TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2012-000667

En fecha 14 de mayo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 0059 fecha 27 de abril de 2012, emanado del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por el Abogado Asunción Rosas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 54.819, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana ORALY MATILDE RODRÍGUEZ CANDELO, titular de la cédula de identidad Nº 12.522.461, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oído en ambos efectos en fecha 27 de abril de 2012, en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto el 25 de abril de ese mismo año, por la Abogada Rosibel Grisanti de Montero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 30.909, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Municipio Valencia del estado Carabobo, contra la decisión dictada por el referido Tribunal en fecha 29 de marzo de 2012, mediante la cual declaró Con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado.

En fecha 22 de mayo de 2012, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, designándose ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a los fines que dictara la decisión correspondiente.

En fecha 12 de junio de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por la Abogada Rosibel Grisanti de Montero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Municipio Valencia del estado Carabobo, mediante la cual consignó escrito de fundamentación del recurso de apelación interpuesto.

En fecha 18 de junio de 2012, se dio inicio al lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció el 25 de junio de ese mismo año.

En fecha 26 de junio de 2012, se ordenó pasar el presente expediente a la Juez Ponente MARÍA EUGENIA MATA, a los fines que dictara la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, pasó el expediente a la Juez Ponente.

En fecha 24 de septiembre de 2012, esta Corte prorrogó el lapso para decidir en la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman la presente causa, pasa esta Corte a dictar sentencia previa las consideraciones siguientes:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO

Mediante escrito de fecha 17 de febrero de 2011, el Abogado Asunción Rosas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, señalando como fundamento los argumentos siguientes:

Reseñó, que ingresó en el ente recurrido “…el día 1º de abril de 2008, como Funcionaria Pública de Carrera, con ubicación administrativa en la Oficina de Asistencia a la Comunidad (…) por haber sido seleccionada en el III Concurso Público efectuado en la Alcaldía de Valencia (…). En fecha 10 de marzo de 2010, fue notificada mi representada, que había sido cambiada a la Coordinación de Social, con mismo cargo y grado (…) respetándole su condición de funcionaria de carrera (…). Luego en fecha 5 de mayo de 2010, fue notificada mi mandante por la Directora de Recursos Humanos de la Alcaldía de Municipio Valencia, que a partir del día 1º de mayo de 2010, sería trasladada a la Coordinación Sectorial de Apoyo Administrativo y Hacienda (…). El día 15 de julio de 2010, es notificada mi representada que había sido cambiada la Dirección, División y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados, con el mismo cargo de Coordinador 6 y con el mismo salario, pero en esta oportunidad no se le respeta su condición de funcionaria de carrera sino mediante una jugada política pasó a ser funcionaria de libre nombramiento y remoción…” (Mayúsculas de la cita).

Describió, que “…en fecha 10 de septiembre de 2010, es notificada la (…) Coordinadora Sectorial de Desarrollo de la Alcaldía de Valencia, del oficio (…) suscrito por el Coordinador Sectorial de Administración y Hacienda de la Alcaldía de Valencia donde le manifiesta a mi representada que (…) ha sido trasferida a la Coordinación Sectorial de Administración y Hacienda desde mayo de 2010…”.

Puntualizó, que “…en fecha 25 de noviembre de 2010, se notifica a mi mandante, mediante oficio Nº 002822, de Resolución Nº DA/722/10, de fecha 18 de noviembre de 2010, emanado del Despacho del Alcalde se decidió su remoción al cargo de Coordinador (…) y en consecuencia su retiro, por ser considerado dicho cargo de confianza y en consecuencia de Libre Nombramiento y Remoción (…). Asimismo en su considerando Tercero esta Resolución señala que mi representada no es funcionaria de carrera, tal como se evidencia de la Resolución Nº DA/722/10 de fecha 18 de noviembre de 2010, suscrito por el Alcalde del Municipio Valencia (…). Luego el mismo 25 de noviembre de 2010, se le notifica a la querellante de la subsanación de la Resolución Nº DA/722/10, de fecha 18 de noviembre, mediante la cual (…) se decidió subsanar el error material contenido en la Resolución Nº DA/722/10, por medio del cual se removió y retiró del cargo de Coordinador grado 6 a la recurrente, siendo lo correcto que el cargo está adscrito a la Dirección de Administración, División de Control y Apoyo Administrativo, (…) y que las funciones requieren de un alto grado de confidencialidad en el despacho del Director, tal como se videncia de la Resolución Nº RH/041/10 de fecha 25 de noviembre de 2010…” (Mayúsculas de la cita).

Relató, que “…mi mandante, se vino desempeñando en sus funciones ordinarias inherentes a su cargo, con la responsabilidad que dicho cargo como coordinador grado 6 y funcionaria pública de carrera, ameritaban, sin que jamás haya sido objeto de ningún tipo de amonestación por parte de sus superiores, ni le fue abierto expediente por falta alguna sino por el contrario el cargo de coordinador grado 6, que desempeñó en la Oficina de Promoción y Asistencia a la Comunidad, adscrita a la Alcaldía del Municipio Valencia, siempre fueron evaluadas como efectivas, asimismo fue evaluado conforme su desempeño en la Dirección de Administración en la Sección de Entes Descentralizados, adscrita a la Alcaldía del Municipio Valencia, evaluaciones de desempeño que le hicieron a mí representada de conformidad con lo establecido en los artículos 57, 58, 59, 60, 61 y 62 de la LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA…” (Mayúsculas de la cita).

Señaló, que el acto administrativo objeto de impugnación “…violó el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por carecer de motivación al no fundarse en disposición legal alguna, viola igualmente el referido Acto Administrativo por ser ilegal y carecer de los requisitos establecidos en los artículos 18, ordinal 5º y el artículo 19, ordinales 1º, 2º ,3º y 4º de la misma Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 2) Desde el punto de vista de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el Acto Administrativo, cuestionado lesiona derechos exclusivos de los funcionarios y funcionarias públicos de carrera a su estabilidad prevista en el artículo 30, expresamente en los casos cuando procede el retiro de los funcionarios públicos de carrera, asimismo expresa esta Ley el Procedimiento disciplinario de destitución por lo tanto ningún funcionario público de carrera podrá ser removido, retirado, ni destituido de su cargo, sino en virtud de decisión fundada en expediente instruido por la autoridad competente…”.

Adujo, a favor de su patrocinado la “Cláusula Segunda (Nº 28) y Vigésima Octava (Nº 28), de la Convención Colectiva de Trabajo, suscrita entre el Municipio Valencia del Estado Carabobo y el Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Estado Carabobo (S.U.M.E.P.) que ampara y garantiza la estabilidad, en el desempeño de sus cargos a todos los funcionarios y funcionarias de nómina mensual afiliados al Sindicato y no podrán ser retirados del servicio sino sólo por las causas expresamente contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública…” (Mayúsculas de la cita).

Reiteró, el hecho que el Acto Administrativo recurrido “…viola el artículo 112 de la Ley Orgánica del Trabajo, referente al derecho de estabilidad que adquiere un trabajador permanente después de tres (3) meses de servicio…”, así como también, “… adolece de Nulidad Absoluta al fundamentarse en FALSO SUPUESTO DE HECHO, al pretender el ciudadano Alcalde, excluir a los funcionarios y funcionarias públicos de carrera que ejerzan cargos en los Entes Descentralizados por su desempeño de la aplicación de la convención colectiva y calificar sus cargos de libre nombramiento y remoción…” (Mayúsculas de la cita).

