TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2009-001100

En fecha 5 de agosto de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 871 de fecha 21 de julio de 2009, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Carlos Alberto Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 8.067, actuando con carácter de Apoderado Judicial del ciudadano ANDRÉS JOSÉ CARMONA BARRIENTOS, titular de la cédula de identidad Nº 3.721.316, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE AGRICULTURA Y TIERRAS .

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 16 de junio de 2009, el recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de junio de 2009, por la Abogada Nelsy Candelaria Navarro Delgado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 72.349, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada, contra la decisión dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 30 de abril de 2009, mediante la cual declaró Con Lugar la querella interpuesta.

En fecha 11 de agosto de 2009, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente a la Juez María Eugenia Mata; se ordenó aplicar el procedimiento previsto en el artículo 19 aparte 18 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho, para fundamentar la apelación.

En fecha 23 de septiembre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por el Abogado Mario Gil, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 27.646, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada, mediante la cual consignó escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 30 de septiembre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por el Abogado Carlos Alberto Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, mediante la cual consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.

En fecha 8 de octubre de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación de la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 20 de octubre de 2009.

En fecha 21 de octubre de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 28 de octubre de 2009.

En fecha 29 de octubre de 2009, estando la causa en estado de fijar audiencia de informes orales, esta Corte difirió dicha oportunidad.

En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Abogado Efrén Navarro, se reconstituyó la Junta Directiva de esta Corte, quedando conformada de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.

En 5 de mayo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en el que se encontraba, advirtiendo su reanudación una vez que hubiera transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil

En fecha 12 de mayo de 2010, se difirió nuevamente la oportunidad para fijar la audiencia de informes orales.

En fecha 20 de mayo de 2010, esta Corte fijó para el día 23 de junio de 2010, la oportunidad para la celebración de la audiencia de informes orales.

En fecha 17 de junio de 2010, se difirió nuevamente la oportunidad para la celebración de la audiencia de informes orales.
En fecha 1º de julio de 2010, en virtud de lo previsto en la disposición transitoria quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se declaró la causa en estado de sentencia y se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente a los fines de que dictara la decisión correspondiente. En la misma fecha se pasó el expediente.

En fecha 15 de julio de 2010, en virtud de lo previsto en la disposición transitoria quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se declaró la causa en estado de sentencia y se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente a los fines de que dicte la decisión correspondiente. En la misma fecha, se pasó el expediente.

En fechas 8 de noviembre de 2010, 12 de mayo y 12 de diciembre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, las diligencias presentadas por el Abogado Carlos Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, mediante las cuales solicitó pronunciamiento en la presente causa.

En fecha 23 de enero de 2012, en razón de la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.

En fechas 2 de febrero de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por el Abogado Carlos Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, mediante la cual solicitó pronunciamiento en la presente causa.

En fecha 3 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenándose la notificación de las partes, advirtiendo su reanudación una vez transcurrido los lapsos previstos en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

En fechas 27 de febrero, 24 de abril, 5 de junio de 2012, 19 de marzo, 22 de mayo y 26 de junio de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, las diligencias presentadas por el Abogado Carlos Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, mediante las cuales solicitó pronunciamiento en la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 26 de septiembre de 2002, el Abogado Carlos Alberto Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Andrés Carmona, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, con base a los siguientes argumentos:

A efectos de aclarar la situación de su representado, señaló que “…el Ministerio de la Producción y Comercio y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) suscriben un convenio denominado ‘Acuerdo de Servicios Administrativos entre el Ministerio de la Producción y el Comercio de la República de Venezuela y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, para el apoyo a la Preinversión del Ministerio de la Producción y el Comercio y el Fortalecimiento Institucional de su Oficina Sectorial de Planificación (PSAT) y al Plan de Inversiones para la Transformación del Sector Agropecuario (PITSA) Componente de Fortalecimiento Institucional’, dicho acuerdo tiene por objeto obtener asesoría para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria y, promover la participación de sectores públicos y privados en la formulación y ejecución del Plan Alimentario Nacional, de esta forma, el Consejo Nacional de Alimentación llevaría a cabo las tareas encomendadas y previstas en el Decreto de creación mediante la contratación de un órgano internacional…” (Negrillas y mayúsculas del original).

Manifestó que, una vez suscrito el mencionado acuerdo, “…el Ministerio de la Producción y Comercio, a través del IICA (sic) contrata los servicios de personal especializado sobre la materia y, de esta forma, ingresa mi representado a la Administración Pública Nacional (Consejo Nacional de la Alimentación), es decir, mediante la figura del contrato. Ahora bien, (…) si bien el ciudadano Andrés Carmona suscribió el contrato con un representante del IICA (sic), este órgano internacional actuó por autorización del Ministerio de la Producción y Comercio, por lo tanto, no puede entenderse que trabajaba para el IICA (sic), el IICA (sic) sólo fungía como un administrador del Ministerio, organismo querellado, así, en la Cláusula Quinta se estableció que ‘La Vigencia de este contrato estará sujeta a la disponibilidad de los recursos asignados por el Ministerio de la Producción y el Comercio para ser administrados por el IICA’ (sic), luego, el pago por concepto de sueldo se tramitaba por la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de la Producción y Comercio…” (Negrillas y mayúsculas de la cita).

Adujo que siendo su representado, “…funcionario del Ministerio de la Producción y el Comercio, adscrito al Consejo Nacional de Alimentación, el funcionario competente para retirar o, en su defecto, delegar, dicha decisión administrativa es el Ministro de Producción y Comercio como miembro del Consejo Nacional de Alimentación, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto Presidencial N° 666 de fecha 10-5-95, publicado en Gaceta Oficial N° 35.713 del 18-5-95, en consecuencia, el funcionario Ibrahim Mercherf, en su condición de Director del Ministerio de Agricultura y Tierras no está facultado para retirar al querellante, por lo que resulta evidente que actuó fuera del margen de su competencia, viciando de nulidad radical el acto administrativo contenido en la comunicación N° 286 de fecha 27 de marzo de 2002…” (Negrillas de la cita).

Sostuvo que “…el funcionario Ibrahim Mercherf como Director del Ministerio de Agricultura y Tierras no sólo no tiene competencia para retirar al querellante sino que invade la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 del Texto Fundamental; en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio...” (Negrillas de la cita).

