 2007, indicó lo siguiente:
“Se hace imprescindible referirnos en primer lugar a lo invocado en el punto SEGUNDO del presente escrito, relacionado con la Prescripción, por cuanto, para el momento de los hechos, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, no contenía ninguna regulación atinente a la Prescripción de las acciones administrativas derivadas de la comisión de los hechos irregulares, conciente (sic) de esto, la Contraloría General de la República aplicaba por vía de analogía el plazo de prescripción regulado en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigente para la época, según el cual ‘Las acciones penales, civiles y administrativas derivadas de la presente Ley, prescribirán por cinco (5) años (…). Sin embargo, cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo o función…’ (…). En conexión con lo anterior, la funcionaria Irma Rodríguez cesó en el cargo de Administrador Cuentadante, en fecha 29-07-1997 y notificada en fecha 19 -07-2002 para el acto de formulación de cargos , el cual se efectuó el 25-07-2002, de lo cual se infiere que habían transcurrido menos de los cinco años desde el cese de la función de dicha funcionaria, hasta la ejecución del mencionado acto; en consecuencia no operó el lapso de prescripción, tal y como lo estipulaba la supra citada norma. Ahora bien, es menester referirnos al contenido del primer aparte del artículo 110 del Código Penal, el cual establece: ‘(…) Interrumpirán también la prescripción el auto de detención o de citación para rendir indagatoria y las diligencias procesales que le sigan; pero si el juicio, sin culpa del reo, se prolongare por un tiempo igual al de la prescripción aplicable, más la mitad del mismo (…)’Aplicando mutatis mutandi los referidos principios al procedimiento administrativo sancionador, resulta concluyente que el primer acto interruptivo de la prescripción en tales procedimientos lo constituye el levantamiento del Acta de Formulación de cargos, por ser ese trámite, el que se asimila al auto de procesamiento judicial, en cuanto circunscribe la averiguación en una determinada persona’ En el caso que nos ocupa, desde el Acto de Formulación de Cargos de fecha 25-07-2002, hasta el pronunciamiento de la Decisión en fecha 18-12-2007, notificada en fecha 12-02-2008, transcurrieron menos de los siete (7) años y medio a los que alude el referido artículo 110 del Código Penal . En razón de los argumentos esgrimidos, se desestima el planteamiento de Prescripción invocado. Así se declara”. (Negrillas y mayúsculas del escrito).
Antes de entrar al examen del presente alegato, se debe precisar que la prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad administrativa, de conformidad con la cual el transcurso de un tiempo contado a partir de la comisión de la falta sin que se iniciara la correspondiente averiguación, imposibilita al Estado para sancionar, en ese caso, la conducta prevista como infracción al ordenamiento.
En efecto, la doctrina y la jurisprudencia han justificado de diversas maneras la utilización de esta figura, invocando en algunos casos razones de seguridad jurídica, en virtud de la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente en el tiempo situaciones de posible sanción, así como también razones de oportunidad, por cuanto el transcurso del tiempo podría vaciar de contenido el ejercicio de la potestad disciplinaria, entendida como medio para optimizar la actividad de la Administración. (vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 00681, del 8 de mayo de 2003).
En cuanto a la prescripción administrativa, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante fallo Nº 1.140 de fecha 24 de septiembre de 2002, caso: Henry Matheus Jugo, estableció el criterio, reiterado en sentencias números 1.853 de fecha 20 de julio de 2006, caso: Rolando PETIT PIFANO y 592 de fecha 24 de abril de 2007, caso: Modesto Antonio SÁNCHEZ GARCÍA, según el cual:
“(…) la prescripción, cuyo término ha sido concebido en el derecho de diversas formas, está referido, entre otras, en materia penal, a la extinción de la acción o de la pena, por virtud del transcurso del tiempo. Esto último es importante porque precisa distinguir entre uno y otro caso.
