TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2009-000474

En fecha 24 de abril de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº TS8CA-2009-0461, de fecha 13 de abril de 2009, emanado del Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano EDGAR EDUARDO SALAS JIMÉNEZ, titular de la cédula de identidad Nº 3.413.790, debidamente asistido por el Abogado Carlos Guillermo Contasti, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 86.555, contra los actos administrativos contenido en las comunicaciones Nros. DPL-176/2001 y DPL-787/2001, notificadas en fecha 29 de enero y 3 de abril de 2001, respectivamente, emanadas del CONCEJO DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 13 de abril de 2009, el recurso de apelación interpuesto en fecha 26 de marzo de 2009, por la Abogada María Olimpia Labrador, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 78.133, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada en fecha 11 de febrero de 2009, que declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 28 de abril de 2009, se dio cuenta a la Corte, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia, previsto en el artículo 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, se designó Ponente al Juez Andrés Eloy Brito y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente, para que las partes presentaran por escrito los informes respectivos.

En fecha 19 de mayo de 2009, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escritos de informes presentados por las Abogadas Arazaty García y María Olimpia Labrador, actuando con el carácter de Apoderadas Judiciales de las partes recurrida y recurrente, respectivamente.

En fecha 20 de mayo de 2009, esta Corte fijó el lapso de ocho (8) días de despacho para las observaciones a los informes, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 519 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 8 de junio de 2009, transcurrido el lapso fijado por esta Corte en fecha 20 de mayo de 2009, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dictara la decisión correspondiente. En fecha 11 de junio de 2009, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.

En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Abogado Efrén Navarro, quedando reconstituido de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.

En fecha 22 de febrero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por la Abogada María Olimpia Labrador, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

En fecha 25 de marzo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa al estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 8 de abril de 2010, transcurrido el lapso fijado por esta Corte en fecha 25 de marzo de 2010, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.

En fecha 30 de mayo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por la Abogada María Olimpia Labrador, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Marisol Marín, quedando reconstituido de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN, Juez.

En fecha 5 de marzo de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa al estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 27 de julio de 2001, el ciudadano Edgar Eduardo Salas Jiménez, titular de la cédula de identidad Nº 3.413.790, debidamente asistido por el Abogado Carlos Guillermo Contasti, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, con base en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Expresó que, “Mediante comunicación No.DPL-176/2.001 suscrita por el ciudadano Hugo González, en su carácter Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, (…), y que me fue notificada en fecha 29 de enero de 2.001 (sic), se me informa lo siguiente: ‘siguiendo instrucciones del Consejo del Municipio Libertador del Distrito Federal, impartidas mediante acuerdo aprobado en la sesión realizada en fecha 25/01/2.001 (sic), actuación esta efectuada en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 9 de la Ordenanza Sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal y en virtud de que el cargo que usted desempeña es de confianza, con arreglo a lo dispuesto en el parágrafo único del Artículo (sic) 5 de la referida Ordenanza que rige el Sistema de Administración de Personal en este Municipio y en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 66 de la Ordenanza Sobre Procedimientos Administrativos vigente, me dirijo a usted a fin de notificarle su remoción del cargo de JEFE TÉCNICO ADMINISTRATIVO II, adscrito a la COMISIÓN PERMANENTE DE CONTRALORÍA, que venía detentando en este ente Municipal. Asimismo, por cuanto posee usted la condición de funcionario de carrera, ocupando un cargo de confianza, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 y 75 de la Ordenanza Sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, pasa Usted a situación de disponibilidad durante el lapso de un (1) mes, contados a partir de la presente notificación. En el transcurso del precitado termino (sic), esta Dirección de Personal tomará las medidas necesarias para su reubicación en un cargo de carrera similar o superior jerarquía y remuneración.’…”. (Mayúsculas, subrayados y negrillas del original).

