TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARISOL MARÍN R.
EXPEDIENTE Nº AP42-O-2013-000106

En fecha 5 de diciembre de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por los Abogados Larry Devoe Márquez, Jesús Antonio Mendoza, Javier Antonio López Cerrada, Lucelia Castellanos y Laurie Annie Meneses Sifontes, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 93.897, 41.755, 84.543, 145.484 y 181.135 respectivamente, actuando en su carácter de Representantes Judiciales de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO AMAZONAS.

En fecha 5 de diciembre de 2013, se dio cuenta a la Corte y se designó Ponente a la Juez MARISOL MARIN R., a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previa las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

En fecha 5 de diciembre de 2013, los Abogados Larry Devoe Márquez, Jesús Antonio Mendoza, Javier Antonio López Cerrada, Lucelia Castellanos y Laurie Annie Meneses Sifontes, actuando en su carácter de Representantes Judiciales de la Defensoría del Pueblo de la República Bolivariana de Venezuela, interpusieron acción de amparo constitucional conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la Gobernación del estado Amazonas, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Manifestaron que, en fecha 14 de marzo de 2013, a través de nota de prensa publicada por la emisora comunitaria Mágica 106.3 FM del estado Amazonas la accionante tuvo conocimiento que “…la comunidad Indígena Baré y Grupos Sociales del Estado (sic) Amazonas, manifestaron ante la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional, la negligencia administrativa por parte de la Gobernación del estado Amazonas, en el proceso de construcción del Hospital Central de Puerto Ayacucho en el Municipio Atures…”, razón por la cual se inició una investigación a los fines de determinar la existencia de vulneración de derechos humanos derivada por la falta de culminación de la obra del referido Hospital.

A este respecto, expusieron que el estado Amazonas solamente dispone actualmente de un único y exclusivo hospital, para garantizar el servicio de salud de toda la población de esa entidad. Dicho centro de salud data del año 1950, cuando inició sus actividades como un módulo Urbano tipo II, posteriormente, en el año de 1983, al referido centro de salud se le otorgó la calificación de hospital tipo II, inaugurándose con el nombre de “Dr. José Gregorio Hernández”, en razón de los servicios que para ese momento prestaba.

Expresaron que, siendo el único hospital ubicado en ese estado, dicha instalación está en la obligación de atender una población que supera con creces la capacidad para la que estaba destinado, por lo que es evidente y por consiguiente forzoso concluir que dicho centro de atención está imposibilitado de proveer en forma oportuna y con calidad la atención médica a toda la población que está bajo su influencia.

Describieron que, en razón de los motivos arriba señalados, en el año 2005 la Gobernación del estado Amazonas emprendió la ejecución de la obra Hospital Central de Puerto Ayacucho, el cual tendría como propósito responder a las necesidades de salud en dicha entidad y comunidades adyacentes.

En este orden de ideas, relataron que el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), desde el año 2005 hasta hoy, han aprobado y otorgado recursos financieros a la Gobernación del estado Amazonas, para la construcción del mencionado Hospital. Pero es el caso, que hasta la presente fecha, es decir, ocho (8) años desde el inicio de la obra, ésta no ha sido culminada, observándose al respecto un avance de apenas el treinta por ciento (30%) de la misma, lo que -a su juicio- evidencia un retraso grosero en la ejecución de ésta.

Añadieron que, además del referido retraso en la construcción la Gobernación del estado Amazonas, ha incumplido las normas y reglamentaciones vigentes para la edificación y puesta en funcionamiento de un centro hospitalario de esa naturaleza, lo que agrava aún más la lesión constitucional que se le atribuye.