Con fundamento en las denuncias precedentes, el recurrente solicitó “…Primero: Que se declare nulo el acto administrativo contenido en la comunicación N° 285 de fecha 27 de marzo de 2002; Segundo: Que se ordene la reincorporación del ciudadano Andrés Carmona, ya identificado, al cargo de Secretario Técnico del Ministerio de la Producción y el Comercio, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación; Tercero: Que se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación al cargo, tomando en cuenta los aumentos experimentados en la Administración Pública.” (Negrillas de la cita).

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 30 de abril de 2009, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Andrés Carmona contra el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, con base a los siguientes argumentos:

“Solicita el actor se decrete la nulidad del Oficio Nº 285 de fecha 27 de marzo de 2002, suscrito por el ciudadano Ibrahim Merchref, con el carácter de Director del Ministerio de Agricultura y Tierras, mediante el cual le participó que a partir del día 31 de marzo de 2002, cesaría su prestación de servicio en el Consejo Nacional de la Alimentación, bajo la figura de personal contratado (honorarios profesionales).

Alegó la existencia en el citado acto administrativo de los vicios de incompetencia manifiesta y de usurpación de funciones. Que su retiro de la Administración era competencia del Ministerio de la Producción y el Comercio, y no del Ministerio de Agricultura y Tierras. Que el funcionario que suscribe el acto recurrido, ciudadano Ibrahim Mercherf, como Director del Ministerio del Agricultura y Tierras, no sólo carecía de la competencia necesaria para retirarlo de ese organismo, sino que invadió la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando con dicho proceder las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagran el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias y el numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Ahora bien, respecto de los vicios de incompetencia denunciados por el actor, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencias Nos.00539 de fecha 1º de junio de 2004 y No.00905 del 18 de junio de 2003, ratificó el criterio en virtud del cual, la incompetencia se configura cuando determinada autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, pues ella implica un conjunto de facultades pero también de deberes atribuidos a un órgano que puede y debe ejercerlos, dentro de estas, que debe ser expresa, es decir, debe estar explícitamente prevista en la Constitución, las leyes y demás actos normativos; que es improrrogable o indelegable ya que el órgano que la tiene atribuida no puede disponer de ella, debiendo limitarse a su ejercicio directo y exclusivo, salvo en los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la ley (ver en este último sentido sentencia de esa misma Sala Nº 00534 del 12 de abril de 2007).

De la misma forma ha señalado dicha Sala que se distinguen dentro de los supuestos de incompetencia, tres tipos de anomalías, denominadas: a) usurpación de autoridad, b) usurpación de funciones y c) extralimitación de funciones.

La primera o usurpación de autoridad, se materializa cuando un acto es dictado por quien carece de investidura pública, por su parte la segunda o usurpación de funciones, se produce cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando con ello las disposiciones constitucionales que consagran el principio de separación de poderes y de que sólo la Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, debiendo a ellos sujetarse las actividades que realicen, adicionando el principio de la colaboración entre los poderes; y la última, es decir, la extralimitación de funciones, consiste en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa.

De estas dos figuras, sólo la incompetencia manifiesta vicia de nulidad absoluta el acto de que se trate, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y revestirá este carácter, según la Sala Político Administrativa del tribunal Supremo de Justicia, cuando ésta sea grosera, patente, es decir, cuando sin particulares esfuerzos interpretativos se compruebe que otro órgano es el realmente competente (Ver Sentencia de la Sala en comento Nº 270, de fecha 19 de octubre de 1989, reiterada entre otras decisiones proferidas al respecto, en decisión Nº 00122 de esa misma Sala del 30 de enero de 2008).

En el caso de autos, el actor adujo que el Ministerio de Agricultura y Tierras, por intermedio de un Director, invadió la esfera de competencias del Ministerio de la Producción y el Comercio, al proceder a retirarlo del cargo que venía desempeñando, incurriendo por ende el vicio de usurpación de funciones. Ahora bien, como supra señalamos, la usurpación de funciones alude a aquella situación en la que una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público. En base a esta hipótesis, visto que los entes ministeriales involucrados pertenecen a la misma rama del Poder Público (Poder Ejecutivo Nacional), resulta evidente que se esta en presencia del vicio de usurpación de funciones, por lo que, se desestima la denuncia que este sentido formuló el actor. Así se decide.

Por otra parte, con relación al funcionario que dictó el acto administrativo recurrido, se aprecia que este fue suscrito por el ciudadano Ibrahim Mercherf, con el carácter de Director del Ministerio del Agricultura y Tierras, funcionario que, de las actas que conforman el expediente judicial se constata que desempeñaba a su vez el cargo de Secretario Técnico del Consejo Nacional de la Alimentación, ente creado mediante Decreto Nº 666 de fecha 6 de mayo de 2005, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.712 del 17 de mayo de ese año, como un órgano de carácter permanente integrado y presidido por el hoy Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras.

Asimismo se desprende que el artículo 6 del mencionado decreto, previó la creación de un Secretaría Técnica, coordinada por un Secretario designado por el Presidente del Consejo, situación que revela que la competencia para separar al actor del cargo que ocupaba estaba atribuida al Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, por conducto del funcionario sobre el cual delegue dicha atribución, delegación que en el presente caso no cursa a los autos, estando por ende viciada la actividad que desplegó el ciudadano Ibrahim Mercherf de nulidad, al no ser, en este caso especifico, el funcionario competente para dictar el acto recurrido, motivo por el cual, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se declara su nulidad…”.

III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 23 de septiembre de 2009, el Abogado Mario Gil, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base a los siguientes argumentos:

Señaló, que “De las actas procesales que cursaron en el expediente signado con el Nº 5916 y que se tramitó por ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital se infiere la falta de Jurisdicción del Juez respecto a la Administración Pública (…). [ya que] El querellante ciudadano Andrés José Carmona Barrientos (…) parte de un hecho falso o inexistente ya que no era funcionario de carrera ni de ninguna otra categoría a los cuales le fuera imponible la Ley del Estatuto de la Función Pública, por tanto, no era aplicable la jurisdicción Contencioso Administrativa en este caso en particular…” (Negrillas de la cita, corchetes de esta Corte).