Refirió, que “…el vicio del falso supuesto de hecho y de derecho del acto administrativo que decidió la remoción y retiro del cargo de coordinador grado 6, que estaba cumpliendo en calidad de apoyo en la coordinación sectorial de Administración y hacienda, adscrito a la División de Administración. División de Control y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados, ha servido para producir una Resolución a todas luces violatoria de los principios de la Tutela Judicial efectiva, toda vez que no garantizó a mi representado una justicia imparcial, idónea, transparente, equitativa y expedita, violando el debido proceso y el derecho a la defensa, derechos estos previstos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Finalmente, solicitó “LA NULIDAD ABSOLUTA DEL ACTO AMINISTRATIVO (RESOLUCIÓN Nº DA/722/10), emanado del Alcalde de Valencia, de fecha 18 de noviembre de 2010 y de su subsanación (RESOLUCIÓN Nº RH/041/10), de fecha 25 de noviembre de 2010, emanada de la Rectora de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Valencia, actuando por delegación del Alcalde, según Resolución No DAQ/835/2008, de fecha 11 de diciembre de 2008, mediante el cual se decidió la REMOCIÓN, del cargo que venía desempeñando como Coordinador grado 6, adscrito a la Dirección de Administración, División de Control y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados y en consecuencia su RETIRO como funcionaria municipal…” y en consecuencia, “…se ordene su REINCORPORACIÓN al cargo que venía desempeñando con el correspondiente pago de los salarios que dejo de percibir injustamente…” (Mayúsculas de la cita).