Al respecto, esgrimieron que del informe de “Inspección Realizada (sic) a la Construcción del Hospital de Puerto Ayacucho, estado Amazonas” elaborado el Ministerio el Poder Popular para la Salud y Protección Social a través del Vice Ministerio de Redes de Servicios de Salud, Dirección General de Red de Hospitales, levantado en fechas 8 y 9 de mayo de 2013, se puede evidenciar que: “-La obra no cumple con la normativa arquitectónica existente, ni con los servicios médicos que requiere para su apertura y puesta en marcha. -Existen irregularidades en el control de circulaciones y relaciones entre los diversos ambientes del servido de emergencia, quirófanos y partos. -Los planos existentes no coinciden con la obra ejecutada. -Los ambientes no se encuentran acondicionados para personas con discapacidad de conformidad con la norma COVENIN 2733-04” (Subrayado del original).

Asimismo, indicaron que en el “Informe Hospital Central de Puerto Ayacucho Municipio Atures, estado Amazonas” elaborado por la Fundación de Edificaciones y Equipamiento Hospitalario (FUNDEEH) de fecha 18 de junio de 2013, se recomendó “…ajustar los alcances del proyecto, así mismo se deberá rediseñar las instalaciones de aire acondicionado para las emergencias de adulto, pediátrica y obstétrica y de los tres pisos de hospitalización, bajo las normas Hospitalarias”.

Igualmente, refirieron que de la “Inspección del Hospital Central de Puerto Ayacucho Municipio Atures, estado Amazonas” elaborada por la Fundación de Edificaciones y Equipamiento Hospitalario (FUNDEEH) de fecha 23 de julio de 2013, se evidenció la necesidad de verificar una serie de informaciones que no han sido precisadas y cuyo detentor no las facilita.

Adujeron que, el Estado con fundamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, bajo su prisma de Social y democrático de Derecho recogido en la misma, en su artículo 2 y desarrollado bastamente por la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal, así como en el numeral 1º del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por la República en fecha 3 de enero de 1976, está en la obligación de adoptar medidas concretas y mínimas para vivir con dignidad.

A este respecto, denunciaron que los derechos constitucionales que se encuentran siendo lesionados por la accionada, son el derecho a la salud consagrado en el Texto Fundamental en su artículo 83, el cual extiende sus límites a todas aquellas conductas que repercuten en la calidad de vida de una persona que menoscabe y afecte su desarrollo físico, psicológico y emocional, el cual debe ser garantizado “…a través de la implementación de políticas, así como, aplicar medidas legislativas, ejecutivas y administrativas que garanticen el derecho a la salud de todas las personas”; y el derecho a la vida reconocido en nuestra Constitución Nacional en su artículo 43, el cual constituye el principal derecho que tienen los seres humanos, a partir del cual es posible ejercer cualquier otro derecho establecido en nuestro ordenamiento jurídico interno e internacional.

Agregaron que, el reconocimiento del derecho a la vida no sólo impone obligaciones para el Estado, sino que también se extiende a los particulares y no se agota con la prohibición de la privación arbitraria de la vida física, característica de una visión liberal de los derechos humanos que circunscribe este derecho al ámbito de los derechos civiles. Por el contrario, a partir del principio de interrelación e indivisibilidad de los derechos humanos, abarca también las necesarias garantías para el pleno y libre ejercicio del derecho a vivir dignamente.

Explanaron que, en virtud de la carencia de Hospital antes descrita, los afectados están en la obligación de acudir a centros de atención que están fuera del ámbito territorial del estado Amazonas, por lo cual, deben acercarse, bien al Municipio Cedeño del estado Bolívar o a San Fernando de Apure, lo que implica un evidente obstáculo para la accesibilidad física de la población del referido estado, más aun teniendo en consideración la existencia de comunidades indígenas y sus diferencias culturales.

Añadieron que, dicha situación se agrava si se evalúa la accesibilidad económica, sobre todo teniendo en consideración los niveles de pobreza y la existencia de grupos vulnerables tales como indígenas, mujeres, niños, niñas y adolescentes, personas con discapacidad y adultos mayores, entre otros. Esta circunstancia se traduce en muchos supuestos en una limitación que hace nugatorio el derecho de la población a disfrutar del derecho a la salud.