Que, “Posteriormente en fecha 03 (sic) de abril del año en curso, se me notifica, mediante comunicación DPL-787/2001, (…) mi retiro del ente Municipal, la cual establece: ‘Siguiendo instrucciones del Honorable Concejo del Municipio Libertador del Distrito Federal, impartidas mediante acuerdo aprobado en la sesión realizada fecha 25/01/2.001 (sic), actuación esta efectuada en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 9 de la Ordenanza Sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal y en virtud de que el cargo que usted desempeña es considerado de Confianza, con arreglo a lo dispuesto en el Parágrafo (sic) Único (sic) del Artículo (sic) 5 de la referida Ordenanza que rige el Sistema de Administración de Personal en este Municipio, en cumplimiento del mandato establecido en el Artículo (sic) 66 de la Ordenanza Sobre Procedimientos Administrativos vigente, me dirijo a usted a fin de notificarle su retiro del cargo de JEFE TÉCNICO ADMINISTRATIVO II, código 252, adscrito (a) COMISION (sic) PERMANENTE DE CONTRALORÍA de este Ayuntamiento Capitalino. De conformidad con lo pautado en los artículos 74 y 75 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Capital, se le informa que, durante el mes de disponibilidad a que usted tuvo derecho, esta Dirección de Personal agotó las gestiones correspondientes para su reubicación en un cargo de carrera similar o superior jerarquía y remuneración al último ocupado por usted, resultando las mismas infructuosas, por tal motivo, pasó a retiro y se le incorporó al Registro de Elegibles para cargos cuyos requisito reúne.’…”. (Mayúsculas y negrillas del original).

Indicó que, “Aún considerando que el acto de retiro que me fue aplicado es una consecuencia o desenlace del acto de remoción que fuera impuesto previamente, el mismo, -acto administrativo de retiro-, también debió emanar expresa y fidedignamente de la voluntad del Concejo del Municipio Libertador, quien es el órgano competente para dictar dicho acto, por cuanto el mismo vulnera mis derechos subjetivos más intrínsicos (sic)”.

Que, “Sin embargo, el ciudadano Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador Distrito Capital, dicta el acto de retiro de mi cargo, según lo expresa en la comunicación por él suscrita, siguiendo instrucciones de l (sic) Honorable Concejo Municipal, las cuales se encuentran contenidas en la minuta de la sesión de fecha 25-01-01 (sic), más queda evidenciado de la copia que recoge dilucidado en la referida sesión, que en ningún momento el Concejo del Municipio Libertador le giro (sic) instrucciones al ciudadano Director de Personal de ese ente Municipal, instrucciones (sic) para que el mismo procediera a mi retiro. En tal sentido y siendo que el ciudadano Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital no tiene competencia para retirarme del cargo que venía ejerciendo en ese ente Municipal, es obvio entonces que dicho acto administrativo de retiro se encuentre viciado de nulidad absoluta, conforme lo pautado en el Artículo (sic) 19, ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.

Agregó que, “…soy funcionario de Carrera, en virtud de haber ejercido desde hace años diversos cargos dentro de la Administración Pública, (…), por ende soy acreedor del derecho a la estabilidad consagrado en el Artículo (sic) 1, ordinal 2 y Artículo (sic) 46 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal…”.

Que, “…tal y como se encuentra el derecho a la estabilidad del cual efectivamente soy acreedor, es obvio que el Concejo del Municipio Libertador del Distrito Federal, hoy Distrito Capital, al disponer de mi cargo dentro de la administración Municipal, debió garantizarme el disfrute pleno de tal derecho y en consecuencia basar su decisión de removerme y retirarme del Ayuntamiento Capitalino, previo el cumplimiento de los procedimientos establecidos para tal fin, en perfecto apego a la normativa aplicable y bajo las premisa de que estuviese incurso en alguna causa plenamente justificada para la procedencia de mi retiro”.

Que, “Tal situación fue obviada en forma absoluta por el Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, al dictar sendos actos administrativos, absolutamente ilegales, por cuanto adolecen de vicios de nulidad absoluta…”.

Que, “…el cargo por mi desempeñado dentro la Municipalidad, no se corresponde con los cargos expresamente señalados por la Ordenanza que nos rige, como de libre nombramiento y remoción, como erróneamente lo determino la Administración Municipal, cuando bajo el vicio de falso supuesto señalo (sic) que de conformidad con las disposiciones transcritas el cargo que venía desempeñando en la administración era de los considerados como de Confianza (sic) y por ende como de libre nombramiento y remoción sin que así se encontrara expresamente señalado por la Ordenanza Sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal”.

Manifestó que, “…los Actos Administrativos supra transcritos, se encuentran viciados de nulidad absoluta por cuanto se me aplican unos actos administrativos fundamentados en una normativa a las cuales no me encuentro sujeto y por lo tanto inaplicable en mi caso concreto, todo lo cual hace que los actos administrativos de remoción retiro que se impugnan por esta vía, adolezcan del vicio de falso supuesto”.