De esta forma, se entiende que la figura de la prescripción resulta diferente según se trate de la acción o la pena, pues en el primer caso, atiende al transcurso del tiempo desde que ocurrieron los hechos imputados y hasta el momento en que tiene lugar el ejercicio de la acción respectiva; mientras que, en el segundo supuesto, esto es, la prescripción de la pena, ésta opera a partir del momento en que se dicta la decisión y hasta el término que fije la ley en cada caso.
Partiendo de los argumentos señalados y en el sentido que aquí nos ocupa, a saber, la extinción de la llamada por el recurrente acción administrativa; es importante aclarar primero que no existe tal figura, pues la acción es de orden exclusivamente jurisdiccional, por lo que siempre estará referida en este último sentido. Se trata, por el contrario, de la actividad de policía que desempeña la administración con el objeto de establecer responsabilidades administrativas, a través del ejercicio de su potestad sancionatoria.
Dicho esto, se entiende que la prescripción administrativa se consumaría cuando el lapso transcurrido desde la fecha en que sucedieron los hechos imputados y hasta el momento en que se da inicio al procedimiento administrativo correspondiente, supere el lapso establecido en la ley sin haberse ejercido la acción respectiva.
Al respecto, es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, el cual reza así: (…).
La norma transcrita describe el lapso máximo para ejercer las acciones contra los ilícitos de naturaleza civil, penal y administrativa que surjan como consecuencia de la aplicación de la citada ley. En función de ella, cabe ahora precisar los hechos constatados en el expediente administrativo del caso, los cuales se resumen de la siguiente manera: (…)
Se acudió entonces, a la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, la cual como antes se indicara, establece la prescripción de cinco años para los funcionarios públicos a partir de la cesación en el ejercicio del cargo. Como quiera que con la prescripción, se persigue extinguir el procedimiento administrativo cuando ha transcurrido un tiempo superior a cinco años, desde que el funcionario cesara en el cargo y hasta que se dictara el auto de apertura de la averiguación administrativa correspondiente, lo que supone el ejercicio de la acción; esta Sala, en aplicación supletoria del Código Penal, al cual remite la ley citada ut supra en su artículo 108, interpreta que desde (…), fecha en la cual el recurrente cesó en el cargo desempeñado y hasta el momento en que se dictó el auto de apertura de la averiguación administrativa correspondiente, esto es, en fecha (…), transcurrió un lapso de (…), lo que notablemente representa un período de (sic) tiempo menor al lapso de prescripción establecido en la ley. En razón de tales argumentos, se desestima el planteamiento de prescripción aducido” (Negrillas de esta decisión).
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la República en sentencia Nº 00781 de fecha 3 de junio de 2009 (caso: José Ángel Ferreira García vs Contraloría General de la República), determinó el alcance de la Prescripción en esta materia bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Nº 5.017 Extraordinario de fecha 13 de diciembre de 1995):
“Aun cuando había un vacío jurídico en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable rationetemporis, respecto al lapso de prescripción para declararse la responsabilidad administrativa, debe mencionarse que existía una regulación específica más allá de la prevista en el artículo 108 del Código Penal, que consagraba el lapso de prescripción para las conductas irregulares que atentaran contra el patrimonio público, contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigente rationetemporis, cuyo tenor es el siguiente:
‘Artículo 102. Las acciones penales, civiles y administrativas derivadas de la presente Ley, prescribirán por cinco años, los cuales se contarán siguiendo las reglas establecidas en el Código Penal. Sin embargo, cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo o función, y si se tratare de funcionarios que gocen de inmunidad, se contará a partir del momento en que ésta hubiere cesado o haya sido allanada’.
Por tanto, esta Sala reitera el criterio contenido en la citada sentencia Nº 1.140 del 24 de septiembre de 2002, mediante el cual ha considerado aplicable en los casos como el analizado, la norma contemplada en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que establece cinco (5) años como lapso máximo para la prescripción de los ilícitos de naturaleza civil, penal y administrativa cometidos contra el patrimonio público, hoy previsto en el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”. (Resaltado de esta Corte).