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 29 de marzo de 2012, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, dictó decisión mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, respecto a lo cual efectuó las consideraciones siguientes:
“Siendo la oportunidad para decidir este Tribunal previas las consideraciones que se exponen, dicta sentencia en los siguientes términos:
Observa quien Juzga, que en las actas que conforman la presente causa constan las actuaciones administrativas certificadas que conforman el expediente del querellante, folios 50 al 126, en ellas se puede apreciar el expediente de vida de la querellante.
Siendo ello así, debe constatarse el cumplimiento de la norma a través de la revisión y análisis de las actuaciones administrativas consignadas por el querellado que en su conjunto conforman el expediente administrativo, el cual no fue objeto de impugnación de ninguna naturaleza, por lo que quien decide considera necesario indicar el valor probatorio del mismo, el cual ha sido establecido por la Sala Político Administrativa en reiteradas oportunidades, al respecto la Sala ha señalado que el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Sobre este particular en sentencia N° 01517, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 16 de noviembre de 2.011, se establece:
(…Omissis…)
Del fallo parcialmente transcrito, se desprende que las copias certificadas del expediente administrativo, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, verificándose una presunción iuris tantum del mismo.
Ahora bien, en virtud de que ninguna de las partes impugnó las actuaciones administrativas que conforman el expediente administrativo, debe este Tribunal darle pleno valor probatorio y proceder a evaluar los argumentos esgrimidos por las partes y confrontarlos con lo contenido en autos, entre ellos las pruebas aportadas con los respectivos escritos de pruebas consignados por las partes confrontadas en este proceso.
Establecido como fue el valor probatorio de las actuaciones administrativas en la presente causa, pasa este Tribunal a dilucidar sobre el fondo del asunto analizando los vicios denunciados por la parte querellante y la defensa opuesta por la parte querellada, para evaluar la actuación de la Administración Pública Municipal, para ello se hacen las siguientes consideraciones:
Constituye el punto de discusión central de la presente controversia el carácter legal que detentaba la parte querellada para con la querellante en lo que respecta a la situación funcionarial, lo que haría determinar si el acto de remoción realizado por la Administración Pública Municipal fue ajustado a derecho o no.
En razón de esto quien Juzga observa, consta en el folio quince (15) conforme a documento original que consigna la parte querellante y en el folio ciento ocho (108) de las actuaciones administrativas consignadas por la parte querellada, que la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Cándelo, ingresó a la Administración Pública Municipal por concurso tal y como se demuestra en las pruebas señaladas conformada por constancia de movimiento de personal (FP-020) Nº 000586, de fecha 01 de abril de 2008, firmada por el Alcalde de turno para ese entonces, las cuales al no ser objeto de impugnación y ser aportadas al proceso por ambas partes enfrentadas en el presente procedimiento gozan de pleno valor probatorio, con estas pruebas se evidencia que la querellante adquirió la condición de funcionario público de carrera al ser seleccionada en el III Concurso Público efectuado en la Alcaldía del Municipio Valencia en el año 2008, por tal motivo es designada con el cargo de Coordinador, Código 11240, Grado 6, para prestar servicio en la Oficina de Promoción y Asistencia a la Comunidad.
De igual forma consta en el folio diecisiete (17), en documento original que consigna la parte querellante y en el folio setenta y ocho (78) de las actuaciones administrativas consignadas por la parte querellada, que la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Cándelo, fue objeto de un cambio de ubicación administrativa, tal y como se demuestra en las pruebas señaladas conformada por constancia de movimiento de personal (FP-020) Nº 000206, de fecha 26 de febrero de .010, designada igualmente en el cargo de Coordinador, Código 11240, Grado 6, para prestar servicio en la Coordinación Sectorial de Desarrollo Social Despacho de la Coordinación.
También consta en el folio dieciocho (18), en documento original que consigna la parte querellante y en el folio cincuenta y ocho (58) de las actuaciones administrativas consignadas por la parte querellada, que la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Cándelo, fue objeto de un nuevo cambio de ubicación administrativa, tal y como se demuestra en las pruebas señaladas conformada por constancia de movimiento de personal (FP-020) Nº 001983, de fecha 12 de julio de 2.010, designada igualmente en el cargo de Coordinador, Código 11240, Grado 6, para prestar servicio en la Dirección de Administración de División, Control y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados, esta vez para ejercer funciones de coordinación, supervisión, inspección y control de actividades propias del área bajo su responsabilidad, lo cual requiere un alto grado de confidencialidad, en consecuencia es un cargo de libre nombramiento y remoción a entender de la Administración Pública Municipal.
Ante la situación objeto de controversia que lo constituye el determinar si la querellante realmente era funcionaria de libre nombramiento y remoción o de carrera, es necesario determinar con meridiana claridad la distinción existente entre un funcionario de carrera y uno de libre nombramiento y remoción. Antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y específicamente en la Constitución de 1961, se estableció literalmente que ‘la ley establecerá la carrera administrativa, mediante normas de ingreso, egreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de empleados de la Administración Pública Nacional….’. Allí, se contenían los principios programáticos que regirían en el futuro la carrera administrativa y que serían desarrollados en principio por la Ley de Carrera Administrativa. Ahora bien, con la entrada en vigencia de la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se señala en su artículo 146, que los cargos en los órganos de la Administración Pública son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la Ley que al efecto se dicte. Añade el mencionado artículo que el ingreso de los funcionarios públicos y funcionarias públicas a la carrera es por concurso público.
Por su parte la Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 3, establece que ‘el funcionario público será aquel que en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente’; y en el artículo 19 los clasifica como funcionarios de carrera y funcionarios de libre nombramiento y remoción, los primeros serán quienes habiendo ganado el concurso y superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente y los segundos son aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta ley.
Examinado lo anterior, es crucial señalar el contenido del artículo 44 de la mencionada Ley del Estatuto de la Función Pública, en ella se señala que ‘Una vez adquirida la condición jurídica de funcionario o funcionaria público de carrera, ésta no se extinguirá sino en el único caso en que el funcionario o funcionaria público sea destituido’. Es en esta disposición, donde se estatuye que la condición jurídica de funcionario de carrera una vez adquirida no se pierde sino por renuncia o por acto de destitución, dictado al finalizar un procedimiento administrativo disciplinario, de conformidad con lo establecido en el artículo 89º de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Pero siendo el caso que la Administración Pública Municipal conforme resolución Nº DA/722/10, de fecha 18 de noviembre de 2010 y de su subsanación realizada mediante Resolución Nº RH/041/10, de fecha 25 de noviembre de 2010, realizó en un mismo acto la remoción de la querellante y su retiro, se hace necesario distinguir ambas instituciones dentro del especialísimo derecho contencioso funcionarial a objeto de evaluar si procede en derecho, al efecto se hace el siguiente análisis:
Las Cortes de lo Contencioso Administrativo han reiterado, que la remoción y el retiro de un funcionario son dos actos diferentes y no un acto complejo. La remoción está dirigida a privar al funcionario de la titularidad del cargo que venía desempeñando, siendo una excepción al régimen de estabilidad del que gozan los funcionarios públicos y, por tanto, aplicable sólo en los supuestos expresamente señalados en la ley, como es el caso de los funcionarios de libre nombramiento y remoción a los que se refiere el último aparte del artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Igualmente, se destaca que la remoción no pone fin a la relación de empleo público, ya que, el funcionario puede ser reincorporado a un cargo de similar jerarquía y remuneración al que desempeñaba, siendo éste el objeto del período de disponibilidad al que es sometido el funcionario de carrera que se encuentre en un cargo de libre nombramiento y remoción. Frecuentemente el acto de remoción representa intrínsecamente la ejecución de una orden, cuya función se circunscribe en una actuación que tiene por objeto separar al funcionario de aquel cargo que ejercía dentro de la Administración.
En cambio, el retiro sí implica la culminación de la relación de empleo público, y puede producirse sin que previamente haya un acto de remoción, como en los supuestos contenidos en el artículo 78, ordinales 1º y 4º de la Ley del Estatuto de la Función Pública; o cuando resulten infructuosas las gestiones reubicatorias del funcionario que haya sido removido del cargo de libre nombramiento y remoción, o que se vea afectado por una medida de reducción de personal, tal como lo establece el último aparte del artículo 78 ejusdem, y es que el acto de retiro cristaliza la inteligible voluntad de la Administración de separar al Funcionario de aquel Cargo que viniera desempeñando.
De lo anterior se concluye, que los actos de remoción y retiro son diferentes, producen consecuencias distintas, se fundamentan en normas que regulan supuestos disímiles, que requieren procedimientos administrativos particulares para su emanación. El acto de retiro, como antes se señaló, no implica necesariamente un acto de remoción previo, siendo que, aún en el caso de que el retiro se produzca luego de una remoción y de una gestión reubicatoria infructuosa, es un acto independiente de aquél, por las características de uno y de otro que antes fueron explicados. En fin, si bien es cierto que hay ocasiones en las que ambos actos están vinculados en una relación de precedencia, esa relación procedimental no altera el hecho de que se trata de actos distintos y susceptibles de producir perjuicios también diferentes a su destinatario.
En ambos casos sea la remoción o retiro de un funcionario público, la ley no establece criterios hipotéticos o supuestos de hecho que deba verificar la Administración para fundamentar su actuación; y la respuesta de ello deviene en virtud, que el acto en mención aplica exclusivamente a los cargos discriminados como de libre nombramiento y remoción. En razón de ello, la Administración tiene la potestad de remover a funcionarios que ejerzan cargos de libre nombramiento y remoción sin que medie procedimiento alguno; sin que deba subsumir conductas dentro del dispositivo legal pertinente como condición indispensable para ser ejecutivo.
En base a lo antes expuesto, quien Juzga considera que si bien la Administración Pública Municipal dictó un sólo acto para remover y retirar a la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Cándelo, hoy querellante, esto debió hacerse en actos separados y sujetos a procedimientos distintos, conforme a los derechos laborales adquiridos por la querellante por ostentar- a su parecer -la condición jurídica de funcionaria de carrera situación que no fue verificada en autos.
