JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-000399
En fecha 1º de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 03-1291 de fecha 2 de diciembre de 2003, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Virgilio Briceño, Carmen Raposo y Néstor Suárez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 9.162, 54.473 y 64.094, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano ÁLVARO REVILLA NOGUERA, titular de la Cédula de Identidad Nº 10.280.234, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 2 de diciembre de 2003, el recurso de apelación ejercido en fecha 25 de noviembre de 2003, por el ciudadano Josué Fragachán, titular de la Cédula de Identidad Nº 1.451.679, actuando con el carácter de Director General del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, debidamente asistido por la Abogada María Scremin, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 47.346, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 20 de octubre de 2003, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 17 de noviembre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó la notificación de las partes.
En fechas 26 de enero y 21 de abril de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Virgilio Briceño, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, diligencias mediante las cuales solicitó el abocamiento en la presente causa y la notificación de la parte recurrida.
En fecha 8 de junio de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó la notificación de las partes.
En fecha 27 de julio de 2005, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, el cual fue recibido en fecha 25 de julio de 2005.
En fecha 28 de julio de 2005, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido en fecha 27 de julio de 2005.
En fecha 8 de febrero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Virgilio Briceño, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa y la notificación de la parte recurrida.
En fecha 29 de junio de 2006, se dio cuenta a la Corte y se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 15 de diciembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Virgilio Briceño, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó se fijara la oportunidad para el inicio de la relación de la causa.
En fecha 14 de febrero de 2007, esta Corte ordenó librar boleta por cartelera al ciudadano Álvaro Revilla Noguera, con la advertencia de que una vez constara en autos el vencimiento de diez (10) días continuos correspondientes a su fijación, se le tendría por notificado.
Asimismo, se ordenó la notificación del ciudadano Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda y de la ciudadana Síndico Procurador Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda.
En fecha 30 de marzo de 2007, se fijó en la cartelera de esta Corte la boleta librada en fecha 14 de febrero de 2007.
En fecha 26 de marzo de 2007, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del Estado Miranda, el cual fue recibido en fecha 16 de marzo de 2007.
En esa misma fecha, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Síndico Procurador Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, el cual fue recibido en fecha 16 de marzo de 2007.
En fecha 18 de abril de 2007, venció el lapso de diez (10) días continuos a que se refiere la boleta fijada por esta Corte en fecha 14 de febrero de 2007.
En fecha 26 de abril de 2007, se designó Ponente a la Juez Neguyen Torres López y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para la fundamentación de la apelación, de conformidad con lo previsto en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 15 de mayo de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Félix Cárdenas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 3.539, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 31 de mayo de 2007, se abrió el lapso de promoción de pruebas, el cual venció en fecha 6 de junio de 2007.
En fecha 11 de junio de 2007, se fijó para el día 9 de julio de 2007, la celebración de la Audiencia de Informes en la presente causa.
En fecha 9 de julio de 2007, se llevó a cabo la Audiencia de Informes en la presente causa, dejándose constancia de la comparecencia de ambas partes.
En esa misma fecha, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Félix Cárdenas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, ratificación del escrito de fundamentación de la apelación presentado en fecha 15 de mayo de 2007.
En fecha 12 de julio de 2007, la Corte dijo “Vistos” y se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 24 de marzo de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Virgilio Briceño, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 13 de abril de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó la notificación del ciudadano Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda y del ciudadano Síndico Procurador del Municipio Los Salias del estado Miranda.
En fecha 29 de abril de 2009, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, el cual fue recibido en fecha 24 de abril de 2009.
En esa misma fecha, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Síndico Procurador Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, el cual fue recibido en fecha 24 de abril de 2009.
En fecha 14 de mayo de 2009, se reasignó la Ponencia al Juez Andrés Brito, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 19 de mayo de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 21 de enero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Virgilio Briceño, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 25 de marzo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 8 de abril de 2010, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fechas 21 de julio, 19 de octubre, 14 de diciembre de 2010, 10 de marzo, 7 de junio y 11 de octubre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Virgilio Briceño, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, diligencias mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Juez MARISOL MARÍN R., fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 6 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fechas 11 de abril, 26 de junio, 3 de octubre de 2012 y 24 de enero de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Virgilio Briceño, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, diligencias mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 15 de junio de 2001, los Abogados Virgilio Briceño, Carmen Raposo y Néstor Suárez, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano Álvaro Revilla Noguera, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Expusieron que, “El ciudadano ÁLVARO REVILLA NOGUERA ingresó a la Administración Pública Municipal (Alcaldía del MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO MIRANDA) el día 01-01-93 (sic). Por razón de su eficiencia y capacitación técnica recibió varios ascensos. El último cargo desempeñado por él ha sido el de ANALISTA DE SEGURIDAD con una remuneración mensual básica de CUATROCIENTOS CINCO MIL BOLÍVARES (Bs. 405.000,00)…”. (Mayúsculas del original).