En este contexto, habiendo fijado posición esta instancia jurisdiccional en líneas precedentes respecto a la Ley aplicable rationae temporis al caso de marras (Ley de la Contraloría General de la República de 1995) para la sustanciación del expediente administrativo, en virtud de las consideraciones del principio de Irretroactividad de la Ley y conforme a lo dispuesto en el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema nacional de Control Fiscal (2001), y dado que la misma no establecía lapso de prescripción de las acciones administrativas derivadas de los hechos irregulares, así como tampoco lo establecía la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1984), por lo cual se aplicaba por vía de analogía la prescripción prevista en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que preveía cuando se tratara de funcionario público el lapso máximo de cinco (5) años para ejercer las acciones contra los ilícitos de naturaleza civil, penal y administrativa que surgieran como consecuencia de la aplicación de la citada ley, contados “desde la fecha de cesación en el cargo o función”. (Vid, sentencia N° 1.686 del 7 de diciembre de 2011 (caso: Javier Marcial Salazar Coa vs Contraloría General de la República.).
Así las cosas, esta Instancia Jurisdiccional en función del criterio expuesto, estima oportuno precisar los hechos constatados en el expediente administrativo del caso iudice, a fin de verificar si la prescripción alegada por el recurrente respecto es procedente:
Riela inserta entre los folios dos mil doscientos veintinueve (2229) y dos mil doscientos treinta y dos (2232), declaración de la ciudadana Irma francisca Rodríguez Miranda rendida por ante la Oficina Administrativa del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) en fecha 19 de julio de 2002, de la cual se desprende que renunció el 29 de julio de 1997, así se extrae de la siguiente interrogante:
“PREGUNTA Nº 1, DIGA USTED, DONDE TRABAJÓ Y DESDE QUE FECHA E INDIQUE TRAYECTORIA LABORAL EN EL IVSS, CONTESTO (sic), el 20 de febrero del 85, comencé (sic) aquí (sic) en la Oficina Administrativa sucursal Puerto la Cruz, como Administrador II, renuncie (sic) el 29-07-97, todo ha sido como Administrador II (…)”. (Resaltado de esta Corte).

Asimismo, se observa del folio dos mil doscientos treinta y dos (2232), que la División de Averiguaciones Administrativas del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, efectuó la notificación para la imposición de la Formulación de Cargos el 19 de julio de 2002, haciéndole saber que debía comparecer el 25 de julio de 2002.
En este mismo orden de ideas, el 25 de julio de 2002 fue cuando la División de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), procedió a informar de las averiguaciones llevadas a cabo en torno a presuntas irregularidades administrativas, dejando constancia que en atención a lo previsto en el artículo 24 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, “el expediente ha dejado de ser reservado para ella”.
En el presente caso deberá computarse el lapso, no desde la fecha en la cual la administración apertura el respectivo expediente administrativo, sino desde la fecha en la cual cesó en el ejercicio de sus funciones la recurrente en aplicación del criterio jurisprudencial referido precedentemente, hasta la fecha en la cual la Administración notificó de la referida apertura, siendo este considerado como un acto interruptivo de la prescripción, conforme al análisis realizado precedentemente.
Siendo así, desde el 29 de julio de 1997, fecha esta en la cual renunció la recurrente hasta la fecha en la cual fue notificada de la apertura del expediente administrativo, asimismo de la oportunidad en la cual se le impondría de los cargos correspondientes, esto es el 19 de julio de 2002, faltaban diez (10) días para que se verificara la prescripción alegada, cuando la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) interrumpió el lapso previsto en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, razón por la cual no es procedente el planteamiento de prescripción invocado. Así se declara.