Ahora bien, luego de una exhaustiva revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, quien decide observa, que efectivamente la parte querellada ostentó desde el inició de la relación laboral la condición de funcionario público de carrera al haber entrado por concurso público tal y como demuestra en los folios quince (15) y ciento ocho (108), conformados por constancia de movimiento de personal (FP-020) Nº 000586, de fecha 01 de abril de 2008 y en la cual se observa que la querellante adquirió la condición de funcionario público de carrera al ser seleccionada en el III Concurso Público efectuado en la Alcaldía del Municipio Valencia en el año 2008, designada con el cargo de Coordinador, Código 11240, Grado 6, para prestar servicio en la Oficina de Promoción y Asistencia a la Comunidad. También consta en autos que la Administración Pública Municipal pretendió modificar el carácter jurídico que ostentaba la querellante al modificar su estatus a funcionario de libre nombramiento y remoción como se prueba en la constancia de movimiento de personal (FP-020) Nº 001983, de fecha 12 de julio de 2010, la cual consta en el folio 18, en documento original que consigna la parte querellante y en el folio 58 de las actuaciones administrativas consignadas por la parte querellada. Ante las pruebas señaladas resulta pertinente indicar que los funcionarios de carrera, gozan de ciertos beneficios, entre los cuales se encuentra la estabilidad en el cargo, sin embargo, cuando un funcionario de carrera ejerce un cargo de libre nombramiento y remoción, se mantiene cierta estabilidad en el cargo, y la Administración les debe otorgar el mes de disponibilidad a los efectos de que se realicen las gestiones reubicatorias pertinentes; beneficio éste del cual no gozan los funcionarios de libre nombramiento y remoción, quienes pueden ser removidos del cargo que ocupen sin que deba realizarse ningún procedimiento administrativo previo.
Sin embargo, de la revisión de las pruebas que corren insertas en autos se observa que la querellante ingresó a prestar labores para la querellada el 1 de abril de 2008, como funcionaria pública de carrera, devengando un sueldo de DOS MIL SETENTA Y TRES (Bs. 2.073,00), por haber sido seleccionada en el III Concurso Público efectuado en la Alcaldía de Valencia de 2008, todo conforme a la Ley del Estatuto de la Función Pública, situación que es plenamente probada en el contenido de la constancia de movimiento de personal (FP-020), Nº 000586, de fecha 1 de abril de 2008, que cursa al folio 15 y 108, el cual no fue objeto de impugnación por lo que goza de plena valor probatorio.
Posteriormente en fecha 26 de febrero de 2010, la querellante fue objeto de un cambio de ubicación administrativa a la Coordinación Sectorial de Desarrollo Social Despacho de la Coordinación, con el mismo cargo y grado y con un salario de TRES MIL TRESCIENTOS SIETE BOLÍVARES (Bs. 3.307,00), respetándole su condición de funcionario de carrera, tal como se evidencia del movimiento de personal (FP-020) Nº 000206, de fecha 26 de febrero de 2010. Finalmente la parte querellante, fue objeto de un nuevo cambio de ubicación administrativa, tal y como se demuestra en las pruebas señaladas conformada por constancia de movimiento de personal (FP-020) Nº 001983, de fecha 12 de julio de 2.010, designada igualmente en el cargo de Coordinador, Código 11240, Grado 6, para prestar servicio en la Dirección de Administración de División, Control y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados, con el mismo salario de TRES MIL TRESCIENTOS SIETE BOLÍVARES (Bs. 3.307,00), y con la condición jurídica de funcionario de libre nombramiento y remoción, situación que enerva abiertamente el derecho a la estabilidad adquirido por la querellante en la relación funcionarial, que es producto de haber ganado el III Concurso Público en la Alcaldía del Municipio Valencia del año 2008.
Igualmente se observa, que la parte querellada promovió Gaceta Municipal de Valencia de fecha 5 de mayo de 2010, la cual corre inserta en autos en el folio 157, que contiene el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Valencia, con él pretende demostrar que la querellante efectivamente fue objeto de un cambio de estatus jurídico en la relación funcionarial, lo que le hizo perder su condición de funcionario de carrera. No obstante, de la revisión detallada se constata que el artículo 3 del mencionado Manual, señala un cambio de perfil a las denominaciones de clases de cargos, entre ellos el cargo que ocupa la querellante, pero en la descripción del cargo y las funciones asignadas, no observa quien juzga la pérdida de la condición de funcionario de carrera, tampoco se aprecia del cambio de funciones indicadas en la Gaceta el grado de confianza adquirido por la querellante ni de forma expresa ni de forma tácita.
Ahora bien, ha sido constante y reiterado el criterio jurisprudencial de los Tribunales de la República con competencia funcionarial, en aras de salvaguardar el principio de la estabilidad que debe regir en el ámbito de la función pública, que en los casos que sea un hecho controvertido la naturaleza de un cargo considerado como de libre nombramiento y remoción por la Administración, no basta que el oficio de notificación de la remoción o retiro se califique como tal, sino que la Administración tiene la carga procesal de aportar durante el debate judicial, en el caso de los cargos de alto nivel, el Organigrama Estructural del Organismo o Ente querellado donde se compruebe la jerarquía del cargo dentro del Organismo y, en el caso de los cargos de confianza, el respectivo Registro de Información del Cargo o Manual Descriptivo de Clases de Cargos del Organismo, a los fines de verificar el efectivo cumplimiento de funciones de confianza por parte del titular del cargo declarado como de libre nombramiento y remoción.
En atención a las consideraciones que anteceden, quien Juzga observa que del análisis de las actas que conforman el expediente se evidencia que durante el juicio la Administración Pública Municipal no aportó al proceso los elementos de convicción suficientes para determinar la jerarquía del cargo dentro del Ente o el efectivo cumplimiento de funciones de confianza, de igual forma se observa que en el acto administrativo de remoción y retiro, solo se indicó que el cargo de Coordinador, era un cargo de libre nombramiento y remoción, enunciando las funciones que se desempeñaba en ese cargo, sin determinar la forma como la querellante perdió el estatus de funcionario de carrera, situación que permitiera concluir que el referido cargo era de libre nombramiento y remoción, por ser de confianza, lo cual debe necesariamente obrar al favor del querellante.
Por la tanto, ante la insuficiencia de la disposición reglamentaria para calificar el cargo in comento como de libre nombramiento y remoción, debe quien Juzga concluir que la querellante no se encontraba ejerciendo un cargo de libre nombramiento y remoción. Así se decide.
Ahora bien, establecido como ha quedado el carácter de carrera del cargo de Coordinador, Grado 6, adscrito a la Dirección de Administración, División de Control y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados, pasa de seguidas este Sentenciador a revisar el alegato esgrimido por la parte actora sobre el falso supuesto, al respecto se observa que el falso supuesto puede configurarse tanto del punto de vista de los hechos como del derecho y afectan lo que la doctrina ha considerado llamar ‘Teoría Integral de la Causa’, la cual consiste en agrupar todos los elementos de forma y fondo del acto administrativo de forma coherente y precisa conforme a la norma y analiza la forma en la cual los hechos fijados en el procedimiento, se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso concreto, para atribuir a tales hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la misma.
Las modalidades del vicio de falso supuesto de acuerdo a la Doctrina, son las siguientes:
a) La ausencia total y absoluta de hechos: La Administración fundamenta su decisión en hechos que nunca ocurrieron. Es decir, la Administración en el procedimiento administrativo de formación del acto no logró demostrar o probar la existencia de los hechos que legitiman el ejercicio de su potestad. Es posible que los hechos hayan sucedido en la realidad, el problema está en que si el autor del acto no los lleva al expediente por los medios de pruebas pertinentes, esos hechos no tendrán ningún valor jurídico, a los efectos de constituir la causa del acto dictado.
b) Error en la apreciación y calificación de los hechos: Aquí los hechos invocados por la Administración no se corresponden con los previstos en el supuesto de la norma que consagra el poder jurídico de actuación. Los hechos existen, figuran en el expediente, pero la Administración incurre en una errónea apreciación y calificación de los mismos (falso supuesto stricto sensu).
c) Tergiversación en la interpretación de los hechos: El error en la apreciación y calificación de los hechos tiene una modalidad extrema, que puede implicar al mismo tiempo, un uso desviado de la potestad conferida por Ley. Se trata de la tergiversación en la interpretación y calificación de los hechos ocurridos, para forzar la aplicación de una norma.
En ese orden de ideas, ha dicho la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia número 01117, de fecha 19 de septiembre del 2002, lo siguiente:
(…Omissis…)
En virtud de lo antes expuesto, este Juzgador considera que el acto administrativo impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto tanto de hecho como de derecho al establecer que la querellante ejercía un cargo de libre nombramiento y remoción; y al aplicar las normas correspondientes a los funcionarios de libre nombramiento y remoción a un cargo que no se encuentra clasificado en esa categoría.
Ante tales pruebas aportadas al proceso y conforme a la valoración hecha de las actuaciones administrativas, observa quien juzga que efectivamente la Administración Pública Municipal fundamentó en un falso supuesto de hecho su decisión de remover y retirar a la querellante del cargo que ocupaba. Igualmente a criterio de quien decide la Administración Pública Municipal incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que al fundamentarse en hechos falsos aplicó erróneamente las normas del ordenamiento jurídico, específicamente La Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
(…Omissis…)
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso Contencioso de Nulidad con Amparo Cautelar, incoado por la ciudadana ORALY MATILDE RODRÍGUEZ CANDELO, de nacionalidad venezolana, mayor de edad, hábil en derecho y titular de la cédula de identidad N° 12.522.461, antes identificado, contra el MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO, y en consecuencia:
1. SE DECLARA: La nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº DA/722/10, de fecha 18 de noviembre de 2010, emanada del Despacho del Alcalde, que dispuso la remoción y retiro del cargo de coordinador a la ciudadana ORALY MATILDE RODRÍGUEZ CANDELO, y la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº RH/041/10, de fecha 25 de noviembre de 2.010.
2.- SE ORDENA: La reincorporación de la ciudadana ORALY MATILDE RODRÍGUEZ CANDELO, al cargo que detentaba para el momento de su remoción y retiro, o a otro de igual o superior jerarquía.
3.- SE ORDENA: Al MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO, el pago de los salarios dejados de percibir desde su ilegal remoción y retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo. A los fines del cálculo de los salarios dejados de percibir se ordena realizar experticia complementaria al fallo definitivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil…” (Mayúsculas de la cita).