Que, “En la Gaceta Municipal, Año 18, No Extraordinario, de fecha 24-01-2001 (sic) se publicó la ´Ordenanza de Creación y Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias. Mediante Resolución No. 019/2001, de fecha 08-03-2001 (sic) el Alcalde del Municipio Los Salias resolvió: ´Artículo 1. Transferir en su totalidad el personal que aparece en la Nómina Maestra adscrito a la División de Operaciones y la Dirección de Policía Municipal al Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias a partir del 01-03-2001 (sic)´. El 08-03-2001 (sic) el Alcalde del Municipio Los Salias dictó la Resolución No. 18 y ordenó: ´Artículo Primero. Se ordena la reorganización general en todos sus niveles y fases del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias´ Mediante Oficio No S/N de fecha 16-03-2001(sic) emanado del Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias, se le participó a nuestra representada la decisión de removerla (y retirarla) de ese Organismo…”.
Alegaron que, “…no se indica en esa notificación que la funcionaria pasa a la situación de disponibilidad por el lapso de un mes, por ser funcionaria de carrera. Además, inmediatamente, fue excluida de la nómina de pago. Es decir, que fue removida y retirada en un mismo acto, sin cumplir el procedimiento legalmente establecido…”. (Mayúsculas del original).
Que, “La notificación no indica cuál es la causa o motivo de la remoción (y retiro) de la querellante. No indica cuál de los supuestos de la reducción de personal se le está aplicando, tampoco indica la base legal. Esta forma de actuar coloca al recurrente en estado de indefensión, ya que al no conocer cuál es la causa verdadera de su remoción (y retiro) no puede atacar con efectividad y eficiencia el acto impugnado. En otro sentido, siendo el querellante un funcionario de carrera goza de estabilidad, por ello no puede ser removido y retirado en un mismo acto…”
Manifestaron que, “La Ordenanza sobre Administración de Personal establece (artículo 35, numeral 2) que la reducción de personal, por cualquiera de las causales allí previstas, requiere la aprobación de la Cámara Municipal. En el caso de nuestro mandante, no consta que la Cámara Municipal haya aprobado esa reducción de personal antes de la remoción (y del retiro). Por esa razón, siendo este un requisito esencial, se equipara a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Como consecuencia de ello, el acto impugnado está afectado de nulidad absoluta conforme al artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”
Que, “El Instituto de Policía es un Instituto Autónomo. Por ello, la máxima autoridad de este ha debido solicitar ante el Alcalde del Municipio Los Salias la reducción de personal, consignando el Informe que justifique la medida, el Informe de la Oficina Técnica respectiva, la lista de los funcionarios afectados por la medida, el resumen del expediente de cada uno de ellos y cualquier otro documento necesario. El Alcalde, a su vez, si estaba de acuerdo con la solicitud, ha debido presentarla ante la Cámara Municipal y tramitar su aprobación. Luego de aprobada, se debía notificar a los funcionarios de carrera afectados por la remoción de los cargos que ocupaban, darles el mes de disponibilidad, realizar trámites verdaderos de reubicación y agotados estos, proceder a notificar el retiro respectivo. Sin embargo, en este caso, NO SE HIZO ASÍ, sino que el Alcalde asumió indebidamente las atribuciones del Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Los Salias, a quien le correspondía la iniciativa del proceso de reducción de personal…” (Mayúsculas del original).