En virtud de las consideraciones expuesta, resulta forzoso para esta Corte determinar que el acto administrativo emanado de la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) en fecha 4 de abril de 2008, en el cual se pronunció respecto a la prescripción de la acción administrativa con ocasión al recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana Irma Francisca Rodríguez Miranda, incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, al aplicar la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República concatenada con la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y el Código Penal , en lugar de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001). En consecuencia, debe esta Corte desestimar el presente alegato. Así se decide.
- De la violación del principio de la legalidad.
De igual modo, cabe precisar que la recurrente alegó igualmente el vicio de falso supuesto de derecho y la violación del principio de la legalidad, al aplicar la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (1982) en relación a los hechos investigados, en este sentido expresó que “Como se puede apreciar, los Actos Administrativos mediante los cuales se pretende sancionar a nuestra representada, ocurrieron en fechas 18/12/2007 y 01/04/2008 (…) señalando falsamente que se trata de las leyes más favorables, se sanciona a nuestra representada aplicando lo previsto en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, derogada por la disposición derogatoria única contenida en la Ley Anticorrupción y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.637 Extraordinaria de fecha 07/04/2003 (…) la Administración para poder actuar, debe contar con la habilitación legal expresa (Principio de Legalidad) más aún en el derecho administrativo sancionador. Al quedar derogada la Ley y en especial el supuesto de hecho que contiene la norma (…) el Acto Administrativo debió verificar en la Ley nueva si existe un supuesto de hecho similar, para así establecer la sanción (…) en el supuesto de hecho similar, para así establecer la sanción (…) Ahora bien, en el supuesto bajo análisis, al quedar derogada la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, debemos recurrir a las Potestades Sancionatorias que se encuentran en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”.
Para dilucidar lo relativo a este punto esta Corte considera oportuno precisar algunas nociones relativas al Principio de Legalidad en los procedimientos administrativos:
Doctrinariamente se ha venido admitiendo que el referido principio de legalidad comporta un doble significado, a saber: la sumisión de los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos en forma de ley; además, el sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad pública, a las normas generales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, e inclusive provenientes de esa misma autoridad. De acuerdo a lo indicado, la legalidad representa la conformidad con el derecho, en otros términos, la regularidad jurídica de las actuaciones de todos los órganos del Estado.
Al analizarse detenidamente el contenido del principio tratado, se evidencia la existencia de dos intereses considerados como contrapuestos en el desarrollo de la actividad administrativa: por una parte, la necesidad de salvaguardar los derechos de los administrados contra los eventuales abusos de la Administración; y por la otra, la exigencia de dotar a ésta de un margen de libertad de acción.
En este sentido, si bien es cierto que se debe evitar la posibilidad que se produzcan actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa, siendo para ello preciso que ésta se encuentre supeditada a una serie de reglas jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que de igual forma causaría graves perjuicios a los administrados. Así las cosas, es entendido que la oportunidad de adoptar determinadas medidas, por parte de la Administración, no siempre puede precisarse por vía general anticipadamente, sino en el momento específico en que cada caso concreto se presente.
En lo que se refiere al campo sancionador administrativo propiamente dicho, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha expresado (Sentencia Nº 1.947 del 11 de diciembre de 2003, caso Seguros La Federación) que “el principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva, pero que resultan extensibles a la legalidad sancionadora en general. Así, este principio implica la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta correspondencia con el principio que dispone nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa”.
Respecto a este alegato, debe este Órgano jurisdiccional destacar que los hechos que dieron lugar a la apertura del procedimiento administrativo en fecha 13 de febrero de 1995, se derivan de un Informe de fecha 10 de enero de 1995, presentado por una comisión interventora que se constituyó el 10 de octubre de 1994 en la Oficina Administrativa Sucursal Puerto La Cruz, Estado Anzoátegui del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), por cuanto se determinaron presuntas irregularidades administrativas, que se precisaron de la siguiente manera:
- Utilización de recursos financieros en finalidades diferentes a la estipulada por la ley, otorgándole disponibilidad presupuestaria y autorizando pagos de compromisos con proveedores que debían ser pagados con remesas especiales, “utilizando el dinero del Fondo Rotatorio por la cantidad de Bs. 950.000,00, contra la Cuenta Corriente Nº 043-29357-5 aperturada en el Banco Unión, asignada para gastos administrativos a nombre del ciudadano DELKIS PEREIRA quien recibe la cantidad de Bs. 201.500,00 mensualmente por remesa especial estableciéndose una diferencia de Bs. 748.500,00 con dinero proveniente del Fondo Rotatorio”.
