TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-O-2013-000115

En fecha 18 de diciembre de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por la Abogada Damarys Rangel, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 71.591, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil INSTITUTO MÉDICO QUIRÚRGICO “DR. JIMÉNEZ ROJAS” C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda, en fecha 10 de noviembre de 1992, bajo el Nro. 47, Tomo 57-A Pro, contra el SERVICIO AUTÓNOMO DE CONTRALORÍA SANITARIA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD.

En esa misma fecha, se dio cuenta a la Corte y se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.

En esa misma oportunidad, se pasó el expediente al Juez Ponente.

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 18 de diciembre de 2013, la Abogada Damarys Rangel, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Instituto Médico Quirúrgico “Dr. Jiménez Rojas” C.A., interpuso acción de amparo constitucional contra el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular para la Salud, con base en las consideraciones siguientes:

Expuso que, “En fecha 26 de marzo del 2010, se presentó ante el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular para la Salud, solicitud de Aprobación del Proyecto de Ampliación del IMQ (sic) DR. JIMÉNEZ ROJAS de conformidad con el artículo 4 de las ´Normas y Procedimientos para la Ejecución del Reglamento sobre Clínicas de Hospitales, Casas de Salud, Sanatorios, Enfermería o similares´…” (Mayúsculas y resaltado del original).

Que, “…fue en fecha 26 de marzo del 2013, que se presentó a la sede del Instituto Médico Quirúrgico Dr. Jiménez Rojas, funcionarios Inspectores adscritos al Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, a fin de practicar una INSPECCIÓN SANITARIA cuyo objeto fue de VIGILANCIA Y CONTROL dejando constancia de los servicios ofertados por el Instituto Médico…” (Mayúsculas, resaltado y subrayado del original).

Manifestó que, “…en fecha 9 de mayo del 2013, se recibió oficio 281 del fecha 26 de abril del 2013, notificación contentiva de ´cierre temporal´ del área de quirófanos y emergencias, hasta tanto la empresa se adecúe en cuanto a su permisología e irregularidades plasmadas en la normativa sanitaria…”(Mayúsculas y resaltado del original).

Que, “…ante las incongruencias de la administración en la práctica de las inspecciones sanitarias de las edificaciones que conforman el IMQ (sic) DR. JIMÉNEZ ROJAS resulta evidente que la administración desconoce el estado y grado en que se encuentra la Solicitud de Conformidad y Aprobación de Proyecto, en virtud que en fecha 15 de noviembre del 2013, consigné para su revisión las documentales y planos solicitados en la reunión técnica celebrada en fecha 31 de octubre del 2013…” (Mayúsculas y resaltado del original).

Alegó que, “…la Administración ha vulnerado el derecho al debido proceso y a la defensa de mi representada, pues, aunque al momento de la práctica de la inspección sanitaria se dejó constancia de estar presente el representante legal de mi mandante, mi representada desconoce y desconocía el razonamiento o los motivos por parte de la administración sanitaria, que conllevó a la necesidad de practicar una nueva y tercera inspección, interrumpiendo con ello, el lapso de los 60 días hábiles, que se encontraban transcurriendo para que la administración emitiera el acto administrativo contentivo en el artículo 2 de las Normas y Procedimientos para la Ejecución del Reglamento sobre Clínicas de Hospitales, Casas de Salud, Sanatorios, Enfermería o similares…”.
Finalmente, solicitó que “…se dicte el mandamiento de amparo constitucional contra el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular para la Salud (…) para lo cual deberá emitir pronunciamiento inmediato de la Solicitud de Aprobación del Proyecto de Ampliación del IMQ (sic) DR. JIMÉNEZ ROJAS…”(Mayúsculas y resaltado del original).

II
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la competencia para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional interpuesta por la representación judicial de la Sociedad Mercantil Instituto Médico Quirúrgico Dr. Jiménez Roa, C.A., contra el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular de Salud, y, al respecto, observa:

En cuanto a la competencia para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional que nos ocupa, resulta necesario traer a colación que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 1700 de fecha 7 de agosto de 2007 (caso: Carla Mariela Colmenares Ereú) modificó la competencia que, en materia de amparo constitucional, tenía la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, haciendo una interpretación acorde con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, señaló la referida Sala lo siguiente:

“…el régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el conocimiento de los amparo en esta materia.
Al respecto, la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos y la acción de amparo constitucional.
En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.
Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de amparo constitucional resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.
En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas (…). Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.
En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de ‘disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa'.
Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos `corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…´ (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del Máximo Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución
Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo…”.

De la sentencia parcialmente citada, se desprende que en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, actualmente las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo no tienen atribuida competencia para conocer en primera instancia en materia de amparo constitucional, al señalar la Sala Constitucional que “el criterio residual no regirá en materia de amparo”, la cual venía siendo atribuida a éstas en virtud del carácter residual de las competencias que, normalmente, les corresponde conocer.