Agregó que, “De conformidad con lo establecido en la Ordenanza Municipal a la cual me encuentro sujeto, agote (sic) la vía administrativa mediante escrito dirigido a la Junta de Avenimiento del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital …”.

Solicitó, “…declare CON LUGAR el presente recurso Contencioso (sic) Administrativo (sic) (Querella) contra los actos administrativos de Remoción (sic) Retiro (sic) ampliamente identificados en el presente escrito, suscritos por el ciudadano Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital y en consecuencia sean dichos actos administrativos declarados nulos” (Mayúsculas del original).

Solicitó, “…que una vez que dichos actos administrativos sean declarados nulos, se ordene mi inmediata reincorporación al cargo que venía desempeñado en el Ayuntamiento Capitalino hoy recurrido, o se me reincorpore a otro cargo de igual o superior jerarquía y remuneración. Solicito igualmente se ordene la cancelación de los salarios dejados de percibir desde mi legal remoción hasta que se produzca mi efectiva reincorporación, así como todas las remuneraciones y emolumentos dejados de percibir, en base a los incrementos de salario que dicho cargo haya sufrido durante el tiempo que dure el presente recurso. Solicito igualmente se me compute el tiempo desde mi legal remoción hasta la efectiva reincorporación a los efectos de jubilación y prestaciones sociales”.
-II-
DEL FALLO APELADO

En fecha 11 de febrero de 2009, el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró Inadmisible el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto, bajo las siguientes consideraciones:

“…La presente querella se circunscribe a una pretendida nulidad de los Actos Administrativos de Remoción y Retiro contenidos en la Comunicación Nº DPL-176/2.001 notificados el 29 de Enero de 2001 y Nº DPL-787/2001 del 3 de Abril (sic) del mismo año, emanados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital. Así las cosas pasa este Tribunal Superior, como punto previo, a analizar la causal de inadmisibilidad prevista en el Artículo 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, aplicable ratio temporis al presente caso, y al respecto observa: Que el recurrente alega en el Capítulo III de su escrito recursivo que:
‘De conformidad con lo establecido en la Ordenanza Municipal a la cual me encuentro sujeto, agote la vía administrativa mediante escrito dirigido a la Junta de Avenimiento del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, (…)’.
Al respecto, este Juzgado considera oportuno establecer, en primer lugar, la diferencia existente entre el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento prevista en el artículo 21 de la Ordenanza eiusdem, aplicable ratione temporis, al caso de marras y la vía administrativa como procedimiento administrativo recursivo o de segundo grado. Con ello se determinará cuál sería la que, en este caso, debía agotar el querellante para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa. En tal sentido, aún cuando el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la junta de avenimiento y la vía administrativa constituían requisitos de cumplimiento previo para acceder a los órganos jurisdiccionales respectivos, para la fecha en que fue ejercida la presente acción judicial, conforme a lo establecido respectivamente, tanto en la señalada Ordenanza, como en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; ambas tienen naturaleza distintas.
Por su parte la gestión conciliatoria, por cuanto la solicitud ante la Junta de Avenimiento no tenía por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada sino la procura de un arreglo amistoso entre el funcionario público y la Administración, no requería la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos, aunado al hecho de que dicha entidad no generaba decisiones vinculantes y mucho menos potestad alguna para modificar o revocar las actuaciones administrativas que causaron la controversia. A diferencia de esta Institución, el agotamiento de la vía administrativa o vía recursiva constituía verdaderamente una nueva revisión de la actuación de la Administración Pública, la cual en ejercicio de su potestad de autotutela, verificaba la legalidad y aún conveniencia del acto recurrido, con la posibilidad de revocarlo, modificarlo o corregirlo.
Asimismo, entre otras diferencias existentes, el funcionario dentro de la gestión conciliatoria no participaba en su trámite, sino sólo en la petición ante la Junta de Avenimiento de que procurase un arreglo y la espera del lapso dentro del cual la Junta debía emitir respuesta e instar a la Administración Pública a que conciliara con su intermediación. Por tanto, la Junta de Avenimiento actuaba como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración Pública buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actuaba ante la propia Administración Pública, conforme al procedimiento recursivo establecido por la Ley, con el cual, el mismo órgano que dictó el acto en caso de ser reconsideración; o el máximo jerarca de la estructura administrativa, en caso de ser recurso jerárquico; debía responder al recurrente analizando lo alegado por éste y tutelando la legalidad, el mérito y la conveniencia de su propia actuación.
Precisado lo anterior, este Tribunal Superior considera oportuno citar lo establecido en los Artículos 21 y 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal vigente para el momento de la interposición de la presente querella y aplicable al caso como ya ha sido indicado ut supra, los cuales establecían que:
‘ARTÍCULO 21: La Junta de Avenimiento será una instancia de conciliación ante la cual deberá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario que crea lesionados los derechos que le otorga la presente Ordenanza’.
‘ARTÍCULO 23: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento. Contra las decisiones de la Junta de Avenimiento, a los fines de agotar la vía administrativa, deberá interponerse recurso jerárquico por ante el Alcalde, la Cámara o el Contralor Municipal según el caso’.
Por tanto, el agotamiento de la instancia conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento se constituía, durante la vigencia de la actualmente derogada Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, en un requisito de admisibilidad para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa funcionarial, y visto que el caso de autos versa sobre una querella funcionarial a la cual le era aplicable dicha disposición se evidencia que, para intentar válidamente la presente acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, el accionante debió previamente haber intentado la gestión conciliatoria, tal y como lo prevé el Artículo 23 eiusdem, y no la vía administrativa, según lo contemplado en el ordinal 2 del Artículo 124 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en el Artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, observa este Tribunal Superior que el Artículo 24 eiusdem, establece:
‘ARTÍCULO 24: La Junta de Avenimiento está obligada a cumplir su cometido, en cada caso, dentro del lapso de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha en que se introduzca la solicitud de conciliación. Vencido este lapso, se considerará negada la gestión conciliatoria.
[…]’
Al respecto, observa este Juzgado, inserto del Folio 25 al 28, escrito ante la Instancia Conciliatoria, de fecha 26 de Julio de 2001, según se evidencia del sello húmedo de la Alcaldía, por su parte, el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial fue interpuesto el 27 de Julio de 2001, por lo que el querellante no esperó el lapso establecido en el Artículo 24 eiusdem para que la Junta de Avenimiento cumpliera su cometido, debiendo, por tanto, este Tribunal Superior concluir que el querellante no cumplió con su carga de agotar previamente la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, a tenor de lo establecido en el Artículo 23 supra señalado, por lo cual debe forzosamente este Juzgado aplicar al caso en estudio la causal de inadmisibilidad prevista en el Artículo 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, aplicable ratione temporis, al caso de marras, en razón del carácter eminentemente de orden público que posee, y así se declara.
Siendo declarada la inadmisibilidad de la presente acción, esta Juzgadora considera inoficioso pronunciarse sobre el resto de vicios alegados, y así se decide…” (Mayúsculas del original).