III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 12 de junio de 2012, la Abogada Rosibel Grisanti de Montero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Municipio Valencia del estado Carabobo, presentó escrito de fundamentación a la apelación en base a los argumentos de hecho y de derecho siguientes:

Denunció, que “…la sentencia apelada incurre en el vicio de incongruencia negativa, porque no entró a analizar los argumentos esgrimidos por el Municipio en cuanto a que el cargo del cual fue removida la demandante tenía el carácter de cargo de confianza y por lo tanto de libre nombramiento y remoción; ni tampoco tomó en cuenta los elementos probatorios que promovió…”.

Describió, que “…la sentencia apelada no entró a analizar los argumentos que había expuesto el Municipio Valencia en la oportunidad de la contestación de la querella funcionarial y que demostró en el lapso probatorio. En efecto, alegó el Municipio que, tal como se indicó en el fundamento legal del acto administrativo de remoción y retiro, el cargo ocupado por la demandante tenía el carácter de cargo de libre nombramiento y remoción, por ser considerado como un cargo de confianza, según lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.

Agregó, que “…además (…) esta circunstancia, atinente a la naturaleza del cargo, siendo notificada la querellante, en fecha 15 de julio de 2010, del acto por el cual se realizó el movimiento de personal, CAMBIO DE UBICACIÓN ADMINISTRATIVA, contenido en el FP-20 de fecha 12 de julio de 2010 y contra este acto la funcionaria no ejerció recurso alguno, ni manifestó su inconformidad con el cambio de ubicación administrativa. Así mismo, en la contestación de la querella se resaltó que la demandante ejercía las funciones de coordinación, supervisión, inspección y control de actividades propias del área bajo su responsabilidad, realización de inspecciones según el caso, lo cual implicaba que estas funciones requerían de un alto grado de confidencialidad en el despacho del Director de Administración, y por tal razón, era un cargo de confianza, y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 21 de la ley del Estatuto de la Función Pública, tal como se desprende de la Resolución impugnada…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Estableció, que “…estos alegatos fueron demostrados por la administración municipal, en el lapso probatorio, cuando consignó copias del Decreto No. 022/2010 dictado por el Alcalde del Municipio Valencia en fecha 2 de marzo de 2010, mediante el cual fue aprobado el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Valencia, publicado en Gaceta Municipal N° 10/1419 Extraordinario, de fecha 5 de mayo de 2010, en el cual aparece la descripción del cargo de COORDINADOR (grado 6). En efecto, esta prueba se promovió con la finalidad de demostrar: a) La descripción del cargo que estaba vigente para el 10 de julio de 2010, fecha en la cual se efectuó el CAMBIO DE UBICACIÓN ADMINISTRATIVA de la funcionaria, para la Dirección de Administración, División y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados, con el cargo de COORDINADOR…” (Mayúsculas de la cita).

Argumentó, que “…se puede observar en el artículo 5 del citado Decreto, fueron modificadas las funciones de las denominaciones de Clases de cargos que allí se indican, entre las cuales aparece el cargo de Coordinador Código 11240 (…). Las funciones del cargo de COORDINADOR (grado 6), las cuales consisten en: Controlar, coordinar e inspeccionar las actividades del área de su competencia, a fin de que se cumplan los objetivos de la misma; asistir al jefe de la unidad en la ejecución, seguimiento y control de las actividades administrativas o técnicas que éste le asigne; realizar inspecciones según sea el caso (resaltado nuestro); con esta descripción se demuestra el carácter de cargo de libre nombramiento y remoción que tenía el cargo ocupado por la querellante para el momento de su remoción y retiro…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).

Estableció, que “…se evidencia la total omisión de los alegatos del Municipio, porque específicamente en la descripción del cargo y las funciones asignadas se ponía de relieve que el mismo comprendía funciones de inspección, las cuales califican el cargo como de confianza, según lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y sobre estos alegatos el sentenciador guardó silencio, nada dijo al respecto, ni siguiera para desestimarlos. Consideró que este es un aspecto esencial en la decisión del asunto, planteado en tiempo oportuno por la entidad querellada -que fue obviado por completo en la parte motiva del fallo recurrido- puesto que tal, aspecto se refiere al punto central de la controversia, para rebatir la pretensión de la querellante en cuanto a que ocupaba un cargo de carrera al momento de su remoción. Sin embargo, como se puede observar en la sentencia apelada, estos alegatos del Municipio Valencia no fueron tomados en cuenta en la decisión del caso; por el- contrario, fueron totalmente silenciados en el referido fallo, lo cual configura el denunciado vicio…”.

Igualmente, denunció, el hecho que “…la sentencia apelada incurre en este vicio cuando, además de omitir los alegatos del Municipio sobre las funciones de inspección que comprendía el cargo de COORDINADOR, desconoce los elementos probatorios llevados a juicio por la parte querellada…” (Mayúsculas de la cita).

Advirtió, que “…el Municipio Valencia si consignó el manual descriptivo de clases de cargos, como contradictoriamente lo había reconocido la sentencia apelada (…), cuando observó que la parte querellada (sic) promovió la Gaceta Municipal de Valencia en fecha 5 de mayo de 2010, que contiene el manual descriptivo de clases de cargos de la Alcaldía del Municipio Valencia (…). Resulta que el Municipio si aportó los referidos elementos (…) los cuales contemplan las actividades de inspección como funciones inherentes al cargo de COORDINADOR, que ocupaba el querellante al momento de su remoción…” (Mayúsculas de la cita).

Señaló, que “…el Juzgador de Instancia no entró a analizar estos elementos aportados por el Municipio. Ciertamente el Municipio alegó en la contestación de la querella y demostró en el lapso probatorio, que la demandante al momento de su remoción ejercía funciones de inspección de las actividades del área bajo su competencia, así como la realización de inspecciones según el caso, lo cual implicaba que estas funciones requerían de un alto grado de confidencialidad en el despacho del Director de Administración y por tal razón, era un cargo de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Por consiguiente, estimo que la sentencia incurre en una incongruencia negativa, al desconocer que el Municipio haya demostrado el cumplimiento de funciones de confianza por la querellante, en el cargo que ocupaba al momento de su remoción…”.

Esgrimió, respecto del vicio del falso supuesto declarado por el Juzgado A quo en el acto administrativo objeto de impugnación, que “…resulta inexistente: En primer lugar, según los hechos alegados y probados por el Municipio, la querellante al momento de su remoción ejercía funciones de inspección en el cargo de COORDINADOR que ocupaba, y el segundo lugar, porque según el Derecho aplicable, las funciones de inspección califican un cargo como de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, en atención a los previsto por el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Por lo tanto, resulta inexistente el vicio de falso supuesto declarado por la sentencia apelada y así solicito que lo declare esta Corte…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Finalmente, solicitó que “…el presente escrito sea agregado a los autos y sea declarada CON LUGAR la apelación interpuesta, por lo tanto revocada la sentencia apelada y declarada sin lugar la querella funcionarial…” (Mayúsculas de la cita).

IV
DE LA COMPETENCIA

Considera esta Corte necesario pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 29 de marzo de 2012, por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte y al efecto, observa:

El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.

Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 29 de marzo de 2012, por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Corte para conocer del presente asunto, le corresponde pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la Apoderada Judicial del Municipio Valencia del estado Carabobo, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en fecha 29 de marzo de 2012, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Asunción Rosas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, contra la referida Alcaldía y al respecto observa que:

La Apoderada Judicial del Municipio recurrido, denunció en su escrito de fundamentación a la apelación el vicio de incongruencia en que -según sus dichos- incurrió el Juzgado A quo, al obviar cada uno de los “…alegatos del Municipio (…) específicamente en la descripción del cargo y las funciones…” asignadas a la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo “…donde se ponía en relieve que la misma emprendía funciones de inspección, las cuales califican el cargo como de confianza, según lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”, punto -que a su decir resultaba- controvertido en la contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En ese sentido, resulta procedente señalar lo dispuesto en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del siguiente tenor:
“Artículo 243. Toda sentencia debe contener:

(…Omissis…)

5º Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia…”.

La norma transcrita establece los requisitos que debe contener toda sentencia, dentro de los cuales se encuentra el principio de congruencia del fallo, el cual se traduce en tres aspectos: (i) decisión expresa, positiva y precisa; (ii) decidir sobre las pretensiones deducidas; y (iii) decidir sobre las defensas o excepciones opuestas.

Sobre el vicio de incongruencia negativa, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República en sentencia Nº 00989 dictada en fecha 1º de julio de 2009, (caso: Banco Caracas, C.A. Banco Universal Vs. Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas), señaló lo siguiente:
“Al respecto, ya esta Sala en sentencia No. 05406 del 4 de agosto de 2005, ratificada en decisiones Nos. 00078, 01073, 00776 y 01126 de fechas 24 de enero, 20 de junio de 2007, 3 de julio y 1º de octubre de 2008, respectivamente, ha expresado lo que debe entenderse por incongruencia negativa, resaltando lo siguiente:
‘...En cuanto a la congruencia, dispone el segundo precepto del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse ‘con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas’. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial...’.

Lo anterior deja en evidencia que la existencia del vicio de incongruencia negativa tiene lugar cuando se omite alguna de las pretensiones, o defensas opuestas por las partes, que conlleva por vía de consecuencia al quebrantamiento del principio de exhaustividad contemplado en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil…”.

De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende de manera clara el carácter esencial que comportan los requisitos formales de la sentencia y la consecuencia jurídica que produce su inobservancia, por lo que habiendo sido alegado el vicio de incongruencia negativa como fundamento del recurso de apelación, procede esta Corte a constatar si el fallo apelado se encuentra incurso en el referido vicio.

Asimismo, esta Corte debe traer a colación lo dispuesto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 244. Será nula la sentencia: por faltar las determinaciones indicadas en el artículo anterior; por haber absuelto de la instancia; por resultar la sentencia de tal modo contradictoria, que no pueda ejecutarse o no aparezca que sea lo decidido; y cuando sea condicional, o contenga ultrapetita…” (Negrillas de esta Corte).

La norma transcrita consagra los motivos de nulidad de toda sentencia, entre los cuales se prevé que resulte contraria a las condiciones exigidas en el artículo 243 eiusdem, cuyo cumplimiento es de estricto orden público, por lo que deberá ser evaluado por el Juez aún de oficio, en cualquier estado y grado de la causa.

Ahora bien, circunscribiendo el análisis anterior al caso de autos, esta Corte aprecia que los alegatos presentados por la Apoderada Judicial del Municipio recurrido ante el Juzgador de Primera Instancia no fueron tomados en cuenta al momento de proferir el fallo objeto de apelación, pues ello puede evidenciarse de los argumentos realizados en la motiva del mismo, donde no realizó mención alguna sobre las defensas opuestas por el ente recurrido, respecto de las funciones que cumplía la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo como “…Coordinador grado 6, adscrito a la Dirección de Administración, División de Control y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados…” de la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo.

Así, en relación a la referida omisión esta Corte evidencia que el Juzgado A quo, se limitó simplemente a señalar que la Administración “…no aportó al proceso los elementos de convicción suficientes para determinar la jerarquía del cargo dentro del Ente o el efectivo cumplimiento de funciones de confianza (…) debe quien Juzga concluir que la querellante no se encontraba ejerciendo un cargo de libre nombramiento y remoción…”, argumento que por demás la parte recurrida negó, rechazó y contradijo, al señalar taxativamente que del expediente judicial, se deprendían elementos de convicción suficientes para validar la decisión tomada por al Administración al momento de retirar y remover a la recurrente, evidenciándose así, una falta de correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, concretamente la esgrimida por la Apoderada Judicial del Municipio Valencia del estado Carabobo, por ello, resulta procedente la denuncia de incongruencia negativa planteada y en consecuencia, CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 25 de abril de 2012, por la Abogada Rosibel Grisanti de Montero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Municipio Valencia del estado Carabobo. Así se establece.

Con base a lo anteriormente expuesto, esta Alzada REVOCA el fallo dictado en fecha 29 de marzo de 2012, por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en atención a lo dispuesto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, por lo cual considera Inoficioso para esta Corte pronunciarse respecto de los vicios alegados por la representación judicial de la Alcaldía in commento en su escrito de fundamentación a la apelación y así, se pasa a conocer del fondo del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, para lo cual se observa que:

El Abogado Asunción Rosas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, solicitó la nulidad “…DEL ACTO AMINISTRATIVO (RESOLUCIÓN Nº DA/722/10), emanado del Alcalde de Valencia, de fecha 18 de noviembre de 2010 y de su subsanación (RESOLUCIÓN Nº RH/041/10), de fecha 25 de noviembre de 2010, emanada de la rectora de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Valencia, actuando por delegación del Alcalde, según Resolución No DAQ/835/2008, de fecha 11 de diciembre de 2008…”, mediante la cual se decidió remover y retirar a la recurrente del cargo “…Coordinador grado 6, adscrito a la Dirección de Administración, División de Control y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados…”, de la Alcaldía in commento, en virtud que la misma ostentaba un “…cargo de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.

En este sentido, la Apoderada Judicial del Municipio Valencia del estado Carabobo, en su escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial (Ver folios 36 al 35 del expediente judicial) adujo que las funciones desempeñadas por la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, “…encuadran o se subsumen en los cargos considerados como de CONFIANZA y por lo tanto de libre nombramiento y remoción ya que ejercía funciones de inspección de las actividades del área bajo su competencia, así como de control e inspección del funcionamiento de los servicios públicos, en diferentes sectores de la comunidad, de asistencia al jefe de la unidad en la ejecución, seguimiento y control de actividades administrativas (…), realización de inspecciones según el caso, lo cual implicaba un alto grado de confidencialidad en el despacho del Director Administrativo…” (Mayúsculas de la cita).

Siendo ello así, esta Corte en aras de determinar la naturaleza del cargo de Coordinador -ocupado por la recurrente al momento de su remoción y retiro de la Administración Pública Municipal-, estima necesario señalar que el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, cuyos titulares gozan de estabilidad en el ejercicio de sus funciones, exceptuando, entre otros, los de libre nombramiento y remoción, señala de manera expresa lo que a continuación se transcribe:
“Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño…”.

Del dispositivo legal antes transcrito se aprecia que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, mientras que los de libre nombramiento y remoción son la excepción a la referida regla, teniendo la Administración la carga de demostrar esta última condición.

Por otro lado de conformidad con lo previsto en el artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 11 de julio de 2002 se dictó la Ley del Estatuto de la Función Pública, vigente a partir de esa misma fecha, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, la cual tiene por objeto regular los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública y que en su artículo 19 señala lo siguiente:
“Artículo 19. Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.

(…Omissis…)

Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley…”.