En ese orden de ideas, debe señalarse que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 1659 de fecha 1º de diciembre de 2009 (caso: Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras), reinterpretó el criterio anteriormente citado, en los términos siguientes:

“…esta Sala en virtud de ciertas actuaciones de los órganos jurisdiccionales de la competencia contencioso administrativa, debe hacer unas breves reflexiones en relación al referido criterio jurisprudencial, en tal sentido, se aprecia, en primer lugar, que la competencia para conocer de las posibles lesiones que haya generado un acto administrativo dictado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, se encuentra expresamente atribuida en el artículo 452 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, el cual dispone: 'Las decisiones del Superintendente serán recurribles por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto'.
En segundo lugar, se advierte que estando establecido de manera expresa el órgano jurisdiccional competente en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, no puede operar la competencia residual de las Cortes, ya que esta competencia se encuentra asignada en los casos en los cuales no existe una competencia expresa y siempre que el órgano emisor del acto impugnado o de la violación denunciada no se encuentre atribuido a los órganos jurisdiccionales con competencia administrativa de las autoridades nacionales –Sala Político Administrativa- o de las autoridades municipales o estadales –Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo-.
En atención a ello, se aprecia que el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece expresamente que 'La competencia por la materia, se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan', asimismo, el artículo 22 eiusdem establece que 'Las disposiciones y los procedimientos especiales del presente Código se observarán con preferencia a los generales del mismo, en todo cuanto constituya la especialidad; sin que por eso dejen de observarse en los demás las disposiciones generales aplicables al caso'.
Ahora bien, es menester señalar que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis del ordenamiento jurídico aplicable es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones normativas, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.
Ello implica, '(…) tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse (…)', así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-, resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
Conforme a lo expuesto, la Sala ha señalado que '(…) la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que GARCÍA DE ENTERRÍA (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución distinguible de la en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial (…)' -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
En este sentido, se aprecia que el término residual es un adjetivo de la expresión residuo, la cual tal como se desprende del Diccionario de la Real Academia (DRAE, 21° Ed. 2001, p. 1956), significa 'Conjunto de materias y atribuciones sobre ellas que las constituciones federales o autonomistas no atribuyen expresamente ni al poder central ni a los regionales'.
Trasladado dicha definición al ámbito jurisdiccional, se aprecia conforme a lo dispuesto en los artículos citados del Código de Procedimiento Civil, que la competencia residual de las Cortes sólo opera ante falta de disposición legislativa que atribuya la competencia de manera expresa, en razón de lo cual, inclusive en materia de amparo, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la competencia corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer la nulidad, ya que la residualidad, es una norma supletoria que sólo opera ante la falta de la especificidad de la norma.
En razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el referido criterio, en el sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio para aquellos casos donde no exista una competencia expresa de la ley, y en cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual.
Asimismo, se aprecia que en estos casos, los Juzgados Superiores no solo carecen del elemento competencial –contencioso económico vgr. Seguros, derecho de la competencia, bancario, títulos valores-, por estarle atribuida expresamente por ley a un órgano superior –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, sino que en estos tampoco se encuentra presente los elementos de urgencia y territorialidad, en virtud que tanto las Cortes de lo Contencioso Administrativo como los Juzgados Superiores se encuentran ubicados en la misma Región, por lo que su acceso a los órganos jurisdiccionales en ningún momento se ve menoscabado ni restringido, en cumplimiento de los principios de brevedad, gratuidad, celeridad y no sujeción a formalidad que caracterizan el procedimiento de la acción de amparo, conforme al artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Conforme lo anterior, se ordena a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la remisión de los expedientes cursantes por ante dichos Tribunales, en los cuales se tramiten amparos constitucionales contra actuaciones u omisiones atribuibles a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras…” (Negrillas de esta Corte).

Vista las sentencia ut supra citadas y observándose que en el caso de autos, se interpuso la presente acción de amparo constitucional a los fines de solicitar que se ordene al Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular para la Salud emitir pronunciamiento en cuanto a la aprobación del proyecto de ampliación del Instituto Médico Quirúrgico Dr. Jiménez Roa, siendo el referido Servicio Autónomo un órgano desconcentrado de la Administración en cuanto al cual no existe norma expresa que establezca una competencia específica y funcional de lo contencioso administrativo, sino que esa autoridad debe ser subsumida en el criterio atributivo de competencia denominado tradicionalmente como “residual”, previsto actualmente en el artículo 24 numeral 5 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

De modo que, por cuanto resulta necesario acudir al criterio “residual” a los fines de determinar el Órgano Jurisdiccional competente para el conocimiento de la presente causa y siendo que en materia de amparo constitucional no rige el referido criterio “residual” atributivo de competencia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo de conformidad con la jurisprudencia citada, considera este Órgano Jurisdiccional que la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

En vista de lo antes expuesto y con fundamento en las consideraciones realizadas esta Corte se declara INCOMPETENTE para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional ejercida y, en consecuencia, DECLINA LA COMPETENCIA en los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su INCOMPETENCIA para conocer de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con solicitud de medida cautelar por la Abogada Damarys Rangel, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil INSTITUTO MÉDICO QUIRÚRGICO “DR. JIMÉNEZ ROJAS” C.A., contra el SERVICIO AUTÓNOMO DE CONTRALORÍA SANITARIA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD.

2. DECLINA LA COMPETENCIA en los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en funciones de distribuidor. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,

MARISOL MARÍN R.

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

Exp. Nº AP42-O-2013-000115
EN/

En Fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil trece (2013), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

El Secretario,