Alegaron que, existiendo la obligación del Estado de adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales, el notable y grosero retraso en la ejecución de la obra de construcción del Hospital Central de Puerto Ayacucho, a cargo de la Gobernación, se traduce en una clara lesión al derecho a la salud y a sus principios de calidad, disponibilidad y accesibilidad, sin razones que puedan justificarla.
Es por ello, que la accionante considera que la Gobernación del estado Amazonas no ha sido la más diligente en la ejecución de la obra en cuestión, pues ocho (8) años es un tiempo más que considerable para que dicho Hospital se hubiera terminado. En consecuencia, al fracasar las medidas que pretendió implementar la Gobernación del estado Amazonas, el Estado continua obligado a corregir y/o adoptar otras medidas que permitan dar satisfacción y respeto al artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Ello así, argumentaron que siendo una necesidad la culminación de la referida obra y vista la ineficiencia de la Gobernación, así como su evidente falta de interés para la terminación de ese proyecto, es por lo cual se le debe encomendar al Poder Publico Nacional a través del Ministerio del Poder Popular para la Salud, para asumir la administración, ejecución y control del Hospital Central de Puerto Ayacucho y de ese modo garantizar plenamente el derecho a la salud de los habitantes de esa entidad territorial y de las comunidades adyacentes.

Seguidamente, describieron las pruebas documentales que promovían a los fines de fundamentar la acción interpuesta, indicando en primer lugar los documentos administrativos que pretenden hacer valer en copia certificada, los cuales se señalan a continuación:

“1. Inspección Realizada a la Construcción del Hospital de Puerto Ayacucho, estado Amazonas, elaborado por el Ministerio el Poder Popular para la Salud y Protección Social a través del Vice Ministerio de Redes de Servicios de Salud, Dirección General de Red de Hospitales, levantado en fecha 8 y 9 de mayo de 2013, donde se evidencia las irregularidades que se han presentado en la obra. (…) 2. Informe HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO Municipio Atures Estado (sic) Amazonas, elaborado por la Fundación de Edificaciones y Equipamiento Hospitalario (FUNDEEH) de fecha 18 de junio de 2013, donde se evidencia las irregularidades que se han presentado en el sistema de aire acondicionado. (…) 3. Inspección del HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO Municipio Atures Estado (sic) Amazonas, elaborado por la Fundación de Edificaciones y Equipamiento Hospitalario (FUNDEEH) de fecha 23 de julio de 2013, donde se evidencia las imprecisiones que se observan en el sistema eléctrico de la obra” (Mayúsculas y negrillas del original).

Asimismo, de conformidad con el artículo 433 del Código de Procedimiento Civil, promovieron la prueba de informes a los fines de “…oficiar a la Oficina de Ingeniería Municipal del Municipio Atures, a objeto que remita a este Tribunal copia certificada del Proyecto de Obra HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO, así como los planos presentados a ese ente, a objeto de demostrar las irregularidades y diferencias entre lo proyectado y lo construido” (Mayúsculas y negrillas del original).

Igualmente, solicitaron “…oficiar a (sic) Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) a objeto que remita a este Tribunal resumen por escrito de lo siguiente: La relación de los recursos financieros dados a la Gobernación para la ejecución de la obra HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO. Prueba que se solicita a fin de demostrar que dichos entes entregaron los recursos necesarios para la ejecución de la obra” (Mayúsculas del original).

Así como, “…oficiar al Ministerio del Poder Popular para la Salud, para que informe sobre el tipo de hospital estado actual y capacidad del Hospital Dr. José Gregorio Hernández, ubicado en el Municipio Atures, Puerto Ayacucho a fin de demostrar que este hospital no tiene la capacidad para satisfacer el derecho de la salud con calidad y accesibilidad”.