Indicaron que, “La notificación de la remoción (y retiro) no señala el fundamento legal del acto. No menciona ninguna norma de la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Los Salias ni tampoco ninguna disposición de la Ley de Carrera Administrativa y de su Reglamento General para justificar la decisión de remover (y retirar) a la querellante. Por ese motivo, ha incumplido con las exigencias que imponen los artículos 9 y 18, numeral 5, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo tanto, el acto es susceptible de anulación de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la misma Ley. Sin embargo, menciona la Resolución No. 019, de fecha 08-03-2001 (sic) y el Decreto No 008/2001 de fecha 15-03-2001 (sic) los cuales en ninguna de sus partes hablan de reestructuración ni facultan para remover personal por esas causas. Es decir, que en el acto impugnado se ha incurrido en una errónea fundamentación jurídica, lo cual conforma el vicio en la base legal…”
Que, “…el acto recurrido está afectado por el vicio de FALSO SUPUESTO (…) Cuando el Presidente del Instituto dictó la decisión removiendo (y retirando) del cargo a nuestra representada por supuesta reducción de personal por reestructuración por razones de índole estrictamente administrativas, lo hizo basándose en hechos evidentemente falsos, con una calificación jurídica errónea, tal como está demostrado en este escrito y en el expediente administrativo, ha incurrido en falso supuesto, ya que no son ciertos los hechos que le dan origen a los actos ni la base legal del mismo…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó que “…el acto administrativo de remoción (y de retiro) contenido en el oficio sin número, de fecha 16-03-2001 (sic) notificado en la misma fecha, dictado por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias está afectado de nulidad. Que dicho Organismo REINCORPORE al ciudadano ÁLVARO REVILLA NOGUERA al cargo que ocupaba o a otro de similar o mayor clasificación con las remuneraciones correspondientes a esos cargos. Que se le paguen los SUELDOS DEJADOS DE PERCIBIR desde la fecha del retiro hasta su efectiva reincorporación, incluyendo todos los aumentos de sueldos que se hubieren ordenado hasta el momento de su definitiva reincorporación…”. (Mayúsculas del original).
II
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 20 de octubre de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, fundamentándose en las siguientes consideraciones:
“…Con relación al no agotamiento de la vía administrativa alegado en el escrito de contestación a la querella por el apoderado judicial del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del Estado (sic) Miranda, este Juzgado observa:
La representación judicial del ente querellado alega que la parte querellante no agotó la vía administrativa, invocando lo establecido en los artículos 55 y 56 de la Ordenanza sobre la Administración de Personal del citado Municipio.
En tal sentido, se observa que el acto administrativo, al informarle al querellante sobre la posibilidad que tenía de recurrir dicho acto, usa el verbo ´podrá´, es decir, le deja abierta la opción de ejercer o no los recursos administrativos correspondientes, por lo tanto, al querellante no se le presenta como una exigencia expresa el agotamiento de la vía administrativa, para acudir ante los Órganos Jurisdiccionales.
Por otra parte, según establece la propia ordenanza sobre administración de personal del Municipio Los Salias, en su artículo 14, los funcionarios municipales no podrán intentar acciones ante el Contencioso Administrativo, sin haber agotado previamente la gestión conciliatoria por ante la Comisión de Avenimiento, y visto que consta a los folios 71 al 73 del expediente judicial, que el querellante dirigió solicitud de conciliación ante la Comisión de Avenimiento del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del Estado (sic) Miranda, la cual fue respondida negando su admisibilidad en virtud de que dicha Comisión no había sido creada.
Sin embargo, es de hacer notar que la misma Ordenanza, en su artículo 11, prevé la creación de una Comisión de Avenimiento durante los quince (15) días inmediatos a su entrada en vigencia, la cual tendría como función servir como instancia de conciliación, a través de la cual cualquier funcionario del Municipio podría dirigirse en caso de ver lesionados los derechos contemplados en dicha Ordenanza; empero, a pesar de lo anterior, dicha Comisión no fue creada, y siendo que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha establecido que ´…la omisión de la Administración en cumplir con el deber legal de constituir la Junta de Avenimiento no puede resultar en la pérdida o disminución del derecho del funcionario de acceder a la vía contenciosa para obtener una decisión imperativa acerca del derecho controvertido, por cuanto a la Administración no le es dable obtener un beneficio del incumplimiento de la ley´. Se desecha el alegato en referencia y así se decide.
