TSJ Regiones - Decisión

-ACCIDENTAL A-
JUEZ PONENTE: ANABEL HERNÁNDEZ ROBLES
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2008-001049
En fecha 10 junio de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 0765-08, de fecha 27 de mayo de 2008, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por el abogado Daniel Buvat De La Rosa, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 34.421, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana EVELYN ARRIA, titular de la cédula de identidad Nº 7.683.176, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido por el abogado Daniel Buvat De La Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado, en fecha 6 de mayo de 2008, mediante la cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 3 de julio de 2008, el abogado Emilio Antonio Ramos González, en su condición de Juez Presidente de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, suscribió acta mediante la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código de Procedimiento Civil, se inhibió del conocimiento de la presente causa.
El 7 de julio de 2008, vista la inhibición del Juez Presidente se ordenó la apertura del cuaderno separado y se ordenó pasar el presente expediente al Juez Alexis José Crespo Daza, en su condición de Vicepresidente de esta Corte, a los fines de que se pronunciara sobre la inhibición planteada.
En fecha 8 de julio de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
El 9 de julio de 2008, el abogado Daniel Buvat De La Rosa, anteriormente identificado, consignó diligencia mediante la cual admitió la sinceridad y veracidad de la causal de inhibición presentada por el Juez Presidente de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha 3 de julio de 2008.
El 4 de agosto de 2008, el abogado Daniel Buvat De La Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, solicitó se decidiera la inhibición planteada.
En fecha 7 de agosto de 2008, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante decisión Nº 2008-1532, declaró con lugar la inhibición planteada por el Juez Presidente Emilio Antonio Ramos González, en fecha 3 de julio de 2008.
El 11 de agosto de 2008, el abogado Daniel Buvat De La Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, se dio por notificado de la decisión dictada por esta Corte en fecha 7 de agosto de 2008.
En fecha 1º de octubre de 2008, el abogado Daniel Buvat De La Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, solicitó que se libraran las notificaciones respectivas.
El 28 de octubre de 2008, este Órgano Jurisdiccional ordenó notificar a la parte recurrida, así como al ciudadano Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda.
En esa misma fecha, se libraron los oficios respectivos.
El 20 de noviembre de 2008, el Alguacil de este Órgano Colegiado dejó constancia de la notificación practicada a los ciudadanos Contralor y al Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 4 de diciembre de 2008, se dejó constancia de la constitución de la Corte Accidental “A” conformada por los ciudadanos Alexis José Crespo Daza, Presidente, Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente, Alejandro Eleazar Carrasco Carrasco, Juez. Asimismo, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en el que se encontraba, se fijó los quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones en las cuales fundamentaba la apelación interpuesto, y por último, se designó ponente al ciudadano Juez Alejandro Eleazar Carrasco Carrasco.
El 10 de diciembre de 2008, el abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Evelyn Arria, consignó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
En fecha 4 de febrero de 2009, los abogados Graciela Pérez y Nuris Ramírez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 61.305 y 114.515, respectivamente, actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la Contraloría Municipal de Chacao, consignaron escrito de contestación a la fundamentación a la apelación.
El 9 de febrero de 2009, inició el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual feneció el día 17 de ese mismo mes y año.
En fecha 3 de marzo de 2009, el abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Evelyn Arria, solicitó que se fijara la oportunidad para informe oral.
El 23 de abril de 2009, se ordenó notificar tanto a las partes como al Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, de que el acto de informe en forma oral sería celebrado el día 20 de mayo de 2009 a las 11:50 a.m.
En esa misma fecha, se libró la boleta y los oficios respectivos.
El 5 de mayo de 2009, el Alguacil de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Accidental “A”, dejó constancia de la notificación efectuada al Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 7 de mayo de 2009, el Alguacil de este Órgano Colegiado dejó constancia de la notificación realizada al ciudadano Contralor del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, así como de la parte recurrente en la presente causa.