Que, “…el actor se encontraba prestando servicios en condición de CONTRATADO a este respecto la Ley del Estatuto de la Función Pública, señala en su artículo 38: `El régimen aplicable al personal contratado será aquel previsto en el respectivo contrato y en la Legislación Laboral´ (…) la acción intentada por el querellante nunca debió ser admitida en esta jurisdicción por ser la normativa que regula la acción y el proceso jurisdiccional y las respectivas competencias, materia laboral y como todo sobre jurisdicción y proceso es materia de Orden Público y de obligatorio cumplimiento, es por ello que el legislador le atribuye al Juez la facultad de pronunciarse a este respecto aún de Oficio…” (Negrillas y subrayado de la cita).

Denunció, que “…el vicio de la sentencia contenido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil (…) en virtud de que dicho fallo adolece del indicado vicio de contradicción. (…) en el caso de autos, este pasó a desechar y a desestimar la denuncia fundamental que formuló el actor entre sus alegaciones y esto da lugar a la pregunta ¿Cómo se entiende el que el sentenciador deseche el principal alegato de la supuesta nulidad esgrimida por el querellante y posteriormente pasa a declarar con lugar el recurso? Es un evidente caso de contradicción del fallo con la propia motivación que lo fundamenta; lo cual configura un vicio de la sentencia de los previstos para su nulidad en el artículo 244 e infracción del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil...” (Negrillas y subrayado de la cita).
Finalmente solicitó, “…se declare sin lugar e inadmisible la acción intentada por el querellante…”.
IV
DEL ESCRITO DE CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 30 de septiembre de 2009, el Abogado Carlos Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base a los siguientes argumentos:

Expuso, que “Rechazo en todas sus partes el contenido del escrito de formalización considerado por no ajustarse a la verdad procesal, ya que el a quo decidió de acuerdo a lo alegado y probado en autos. Además la carga de la prueba corría a favor de la administración, y es en esta Instancia donde viene a actuar está plenamente demostrado que el funcionario que acordó el acto administrativo del cese de funciones del funcionario, carecía de facultades para dictarlo, ello por usurpación de funciones como fue alegado en el libelo…”

Finalmente, solicitó se desestime los alegatos de la parte querellada y se confirme la decisión objeto de recurso de apelación.

V
DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier pronunciamiento, debe precisar esta instancia que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en materia de función pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo ello así, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer en segunda instancia de la presente causa.

VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia, corresponde a esta Corte pronunciarse respecto al recurso de apelación interpuesto y a tal efecto, observa:

El Juzgado A quo, señaló en el fallo apelado que “…En el caso de autos, el actor adujo que el Ministerio de Agricultura y Tierras, por intermedio de un Director, invadió la esfera de competencias del Ministerio de la Producción y el Comercio, al proceder a retirarlo del cargo que venía desempeñando, incurriendo por ende el vicio de usurpación de funciones. Ahora bien, como supra señalamos, la usurpación de funciones alude a aquella situación en la que una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público. En base a esta hipótesis, visto que los entes ministeriales involucrados pertenecen a la misma rama del Poder Público (Poder Ejecutivo Nacional), resulta evidente que se está en presencia del vicio de usurpación de funciones, por lo que, se desestima la denuncia que este sentido formuló el actor…”.

La parte querellada señaló en su escrito de fundamentación de la apelación que “…De las actas procesales que cursaron en el expediente signado con el Nº 5916 y que se tramitó por ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital se infiere la falta de Jurisdicción del Juez respecto a la Administración Pública (…). [ya que] El querellante ciudadano Andrés José Carmona Barrientos (…) parte de un hecho falso o inexistente ya que no era funcionario de carrera ni de ninguna otra categoría a los cuales le fuera imponible la Ley del Estatuto de la Función Pública…”. Lo cual consideró que vicia la sentencia de falso supuesto. Asimismo, denunció, que “…el vicio de la sentencia contenido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil (…) en virtud de que dicho fallo adolece del indicado vicio de contradicción. (…) en el caso de autos, este pasó a desechar y a desestimar la denuncia fundamental que formuló el actor entre sus alegaciones y esto da lugar a la pregunta ¿Cómo se entiende el que el sentenciador deseche el principal alegato de la supuesta nulidad esgrimida por el querellante y posteriormente pasa a declarar con lugar el recurso?… ” (Mayúsculas y negrillas de la cita).

Asimismo, el Apoderado Judicial de la parte querellante, expuso en su escrito de contestación al escrito de fundamentación de la apelación, lo siguiente: “Rechazo en todas sus partes el contenido del escrito de formalización considerado por no ajustarse a la verdad procesal, ya que el a quo decidió de acuerdo a lo alegado y probado en autos. Además la carga de la prueba corría a favor de la administración, y es en esta Instancia donde viene a actuar está plenamente demostrado que el funcionario que acordó el acto administrativo del cese de funciones del funcionario, carecía de facultades para dictarlo, ello por usurpación de funciones como fue alegado en el libelo…”

Precisado lo anterior, procede esta Corte a conocer del presente recurso, previa las siguientes consideraciones:

Reseñados como han sido, tanto el fallo del Juzgado de Instancia como los argumentos del escrito de fundamentación de la apelación de la parte actora, este Tribunal de Alzada considera necesario señalar con respecto al vicio de falso supuesto de la sentencia o suposición falsa denunciado, que el artículo 320 del Código de Procedimiento Civil, establece la “suposición falsa de la sentencia” en los casos en que la parte dispositiva del fallo sea consecuencia de atribuir a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene; se da por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos; o se da por demostrado un hecho con pruebas cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente mismo.

En tal sentido, en fecha 8 de junio de 2006, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dictó sentencia N° 01507 (caso: Edmundo José Peña Soledad contra la sociedad mercantil C.V.G. Ferrominera Orinoco Compañía Anónima), mediante la cual manifestó que la suposición falsa de la sentencia es:
“(…) un vicio propio de la sentencia denunciable mediante el recurso extraordinario de casación previsto en el encabezamiento del artículo 320 del Código de Procedimiento Civil, el cual conforme lo ha sostenido la doctrina de este Alto Tribunal, tiene que estar referido forzosamente a un hecho positivo y concreto establecido falsa e inexactamente por el Juez en su sentencia a causa de un error de percepción, y cuya inexistencia resulta de actas o instrumentos del expediente mismo.
Asimismo, se ha dicho que para la procedencia del alegato de suposición falsa, es necesario demostrar que el error de percepción cometido por el juzgador resulta de tal entidad, que en caso de no haberse producido otro habría sido el dispositivo del fallo recurrido; por tanto, puede constatarse la existencia de la suposición falsa, pero si ésta resultare irrelevante para el cambio del dispositivo no sería procedente, por resultar francamente inútil.
De igual forma esta Sala ha advertido que el referido vicio no está previsto expresamente como uno de los supuestos del artículo 244 eiusdem; sin embargo, la suposición falsa se refiere al hecho de que el juez atribuya a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente.
Por lo tanto, si bien no está establecida en forma expresa como una causal de nulidad de acuerdo a las normas señaladas, debe entenderse que, cuando el juez se extiende más allá de lo probado en autos, es decir, atribuye a instrumentos o actas del expediente menciones que no contienen, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente, estará sacando elementos de convicción y supliendo excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados; en consecuencia, no estará dictando una decisión expresa, positiva y precisa respecto del material probatorio y estará infringiendo las disposiciones de los artículos 12 y 243, ordinal 5º, del Código de Procedimiento Civil (vid. Sentencia N° 4577 de fecha 30 de junio de 2005)” (Subrayado y negrillas de esta Corte).