-III-
DEL ESCRITO DE INFORME PRESENTADO
POR LA PARTE QUERELLANTE

En fechas 19 de mayo de 2009, la Abogada María Olimpia Labrador, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante, presentó escrito de informes, en los términos siguientes:
Manifestó que, “…la decisión dictada por el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo debió sujetarse a lo que establece el Código de Procedimiento Civil en su Articulo (sic) 12…”.

Señaló que, “…la sentencia sostiene que mi representado debió ceñirse a lo establecido en el Articulo (sic) 24 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, cuando era sabido para la época y para los tribunales de la carrera (sic), que gran parte de las demandas funcionariales llegaban a esa instancia debido al silencio administrativo, ya que la administración en ningún momento llegaba a constituir la Junta de Avenimiento, razón por la cual se terminaba acudiendo a la vía administrativa en virtud de la falta de instalación de la misma, es decir que bajo ninguna circunstancia, se puede considerar que la Junta de Avenimiento, venía a constituir un verdadero arbitro (sic) entre el querellado y la administración, a los fines de la solución de los problemas suscitados entre la administración y el querellado”.

Indicó que, “…si bien es cierto, que corre inserto en las propias las (sic) actas del expediente, que mi representado insto (sic) a la administración para la constitución de la Junta de Avenimiento, no es menos cierto que de las mismas actas no se desprende, que desde esa fecha y pasado los quince días que establece el Articulo (sic) 24 de la citada ordenanza, se haya constituido la Junta de Avenimiento, con lo cual se podría constituir un verdadero avocamiento a la solución CONCILIATORIA, de la administración y mi representado, es decir que si observamos las actas del proceso existe alli (sic) un verdadero silencio administrativo, que traeria (sic) como consecuencia la interposición del recurso por ante la jurisdicción contencioso administrativa” (Mayúsculas y negrillas del original).