El 20 de mayo de 2009, fue diferida la celebración de acto de informes en forma oral para una nueva oportunidad.
En fecha 15 de junio de 2009, se fijó el acto de informes en forma oral para el 17 de junio de 2009 a las 10:10 a.m.
El 17 de junio de 2009, este Órgano Jurisdiccional difirió la celebración del acto de informes en forma oral para una nueva oportunidad.
En fecha 30 de septiembre de 2009, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Resolución Nº 2009-000026, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.322 de fecha 7 de diciembre de 2009, procedió a designar como Primera Jueza Suplente de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a la ciudadana Anabel Hernández Robles.
El 16 de noviembre de 2009, dando cumplimiento al acuerdo Nº 31 de fecha 12 de noviembre de 2009, en el cual se ordenó reconstituir las Cortes Accidentales, este Órgano Jurisdiccional ordenó convocar a la ciudadana Anabel Hernández Robles, como Primera Jueza Suplente designada en Primer orden por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, según Resolución Nº 2009-000026 de fecha 20 de septiembre de 2009, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.322 de fecha 7 de diciembre de 2009.
En esa misma fecha, se libró el oficio Nº CSCA-CA-A-2009-000049, dirigido a la ciudadana Jueza Anabel Hernández Robles.
El 11 de febrero de 2010, el Alguacil de este Órgano Colegiado dejó constancia de la notificación realizada a la ciudadana Jueza Anabel Hernández Robles.
En fecha 18 de febrero de 2010, la ciudadana Jueza Anabel Hernández Robles manifestó su aceptación para integrar esta Corte Accidental.
El 8 de marzo de 2010, el abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Evelyn Arria, solicitó que se fijara el acto de informes en forma oral.
En fecha 25 de marzo de 2010, se reconstituyó esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Accidental “A”, quedando conformada por los ciudadanos Alexis José Crespo Daza, Presidente; Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente y Anabel Hernández Robles, Primera Jueza Suplente. En este acto, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, ordenó la notificación de las partes y al Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, en el entendido que una vez constara en autos la última de las notificaciones ordenadas, comenzarían a transcurrir los diez (10) días de despacho previstos en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil, más los tres (03) días de despacho de acuerdo al artículo 90 ejusdem, los cuales vencidos se procedería a fijar por auto separado el acto de informes en forma oral. Asimismo, se reasignó la ponencia a la ciudadana Jueza Anabel Hernández Robles
En esa misma fecha, se libró la boleta y los oficios respectivos.
El 20 de abril de 2010, el Alguacil de este Órgano Colegiado dejó constancia de la notificación practicada a los ciudadanos Contralor y Síndico Procurador del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 17 de mayo de 2010, se fijó el acto de informes en forma oral para el día martes 6 de julio de 2010 a las 9:50 a.m. de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 6 de julio de 2010, este Órgano Jurisdiccional ordenó pasar el presente expediente a la ciudadana Jueza ponente Anabel Hernández Robles, a fin de que dictara la decisión correspondiente de acuerdo a lo dispuesto en la Cláusula Quinta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fechas 30 de septiembre de 2010 y 10 de marzo de 2011, el abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Evelyn Arria, solicitó que se dicte sentencia en la presente causa.
El 21 de julio de 2011, se pasó el presente expediente a la ciudadana Jueza ponente.
En fechas 29 de febrero y 6 de agosto de 2012, el abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, solicitó que se dicte sentencia en la presente causa.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a pronunciarse sobre la apelación interpuesta, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 22 de marzo de 2001, el abogado Daniel Buvat De La Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Evelyn Arria, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Manifestó que interpuso el presente recurso contencioso administrativo funcionarial “[…] en contra del acto de remoción del cargo de COORDINADORA DE PRENSA Y RELACIONES PÚBLICAS, de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, suscrito por la ciudadana Contralora Municipal Interina, de fecha 15 de febrero de 2001 […] por estar afectado de Nulidad Absoluta al hacerse patente de su texto el vicio de FALSO SUPUESTO (Errada Apreciación de los hechos y Errada Aplicación del Derecho), al propio tiempo de vulnerarse su estabilidad dentro de la Carrera Administrativa, al omitirse la emisión del acto expreso de Retiro, al que alude el artículo 60, parágrafo Segundo, de la Ordenanza de Carrera Administrativa de los Funcionarios al Servicio de la Municipalidad de Chacao, en concordancia con lo previsto en el artículo 16 del Estatuto de Personal de la Contraloría Municipal de Chacao, contenido en la Resolución 15-95 de fecha 21 de noviembre de 1995, publicada en Gaceta Municipal de Chacao Nro. 898 […]” [Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original].