Promovieron, de conformidad con el artículo 472 del Código de Procedimiento Civil, la prueba de inspección judicial a los fines que este Tribunal “…se traslade y constituya en la obra HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO, ubicada en la Avenida Perimetral, del Municipio Atures, Puerto Ayacucho, estado Amazonas, y deje constancia de las obras ejecutadas en cada uno de los siete (7) módulos estructurales que conforman dicha edificación, a objeto de demostrar que la obra hasta la presente fecha no se ha culminado” (Mayúsculas y negrillas del original).

Promovieron, la testimonial del ciudadano Pablo Alexis Muica Aguirre, titular de la cedula de identidad No 18.728.609, Ingeniero Mecánico, con domicilio en la ciudad de Caracas, a los efectos que declare sobre los avances de la obra, a fin de demostrar que la misma no se ha culminado, restando por construir aproximadamente un setenta por ciento (70 %) de esta. Todo de conformidad con el artículo 482 del Código de Procedimiento Civil.

Por otra parte, solicitó medida cautelar innominada a los fines que “…se le ordene al Ministerio del Poder Popular para La (sic) Salud de la República Bolivariana de Venezuela EN FORMA INMEDIATA que asuma la posesión, administración, ejecución y control de la obra HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO” (Mayúsculas y negrillas del original).

Alegaron al respecto que, conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, la accionante goza de las mismas prerrogativas procesales en el ejercicio de sus funciones que las previstas para la Procuraduría General de la República. En consecuencia, es suficiente que la Defensoría del Pueblo demuestre uno solo de los extremos legales exigidos, para que el Juez este obligado a decretar la medida cautelar solicitada, todo conforme a lo previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

No obstante, en el presente caso expresaron que se dan los dos elementos necesarios para el otorgamiento de la medida cautelar, como lo es el fumus bonis iuris (presunción de buen derecho) y el periculum in mora (peligro en la mora), por cuanto, como se ha expresado, en relación con los antecedentes y circunstancias del presente caso, la no culminación injustificada de la obra Hospital Central de Puerto Ayacucho por parte del Gobierno del estado Amazonas lesiona el derecho de acceso a la salud de todos y cada uno de los habitantes de ese ente territorial y espacios circunvecinos. Asimismo, amenaza directamente el derecho a la vida de todos los habitantes de esa entidad político territorial. A tal punto que, de no procederse en forma urgente a su intervención estructural y recuperación, así como darle el fin para el cual fue destinado con su construcción, este bien inmueble pudiera terminar sin posibilidad de ser culminado, además de generar un posible colapso en la atención médica actualmente prestada de manera insuficiente por el único hospital de la zona.

Con respecto al fumus bonis iuris, argumentaron que en el caso de marras la presunción de buen derecho se desprende de que la presente acción se fundamenta en la violación o amenaza de derechos humanos, reconocidos a todas las personas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los instrumentos internacionales sobre esta materia suscritos y ratificados por la República.

Explanaron que, a los fines del fumus bonis iuris, el mandato constitucional, prescrito en el artículo 83 establece el derecho a la salud como un derecho fundamental, y en consecuencia irrenunciable y progresivo, el cual el Estado está en el deber de garantizarle a todos y cada uno de los habitantes de Venezuela, en consecuencia, no existe la menor duda de la existencia de un derecho a la salud cuyo titular somos todos los habitantes que hacemos vida en esta Nación, así como la existencia de la obligación del Estado de emprender todas las medidas necesarias para su garantía efectiva, lo cual ha reconocido nuestro Máximo Tribunal en diversas decisiones y así solicitamos se declare.

En relación al periculum in mora y el periculum in damni, relataron que se evidencia la existencia de una lesión grave en contra de toda la población y circunvecinos del estado Amazonas, por el menoscabo a su derecho a la salud y la amenaza de su derecho a la vida, que se materializan en el derecho a disponer de hospitales que puedan atender los diferentes afecciones que presenten dichos habitantes.