- Sobregiro en la Cuenta Corriente Nº 043-29349-4 “por la suma de 59.349.270,79 utilizada para mejorar el fondo rotatorio, lo que trajo como consecuencia un detrimento económico en perjuicio del I.V.S.S, por la cantidad de Bs. 89.464,25”.
- Transferencias indebidas de fondos de la “Cuenta Corriente del Banco Unión Nº 043-29357-5 asignada por la Oficina Administrativa del I.V.S.S, ubicada en Puerto La Cruz, para remesas especiales, mediante la emisión de varios cheques Nros. 00081123, 00081173, 00081174, 00081177, 00081178, 00081188, 00081208, 00081228, 00081246, 00081308, de fechas 05-01-93, 26-04-93, 26-04-93, 19-05-93, 24-05-93. 03-07-93, 07-10-93, 18-11-93,10-03-94, los cuales (…) reflejan los montos en la columna 1 por la sumatoria total de Bs. 12.569.099,64; en la columna 3 por la sumatoria total de Bs. 174.001,00 y en la columna 6 la sumatoria total de Bs 36.860,64 para la Cuenta Corriente Nº 043-29351-6 destinadas para gastos administrativos de centros y hospitales, partida 402 con el objeto de cancelar los siguientes proveedores: TALLER LIGUR, C.A S.R.L y SOCIEDAD SOFÍA, si estar previamente autorizados por el Consejo Directivo del I.V.S.S, lo cual desvirtúa la capacidad y finalidad específica para lo que fue creada”.
Los referidos hechos se configuraron en el auto de apertura de la averiguación administrativa como supuestos “subsumibles dentro del artículo 140, numerales 1,2 y 4 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, en concordancia con el artículo 29, numeral 6º del Reglamento General del Seguro Social”, así se desprende del auto de que riela inserto entre los folios uno (1) y dos (2) de la pieza Nº1 del expediente administrativo respectivo.
De lo anterior, se desprende muy enfáticamente que el auto de apertura del respectivo procedimiento administrativo, enmarcó los hechos supuestos generadores de responsabilidad administrativa conforme a la Ley Orgánica de Hacienda Pública en concordancia con el Reglamento General del Seguro Social.
Sin embargo, se evidencia del acto de Formulación de Cargos impuesto a la recurrente en fecha 25 de julio de 2002, que riela inserto entre los folios dos mil doscientos treinta y tres (2233) al dos mil doscientos treinta y ocho (2238) del expediente administrativo, que los hechos se encuadraron dentro de los supuestos de hechos generadores de responsabilidad administrativa previsto en el artículo 36 y 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (Gaceta Oficial 3.077 de fecha 23 de diciembre de 1982) en concordancia con el ordinal 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995), los cuales son del tenor siguiente:
“Artículo 36. Incurren en también en responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad penal y civil que pueda corresponderle, el funcionario o empleado público que, con fondos públicos, abra cuenta bancaria a su propio nombre o la de un tercero, o deposite dichos fondos en una cuenta personal ya abierta, o aquel que se sobregire en las cuentas que en una o varias entidades bancarias tenga el instituto o ente público confiado a su manejo, administración o giro. En estos casos los responsables serán sancionados con multa de un mil a cincuenta mil bolívares.