Afirmó que “[…] conforme al texto del artículo 73 de la Ordenanza de Carrera Administrativa de los Funcionarios al Servicio de la Municipalidad de Chacao, se remite a la Ley de Carrera Administrativa lo no previsto en dicho texto normativo local, en cuyo caso, el procedimiento para la interposición de la querella funcionarial se norma por lo dispuesto en aquella Ley Nacional. Sentado lo anterior, resulta que es tempestivo el ejercicio de la presente acción, y ser el Tribunal competente ratione materia y por el contenido orgánico del emisor del acto recurrido, para conocer de la presente acción.”
Aseveró que “[…] paralelamente, asidos al criterio pacífico y reconocido por la jurisprudencia de la innecesidad [sic] de agotar la instancia conciliatoria para acceder al Contencioso Funcionarial, […] están dadas las condiciones de procedencia, admisibilidad y competencia de la interposición de la presente acción […]” [Corchetes de esta Corte].
Destacó que “[…] teniendo por objeto la presente querella la nulidad del acto de Remoción y la restitución de la estabilidad en la Carrera Administrativa, de [su] poderdante, toda vez que por vía de hecho fue separada de la nómina del referido Organismo, […] y al propio tiempo perseguir, con la nulidad impetrada, la pretensión de condena derivada de la indemnización por concepto de Sueldos dejados de Percibir y demás beneficios cuantificables económicamente que derivaban del ejercicio de su función ilegítimamente relevada por la autoridad autora del acto recurrido, [rogó] que en el auto de admisión […] se acuerde la sustanciación de la presente acción mediante el procedimiento pautado en la Ley de Carrera Administrativa.” [Corchetes de esta Corte].
Destacó que “[…] [su] patrocinada ingresó en fecha 16 de enero de 1996, al cargo del cual fuere removida; adscrita al Despacho del Contralor Municipal de Chacao. En la ocurrencia, por no ser dicho cargo expresamente excluido de la Carrera administrativa según lo previsto en el Estatuto Funcionarial especial vigente para la Contraloría Municipal de Chacao, arriba identificado, obviamente disfruta su titular del derecho a la estabilidad, en cuya virtud la autoridad autora del acto no podía separar a mi poderdante de la Administración sin antes mediar el agotamiento de todo el íter administrativo previsto en los artículos 84 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que culminase con un acto expreso de RETIRO; previo al cual, por supuesto, debía preceder un acto expreso de Remoción que estuviera debidamente adoptado y correctamente motivado, todo ello como colofón a garantizarle el cabal ejercicio de su derecho constitucional a la defensa.” [Corchetes de esta Corte].
Adujo que “[…] debía calificarse tales funciones de ‘Confianza’, PREVIAMENTE mediante el levantamiento del Registro de Información del cargo (RIC), al que alude el artículo 5 del Reglamento sobre cargos de Libre Nombramiento y Remoción dictado por la ciudadana Alcaldesa del Municipio Chacao, aunque, en todo caso, no es aplicable a los funcionarios de la Contraloría Municipal […] lo cual fue omitido por la Administración autora del acto recurrido.” [Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original].
Finalmente, solicitó la declaratoria con lugar del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, por ende la nulidad del acto administrativo de remoción. Asimismo, la “ilicitud de la vía de hecho asumida por la Administración mediante la cual separó de la Administración Pública Local y retiró de la nómina del organismo, a [su] representada, privándola del derecho a percibir la remuneración correspondiente hasta tanto fuera dictado el acto expreso de Retiro, conforme al artículo 88 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.”, así como su reincorporación al último cargo del que fue separada, con el respectivo pago de los sueldos dejados de percibir con las variaciones a que hubiere lugar.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 6 de mayo de 2008, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, con fundamento en lo siguiente:
“Observa [esa] juzgadora que el objeto principal de la presente querella, gira en torno a la nulidad del acto administrativo de remoción, contenido en la comunicación N° CM/CP/159 de fecha 15 de febrero de 2001, emanado de la Contralora Municipal Interina del Municipio Chacao, mediante el cual se remueve a la querellante del cargo de Coordinador de Prensa de la Contraloría del Municipio Chacao, en virtud de haberse catalogado dicho cargo como de Alto Nivel.