Alegó que, “…desde la interposición del presente recurso vale decir desde el 27 de Julio (sic) de 2001, hasta la fecha en la que se dicto sentencia, vale decir el 11 de enero del presente año ha habido un retardo judicial, que ha ido en detrimento de los derecho (sic) e intereses de mi represente (sic), y lo mas (sic) relevante, es que la justicia se tardó casi nueve (09) años en tomar una decisión para manifestar que mi representado ha debido esperar que se agote la vía administrativa, con lo cual destruye absolutamente el derecho a la defensa, a ser oído, a acceder a los tribunales y obtener de ellos oportuna respuesta, derechos todos estos derechos (sic) consagrados en nuestra máxima carta, y que no pueden sacrificarse por simples formulismos (sic) procesales, ya que mi representado insto (sic) a la administración para la constitución de la Junta de Avenimiento, y siendo que esta (sic) una actividad de la administración, jamás la administración constituyó la misma y menos existió un acto conciliatorio por parte de la administración con respecto a mi representado”.

Expresó que, “…debemos traer a colación la simplificación de tramites (sic), tan hoy en boga, de donde se establece, no puede la Justicia sacrificar los derechos de los particulares, afectados por los actos administrativos, por tramites (sic) que en el pasado y más aun hoy en el presente son absolutamente denegatorios de justicia, y que esta debe prevalecer por encima de formulismos (sic) inútiles, y mas (sic) cuando estos no conllevan a una verdadera solución”.

Finalmente solicitó que, “…sea declara SIN LUGAR, y en consecuencia se ordena (sic) la admisión del Recurso (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) interpuesto por mi representado” (Mayúsculas y negrillas del original).

-IV-
DEL ESCRITO DE INFORME PRESENTADO
POR LA PARTE QUERELLADA

En fecha 19 de mayo de 2009, la Abogada Arazaty García, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de informes, en los términos siguientes:

Sostuvo que, “…ratifique la decisión dictada por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de fecha 11 de febrero de 2009, en la cual declara Inadmisible (sic) del Recurso (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) Funcionarial (sic) interpuesto por el querellante, por no cumplir este con su carga de agotar previamente la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, a tenor de lo establecido en el Articulo (sic) 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, vigente para el momento de la interposición de la presente querella, por lo cual debe aplicar la causal de inadmisibilidad prevista en el Articulo (sic) 23 de la referida Ordenanza”.

Indicó que, “…el querellante alega en le (sic) capítulo III de su escrito recursivo que ‘de conformidad con lo establecido en la Ordenanza Municipal a la cual me encuentro sujeto, agoté la vía administrativa mediante escrito dirigido a la Junta de Avenimiento del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital…”.

Manifestó que, “…el Tribunal competente conforme al computo (sic) efectuado establece que el querellante interpuso el Recurso (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) Funcionarial (sic) sin cumplir con el lapso establecido en el articulo (sic) 24 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, por lo cual no cumplió con su carga de agotar la vía conciliatoria ante la junta de avenimiento, por lo cual se le debe aplicar la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 23 ejusdem”.

Finalmente solicitó que, “…se declare ‘Sin (sic) Lugar (sic)’ la apelación interpuesta en virtud que la sentencia dictada por el a quo esta (sic) ajustada a Derecho (sic) y no posee vicio alguno”.

-V-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo que sigue:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales, le corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 26 de marzo de 2009, contra la sentencia dictada en fecha 11 de febrero de 2009, por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. Así se decide.

-VI-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada la competencia de esta Corte, corresponde conocer acerca del recurso de apelación ejercido por la parte querellante, contra la decisión dictada en fecha 11 de febrero de 2009, por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Edgar Eduardo Salas Jiménez, debidamente asistido por el Abogado Carlos Guillermo Contasti, antes identificado, contra el Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital y al efecto, se observa que:

Así, El presente caso, gira en torno a la solicitud del ciudadano Edgar Eduardo Salas Jiménez de nulidad de los actos administrativos números DPL-176/2001 y DPL-787/2001, de fechas 29 de enero de 2001 y 3 de abril de 2001, respectivamente, suscritos por el ciudadano Hugo González, actuando con el carácter de Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante el cual se le notificó la remoción y retiro del Cargo de Jefe Técnico Administrativo II, adscrito a la Comisión Permanente de Contraloría de ese Municipio, así como su reincorporación al precitado cargo u otro de igual o superior jerarquía y remuneración, la cancelación de los salarios y demás beneficios laborales dejados de percibir y que se le compute el tiempo de la remoción hasta la reincorporación a los efectos de jubilación y prestaciones sociales.