Explanaron que, es un hecho notorio que la población de cada uno de los estados de Venezuela ha aumentado con creces desde el año 1981 hasta la presente. Por otro lado, es una máxima de experiencia que un hospital con capacidad para responder a la población existente para el año 1983, actualmente no puede pretenderse que pueda responder a las necesidades de la población actual de este estado. Es una máxima de experiencia que actualmente el estado Amazonas para responder a los requerimientos de salud que demanda la sociedad exige un nuevo Hospital. Es una máxima de experiencia, que ocho (8) años de ningún modo es un plazo razonable para la ejecución de una obra y más aun de un hospital.

Agregaron que, se pone de relieve que ese territorio sólo dispone de un único y exclusivo Hospital que lleva por nombre Dr. José Gregorio Hernández.
Recordaron, en este punto lo ya expuesto con relación a que lo ejecutado no se ajusta a la normativa arquitectónica ni con los servicios médicos que se requieren, además de presentar graves irregularidades y divergencias con los planos originales.

Concluyeron que, de todos estos elementos se presume la existencia de la lesión al derecho a la salud que le asiste a la población del estado Amazonas, así como la amenaza cierta del derecho a la vida, surgiendo entonces la necesidad y urgencia que el Estado a nivel Nacional emprenda la ejecución de la obra en cuestión, es decir la continuidad de la construcción del nuevo Hospital Central de Puerto Ayacucho.

Por las razones expuestas, solicitaron en defensa de los intereses de los habitantes y circunvecinos del estado Amazonas se decretara medida cautelar mediante la cual se le otorgue al Ministerio del Poder Popular para la Salud la posesión administración, ejecución y control de la obra Hospital Central de Puerto Ayacucho, a fin de garantizar su inmediata culminación, y por consiguiente la defensa y protección del derecho a la salud de la población de ese estado y comunidades adyacentes.

Finalmente, solicitó que la presente acción de amparo, sea admitida, tramitada y declarada con lugar, en consecuencia “…se decrete que la Gobernación del Amazonas, ha incumplido con el deber de ejecutar la obra HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO, en un plazo razonable”, “…se instruya al Ministerio del Poder Popular para la Salud de la República Bolivariana de Venezuela culminar la ejecución de la obra HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO. En consecuencia, se faculte a dicho órgano para realizar todo lo indispensable a objeto de materializar y culminar la ejecución de la referida obra”; que “…el Ministerio del Poder Popular para la Salud asuma la posesión, administración y control de las áreas del HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO, que actualmente presten servicio de atención médica”; así como que luego de culminada la obra “…se le instruya al Ministerio del Poder Popular para la Salud para que continúe con la posesión, administración y control de todo el HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO, a objeto de ponerlo en funcionamiento y garantizar a los habitantes del estado Amazonas y comunidades vecinas que puedan disfrutar de un sistema de salud digno y gratuito, y de ese modo honrar su derecho al más alto nivel de vida posible” y que “…declare procedente las medidas cautelares solicitadas o en su defecto este Honorable Tribunal con fundamento en los poderes preventivos del juez, dicte las medidas necesarias para resguardar los derechos humanos la población del estado Amazonas” (Mayúsculas y negrillas del original).

-II-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la competencia para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional interpuesta por la Representación Judicial de la Defensoría del Pueblo, contra la Gobernación del estado Amazonas, y, al respecto, observa:

En cuanto a la competencia para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional que nos ocupa, resulta necesario traer a colación que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 1700 de fecha 7 de agosto de 2007 (caso: Carla Mariela Colmenares Ereú) modificó la competencia que, en materia de amparo constitucional, tenía la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, haciendo una interpretación acorde con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, señaló la referida Sala lo siguiente:

“…el régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el conocimiento de los amparo en esta materia.
Al respecto, la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos y la acción de amparo constitucional.
En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.
Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de amparo constitucional resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.
En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas (…). Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.
En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de ‘disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa'.
Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos `corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…´ (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del Máximo Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución
Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo…” (Negrillas del Corte).