A los efectos del pronunciamiento respectivo es menester para [esa] sentenciadora pronunciarse como punto previo, sobre la causal de inadmisibilidad de la querella esgrimido por el organismo querellado, referido a la falta de agotamiento de la vía conciliatoria, contenida en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, y el artículo 62 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los funcionarios al servicio del Municipio Chacao del Estado Miranda.

Observa [esa] Juzgadora, que la presente querella fue interpuesta bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, razón por la cual se hace necesario establecer el alcance de este cuerpo normativo.

Así pues, la Ley de Carrera Administrativa, establecía la necesidad de realizar una fase conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, en aras de agotar dicha fase.
De esta forma, el artículo 15, parágrafo único de la precitada Ley, establecía que:

‘Los funcionarios públicos no podrán interponer válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento’.

Del contenido del artículo in comento se evidencia, que el agotamiento de las gestiones conciliatorias ante la Junta de Avenimiento, constituían un requisito de admisibilidad para la interposición de los recursos contenciosos funcionariales; y en virtud que de las actas procesales no se evidencia que la querellante haya agotado este requisito antes de interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial, incumplió lo previsto en el artículo 15, parágrafo único, anteriormente señalado.

En virtud de las consideraciones que anteceden debe este Órgano Jurisdiccional declarar forzosamente la inadmisibilidad de la presente querella, por no haber cumplido con los requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 15 parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa. Así se decide.