De la sentencia transcrita ut supra se colige que, para incurrir en el vicio de falso supuesto, es necesario que el Juez al dictar la sentencia que resuelva el fondo del asunto, haya establecido un hecho positivo y concreto sin respaldo probatorio en el expediente, sin apoyo en prueba que lo sustente o bien por atribuir a un instrumento del expediente menciones que no contiene, dar como demostrado un hecho con probanzas que no aparecen en autos o son falsas, o cuya inexactitud resulta de las actas o instrumentos del expediente mismo.

Ahora bien, con el propósito de verificar si el Sentenciador A quo incurrió en el vicio de falso supuesto denunciado, esta Corte considera fundamental examinar las circunstancias que rodean la situación jurídica del recurrente, para partiendo de dicho examen, fundamentar el veredicto concreto que corresponde a la denuncia bajo estudio.

Ahora bien, con el propósito de conocer del presente recurso de apelación esta Corte considera fundamental examinar las circunstancias que rodean la situación jurídica del recurrente, y así, partiendo de dicho examen, fundamentar el veredicto concreto que corresponde a la denuncia bajo estudio.

En primer término, esta Corte estima necesario señalar que la pretensión del recurrente alude a la reincorporación al cargo de Secretario Técnico del Ministerio de la Producción y el Comercio, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación, al cual arribó en virtud de haber suscrito una diversidad de contratos con el referido organismo ministerial, a partir del año 1999, en consecuencia solicitó la reincorporación al cargo y el pago de los sueldos dejados de percibir desde su alegado retiro irregular mediante comunicación N° 285 de fecha 27 de marzo de 2002. Ahora bien, es necesario hacer referencia a lo siguiente:

Este Tribunal estima necesario hacer especial estudio al Consejo Nacional de Alimentación, para luego, partiendo de este estudio, establecer si el recurrente era o no funcionario de carrera dentro de la aludida Institución, todo lo cual resulta fundamental para comprobar si en el presente caso procedía la reincorporación solicitada. Dicho esto, pasa esta Corte a efectuar las consideraciones subsiguientes:

Mediante Decreto N° 666, de fecha 10 de mayo de 1995, publicado en Gaceta Oficial N° 35.713, de fecha 18 de mayo de 1995, se creó el Consejo Nacional de Alimentación, cuya finalidad principal era asesorar, concretar y proponer al Ejecutivo Nacional, todos aquellos instrumentos y mecanismos idóneos que aseguren la disponibilidad de los recursos, con la finalidad de garantizar el abastecimiento de los alimentos, el acceso a los mismos y el mejor aprovechamiento biológico para toda la población (Vid. Artículo 1 eiusdem).

El Consejo en cuestión, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del referido decreto, estaría integrado por las siguientes instituciones públicas:

“Artículo 2. El Consejo Nacional de Alimentación estará integrado por el Ministro de Agricultura y Cría, quien lo presidirá, los Ministros de Sanidad y Asistencia Social, de Fomento, de la Familia, el Jefe de la Oficina Central de Coordinación y Planificación, el Presidente del Instituto Nacional de Nutrición y el Secretario del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa” (Negrillas de esta Corte).

Del texto legal transcrito, se constata la composición orgánica del Consejo Nacional de Alimentación, y al respecto es importante resaltar la participación del Ministerio de Fomento, en cuanto a las atribuciones conferidas en materia de contratación del personal especializado requerido para llevar a cabo las funciones asignadas, atribuciones que estaban consagradas en el artículo 7 eiusdem, el cual señalaba:

“Los miembros del Consejo Nacional de la Alimentación a solicitud de la Secretaría Técnica asignarán personal técnico interdisciplinario especializado en la materia, para que participe en la elaboración de los planes, estudios y análisis que se requieran para la toma de decisiones por parte del Consejo Nacional, bajo la Coordinación de dicha Secretaría Técnica”.

En igual sentido, el artículo 11 eiusdem establecía que los gastos del Consejo Nacional de Alimentación, serían imputados a los presupuestos de los miembros que lo integraban.

Con fundamento en las normas ut supra citadas, esta Corte observa como rasgos característicos del Consejo Nacional de Alimentación, los siguientes: i) estaba integrado por una serie de instituciones, entre las cuales se encontraba el Ministerio de Agricultura y Crías y el Ministerio de Fomento, posteriormente denominado Ministerio de Producción y Comercio (hoy Ministerio del Poder Popular para el Comercio); y ii) requería de personal técnico especializado en materia agrícola, a los fines de cumplir las tareas asignadas mediante el decreto previamente mencionado, tales como la de asesorar, concretar y proponer al Ejecutivo Nacional los mecanismos que mejoren la Seguridad Alimentaria de la población venezolana, siendo ésta una de las razones por las que fue contratado el servicio profesional y especializado del hoy accionante.

Asimismo, es preciso dejar claro, que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Central de fecha 14 de diciembre de 1999, el Consejo Nacional de Alimentación pasó a estar Conformado por los Ministerios de Agricultura y Tierras, de Salud y Desarrollo Social, de Producción y el Comercio y por el Instituto Nacional de Nutrición, el cual cumplía con la función a través de los referidos ministerios, constituyéndose el Consejo Nacional de Alimentación un órgano administrativo interministerial, presidido por el Ministerio de Agricultura y Tierras; por lo cual, si bien es cierto, el hoy querellante prestaba un servicio bajo la figura de contrato de honorarios profesionales como Secretario Técnico del Consejo Nacional de la Alimentación, teniendo como unidad ejecutora el Ministerio de Producción y Comercio, y siendo que el Ministerio de Agricultura y Tierras, presidía el señalado Consejo, tenía capacidad para poder rescindir el referido contrato .