Resuelto el punto previo, se pasa a decidir sobre el fondo, y al efecto se señala: El aspecto central al cual se circunscribe la presente querella, radica en determinar si la reestructuración efectuada por el Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias, se efectuó conforme a las normas que regulan la materia, y con base a ello determinar si el acto administrativo a través del cual se decidió la desincorporación del querellante del cargo de ANALISTA DE SEGURIDAD, se ajusta a derecho o no, a cuyos fines se observa:
El retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como la elaboración de informes que justifiquen la medida, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud, y por último, la remoción y retiro del funcionario. Es decir, que aunque el Ejecutivo Municipal, el Concejo Municipal o el Contralor Municipal en virtud de su autonomía, introduzcan modificaciones presupuestarias y financieras o acuerden la modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa, para que las decisiones administrativas dispongan el retiro de un funcionario del cargo que ocupaba, como consecuencia de un proceso de reestructuración administrativa sean válidas no pueden apoyarse únicamente en las autorizaciones legislativas o en los decretos ejecutivos, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento establecido en la Ordenanza sobre Administración de Personal y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, los cuales en el presente caso, se aplican supletoriamente en virtud de la ausencia de normas en la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Los Salias.
En el caso de autos no consta al expediente administrativo el Informe Técnico que sirva de soporte al Proyecto de Reorganización Administrativa del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias, ni el listado de los cargos afectados por la medida de reducción de personal, ni el resumen del expediente de cada uno de los funcionarios afectados por dicha reorganización, y siendo necesaria la la descripción individualizada del cargo o cargos a eliminar y los funcionarios que los desempeñan, de manera que el organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro, es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios puedan convertirse en meras formalidades.
En este sentido, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ha establecido que la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate, pues la distancia entre la ´discrecionalidad´ y la ´arbitrariedad´ viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados. En este sentido, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal la misma deberá estar motivada y legalmente justificada.
Por todo lo anteriormente expuesto, este Juzgado considera que el acto administrativo denominado por la administración como de remoción, del ciudadano ÁLVARO REVILLA NOGUERA, se encuentra viciado de nulidad en virtud de que la administración municipal debió cumplir con la normativa aplicable para llevar a cabo el procedimiento de reducción de personal, todo ello de conformidad con la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Los Salias y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa” (Mayúsculas del fallo).
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 15 de mayo de 2007, el Abogado Félix Cárdenas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Sostuvo que, “…consta del escrito que presentara la representación para la época de mi representado, el haber hecho valer a su favor, variadas defensas, destacándose entre ellas, la argumentación densamente aportada, consistente en el hecho de que el querellante ciudadano ÁLVARO REVILLA NOGUERA, refiere el haber ingresado a la Administración Pública Municipal en fecha 16 de marzo del año 1993, mas que nunca ingresó como funcionario al Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda; que el funcionario prestaba sus servicios a la Dirección General de la Alcaldía, la cual al ser eliminada y creado el Instituto autónomo con autonomía funcional, no fue prevista la estructura del cargo, como de igual manera no previéndose asignación presupuestaria, que el funcionario reclamante siempre fue funcionario de carrera dependiendo totalmente de la Dirección de Personal de la Alcaldía del Municipio Los Salias, por lo que es ilegítima la citación que se hizo del Instituto Autónomo de Policía Municipal…”. (Mayúsculas del original)
Que, “…planteada la defensa en los términos indicados, no aparece de la sentencia apelada, pronunciamiento alguno en cuanto a la misma…”.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia contencioso funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 25 de noviembre de 2003, contra la sentencia dictada en fecha 20 de octubre de 2003 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
En fecha 20 de octubre de 2003, el Juzgado A quo declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en que “…este Juzgado considera que el acto administrativo denominado por la administración como de remoción, del ciudadano ÁLVARO REVILLA NOGUERA, se encuentra viciado de nulidad en virtud de que la administración municipal debió cumplir con la normativa aplicable para llevar a cabo el procedimiento de reducción de personal, todo ello de conformidad con la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Los Salias y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa…”.