De la sentencia parcialmente citada, se desprende que en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, actualmente las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo no tienen atribuida competencia para conocer en primera instancia en materia de amparo constitucional, al señalar la Sala Constitucional que “el criterio residual no regirá en materia de amparo”, la cual venía siendo atribuida a éstas en virtud del carácter residual de las competencias que, normalmente, les corresponde conocer.

Con esta decisión la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, abandonó el criterio de la competencia residual utilizado en materia de amparo constitucional, establecido en la sentencia N° 1 del 20 de enero de 2000 (caso: Emery Mata Millán), por no resultar eficaz frente al principio de acceso a la justicia y salvaguardar de esta forma el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, declarándose competente al Tribunal más próximo para el justiciable.

En ese orden de ideas, debe señalarse que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 1659 de fecha 1º de diciembre de 2009 (caso: Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras), reinterpretó el criterio anteriormente citado, en los términos siguientes:

“…esta Sala en virtud de ciertas actuaciones de los órganos jurisdiccionales de la competencia contencioso administrativa, debe hacer unas breves reflexiones en relación al referido criterio jurisprudencial, en tal sentido, se aprecia, en primer lugar, que la competencia para conocer de las posibles lesiones que haya generado un acto administrativo dictado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, se encuentra expresamente atribuida en el artículo 452 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, el cual dispone: 'Las decisiones del Superintendente serán recurribles por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto'.
En segundo lugar, se advierte que estando establecido de manera expresa el órgano jurisdiccional competente en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, no puede operar la competencia residual de las Cortes, ya que esta competencia se encuentra asignada en los casos en los cuales no existe una competencia expresa y siempre que el órgano emisor del acto impugnado o de la violación denunciada no se encuentre atribuido a los órganos jurisdiccionales con competencia administrativa de las autoridades nacionales –Sala Político Administrativa- o de las autoridades municipales o estadales –Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo-.
En atención a ello, se aprecia que el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece expresamente que 'La competencia por la materia, se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan', asimismo, el artículo 22 eiusdem establece que 'Las disposiciones y los procedimientos especiales del presente Código se observarán con preferencia a los generales del mismo, en todo cuanto constituya la especialidad; sin que por eso dejen de observarse en los demás las disposiciones generales aplicables al caso'.
Ahora bien, es menester señalar que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis del ordenamiento jurídico aplicable es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones normativas, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.
Ello implica, ‘(…) tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse (…)’, así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-, resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
Conforme a lo expuesto, la Sala ha señalado que ‘(…) la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que GARCÍA DE ENTERRÍA (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución distinguible de la en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial (…)’ -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
En este sentido, se aprecia que el término residual es un adjetivo de la expresión residuo, la cual tal como se desprende del Diccionario de la Real Academia (DRAE, 21° Ed. 2001, p. 1956), significa ‘Conjunto de materias y atribuciones sobre ellas que las constituciones federales o autonomistas no atribuyen expresamente ni al poder central ni a los regionales’.
Trasladado dicha definición al ámbito jurisdiccional, se aprecia conforme a lo dispuesto en los artículos citados del Código de Procedimiento Civil, que la competencia residual de las Cortes sólo opera ante falta de disposición legislativa que atribuya la competencia de manera expresa, en razón de lo cual, inclusive en materia de amparo, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la competencia corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer la nulidad, ya que la residualidad, es una norma supletoria que sólo opera ante la falta de la especificidad de la norma.
En razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el referido criterio, en el sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio para aquellos casos donde no exista una competencia expresa de la ley, y en cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual.
Asimismo, se aprecia que en estos casos, los Juzgados Superiores no solo carecen del elemento competencial –contencioso económico vgr. Seguros, derecho de la competencia, bancario, títulos valores-, por estarle atribuida expresamente por ley a un órgano superior –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, sino que en estos tampoco se encuentra presente los elementos de urgencia y territorialidad, en virtud que tanto las Cortes de lo Contencioso Administrativo como los Juzgados Superiores se encuentran ubicados en la misma Región, por lo que su acceso a los órganos jurisdiccionales en ningún momento se ve menoscabado ni restringido, en cumplimiento de los principios de brevedad, gratuidad, celeridad y no sujeción a formalidad que caracterizan el procedimiento de la acción de amparo, conforme al artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Conforme lo anterior, se ordena a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la remisión de los expedientes cursantes por ante dichos Tribunales, en los cuales se tramiten amparos constitucionales contra actuaciones u omisiones atribuibles a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras…” (Negrillas de esta Corte).