Ahora bien, efectuado el análisis anterior, y a sabiendas que el recurrente alega en su escrito recursivo que pasó a formar parte del personal contratado del Consejo Nacional de la Alimentación, antes de entrar en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, la Corte, por esa razón, estima necesario precisar lo siguiente:

La Constitución de la República de Venezuela del año 1961, en su artículo 122, señalaba que “La Ley establecerá la carrera Administrativa mediante las normas de ingreso (...) de los empleados de la Administración Pública”.

Esta norma constitucional fue desarrollada a nivel legal por los artículos 34 y 35 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis para el momento en que inició la relación contractual del recurrente, los cuales establecían los requisitos para la selección e ingreso de los funcionarios públicos en los términos siguientes:

“Artículo 34: Para ingresar a la Administración Pública Nacional, es necesario reunir los siguientes requisitos:

1. Ser venezolano.
2. Tener buena conducta.
3. Llenar los requisitos mínimos correspondientes al cargo respectivo.
4. No estar sujeto a interdicción civil, y
5. Las demás que establezcan la Constitución y las Leyes”.

“Artículo 35: La selección para el ingreso a la carrera administrativa se efectuara mediante concursos a los cuales se dará la mayor publicidad posible. Tales concursos estarán abiertos a toda persona que reúna los requisitos previstos en el artículo anterior y los que se establezcan en las especificaciones del cargo correspondiente, sin discriminaciones de ninguna índole. La referida selección se efectuara mediante la evaluación de los aspectos que se relacionen directamente con el correspondiente desempeño de los cargos. Los resultados de la evaluación se notificaran a los aspirantes dentro de un lapso no mayor de sesenta (60) días”

Las disposiciones normativas transcritas permitían, en principio, que cualquier ciudadano venezolano que cumpliera los requisitos señalados (buena conducta, ausencia de interdicción civil y llenar las condiciones mínimas del cargo correspondiente) tenía derecho a ser considerado para la selección e ingreso a la carrera funcionarial.

En ese sentido, la derogada Ley de Carrera Administrativa imponía un requisito previo de obligatorio acatamiento para la elección del funcionario que ocuparía el cargo de que se tratara, el cual era la realización del concurso público de oposición. No obstante, si bien es cierto que la Ley de Carrera Administrativa establecía como modo de ingreso a la Administración Pública la figura del concurso público, sin embargo, la costumbre administrativa de los entes y órganos del Estado abrió la puerta a circunstancias que permitieron el ingreso de funcionarios públicos a la Administración Pública a través de figuras diferentes al concurso público, trayendo como consecuencia, a pesar de ello, que a estos sujetos se les concibiera como verdaderos funcionarios públicos, con todas las implicaciones de la figura.

Esa circunstancia ocurría en la mayoría de los casos por la presencia de un alto índice de contratados en la Administración Pública, o de funcionarios que aún no “ingresando” por la vía del contrato, en definitiva obtenían un “nombramiento” para un cargo para el cual nunca concursaron.

Estos hechos irregulares se debieron, en gran medida, a la imprecisión normativa que adolecía la propia Ley de Carrera Administrativa, bajo la cual se permitió, en cierto sentido, manipular las formas de ingreso a la función pública, así como las necesidades coyunturales de cubrir determinados cargos para los que no existía personal, la deficiente actividad reguladora de la materia y la falta de control por parte de los organismos encargados de la misma, como la Oficina Central del Personal, todo lo cual conllevó a la presencia de una gran cantidad de funcionarios públicos cuyo ingreso no se había producido de conformidad con lo dispuesto en la Ley aplicable, funcionarios estos que desempeñaban cargos ordinarios, de nómina, de carrera, en igualdad de condiciones que los funcionarios regulares. En estos casos particulares, el vínculo que los unía a la Administración lo constituía un contrato que, en la generalidad de las veces, era por tiempo determinado excluyéndoles de los beneficios de la ley, pero imponiéndoles las obligaciones propias de los funcionarios públicos.

Lo anterior obligó, a pesar de las normas relacionadas con el ingreso que preveía la Ley de Carrera Administrativa -transcritas previamente-, que el personal contratado perteneciente a la Administración Pública se transmutara o convirtieran en sujeto adquirentes de la cualidad de funcionarios públicos, por medio de la aplicación de una posición jurisprudencial denominada “Tesis de la Simulación Contractual”, que desarrolló el extinto Tribunal de Carrera Administrativa y que luego reconoció y asumió esta Corte. Dicha tesis sostenía en que algunos casos, los contratados por la Administración Pública que ejercieran cargos clasificados por el Manual Descriptivo de Clases de Cargos no estaban regidos por un contrato como parecía serlo, ello en atención a que, comprobadas determinadas circunstancias, resultaba patentizado la existencia de una simple simulación, por cuanto al analizarse los elementos característicos del vínculo laboral correspondiente, se evidenciaba una verdadera relación de empleo público encubierta que debía estar sometida a la Ley de Carrera Administrativa.

La “Tesis de la Simulación Contractual” daba lugar a los denominados funcionarios “de hecho”, los cuales, en contraste con los funcionarios de “derecho”, por no haber cumplido con el concurso de oposición de credenciales, no contaban con ingreso o investidura conforme a la Ley para el desempeño de la función pública dentro de la Administración del Estado, pero que, a pesar de ello, producto de su continua dedicación como empleado público, resultaba favorecido por una apariencia de legalidad que en propiedad se tradujo en el reconocimiento de carrera administrativa.

Pero, no todos los casos en que se verificaba la presencia de un personal contratado a nombre de la Administración Pública, debía concluir que a priori se trataba de un funcionario público; para ello, previamente debía realizarse un concurso de cada caso concreto a fin de determinar si éste había cumplido con los extremos que por vía jurisprudencial se establecieron para considerar aplicable la “Tesis de la Simulación Contractual”, y así poder comprobar si se trataba de un funcionario público, sujeto a las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa.