El A quo por su parte, declaró Inadmisible, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, por cuanto consideró, que “…oportuno citar lo establecido en los Artículos 21 y 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal vigente para el momento de la interposición de la presente querella y aplicable al caso como ya ha sido indicado ut supra, los cuales establecían que: ‘ARTÍCULO 21: La Junta de Avenimiento será una instancia de conciliación ante la cual deberá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario que crea lesionados los derechos que le otorga la presente Ordenanza’. ‘ARTÍCULO 23: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento. Contra las decisiones de la Junta de Avenimiento, a los fines de agotar la vía administrativa, deberá interponerse recurso jerárquico por ante el Alcalde, la Cámara o el Contralor Municipal según el caso’…”. (Mayúsculas del original).

Indicó el A quo que, “…el agotamiento de la instancia conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento se constituía, durante la vigencia de la actualmente derogada Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, en un requisito de admisibilidad para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa funcionarial, y visto que el caso de autos versa sobre una querella funcionarial a la cual le era aplicable dicha disposición se evidencia que, para intentar válidamente la presente acción ante la jurisdicción contencioso administrativa, el accionante debió previamente haber intentado la gestión conciliatoria, tal y como lo prevé el Artículo 23 eiusdem, y no la vía administrativa, según lo contemplado en el ordinal 2 del Artículo 124 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en el Artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” (Negrillas de esta Corte).

Agregó el A quo que, “…observa este Juzgado, inserto del Folio 25 al 28, escrito ante la Instancia Conciliatoria, de fecha 26 de Julio de 2001, según se evidencia del sello húmedo de la Alcaldía, por su parte, el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial fue interpuesto el 27 de Julio de 2001, por lo que el querellante no esperó el lapso establecido en el Artículo 24 eiusdem para que la Junta de Avenimiento cumpliera su cometido, debiendo, por tanto, este Tribunal Superior concluir que el querellante no cumplió con su carga de agotar previamente la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, a tenor de lo establecido en el Artículo 23 supra señalado, por lo cual debe forzosamente este Juzgado aplicar al caso en estudio la causal de inadmisibilidad prevista en el Artículo 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, aplicable ratione temporis…”. (Negrillas de esta Corte).

Ahora bien, esta Corte pasa a esclarecer si en el presente caso era opcional para el administrado llevar a cabo el agotamiento de la vía administrativa, para lo cual se hace necesario realizar las siguientes consideraciones:

El presente recurso contencioso administrativo funcionarial fue interpuesto durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo, y regía a nivel Nacional, sin embargo, era aplicada en materia de función pública a nivel Estadal y Municipal. De tal manera, las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues la doctrina imperante y la jurisprudencia estimaban que dichas normas no podían limitar el acceso a los órganos jurisdiccionales, como lo sería, el ejercicio previo de los recursos administrativos antes de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa. (Vid. Sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Número 2006-2063, de fecha 29 de junio de 2006, caso: Ángel José Rengel vs. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas).

Ello así, la precitada Ley de Carrera Administrativa aplicable ratione tempore, con respecto al ejercicio de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, exigía el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, lo cual se constituía como un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, en este sentido establecía en su artículo 15, Parágrafo único, lo siguiente:

“Artículo 15.- Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. (Negrillas de esta Corte).

De la norma transcrita, se evidencia la especial circunstancia a la que se encontraban sujetos los funcionarios públicos bajo la vigencia del mencionado precepto normativo, a los fines del ejercicio válido de cualquier recurso de carácter jurisdiccional, encontrándose obligados a realizar ciertas actividades previas a la interposición del mismo, esto es, el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la correspondiente Junta de Avenimiento, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que la naturaleza de ambas instituciones resultan de naturaleza distinta, pues a diferencia de los recursos administrativos, la gestión conciliatoria no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino procurar un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.