De lo transcrito resulta evidente que la condición de carrera del funcionario público lo hace acreedor de la estabilidad en el desempeño de sus funciones y, la excepción es el libre nombramiento y remoción.
Ahora bien circunscritos al caso objeto de análisis, evidencia esta Corte que corre inserto a los folios doce (12) y catorce (14) del expediente judicial, la Resolución Nº DA/722/10 de fecha 18 de noviembre de 2010, reformulada mediante Resolución Nº RH/041/10 de fecha 25 de noviembre de ese mismo año, por medio del cual el Alcalde del Municipio Valencia del estado Carabobo procedió a remover y retirar a la recurrente del cargo “Coordinador”, por realizar funciones “…de inspección de las actividades del área bajo competencia, así como de control e inspección del funcionamiento de los servicios públicos, en diferentes sectores de la comunidad, de asistencia al jefe de unidad en la ejecución, seguimiento y control de las actividades administrativas y técnicas en el área bajo su coordinación, realización de inspecciones según el caso, lo cual implica que estas funciones requieren de un alto grado de confidencialidad en el Despacho del Director…”.

Ahora bien, considerando la presunta condición de personal de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción del cargo de Coordinador, resulta oportuno traer a colación la sentencia Nº 2006-2486, de fecha 1º de agosto de 2006, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo (caso: José Luis Peraza Batistini Vs. Municipio Libertador del Distrito Capital), mediante la cual señaló:
“…que los funcionarios públicos se clasifican en funcionarios de carrera y funcionarios de libre nombramiento y remoción. Se consideran funcionarios de carrera aquellos que han cumplido los requisitos legales necesarios para ingresar a la Administración Pública, mientras que los de libre nombramiento y remoción, tal y como su nombre lo indica, pueden ser nombrados libremente por la máxima autoridad del Organismo correspondiente cuando las situaciones fácticas del mismo así lo ameriten. Asimismo, los funcionarios denominados como de libre nombramiento y remoción se clasifican a su vez en funcionarios de alto nivel y funcionarios de confianza. En este sentido, la determinación de un cargo como de ‘alto nivel’ viene dada tanto por su determinación legal, como por las funciones inherentes al cargo en cuestión, tratándose en este caso de funciones de administración del organismo, todo lo cual debe reflejarse en el Registro de Información de Cargos correspondiente. De igual manera, para clasificar un cargo como de ‘confianza’ debe ser valorada la naturaleza de las actividades efectivamente realizadas por el funcionario, siendo éstas labores que ameritan la confianza del máximo Jerarca del órgano correspondiente…”.

De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende que para calificar un cargo como de confianza deben valorarse las funciones desempeñadas efectivamente en dicho cargo, reflejadas en el Registro de Información de Cargos correspondiente.

Hechas las anteriores consideraciones, se observa de autos que riela a los folios ciento cincuenta y siete (157) al ciento sesenta y tres (163) del expediente judicial el Manual Descriptivo de Cargos de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, publicada en Gaceta Municipal Nº 10/1419 de fecha 5 de mayo de 2010, donde se desprende que -desde ese momento- el cargo de “Coordinador” cumplirá las funciones siguientes:
“1) Coordina e inspecciona las actividades del área de su competencia, a fin de que se cumplan los objetivos de la misma.

2) Asiste al jefe de la unidad en la ejecución, seguimiento y control de las actividades administrativas o técnicas que éste le asigne.

3) Asesora verbalmente sobre la materia y área de su competencia.

4) Realiza inspecciones según sea el caso.

5) Realiza análisis diversos.

6) Elabora informes técnicos.

7) Realiza tareas afines según sea necesario…”.

De conformidad con lo anterior, siendo el cargo desempeñado por la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo el de “Coordinador” y en aras de comprobar la naturaleza del mismo, este Órgano Jurisdiccional ha señalado en reiteradas ocasiones que para calificar un determinado cargo como de libre nombramiento y remoción, tal situación obedece a las actividades desempeñadas, a menos que alguna disposición normativa establezca específicamente ese cargo como de libre de nombramiento y remoción, caso en el cual la Administración no deberá probar las funciones del funcionario.

Al respecto, se advierte que la prueba por excelencia de las funciones atribuidas al cargo lo constituye, tal como lo ha sostenido esta Corte en reiteradas decisiones, el Manual Descriptivo o el Registro de Información del Cargo.

Así las cosas, pasa este Órgano Jurisdiccional al analizar las funciones desempeñadas por la recurrente en el cargo de Coordinador y al efecto se observa que:

De la lectura del manual descriptivo de cargos, se evidencia que el mismo hace alusión al cumplimiento de las funciones de coordinación e inspección de las actividades del área de su competencia, asesoramiento sobre la materia y área de su competencia y elaboración de informes técnicos

En tal sentido, en aplicación del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y en concordancia con las características de las funciones desempeñadas por la recurrente en el cargo de “Coordinador”, evidenciadas en el referido Manual Descriptivo de Cargos y efectivamente ejecutadas por la ut supra citada ciudadana, que comprenden actividades de programación, planificación y supervisión, implica que la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo depositara en manos de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, un grado de confianza, que ciertamente involucra actividades de coordinación y la responsabilidad de supervisar personal a su cargo, aunado al hecho de la posibilidad de realizar cualquier actividad destinada al logro de los objetivos planteados de por el Jefe de la Unidad, funciones éstas que evidentemente ameritan un alto grado de confidencialidad.

En ese sentido, esta Corte a los fines de despejar aún más la situación planteada, relacionada con la calificación del cargo de “Coordinador” ocupado por la recurrente al momento de ser removida y retirada de la Administración Pública Municipal, debe expresar que quien desempeñe el cargo sub iudice de “Coordinador”, a todas luces debe planificar y decidir el trabajo a ejecutar, siendo que esta potestad de planificar y dirigir y supervisar las actividades realizadas por personal a su cargo obviamente implicaba un nivel de confianza que inviste a quien lo ostente de responsabilidad elevada, dada la confidencialidad que la misma exige.

Razón por la cual, tal como se apreció del presente expediente, se pudo constatar en el referido Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Valencia, que -para el momento de ser removida y retirada la recurrente de la Administración Pública Municipal- el cargo “Coordinador” era de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, podía ser removida de manera discrecional, sin que ello implicara la instrucción de algún procedimiento previo para separarla de su cargo.

Dicho lo anterior, estima este Órgano Jurisdiccional señalar que el cargo “Coordinador” detentado por la recurrente -reiteramos- al momento de su remoción era de confianza, ello cuando de autos y del análisis del manual descriptivo de cargos se desprende claramente que las funciones ejercidas por la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, implicaban un alto grado de confianza y de responsabilidad, y es por ello, que la Administración podía disponer a libre arbitrio de dicho cargo. Así se establece.

Ahora bien, no pasa desapercibido para esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el hecho que el Apoderado Judicial de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, denunció el hecho que el acto administrativo objeto de impugnación “…lesiona los derechos exclusivos de los funcionarios y funcionarias públicos de carrera, a su estabilidad prevista en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y expresamente en los casos cuando procede el retiro de los funcionarios públicos de carrera…”.