No obstante, si bien es cierto que la derogada Ley de Carrera Administrativa establecía como único modo de ingreso a la Administración Pública la figura del concurso público, merece la pena destacar que en la práctica sucedieron circunstancias que permitieron el ingreso de funcionarios públicos a la Administración Pública, a través de figuras diferentes al concurso público y que, a pesar de ello, se les considerara funcionarios públicos como tales. Esa circunstancia se daba en mayor cuantía por la presencia de un alto índice de contratados en la Administración Pública, o de funcionarios que aún no ‘ingresando’ por la vía del contrato, en definitiva obtenían un nombramiento para un cargo para el cual nunca concursaron.

Estos hechos irregulares se debieron, en gran medida, a la imprecisión normativa que adolecía la propia Ley de Carrera Administrativa, bajo la cual se permitió, en cierto sentido, manipular las formas de ingreso a la función pública, así como las necesidades coyunturales de cubrir determinados cargos para los que no existía personal, la deficiente actividad reguladora de la materia y la falta de control por parte de los organismos encargados de la misma, como la Oficina Central del Personal, todo lo cual conllevó a la presencia de una gran cantidad de funcionarios públicos cuyo ingreso no se había producido de conformidad con lo dispuesto en la Ley aplicable, funcionarios estos que desempeñaban cargos ordinarios, de nómina, de carrera, en igualdad de condiciones que los funcionarios regulares. En estos casos particulares, el vínculo que los unía a la Administración lo constituía un contrato que, en la generalidad de las veces, era por tiempo determinado excluyéndoles de los beneficios de la ley, pero imponiéndoles las obligaciones propias de los funcionarios públicos.

Lo anterior obligó, a pesar de las normas relacionadas con el ingreso que preveía la Ley de Carrera Administrativa -transcritas previamente-, que el personal contratado perteneciente a la Administración Pública se transmutara o convirtieran en sujeto adquirentes de la cualidad de funcionarios públicos, por medio de la aplicación de una posición jurisprudencial denominada “Tesis de la Simulación Contractual”, que germinó en el antiguo Tribunal de Carrera Administrativa y que luego reconoció y asumió la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa. Dicha tesis sostenía en que algunos casos, los contratados por la Administración Pública que ejercieran cargos clasificados por el Manual Descriptivo de Clases de Cargos no estaban regidos por un contrato como parecía serlo, ello en atención a que, comprobadas determinadas circunstancias, resultaba patentizado la existencia de una simple simulación, por cuanto al analizarse los elementos característicos del vínculo laboral correspondiente, se evidenciaba una verdadera relación de empleo público encubierta que debía estar sometida a la Ley de Carrera Administrativa.

La “Tesis de la Simulación Contractual” daba lugar a los denominados funcionarios “de hecho”, los cuales, en contraste con los funcionarios de “derecho”, por no haber cumplido con el concurso de oposición de credenciales, no contaban con ingreso o investidura conforme a la Ley para el desempeño de la función pública dentro de la Administración del Estado, pero que, a pesar de ello, producto de su continua dedicación como empleado público, resultaba favorecido por una apariencia de legalidad que en propiedad se tradujo en el reconocimiento de carrera administrativa.

Pero, no todos los casos en que se verificaba la presencia de un personal contratado a nombre de la Administración Pública, debía concluir que a priori se trataba de un funcionario público; para ello, previamente debía realizarse un escrutinio de cada caso concreto a fin de determinar si éste había cumplido con los extremos que por vía jurisprudencial se establecieron para considerar aplicable la “Tesis de la Simulación Contractual”, y así poder comprobar si se trataba de un funcionario público, sujeto a las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa.

En efecto, esta Corte estableció que las personas que prestaban servicio a la Administración Pública en calidad de contratadas se considerarían funcionarios públicos, una vez verificadas ciertas condiciones, pues se entendía que se trataba de un ingreso simulado a la misma, siendo éstas:

1. Prórrogas sucesivas del contrato celebrado entre el particular y la Administración.
2. El horario cumplido por el funcionario y las condiciones en que prestaba su servicio a la Administración eran semejantes a las del resto de los funcionarios.

3. Que se encontrara desempeñando funciones de un cargo de carrera.

Los caracteres enumerados, desarrollados desencadenaron la llamada tesis del ingreso simulado, o tesis de la simulación contractual, o bien, tesis del funcionario de hecho, lo que en definitiva fue el desarrollo de un ingreso irregular de funcionarios públicos, en contraposición a la forma establecida legalmente para ingresar, es decir, “el concurso”.

En este sentido, es necesario destacar que los elementos antes mencionados deben poseer relación concurrente, es decir, deben presentarse como un todo para determinar su procedencia.

Ahora bien, de conformidad con el análisis jurídico precedentemente expuesto, esta Corte estima necesario examinar los supuestos para la procedencia de la “Tesis de la Simulación Contractual”, a los fines de determinar si su condición de contratado es subsumible dentro la tesis de ingreso irregular en la carrera administrativa, habida cuenta que la relación contractual de éste inició con anterioridad al nuevo paradigma constitucional.

A tal efecto, se observa lo que a continuación se señala:

- Prórrogas sucesivas y no interrumpidas del contrato suscrito entre el particular y la Administración.

A los fines de determinar la procedencia del primer requisito para considerar al recurrente como funcionario de carrera, esta Corte considera necesario hacer mención a un conjunto de hechos suscitados con ocasión de los contratos suscritos entre el querellante y el Ministerio de Agricultura y Crías (hoy Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras) y el Ministerio de Producción y Comercio (hoy Ministerio del Poder Popular para el Comercio), por órgano del Consejo Nacional de Alimentación, en el marco del Convenio Administrativo MAC/IICA para el apoyo a la Preinversión y el Fortalecimiento Institucional del PITSA, para lo cual resulta necesario describirlos de forma separada, tal como se demuestra a continuación:

A) Consta al folio treinta y seis (36) del expediente judicial, copia simple del addendum Nº A3/VE 2896 (ETP), de fecha 26 de abril de 2000, de conformidad con el cual se acordó renovar el contrato de trabajo N° 3001, por 3 meses, para que continúe prestando sus servicios en calidad de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Alimentación, “...a partir del 1 de abril de 2000, única y exclusivamente a los fines de que durante la vigencia de esta prórroga el contratado pueda culminar con el servicio que se le ha requerido y por ende diseñe las estrategias que le han encomendado…”.