Artículo 37. Ningún funcionario será relevado de responsabilidad por haber procedido en cumplimiento de orden de funcionario superior, al pago, uso o disposición indebidos de los fondos u otros bienes de que sean responsables, salvo que compruebe haber advertido por escrito la ilegalidad de la orden recibida. El funcionario que ordene tal pago o empleo ilegal, será responsable administrativamente, sin perjuicio de la responsabilidad penal y civil que pudiera corresponderle por la pérdida o menoscabo que sufran los bienes a su cargo y sin perjuicio de la responsabilidad del superior jerárquico que impartió la orden”. (Negrillas de esta Corte).

Por su parte el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995), establece:
“Artículo 113. Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda de Patrimonio Público:

(…omissis…)

12. El empleo de fondos públicos en finalidades diferentes de aquellas a que estuvieren destinadas por ley, por reglamento o por acto administrativo.

En este mismo sentido, la División de Procedimientos Especiales de la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en fecha 18 de diciembre de 2007, al establecer las responsabilidades administrativas indicó como punto previo lo siguiente:
“(…) El 1º de Enero de 2002, entró en vigencia la nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.347 de fecha 17-12-2001. Dicha Ley en su artículo 106, en concordancia con el artículo 103 ejusdem, atribuye la competencia para decidir las averiguaciones administrativas a los titulares de los Órganos de Control Fiscal, en tanto que el artículo 117 del mismo texto legal, establece que los procedimientos administrativos para la determinación de responsabilidad administrativa, la imposición de multa o la formulación de reparo, que se encuentren en curso para el momento de la entrada en vigencia de esta Ley, se seguirán tramitando conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.017 Extraordinario, de fecha 13 de Diciembre del mil novecientos noventa y cinco (1995). Asimismo, los hechos investigados en la presente causa quedaron identificados con el Nº de Expediente 66, los mismos sucedieron entre los años 1992 al 1994, los cuales se considera que están enmarcados en el Artículo 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 3.482 de fecha 14 de diciembre de 1984, por haber incurrido en los supuestos de hechos previstos en los numerales 2 y 4 del artículo 140 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional del año 1994, en la cual era posible abrir y sustanciar averiguaciones administrativas por disposiciones de carácter general y normativas internas, y en cuyos preceptos se subsumieron los hechos por los cuales se apertura el presente caso; hechos que se han mantenido como irregulares en el transcurso de estas modificaciones de Ley”. (Negrillas de esta corte).

Asimismo, al determinar la responsabilidad administrativa de la recurrente, consideró:
“En consecuencia decide declarar Responsable en lo administrativo a las ciudadanas: IRMA RODRÍGUEZ y ZORAIDA MARTINEZ (…) e imponer la sanción de multas individuales conforme a lo dispuesto en el Artículo 94, Numeral 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3.482 de fecha 14-12-1984), en concordancia con los artículos 35, 36 y 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público Gaceta Oficial extraordinaria No. 3.077 de fecha 23 de Diciembre de 1982 (derogada) por ser las Leyes más favorables y vigentes para el momento en que ocurrieron los hechos 1993-1994 , por consiguiente se le impone sanción de multa en los términos siguientes: (…) y a la ciudadanas IRMA RODRÍGUEZ (…), por la suma de CIENTO CINCUENTA MIL BOLIVARES CON CERO CENTIMOS (Bs. 150.000,00) cada una. Al quedar plenamente comprobadas las irregularidades administrativas incoadas en su contra”. (Resaltado de esta Corte).
A tales efectos, se estima oportuno traer a colación el contenido del artículo 94, numeral 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1984):
“Artículo 94.- Serán sancionados con multas hasta de cien mil bolívares (Bs. 100.000,00), que impondrá el Contralor en cada caso, de acuerdo con la gravedad de la falta y la entidad de los perjuicios causados:
8. Quienes emplearen los fondos públicos que administren, manejen o custodien, en finalidades públicas diferentes de aquéllas a que estuvieren destinados por la Ley, por lo reglamentos o por actos administrativos”.