En ese sentido, debe Órgano Jurisdiccional precisar que los funcionarios de carrera gozan principal y exclusivamente del derecho a la estabilidad en el desempeño de sus funciones, lo cual se traduce en que sólo podrán ser separados legítimamente de sus cargos por las razones establecidas expresamente en la Ley. Por ello, debe afirmarse que el funcionario de carrera, que adquiere tal condición, dado el cumplimiento de ciertos requisitos y en atención a la naturaleza del cargo que ejerza, goza de plena estabilidad en el ejercicio de su labor, de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En este contexto, las implicaciones que conlleva la remoción de un funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de libre nombramiento y remoción, difieren sustancialmente con la remoción que pueda realizarse mediante acto administrativo de un funcionario que desempeñe dicho cargo de libre nombramiento y remoción y que en ninguna oportunidad, durante el ejercicio de la función pública, haya adquirido la condición de funcionario de carrera.

Esto es, con relación a los funcionarios que no ostentan la condición de funcionarios de carrera y que desempeñen un cargo de libre nombramiento y remoción los mismos pueden ser objeto de la medida de remoción -como se señaló ut supra- sin ningún tipo de limitaciones y dicho acto administrativo trae aparejado, además de la sustitución del cargo que ocupaban, su retiro de la Administración Pública. De este modo, la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción implica que el mismo, en atención a lo establecido en el segundo aparte del artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, puede ser nombrado y removido libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en la mencionada Ley, entendiendo que tales funcionarios podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza, de acuerdo a los artículos 20 y 21 eiusdem, por lo que en caso de remoción y si el mismo no es reubicado en otro cargo, el acto administrativo de remoción implica su retiro de la Administración Pública.

Por otra parte, los funcionarios de carrera, en los casos en que eventualmente ejerzan un cargo de libre nombramiento y remoción pueden ser objeto de un acto administrativo de remoción, sin embargo, tal acto de remoción no comporta su retiro de la Administración Pública, sino que, por el contrario, origina que el funcionario sea colocado en situación de disponibilidad por el lapso de un (1) mes, tal como lo establecen los artículos 84 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, y en caso de no ser posible su reubicación en otro cargo de igual o superior jerarquía al último cargo de carrera desempeñado, sólo en tal supuesto, podrán ser retirados de la Administración Pública.

Así las cosas, aprecia esta Corte que la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, ingresó a la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, el 1º de abril de 2008, como Funcionaria Pública de Carrera -hecho por demás reconocido por la parte recurrida- “…por haber sido seleccionada en el III Concurso Público efectuado en la Alcaldía de Valencia...”, en el cargo de “Coordinador”.

No obstante ello, aprecia este Órgano Jurisdiccional que con posterioridad al momento en que se verificó el ingreso la recurrente, fue dictado el Manual Descriptivo de Cargos de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, -Ver folios en los folios 157 al 163 del expediente judicial- publicado en Gaceta Municipal Nº 10/1419 de fecha 5 de mayo de 2010, de donde se desprende que -desde ese momento- el cargo de “Coordinador” fue declarado de confianza.

En ese sentido, visto la circunstancia en la cual el cargo que ingresó la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, fue excluido de la categoría de carrera administrativa no implica que dicha funcionaria haya perdido tal condición, pues el referido Manual Descriptivo de Cargos de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, publicado en Gaceta Municipal Nº 10/1419 de fecha 5 de mayo de 2010, debe aplicarse con efectos hacia el futuro, no implicando con ello un cambio en la condición de funcionario de carrera de la recurrente, ya que la misma sólo se pierde como consecuencia de alguna de las razones establecidas en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que, al no estar presente alguna de ellas, la condición de funcionario público de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo resulta inextinguible.

En razón de las consideraciones realizadas, se aprecia que la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, posee la condición de funcionario de carrera, circunstancia que verificó esta Corte y reconoció la parte recurrida, al haber ingresado a la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, a ejercer un cargo calificado -en ese momento- como de carrera, por lo que el acto administrativo impugnado al manifestar que la recurrente no poseía tal condición partió de un falso supuesto de hecho, lo que conllevó a que no le fuese respetado su derecho a la estabilidad en el desempeño de sus funciones y que, como consecuencia de ello, no se le haya colocado en situación de disponibilidad a los fines de tramitar, en el período de un (1) mes, su posible reubicación dentro de la Administración Pública, de conformidad con lo establecido en los artículos 84 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.

En ese contexto, expresa este Órgano Jurisdiccional que la Administración efectivamente estaba en la obligación de otorgarle a la recurrente el mes de disponibilidad y realizar en ese lapso sus gestiones reubicatorias, las cuales en virtud de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, debería realizarse en este caso, a través del procedimiento establecido en el artículo 84 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, a fin de preservar -reiteramos- la estabilidad, y por ende la carrera de la funcionaria Oraly Matilde Rodríguez Candelo.

Ahora bien, considerando que la remoción de la recurrente del cargo que desempeñaba no vulneró su derecho a la estabilidad, en atención a las observaciones ut supra precisadas, debe destacarse que como garantía de este derecho ha debido otorgársele el lapso de disponibilidad por el período de un (1) mes a los fines de gestionar su posible reubicación dentro de la Administración Pública y sólo después de realizar tal trámite y de resultar infructuosas las gestiones reubicatorias, proceder a su retiro definitivo.

Sin embargo, la omisión de tales trámites no podría generar la nulidad del acto administrativo impugnado, toda vez que la remoción de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo del cargo que desempeñaba se presenta como legítima, por lo que su reincorporación, contrario a lo solicitado, no puede ser ordenada más que sólo al lapso previsto para cumplir con el procedimiento para su posible reubicación, con lo cual se está garantizando y protegiendo su derecho a la estabilidad. Así se establece.

En razón de lo expuesto, debe esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desestima la pretensión propuesta por el Apoderado Judicial de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, por cuanto su reincorporación no puede ser ordenada más que por el período de un (1) mes, a los fines que la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, gestione su posible reincorporación dentro de la Administración Pública. Así de declara.

Por los argumentos expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declara Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y en consecuencia, la nulidad parcial del “…ACTO AMINISTRATIVO (RESOLUCIÓN Nº DA/722/10), emanado del Alcalde de Valencia, de fecha 18 de noviembre de 2010 y de su subsanación (RESOLUCIÓN Nº RH/041/10), de fecha 25 de noviembre de 2010, emanada de la rectora de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Valencia…”, solo en lo que respecta al retiro de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo del cargo “…Coordinador grado 6, adscrito a la Dirección de Administración, División de Control y Apoyo Administrativo, Sección Entes Descentralizados…”, de la Alcaldía in commento, ordenándose finalmente, su reincorporación por el período de un (1) mes, a los fines que la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, gestione su posible reincorporación dentro de la Administración Pública y en consecuencia, se desestima las demás pretensiones hechas en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así de declara.
VI
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 25 de abril de 2012, por la Abogada Rosibel Grisanti de Montero, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Municipio Valencia del estado Carabobo, contra la sentencia dictada en fecha 29 de marzo de 2012 por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Asunción Rosas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana ORALY MATILDE RODRÍGUEZ CANDELO contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO.

2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3. REVOCA el fallo dictado en fecha 29 de marzo de 2012, por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.

4.- PARCIALMENTE CON LUGAR, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto:

4.1.- PARCIALMENTE NULO el Acto Administrativo objeto de impugnación.

4.2.- ORDENA, la reincorporación de la ciudadana Oraly Matilde Rodríguez Candelo, por el período de un (1) mes, a los fines de que la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, gestione su posible reincorporación dentro de la Administración Pública.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil trece (2013). Años 202° de la Independencia y 154° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente

La Juez,

MARISOL MARÍN R.

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

Exp. Nº AP42-R-2012-000667
MEM/