B) Asimismo, consta al folio treinta y siete (37) del expediente judicial, copia simple del addendum N° A3/VE 0598 (ETP), de fecha 20 de julio de 2000, mediante el cual, se renovó el contrato de trabajo N° 3001, por 2 meses, para que el recurrente continúe con sus actividades en calidad de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Alimentación “...a partir del 1 de julio de 2000, única y exclusivamente a los fines de que durante la vigencia de esta prórroga el contratado pueda culminar con el servicio que se le ha requerido y por ende diseñe las estrategias que le han encomendado...”.

B) Igualmente, consta a los folios cuarenta (40) al cuarenta y siete (47) del expediente judicial, Contrato N° A3/VE 2975 (ETP), suscrito en fecha 14 de diciembre de 1999, mediante el cual el recurrente se comprometió a prestar sus servicios profesionales en calidad de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Alimentación, el cual tendría un lapso de duración de un mes y medio, contado a partir del 16 de noviembre hasta el 31 de diciembre de 1999. Igualmente, se evidencia del contenido del anexo Nº 1 integrante del mencionado contrato, que la unidad ejecutora del mismo sería el Ministerio de Producción y Comercio.

C) Riela a los folios 48 al 55 del expediente judicial, Contrato N° A3/VE 3001 (ETP), suscrito en fecha 29 de febrero de 2000, mediante el cual el recurrente se comprometió a prestar sus servicios profesionales en calidad de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Alimentación, el cual tendría un lapso de duración de dos meses, contado a partir del 1 de enero al 31 de marzo de 2000. Asimismo, se observa del texto del anexo Nº 1 integrante del contrato en cuestión, que la unidad ejecutora del mismo sería el Ministerio de Producción y Comercio.

D) Asimismo, consta al folio 56 del expediente judicial, copia simple del addendum N° A3/VE 3010 (ETP), de fecha 26 de abril de 2000, mediante el cual, se renovó el contrato de trabajo N° 3001, por 3 meses, para que el recurrente continúe con sus actividades en calidad de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Alimentación “...a partir del 1 de abril de 2000, única y exclusivamente a los fines de que durante la vigencia de esta prórroga el contratado pueda culminar con el servicio que se le ha requerido y por ende diseñe las estrategias que le han encomendado...”.

E) Asimismo, consta al folio 57 del expediente judicial, copia simple del addendum N° A3/VE 0598 (ETP), de fecha 20 de julio de 2000, mediante el cual, se renovó el contrato de trabajo N° 3001, por 2 meses, para que el recurrente continúe con sus actividades en calidad de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Alimentación “...a partir del 1 de julio de 2000, única y exclusivamente a los fines de que durante la vigencia de esta prórroga el contratado pueda culminar con el servicio que se le ha requerido y por ende diseñe las estrategias que le han encomendado...”.

En virtud de lo antes mencionado, se constata que el querellante, en todo momento prestó sus servicios profesionales como contratado, en calidad de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Alimentación desde el 16 de noviembre de 1999 hasta el 27 de marzo de 2002; cada una de estas contrataciones a los fines de cumplir con la ejecución del “Acuerdo de Servicios Administrativos entre el Ministerio de la Producción y el Comercio de la República de Venezuela y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, para el apoyo a la Preinversión del Ministerio de la Producción y el Comercio y el Fortalecimiento Institucional de su Oficina Sectorial de Planificación (PSAT) y al Plan de Inversiones para la transformación del Sector Agropecuario”.

Aunado a lo anterior, se desprende de la revisión de las actas que conforman el presente expediente, que no consta ningún documento donde pueda evidenciarse que durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2000, el recurrente haya suscrito contrato con alguna de las Instituciones antes mencionadas, en consecuencia se aprecia que la relación de servicios que unió al accionante con la Administración Pública, no cumple con el primer requisito para la procedencia de la “Tesis de la Simulación Contractual”, ya que aún cuando hubo prórrogas de los contratos, los mismos fueron interrumpidos durante los tres meses precedentemente señalados.

-. El segundo de los requisitos a analizar para constatar la teoría es que la prestación del servicio por el particular contratado, sea realizado en condiciones y horario semejantes a los del resto de los funcionarios de la organización que se trate.

En este sentido, esta Corte aprecia que en virtud de las funciones especiales que el accionante desempeñaba en calidad de Secretario Técnico, era de medio tiempo, condición de horario distinta al establecido para el resto del personal integrante del Ministerio de Producción y Comercio.

En todo caso, si la pretensión del recurrente era ser considerado como funcionario de carrera, debió traer a los autos algún documento probatorio en virtud del cual se pudiera determinar que la labor por él ejercida se cumplía dentro de un horario de oficina, sin embargo en ningún momento logró aportar elementos de convicción al proceso que permitieran presumir o declarar la certeza de que en el desarrollo de sus actividades, prestaba sus servicios ceñido a un horario, como cualquier otro funcionario de la Administración Pública, sometido a un período laboral en el desempeño de sus funciones.

- Finalmente, respecto al tercero de los requisitos exigidos, esta Alzada observa que la representación judicial del querellante alegó que una vez suscrito el Acuerdo Internacional señalado en párrafos anteriores, el Ministerio de la Producción y Comercio, “…contrata los servicios de personal especializado sobre la materia y, de esta forma, ingresa mi representado a la Administración Pública Nacional (Consejo Nacional de la Alimentación), es decir, mediante la figura del contrato…”.

En primer término, esta Alzada evidencia que el Ministerio de Producción y Comercio, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Decreto de creación del Consejo Nacional de Alimentación, contrató al recurrente como personal técnico especializado para ejercer tareas concernientes a la elaboración de planes, estudios y análisis en materia agrícola para la elaboración de mecanismos que mejoren la seguridad alimentaria de los venezolanos.

En este sentido y con fundamento en los propios dichos del Apoderado Judicial de la parte actora, se observa que el recurrente desempeñó funciones especiales en calidad de Asesor para la ejecución del Acuerdo Internacional mencionado en párrafos anteriores, siendo ésta la circunstancia por la cual recibía una remuneración por concepto de Honorarios Profesionales, lo que indica que no estaba sometido al régimen de los funcionarios, en lo que respecta a sueldo y tareas asignadas, no cumpliéndose de esta forma con el tercer supuesto de la tesis de ingreso irregular.

Aunado a lo anterior, se observa que el recurrente en ningún momento aportó pruebas al proceso que permitieran presumir o evidenciar que ocupaba, en virtud de nombramiento, un cargo dentro de la estructura administrativa del organismo. En tal virtud, la calificación del accionante como “personal contratado”, no puede considerarse como un ingreso simulado a la carrera administrativa.