DECISIÓN

En mérito de lo anterior, [ese] Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara INADMISIBLE, la querella incoada por el abogado DANIEL BUVAT DE LA ROSA, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 34.421, actuando en su condición de apoderada judicial de la ciudadana EVELYN ARRIA, venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad Nro V – 7.863.176, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 20 de fecha 22 de diciembre de 2006, emanado de la Contralora Municipal Interina del Municipio Chacao, mediante el cual se le destituye de cargo de Coordinador de Prensa y Relaciones Públicas.”
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 10 de diciembre de 2008, el abogado Daniel Buvat de la Rosa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Evelyn Arria, fundamentó ante esta Corte la apelación ejercida, con base en las siguientes consideraciones:
Manifestó que “[…] para la fecha en que fue intentada la presente querella, es decir el mes de marzo de 2001, sostenía la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como órgano natural de alzada en materia Contencioso Funcionarial, desde sentencia de fecha 24 de mayo de 2000, sentencia Nro. 2000-499, la DESAPLICACIÓN POR LA VÍA LA [sic] VÍA [sic] DE CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIÓN del parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carera Administrativa, que obligaba al agotamiento de la instancia conciliatoria antes de interponer una querella judicial.” [Corchetes de esta Corte].
Sostuvo que “[…] esta respetable Corte Segunda reconoce que fue a partir del 25 de mayo de 2001, cuando la Sala Constitucional del Tribunal Supremo hizo exigible NUEVAMENTE el agotamiento de la instancia conciliatoria antes de acceder al Contencioso Administrativo, pero es evidente también que tanto la Corte Segunda como la propia Sala Constitucional en su fallo de 25 de mayo de 2001, estarían apercibidas de que el criterio imperante en la materia PARA EL MES DE MARZO DE 2001 (fecha en la que fue interpuesta la querella funcionarial), era el de que no era necesario e indispensable el agotamiento de la instancia conciliatoria; en razón al cual se vulneró el Principio de Seguridad Jurídica cuando en el fallo aquí accionado dicha situación se obvió de manera injustificable.” [Corchetes de esta Corte, resaltado y mayúsculas del original].
Afirmó que “[…] este criterio debió ser conocido y respetado por el A Quo cuya titular se supone, por razón de la especialidad de la materia, debe conocer de tales criterios jurisprudenciales, pues ratione temporis, y por aplicación del principio de Confianza legítima o Expectativa Plausible, el ciudadano tiene el derecho a que le sea respetada la certeza de que los Tribunales aplicarán y acatarán los criterios precedentes que los Juzgados Superiores y su propia jurisprudencia tengan establecidos respecto al alcance e inteligencia de las normas.”
Indicó que “[…] un primer punto esencial a la presente causa, radica en el hecho de que sea verificada objetivamente al contraste que se haga del sello de recepción del escrito libelar, frente al criterio imperante para el momento de tal interposición de la demanda, que NO ERA EXIGIBLE el agotamiento de la instancia conciliatoria prevista en el artículo 15 Parágrafo Único de la Ley de Carrera Administrativa, lo cual se tradujo en franca violación al principio de Confianza Legítima, colofón del no menos trascendente principio de seguridad jurídica bastante abordado y celosamente resguardado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en razón de lo cual el fallo apelado debe ser revocado por tal circunstancia declarándose en consecuencia la admisibilidad de la presente querella […]” [Corchetes de esta Corte y subrayado del original].
Finalmente, solicitó que su apelación sea declarada con lugar.
IV
CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 4 de febrero de 2009, los abogados Graciela Pérez y Nuris Ramírez, actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la Contraloría Municipal de Chacao, contestaron a la fundamentación a la apelación ejercida, con base en las siguientes consideraciones:
Manifestaron que “[niegan, rechazan y contradicen] que la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declarara Inadmisible la pretensión del recurrente, adolezca de algún vicio que la haga susceptible de nulidad.” [Corchetes de esta Corte].
Observaron que “[…] el recurrente en su escrito de Formalización a la Apelación denuncia que ‘para la fecha en que fue intentada la presente querella, es decir el mes de marzo de 2001, sostenía la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como órgano natural de alzada en materia Contencioso Funcionarial, desde sentencia de fecha 24 de mayo de 2000, la desaplicación por vía de Control Difuso de la Constitución del parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, que obligaba al agotamiento de la instancia conciliatoria antes de interponer una querella judicial’. Ahora bien, de conformidad con lo previsto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todo Tribunal de la República podrá ejercer el control difuso de la constitucionalidad únicamente para cada caso en concreto, de tal manera que mal podría desaplicarse la norma en comento para este caso específico.” [Corchetes de esta Corte y resaltado del original].