Asimismo, la Representación Judicial de la parte recurrida, en su escrito de fundamentación de la apelación, alegó que “…consta del escrito que presentara la representación para la época de mi representado, el haber hecho valer a su favor, variadas defensas, destacándose entre ellas, la argumentación densamente aportada, consistente en el hecho de que el querellante ciudadano ÁLVARO REVILLA NOGUERA, refiere el haber ingresado a la Administración Pública Municipal en fecha 16 de marzo del año 1993, mas que nunca ingresó como funcionario al Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda; que el funcionario prestaba sus servicios a la Dirección General de la Alcaldía, la cual al ser eliminada y creado el Instituto autónomo con autonomía funcional, no fue prevista la estructura del cargo, como de igual manera no previéndose asignación presupuestaria, que el funcionario reclamante siempre fue funcionario de carrera dependiendo totalmente de la Dirección de Personal de la Alcaldía del Municipio Los Salias, por lo que es ilegítima la citación que se hizo del Instituto Autónomo de Policía Municipal. Planteada la defensa en los términos indicados, no aparece de la sentencia apelada, pronunciamiento alguno en cuanto a la misma…”
Ello así, en virtud de los alegatos esgrimidos por la parte recurrida en su escrito de fundamentación de la apelación, considera este Órgano Jurisdiccional que lo planteado se circunscribe a la denuncia del vicio de incongruencia.
En ese sentido, esta Corte considera necesario realizar algunas precisiones sobre el vicio de incongruencia de la sentencia, para lo cual observa que el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, prevé lo siguiente:
“Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones, el juez debe atenerse a las normas del derecho a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia. En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe” (Negrillas de la Corte).
De la norma transcrita, se desprende el principio de exhaustividad de la sentencia, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a todo lo alegado y probado en autos. De modo que, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, incurre en violación de este principio, el cual guarda directa relación con el requisito de congruencia, previsto en el numeral 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el cual establece:
“Toda sentencia debe contener:
(…)
5º Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia…”.
De lo anterior, se desprende que los principios procesales antes señalados enmarcan la actividad del Juez en la construcción de la sentencia, la cual debe ser dictada con sujeción a los alegatos y defensas realizadas por las partes, así como de los elementos cursantes en autos.
Debe agregarse, con relación a la congruencia del fallo, que dicho requisito no está relacionado con el mérito o conformidad a derecho que el pronunciamiento judicial tenga respecto del asunto debatido, siendo lo fundamental que el Juez resuelva sólo y sobre todo lo planteado en el juicio, de modo que, cuando el Juez se excede en el pronunciamiento o deja de pronunciarse sobre un aspecto objeto del debate, se produce el vicio de incongruencia, el cual viene a ser un error formal de la sentencia.
Ello así, la falta de mérito o conformidad a derecho de la sentencia, ciertamente, debe ser revisada por el Juez de alzada; pero no como un posible error formal, sino como un error material, es decir, relacionado con el fondo de la causa.
Ahora bien, observa esta Corte que el presente recurso versa sobre el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Álvaro Revilla contra el acto administrativo s/n dictado por el Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, de fecha 16 de marzo de 2001, que removió al señalado ciudadano del cargo de Analista de Seguridad, en el marco de un proceso de reestructuración que se llevaba a cabo en el referido Instituto.
Asimismo, se observa que la parte recurrida, en la oportunidad de contestar el recurso, alegó que “efectivamente el ciudadano Álvaro Revilla Noguera ingresó a la Administración Pública Municipal, tal y como lo expresó en su querella, esto es, a la estructura orgánica de la Alcaldía, mas nunca ingresó como funcionario al Instituto Autónomo de Policía Municipal (…) El querellante prestaba sus servicios en la Dirección General de la Alcaldía tal y como estaba concebida la Policía Municipal, al ser eliminada tal Dirección y creado el Instituto con autonomía funcional, pasó éste a ser organismo descentralizado de la administración municipal, no contemplándose en la estructura de cargos, ni en el presupuesto aprobado en fecha siete (07) de marzo de 2001 por la Alcaldía, el cargo de Analista de Seguridad y Defensa IV, ni otro similar en función y grado (…) el funcionario reclamante siempre fue funcionario de carrera pero dependiente íntegramente a la Dirección de Personal de la Alcaldía del Municipio Los Salias del Estado Miranda, por lo que es ilegítima la citación que se hizo del Instituto Autónomo de Policía…”
Ahora bien, observa esta Corte de la revisión del fallo apelado, que el Juzgado A quo no se pronunció sobre el alegato formulado por la Representación Judicial de la parte recurrida en la oportunidad de contestar el recurso interpuesto, referente a que el ciudadano Álvaro Revilla Noguera, no ingresó como funcionario al Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, por lo tanto, se configura en el presente caso el vicio de incongruencia negativa alegado por la parte apelante. Así se decide.