Así pues, observa esta Instancia Jurisdiccional que si bien es cierto que no existe una coincidencia en la tipificación que realizó el órgano de control fiscal respecto a los hechos generadores de responsabilidad administrativa que se le atribuyeron a la recurrente, visto que en el auto de apertura de fecha 13 de febrero de 1995, se subsumieron los hechos en la normativa de la Ley Orgánica de Hacienda Pública (1994) y el entonces vigente Reglamento General del Seguro Social, mientras que la Formulación de Cargos se le atribuyeron irregularidades administrativas previstas en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (Gaceta Oficial Nº 3.077 de fecha 23 de diciembre de 1982) en concordancia con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995), y en la decisión correspondiente hicieron alusión a las sanciones de Multas individuales conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1984);tampoco es menos cierto que la División de Procedimientos Especiales de la Dirección General de Auditoria del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), estando consciente de ello, en la decisión de fecha 18 de diciembre de 2007, indicó que los supuestos generadores de responsabilidad administrativa se mantuvieron a lo largo de las reformas legislativas aludidas, enmarcando así los hechos “conforme a lo dispuesto en el artículo 94, Numeral 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3.482 de fecha 14-12-1984), en concordancia .con los artículos 35, 36 y 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público Gaceta Oficial extraordinaria No. 3.077 de fecha 23 de Diciembre de 1982 (derogada) por ser las Leyes más favorables y vigentes para el momento en que ocurrieron los hechos 1993-1994…”.
Así pues, observa esta Instancia Jurisdiccional que los hechos que dieron lugar a la apertura del procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa, se verificaron el 10 de octubre de 1994, estando en vigencia la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Nº 3.482 Extraordinario del 14 de diciembre de 1984), y la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público (1982), por lo tanto el órgano instructor del mismo enmarcó correctamente los supuestos de hechos en disposiciones normativas que se correspondían para el momento en el cual ocurrieron los hechos. Es decir, aplicó para la determinación de la responsabilidad administrativa la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984 conjuntamente con la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (1982). Sin embargo, es importante destacar que los hechos objeto de análisis, se han mantenido a lo largo de las reformas legislativas relativas a la materia como supuestos generadores de responsabilidad administrativa. Asimismo, siendo que la sanción aplicada se enmarcó dentro de las disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1984) y la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público (1982), se observa que el órgano de control fiscal, atendió a la sanción menos gravosa, considerando que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995), contemplaba la sanción de multa para los hechos atribuidos a la recurrente, comprendida entre doce (12) a cien (100) salarios mínimos, mientras que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (2001), preveía la sanción de multa comprendida entre cien (100) a un mil unidades tributarias (U.T); razones estas por las cuales no se considera que el órgano de control fiscal haya violentado el principio de la legalidad y en consecuencia desecha el vicio de falso supuesto de derecho denunciado. Así se declara.
En virtud de los razonamientos expuestos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estima, que los actos administrativos emanados de la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) en fecha 18 de diciembre de 2008 y 4 de abril de 2008, no incurrieron en los vicios denunciados, motivo por el cual declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones precedentes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Luís Eduardo Colmenares Sánchez y Luís Eduardo Colmenares Moreno, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 28.216 y 98.378, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana IRMA FRANCISCA RODRÍGUEZ MIRANDA, contra actos administrativos de fecha 18 de diciembre de 2007 y 4 de abril de 2008, emanados de la DIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORIA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), adscrita al Ministerio Popular para el Trabajo y Seguridad Social, y mediante los cuales resolvió determinar y confirmar la responsabilidad administrativa de la ciudadana antes mencionada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada de la presente decisión a la Dirección General de Auditoría Interna del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y a la Contraloría General de la República. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de octubre del año dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

Exp. Nº AP42-N-2008-000487
AJCD/10

En fecha ______________ (_____) de __________ de dos mil doce (2012), siendo la (s) ___________ de la ______________, se publicó y registro la anterior decisión bajo el Nº 2012-____________.

La Secretaria Accidental,