Sostuvieron que “[…] la Ley de Carrera Administrativa, establecía la necesidad de realizar una fase conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, la cual constituye un requisito de admisibilidad para la interposición de los recursos contenciosos funcionariales, y […] en el expediente administrativo de la ciudadana en referencia, no existe ningún documento donde conste el agotamiento de esta fase.”.
Destacó que “[…] es criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que el agotamiento de la vía administrativa es necesaria para acudir a la jurisdicción contenciosa funcionarial y conociendo el carácter vinculante de sus decisiones, [solicitó] […] declarar sin lugar la presente denuncia.” [Corchetes de esta Corte].
Adujeron que “[…] se evidencia que la gestión conciliatoria y los recursos administrativos no tienen la misma naturaleza siendo que la sola presentación de la solicitud para agotar la gestión conciliatoria ante la junta de avenimiento, es suficiente, es decir, su instancia no obliga al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa.”
Finalmente, solicitaron que el recurso de apelación sea declarado sin lugar, y se confirme el fallo apelado.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
-De la competencia.
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Accidental “A” detenta sus competencias conforme a los Acuerdos y Resoluciones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quien a su vez ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 10 de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo y sus Cortes Accidentales- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales e lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte Accidental “A” resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
-De la apelación.
Declarada como ha sido la competencia, advierte este Órgano Colegiado que la parte apelante señaló en su escrito que “[…] esta respetable Corte Segunda reconoce que fue a partir del 25 de mayo de 2001, cuando la Sala Constitucional del Tribunal Supremo hizo exigible NUEVAMENTE el agotamiento de la instancia conciliatoria antes de acceder al Contencioso Administrativo, pero es evidente también que tanto la Corte Segunda como la propia Sala Constitucional en su fallo de 25 de mayo de 2001, estarían apercibidas de que el criterio imperante en la materia PARA EL MES DE MARZO DE 2001 (fecha en la que fue interpuesta la querella funcionarial), era el de que no era necesario e indispensable el agotamiento de la instancia conciliatoria; en razón al cual se vulneró el Principio de Seguridad Jurídica cuando en el fallo aquí accionado dicha situación se obvió de manera injustificable.” [Corchetes de esta Corte, resaltado y mayúsculas del original].
Ello así, siendo que las causales de inadmisibilidad constituyen materia de orden público, esta Alzada debe entrar a verificar el agotamiento de la Junta de Avenimiento en la presente causa, tal como lo señaló la parte apelante.
Señalado lo anterior, considera oportuno este Órgano Jurisdiccional, realizar algunos señalamientos trascendentales sobre la necesidad de solicitar el pronunciamiento de la Junta de Avenimiento antes de ejercer el recurso contencioso administrativo funcionarial. Dicha figura se encontraba consagrada en el Parágrafo Único del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, según el cual:
“Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. [Resaltado de esta Corte].
Claramente estipula el artículo ut supra, la carga ostentada por los funcionarios públicos de acudir ante la Junta de Avenimiento del órgano que le corresponda para efectuar debidamente la gestión conciliatoria, en caso de que estimen pertinente hacerlo al considerar conculcados sus derechos. Además, hace alusión a la interposición obligatoria del recurso jerárquico ante la máxima autoridad del Municipio (Alcalde, Cámara o Contralor Municipal, según el caso); con el diáfano fin de poder acudir a los Órganos Jurisdiccionales competentes a dirimir el conflicto planteado.
Dos consideraciones deben realizarse antes de entrar en el análisis de su necesario agotamiento en el caso de autos: (a) las causales de inadmisibilidad previstas en el ordenamiento jurídico venezolano, son de estricto orden público, razón por la cual, su comprobación y verificación por parte de los Órganos Jurisdiccionales puede llevarse a cabo en cualquier instancia y grado del proceso judicial; así lo ha reconocido esta Corte en sentencia de fecha 11 de junio de 2008, caso: Gladys Isabel Ugarte; y (b) dichos artículos preceptuaban una prohibición expresa, según la cual ningún funcionario público podía intentar válidamente la pretensión de condena dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, sin haber agotado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento.
Asimismo, cabe resaltar que los supuestos fácticos en el presente caso, sucedieron durante la vigencia la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo y regía a nivel Nacional, siendo aplicada en materia de función pública a nivel Estadal y Municipal. De tal manera, las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues la mayoría de la doctrina y jurisprudencia estimaba que las mismas no podían limitar el acceso a los órganos Jurisdiccionales, como lo sería, el ejercicio previo de los recursos administrativos antes de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. [Vid. Sentencia Nº 2006-2063, de fecha 29 de junio de 2006, caso: Ángel José Rengel Vs. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, dictada por este Órgano Jurisdiccional].