En consecuencia, esta Corte concluye que por tratarse la presente causa de un conflicto nacido en el marco de una relación de empleó público, la ley aplicable era la derogada Ley de Carrera Administrativa, en donde el requisito de admisibilidad de la misma no hacía referencia al agotamiento de la vía administrativa, sino a la exigencia del agotamiento de la gestión conciliatoria. Así se declara.
Ahora bien, considera relevante esta Corte en el caso de marras llevar a cabo un análisis acerca de las figuras del agotamiento de la gestión conciliatoria y el agotamiento de la vía administrativa, pues se observa que tanto en los actos administrativos contenidos en los oficios números DPL-176/2001 y DPL-787/2001, de fechas 29 de enero de 2001 y 3 de abril de 2001, respectivamente, notificados al recurrente, los cuales rielan desde el folio dieciocho (18) hasta el folio veintiuno (21), ambos inclusive, del expediente judicial, objeto del presente recurso, así como de la decisión apelada, se hace referencia a la gestión conciliatoria como si de un recurso administrativo se tratase.

A este respecto, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, a través de sentencia Nº 821 de fecha 12 de diciembre de 1996, señaló el carácter de obligatoriedad del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, así como su diferencia con los recursos administrativos ordinarios, precisando en ese sentido lo siguiente:

“(…omissis…)
1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;
(…omissis…)
7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo” (Negrillas del original).

Del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se infiere que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- no pueden per se asemejarse, y menos aún sustituirse una por otra, siendo que la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria, ante la respectiva Junta de Avenimiento, resulta suficiente para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, esto es, su instancia no obliga al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa (Vid. Sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 31 de mayo de 2012, caso: Dairis Victoria Guerra Báez vs. Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital).

Ante esta situación, es pertinente citar un extracto del acto administrativo de retiro recurrido, ya identificado, el cual es del siguiente tenor:

“…De considerar usted, que el acto administrativo de remoción y retiro afecta sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, cumplo en infórmale que de acuerdo a lo establecido en el Artículo 23 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, deberá agotar previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación del acto administrativo que se impugna.
Contra las decisiones de la Junta de Avenimiento, a los fines de agotar la vía administrativa, deberá interponer Recurso Jerárquico por ante la Cámara Municipal, en un plazo de quince (15) días hábiles siguientes, tal como lo prevé el Artículo 88 de la Ordenanza de Procedimientos Administrativos” (Negrillas de esta Corte).

Con base en las ya expuestas consideraciones y vista la revisión no solo de los precitados actos administrativos, sino de la sentencia apelada, debe esta Corte precisar que no podría exigir la Administración al hoy recurrente, como ocurrió en el caso de marras, el ejercicio del mal denominado “recurso jerárquico” contra la decisión de la Junta de Avenimiento, por cuanto esta última por ser una instancia conciliatoria no emite actos administrativos, dado lo cual, no procede recurso alguno.

Siendo ello así, evidencia este Órgano Jurisdiccional que riela desde el folio veinticinco (25) hasta el folio veintiocho (28), ambos inclusive, del expediente judicial, copia de la solicitud de conciliación que llevó a cabo el recurrente por ante la Junta de Avenimiento de la recurrida, en fecha 26 de julio de 2001, según se desprende del sello de recibido de la misma, precisando en ese sentido lo siguiente:

“…solicito de esta Junta de Avenimiento recomiende al órgano competente, declare la nulidad de los actos administrativos de remoción y posterior retiro que mi fueron aplicados, por cuanto los mismos están viciados de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

En atención a ello, estima esta Alzada que erró el A quo al declarar la inadmisibilidad del presente recurso en virtud de la falta de “agotamiento de la vía conciliatoria”, al no esperar que la Junta de Avenimiento dictara decisión. Así se decide.

En consecuencia, en atención a las precedentes consideraciones esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte querellante; REVOCA la sentencia dictada por Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y ORDENA al Juzgado de Instancia se pronuncié acerca de su admisibilidad, con prescindencia del análisis del requisito previsto en el artículo 15, parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa. Así se decide.

-VII-
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, ésta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por la Abogada María Olimpia Labrador, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano EDGAR EDUARDO SALAS JIMÉNEZ, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 11 de febrero de 2009, que declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el mencionado ciudadano, contra el CONCEJO DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3.- REVOCA la decisión dictada en fecha 11 de febrero de 2009, por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

4.- ORDENA al Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, se pronuncié acerca de su admisibilidad, con prescindencia del análisis del requisito previsto en el artículo 15, parágrafo único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione tempore.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ___________ de dos mil trece (2013). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,

MARISOL MARÍN

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

Exp. Nº AP42-R-2009-000474
EN/.-

En fecha ______________ ( ) días del mes de ___________ de dos mil trece (2013), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ___________________.

El Secretario,