En consecuencia, esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 25 de noviembre de 2003 por la Representación Judicial de la parte recurrida, y en consecuencia, ANULA la decisión dictada en fecha 20 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en virtud de lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5º del artículo 243 eiusdem. Así se decide.
Declarado lo anterior, esta Corte pasa a pronunciarse sobre el fondo del recurso y al respecto, observa:
La parte recurrida, en su escrito de contestación al recurso, alegó que “efectivamente el ciudadano Álvaro Revilla Noguera ingresó a la Administración Pública Municipal, tal y como lo expresó en su querella, esto es, a la estructura orgánica de la Alcaldía, mas nunca ingresó como funcionario al Instituto Autónomo de Policía Municipal”.
Ello así, riela al folio veinticuatro (24) del expediente judicial, la Resolución Nº 019-2001, de fecha 8 de marzo de 2001, emanada de la Alcaldía del Municipio Los Salias del estado Miranda, que estableció:
“CONSIDERANDO
Que en fecha 24.01.2001 (sic) fue creado el Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias
(…)
RESUELVE
Artículo 1. Transferir en su totalidad el personal que aparece en la Nómina Maestra adscrito a la División de Operaciones y la Dirección de Policía Municipal al Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias a partir del 1.03.2001 (sic)” (Destacado de esta Corte)
Asimismo, riela al folio treinta y uno (31) del expediente judicial, el oficio s/n de fecha 16 de marzo de 2001, emanado del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, dirigido al ciudadano Álvaro Revilla Noguera, mediante el cual le señaló que “en virtud del proceso de reestructuración en que se encuentra inmerso este organismo, y por razones de índole estrictamente administrativas, cumplo en notificarle que este Instituto ha decidido prescindir de sus servicios a partir de la presente fecha…” (Destacado de esta Corte)
De las documentales anteriormente señaladas, se evidencia que el ciudadano Álvaro Revilla Noguera, había sido transferido al Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, en fecha 1º de marzo de 2001, es decir, con anterioridad a su remoción de fecha 16 de marzo de 2001, por lo cual, el prenombrado ciudadano era funcionario del señalado Instituto a la fecha de su remoción, en consecuencia, esta Corte desestima el alegato esgrimido por la parte recurrida en su escrito de contestación al recurso. Así se decide.
Ahora bien, se observa que la parte actora alegó en su escrito libelar que “El Instituto de Policía es un Instituto Autónomo. Por ello, la máxima autoridad de este ha debido solicitar ante el Alcalde del Municipio Los Salias la reducción de personal, consignando el Informe que justifique la medida, el Informe de la Oficina Técnica respectiva, la lista de los funcionarios afectados por la medida, el resumen del expediente de cada uno de ellos y cualquier otro documento necesario. El Alcalde, a su vez, si estaba de acuerdo con la solicitud, ha debido presentarla ante la Cámara Municipal y tramitar su aprobación. Luego de aprobada, se debía notificar a los funcionarios de carrera afectados por la remoción de los cargos que ocupaban, darles el mes de disponibilidad, realizar trámites verdaderos de reubicación y agotados estos, proceder a notificar el retiro respectivo. Sin embargo, en este caso, NO SE HIZO ASÍ, sino que el Alcalde asumió indebidamente las atribuciones del Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Los Salias, a quien le correspondía la iniciativa del proceso de reducción de personal” (Mayúsculas del original).
En este sentido, se observa que la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis, establece en el numeral 2 del artículo 53, lo siguiente:
“Artículo 53. El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(…)
2. Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación en los servicios o cambios en la organización administrativa…”
De la norma transcrita, se observa que una de las causales de retiro de los funcionarios de carrera de la Administración Pública, procede por reducción de personal, la cual puede suceder por cuatro motivos, a saber, i) limitaciones financieras, ii) reajustes presupuestarios iii) modificación en los servicios, o iv) cambios en la organización administrativa.
Por su parte, el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, establece en su artículo 118, que la solicitud de reducción de personal debe estar acompañada de un informe que justifique la medida, así como de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso que la causal invocada así lo exija.
Asimismo, el artículo 119 eiusdem establece, que:
“Las solicitudes de reducción de personal debido a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario”.
De las normas transcritas, se evidencia por una parte, que la medida de reducción de personal requiere de la autorización de un órgano de la Administración Pública Nacional, esto es, del Consejo de Ministros; no obstante, por tratarse el caso de autos de la carrera administrativa municipal, dicha norma debe adecuarse al régimen municipal de conformidad con los artículos 50 y 74, numeral 5, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigentes para la fecha en que se efectuó el proceso de reorganización administrativa y 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, correspondiendo al Concejo Municipal emitir la aprobación indicada en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis.