Ahora bien, resultando obligatoria la gestión conciliatoria dentro del ámbito municipal, lo cierto es que ella no podía darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que la naturaleza de ambas instituciones resultan de naturaleza distinta, pues a diferencia de los recursos administrativos, la conciliación ante la Junta de Avenimiento no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada sino procurar un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requería ningún formalismo ni tecnicismo jurídico.
Al respecto, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, a través de sentencia Nº 821 de fecha 12 de diciembre de 1996, señaló el carácter obligatorio del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, así como su diferencia con los recursos administrativos ordinarios, precisando en ese sentido lo siguiente:
“[…Omissis…]
1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;
[…Omissis…]
7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo […]”.
Del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se infiere que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- tienen naturaleza distinta, por lo que no pueden asemejarse, y menos aún sustituirse uno por otro, siendo que la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria ante la respectiva Junta de Avenimiento, resultaba suficiente para la interposición de la querella funcionarial, esto es, su instancia no obligaba al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa [Vid. Sentencia dictada por esta Corte de fecha 26 de marzo de 2008, Caso: Marisol Coromoto Villalobos Nava].
Adicionalmente, cabe destacar que el aludido criterio, ha sido acogido por este Órgano Jurisdiccional en reiteradas sentencias, entre ellas las número 654 de fecha 20 de abril de 2005; 109 del 8 de febrero de 2006; 1882 de fecha 15 de junio de 2006; 1220 del 12 de julio de 2007 y 351 del 26 de marzo de 2008, casos: Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, entonces Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia); Fondo de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE); Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y Contraloría General del Estado Zulia, respectivamente.
Por otra parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 423 de fecha 14 de marzo de 2008, Caso: Contraloría del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, reconoció la constitucionalidad del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, al no cuestionar la aplicación de dicha norma considerando que:
“[…] La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo actuó ajustada a derecho, siendo pacífico y reiterado su criterio en cuanto al artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento en que el hoy solicitante interpuso su recurso contencioso administrativo funcionarial, conforme al cual éste debía de manera previa, agotar la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, ante la ausencia de ésta, acudir al respectivo Jefe de Personal o solicitar, ante el órgano respectivo -Contraloría del Municipio Naguanagua en el caso de autos- la conformación de dicha Junta de Avenimiento a los fines de agotar la vía conciliatoria y no acudir de manera directa a la jurisdicción contenciosa […]” [Resaltado de esta Corte].
Igualmente, considera oportuno esta Alzada señalar, en estricto apego al principio de expectativa plausible y seguridad jurídica que dentro de la actividad judicial, debe evitarse la aplicación retroactiva de los virajes jurisprudenciales, de modo que no afecten indebida e ilegítimamente las creencias que sobre la praxis judicial o determinadas interpretaciones reiteradas y pacíficas de ciertos artículos, mantienen los Tribunales.
Sobre ello, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, indicó en sentencia Nº 956 del 1º de junio de 2001, que “[…] el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos […]”.
Ahora bien, siendo que existió un cambio de criterios en cuanto a la exigibilidad de la gestión conciliatoria, este Órgano Jurisdiccional advierte que la Sala Constitucional del Máximo Tribunal indicó mediante sentencia Nº 457 de fecha 28 de abril de 2009, que:
“[…] El Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia del 11 de octubre de 2002, aplicó el criterio vigente establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en el cual declaró con lugar la querella interpuesta dado que la querellante se encontraba habilitada para acudir a la vía jurisdiccional mediante el recurso contencioso- administrativo funcionarial sin agotar previamente la instancia conciliatoria; a pesar de lo cual dicha sentencia fue revocada por la decisión hoy accionada, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible la querella funcionarial por no haber agotado la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, como requisito previo para acceder a la vía jurisdiccional en dicha materia, siguiendo el criterio expuesto en la sentencia N° 489 del 27 de marzo de 2001, dictada por la Sala Político-Administrativa en el caso Fundación Escuela José Gregorio Hernández.
[…Omissis…]