En este punto, es necesario traer a colación el criterio sostenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, (sentencia Nº 2008-1804, de fecha 15 de octubre de 2008), de conformidad con el cual, en los casos de suscripción de contratos por concepto de honorarios profesionales no procede la “Tesis de la Simulación Contractual”. Al efecto, se señala lo siguiente:

“(…) al analizar los elementos antes descritos, y una vez adecuados a la situación planteada, resulta evidente que el querellante en ningún momento logró aportar pruebas o elementos de convicción al proceso que permitieran presumir o declarar la certeza de que ocupaba, en virtud de nombramiento, un cargo dentro de la estructura administrativa del organismo, y de que cumplía una función contenida o tipificada en el Manual de Tipificación de Cargos, por el contrario, se evidencia que prestaba servicios especiales como lo era el Asesor; y que conforme se estipuló en los contratos suscritos entre la Municipalidad y el recurrente, como antes se dijo, recibía una remuneración en concepto de Honorarios Profesionales por la actividad profesional desempeñada.

(…omissis…)

Aunado a lo anterior, advierte esta Corte, que si bien el querellante adquirió en un determinado momento la condición de funcionario público de carrera, según se evidencia de las actas insertas a los folios 6 y 7 del expediente judicial, no es menos cierto que el ciudadano Edmundo Enrique Hoffann Chapmann, prestó a la mencionada Administración Municipal sus servicios como personal contratado para ejercer una labor especial, por lo tanto, si pretendía hacer valer su condición anterior de funcionario público de carrera debió reingresar a la Administración en un cargo clasificado dentro de la escala funcionarial o del manual de cargos del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Federal.

(…omissis…)

Como corolario a lo anterior y en relación a la pretensión del querellante de desconocer la condición que ejercía dentro del Municipio querellado, evidencia este Órgano Jurisdiccional, que el querellante suscribió múltiples contratos con la Administración Municipal, para prestar sus servicios como asesor de la Dirección General de Personal tal y como se constató ut supra de los folios 9, 11, 13, 15, del expediente judicial y al no existir elementos más allá de la declaración de la querellante que permitan evidenciar que la titularidad con la que actuaba era la de un funcionario público, se presume válidamente que la relación existente entre el Municipio Libertador y el querellante era netamente laboral. En consecuencia, concluye esta Corte, en vista que la condición con la cual prestó su servicio el querellante fue en calidad de personal contratado para ejercer una labor especial como asesor, su relación se encontraba regida por las cláusulas contenidas en los contratos suscritos a tal efecto, y por las normas de la Ley Orgánica del Trabajo. Así se declara.” (Negrillas del original) (Subrayado de esta Corte).

Con basamento en las consideraciones plasmadas en el fallo parcialmente transcrito, y habida cuenta que la Administración en ningún momento manifestó su voluntad de considerarlo como un funcionario público, pues, en todo momento le dio el trato de un personal contratado por concepto de servicios profesionales, en calidad de Secretario Técnico del Consejo Nacional de la Alimentación, en consecuencia, no es posible establecer una continuidad o permanencia en la prestación del servicio.

Así las cosas, advierte la Corte, que en el presente caso no se cumplen de manera concurrente las condiciones para considerar que el recurrente cumplía con los requisitos para que se pueda considerar que ingresó simuladamente a la Administración Pública, por cuanto no demostró a lo largo del proceso que haya desempeñado tareas o funciones mediante la suscripción de contratos sucesivos y no interrumpidos, que cumplía con el horario establecido para el personal del Ministerio de Producción de Comercio y que desempeñaba labores similares a las de los funcionarios regulares del organismo ministerial.

Como corolario a lo anterior, este Órgano Jurisdiccional evidencia que el querellante suscribió múltiples contratos con el Ministerio de Producción y Comercio, para prestar sus servicios como asesor y al no existir elementos más allá de la declaración del recurrente que permitan evidenciar que la titularidad con la que actuaba era la de un funcionario público, se presume que la relación existente entre el referido ministerio y el accionante era netamente contractual. En consecuencia, concluye esta Corte, en vista que la condición con la cual prestó sus servicios, fue en calidad de personal contratado para ejercer una labor especial como asesor, su relación se encontraba regida por las cláusulas contenidas en los contratos suscritos a tal efecto, razones éstas que llevan a esta Corte a concluir que la reincorporación solicitada por el accionante debe ser desestimada.

Dentro de este contexto, esta Alzada considera que el Juzgado A quo erró, al dictar la sentencia objeto de recurso de apelación, ya que el accionante “no demostró su cualidad de funcionario público en el caso”, por cuanto se limitó únicamente a consignar copias simples de contratos, addendum y originales de las comunicaciones previamente discriminadas; documentos éstos, que si bien demuestran que el accionante prestaba sus servicios profesionales al Consejo Nacional de Alimentación (órgano adscrito al Ministerio de Producción y Comercio), sin embargo no le otorgan la cualidad de funcionario público, ya que como se precisó en líneas precedentes, no cumple con las condiciones para considerar que poseía una condición de carrera dentro de la Administración, razón por la cual esta Alzada constata que el Juzgado de Instancia incurrió en el vicio de “suposición falsa de la sentencia”, por cuanto no valoró adecuadamente los referidos documentos. Así se decide.

En merito de lo anterior, verificado como fue que el querellante no poseía la cualidad de funcionario público, que su relación con el Ministerio querellado, se suscribió a un contrato de honorarios profesionales, el cual cesó y en virtud de ello finalizó la relación de tipo contractual con el querellado, en función a ello, tal como se explicó supra mal podría otorgársele los beneficios y prerrogativas de la función pública, por lo cual con fundamento a lo precedentemente expuesto considera forzoso esta Alzada declarar CON LUGAR, el recurso de apelación interpuesto; REVOCA el fallo dictado en fecha 30 de abril de 2009 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y en virtud de los expuesto anteriormente, SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

VII
DECISIÓN

1. COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto por la Abogada Nelsy Candelaria Navarro Delgado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada, contra la sentencia dictada en fecha 30 de abril de 2009 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Carlos Alberto Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano ANDRÉS JOSÉ CARMONA BARRIENTOS, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE AGRICULTURA Y TIERRAS .

2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3. REVOCA la sentencia proferida en fecha 30 de abril de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Juez,

MARISOL MARÍN R.

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

Exp. N° AP42-R-2009-001100
MEM