De lo antes transcrito se colige que la reducción de personal en organismos de la Administración Pública, tiene lugar en supuestos taxativos enunciados por ley, específicamente, con ocasión a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano. Además, la reducción de personal constituye una causal de retiro de los funcionarios al servicio de la Administración Pública, que en el caso de ser llevada a cabo en un Municipio, como ocurre en el caso de autos, requiere la autorización del Concejo Municipal correspondiente.
Asimismo, el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, exige la elaboración de un informe que justifique la medida de reducción de personal, así como la opinión de la respectiva oficina técnica y por su parte, el artículo 119 eiusdem prevé que las solicitudes de reducción de personal por razones de reorganización administrativa deberán acompañarse de un resumen del expediente del funcionario.
Así pues, para que la Administración Municipal lleve a cabo una medida de reducción de personal por cambios en la organización administrativa, como en el caso de marras, se requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: a) informe que justifique la medida, realizado por la oficina técnica competente; b) aprobación de la solicitud de reducción de personal por la Cámara Municipal; c) y presentación de la solicitud, con anexo de un listado resumen de los funcionarios afectados por la medida, con la completa identificación del cargo y del funcionario. (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2010-000797 de fecha 28 de abril de 2010, expediente Nº AP42-R-2003-003439).
Ello así, riela del folio veintiocho (28) al treinta (30) del expediente judicial, el Decreto Nro. 008/2001 de fecha 15 de marzo de 2001, emanado de la Alcaldía del Municipio Los Salias del estado Miranda, mediante el cual se ordenó “la reorganización general en todos sus niveles y fases del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Los Salias”
Asimismo, riela al folio treinta y uno (31) del expediente judicial, el oficio s/n de fecha 16 de marzo de 2001, emanado del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, dirigido al ciudadano Álvaro Revilla Noguera, mediante el cual le señaló que “en virtud del proceso de reestructuración en que se encuentra inmerso este organismo, y por razones de índole estrictamente administrativas, cumplo en notificarle que este Instituto ha decidido prescindir de sus servicios a partir de la presente fecha, por lo que formalmente queda removido del cargo que ocupaba…” (Destacado de esta Corte)
Ahora bien, de la revisión de las actas del expediente judicial, no consta en autos que se haya remitido al Concejo Municipal la solicitud de reducción de personal con su informe correspondiente y un resumen del expediente de los funcionarios, tal como se encuentra previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa para la reducción de personal, por lo cual, se declara la nulidad del oficio s/n de fecha 16 de marzo de 2001, emanado del Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Los Salias del estado Miranda, mediante el cual se removió al ciudadano Álvaro Revilla Noguera, del cargo de Analista de Seguridad, con fundamento en la reorganización del Instituto recurrido decretada en fecha 15 de marzo de 2001. Así se decide.
En virtud de lo anterior, se declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Representación Judicial de la parte actora, en consecuencia, se ORDENA la reincorporación del ciudadano Álvaro Revilla Noguera al cargo de Analista de Seguridad, así como el pago de los sueldos dejados de percibir, desde la fecha de su ilegal remoción hasta la fecha de la reincorporación en el cargo, esto es, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado más los demás beneficios que le correspondan que no impliquen la prestación efectiva del servicio. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 25 de noviembre de 2003, por el ciudadano Josué Fragachán, en su carácter de Director General del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO MIRANDA, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 20 de octubre de 2003, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto los Abogados Virgilio Briceño, Carmen Raposo y Néstor Suárez, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano ÁLVARO REVILLA NOGUERA, titular de la Cédula de Identidad Nº 10.280.234, contra el señalado Instituto.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. ANULA el fallo apelado.
4. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
5. ORDENA la reincorporación del ciudadano Álvaro Revilla Noguera al cargo de Analista de Seguridad, así como el pago de los sueldos dejados de percibir, desde la fecha de su ilegal remoción hasta la fecha de la reincorporación en el cargo, esto es, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado más los demás beneficios que le correspondan que no impliquen la prestación efectiva del servicio.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil trece (2013). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. Nº AP42-R-2004-000399
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil trece (2013), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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