A partir de la referencia que hizo el Tribunal Superior en la sentencia de primera instancia sobre la existencia del criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo respecto del no agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa …omissis… esta Sala estima necesario verificar cuál de los criterios se encontraba vigente para la fecha de interposición de la pretensión funcionarial, con la finalidad de determinar la violación de los derechos de la justiciable a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica, ante la expectativa plausible que la accionante alegó de que su pretensión fuese decidida de acuerdo al marco jurídico existente en el momento de su formulación, lo cual constituye el fundamento del amparo interpuesto.

En atención a lo expuesto, esta Sala pudo observar, en virtud de la notoriedad judicial, que la sentencia N° 511, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 24 de mayo de 2000, en el caso Raúl Rodríguez Ruiz vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, estableció que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial en atención del derecho de accionar y de la tutela judicial efectiva, previstos en la Carta Magna, por lo que la vía administrativa tenía carácter facultativo.

[…Omissis…]

Así pues, para esta Sala resulta evidente que, al menos a partir de esa fecha -24 de mayo de 2000-, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se mantuvo vigente hasta que la Sala Político Administrativa estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en sentencia 489 del 27 de marzo de 2001 que propició el cambio de criterio en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conforme se evidencia de decisiones posteriores. [Corchetes, resaltado y subrayado de esta Corte].
Asimismo, expresó la Sala Constitucional en la sentencia identificada ut supra que:
“En virtud de lo expuesto, resulta claro para esta Sala que en la sentencia accionada, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 11 de agosto de 2008, no se aplicó el criterio vigente para la fecha de interposición de la querella funcionarial -el 8 de marzo de 2001- sino, por el contrario, se decidió la causa conforme al nuevo criterio establecido a partir del fallo N° 489 del 27 marzo de 2001 dictado por la Sala Político- Administrativa que posteriormente fue acogido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que exigía el agotamiento previo de la vía conciliatoria para interponer el recurso contencioso funcionarial, lo cual constituye una violación al derecho a la igualdad de la querellante, en tanto a su caso se le dio un trato diferente respecto de otros similares o análogos que fueron admitidos con fundamento en el innecesario agotamiento de la gestión conciliatoria, siendo menoscabados sus derechos a la defensa, a la confianza legítima y a la expectativa plausible de poder accionar sin cumplir con dicho requisito, en atención a la reiterada doctrina jurisprudencial que consideraba tal exigencia violatoria del derecho de acceso al órgano jurisdiccional y a la tutela judicial efectiva enmarcada en el Texto Constitucional, por lo que no constituía una causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial; y así se decide.” [Corchetes y resaltado de esta Corte].
De lo anterior, se desprende que a aquellos recursos contencioso administrativo funcionariales interpuestos entre el 24 de mayo de 2000 hasta el 27 de marzo de 2001, debe aplicárseles el criterio establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el cual no resultaba exigible el agotamiento de la junta de avenimiento.
En este sentido, es necesario puntualizar si en el caso de autos, se encontraba vigente el criterio de la Corte Primera de Contencioso Administrativo que había declarado innecesario el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, observándose que el mismo tuvo efectiva aplicación desde el 24 de mayo de 2000 hasta el 27 de marzo de 2001, tal como se expresó en la sentencia parcialmente transcrita ut supra.
Ahora bien, de la revisión exhaustiva de las actas que conforman el expediente, se observa que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial fue interpuesto en fecha 22 de marzo de 2001 [reverso folio 10], es decir, bajo la vigencia del criterio implantado por la sentencia N° 511, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fecha 24 de mayo de 2000, en el caso: “Raúl Rodríguez Ruiz vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social”, en la cual se estableció que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad.
Ello así, y siendo que en el caso bajo análisis el presente recurso contencioso administrativo funcionarial fue interpuesto en fecha 22 de marzo de 2001 [reverso folio 10], este Órgano Jurisdiccional aprecia que para tal momento el agotamiento de la gestión conciliatoria era de carácter facultativo, razón por la cual, el Juez a quo incurrió en un error al aplicarle a la ciudadana Evelyn Arria un criterio de admisibilidad que entró en vigencia con posterioridad a la interposición de su recurso.
Así pues, en aras de garantizar el derecho a la defensa, el debido proceso de las partes, de salvaguardar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica que deben imperar en todo proceso judicial, este Órgano Jurisdiccional debe declarar CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la parte recurrente, en consecuencia, se REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 6 de mayo de 2008, en la cual se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial por la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria, aplicando entonces el Juez a quo un criterio jurisprudencial no vigente para la época en que se interpuso el referido recurso. Así se declara.
Ahora bien, revocada como ha sido la sentencia apelada, y en virtud de que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial había sido declarado Inadmisible en primera instancia, considera Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Accidental “A” que realizar un pronunciamiento con respecto al fondo del presente asunto implicaría el análisis de un cúmulo de pretensiones que no han sido revisadas en cuanto a su mérito por el Juez a quo, razón por la cual, conforme al principio de la doble instancia que debe seguirse en todo proceso judicial, se ORDENA la remisión del expediente al Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines de que éste proceda a pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido como Órgano Jurisdiccional competente para conocer en primer grado de jurisdicción de las reclamaciones judiciales realizadas en materia funcionarial. [Vid. Sentencia de este Órgano Jurisdiccional, Nº 2007-1509 del 13 de agosto de 2007, caso: “Nancy Teresita Figueroa de Carranza vs. Ministerio de Educación, Cultura y Deportes”]. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Accidental “A”, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por el abogado Daniel Buvat De La Rosa, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 34.421, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 6 de mayo de 2008, mediante la cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la representación judicial de la ciudadana EVELYN ARRIA, titular de la cédula de identidad Nº 7.683.176, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la parte recurrente.
3.- Se REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 6 de mayo de 2008, y en consecuencia:
4.- Se ORDENA la remisión del presente expediente al Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines de que éste proceda a pronunciarse respecto al fondo del presente asunto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el presente expediente al Tribunal de Origen. Cúmplase con lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Accidental “A”, en Caracas a los TREINTA Y UNO (31) días del mes de OCTUBRE del año dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

El Presidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Jueza,

ANABEL HERNÁNDEZ ROBLES
Ponente
La Secretaria Accidental,

MARGLY ELIZABETH ACEVEDO

AP42-R-2008-001049
AHR/L
En fecha TREINTA Y UNO (31) de OCTUBRE de dos mil doce (2012), siendo la (s) 12:45 P.M. de la TARDE, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2012-A-0049.
La Secretaria Accidental.