Se desprende que, la Sala Constitucional estableció que los mismos supuestos donde la Ley le asigne la competencia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para el control de los actos administrativos dictados por los órganos y entes de la Administración Pública, serán aplicables para establecer la competencia de las acciones constitucionales de amparo que se interpongan de forma autónoma, excepto de aquellos casos donde la competencia no se encuentre prevista en la Ley y en consecuencia, se tenga que recurrir a la competencia residual, cuyos competentes serán los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos, de conformidad con los criterios antes mencionados.

Entendiéndose, que se reinterpretó que en materia de amparo constitucional, en aquellos casos en los que la Ley haya atribuido la competencia de manera expresa para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, dichos tribunales serán los competentes para conocer de las acciones de amparo constitucional que se interpongan.
En este mismo orden de ideas, considera esta Corte oportuno citar lo que establece el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual dispone lo siguiente:

“Artículo 7: Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o la garantía constitucional violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.
En caso de duda, se observarán en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.
Si un juez se considerare incompetente, remitirá las actuaciones inmediatamente al que tenga competencia...”.

Del artículo parcialmente transcrito, se desprenden los criterios competenciales en razón del grado de la jurisdicción, la materia afín con la naturaleza del derecho o la garantía constitucional que se alegó como violados o amenazados y el territorio o lugar donde hubiere ocurrido el hecho, acto u omisión que originó la pretensión.

Ahora bien, esta Corte observa que en el presente caso, se pretende “…que se decrete que la Gobernación del Amazonas, ha incumplido con el deber de ejecutar la obra HOSPITAL CENTRAL DE PUERTO AYACUCHO, en un plazo razonable”, motivo por el cual siendo la accionada la aludida Gobernación del estado Amazonas, se hace necesario en atención al ut supra desarrollado criterio indicar que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 del 22 de junio de 2010, prevé en su artículo 25 numeral 3, relativo al ámbito de competencias de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo siguiente:

“Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…Omissis…)
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo” (Negrillas de esta Corte).

Atendiendo a la norma parcialmente citada, se desprende que existe una reserva exclusiva de competencia en favor de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de todas aquellas acciones ejercidas contra actos administrativos dictados por autoridades estadales o municipales de una determinada jurisdicción, reserva que surge a los fines garantizar una mayor cercanía a los accionantes facilitando así su acceso a los órganos jurisdiccionales, y por ende, un mayor acceso a la justicia.
En consecuencia y concatenado con el criterio material expuesto, son los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los competentes para conocer de las acciones de amparo constitucional que se interpongan contra dichas autoridades, razón por la cual considera este Órgano Jurisdiccional que la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional corresponde al Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas.

En vista de lo antes expuesto y con fundamento en las consideraciones realizadas esta Corte se declara INCOMPETENTE para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional ejercida y, en consecuencia, DECLINA LA COMPETENCIA en el Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas. Así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su INCOMPETENCIA para conocer de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por los Abogados Larry Devoe Márquez, Jesús Antonio Mendoza, Javier Antonio López Cerrada, Lucelia Castellanos y Laurie Annie Meneses Sifontes, actuando en su carácter de Representantes Judiciales de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO AMAZONAS.

2. DECLINA LA COMPETENCIA en el Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas.

Publíquese, y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los trece (13) días del mes de diciembre de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA

La Juez,

MARISOL MARÍN R.
PONENTE

El Secretario,

IVÁN HIDALGO
AP42-O-2013-000106
MM/5/

En fecha ______________________________________( ) de __________________________________ de dos mil trece (2013), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

El Secretario.,