TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARISOL MARÍN R.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2009-001254

En fecha 2 de octubre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 994 de fecha 11 de agosto de 2009, proveniente del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana DORIS MARÍA ARTEAGA DE DELGADO, titular de la cédula de identidad Nº 4.565.511, asistida por la Abogada Marixa Gil Delgado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 37.699, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VARGAS DEL ESTADO VARGAS.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 7 de agosto de 2009, el recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de julio de 2009, por el Abogado Freddy Correa Viana, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 22.712, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la recurrida, contra la decisión dictada en fecha 11 de agosto de 2008, por el mencionado Juzgado, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 26 de noviembre de 2009, se dio cuenta a la Corte.

En esa misma oportunidad, revisadas como fueron las actuaciones que cursan al presente expediente, se observó que había transcurrido un lapso mayor a treinta (30) días continuos desde la fecha en que la parte apelante ejerció su recurso de apelación y la oportunidad en la que se dio cuenta del recibo del expediente en esta Instancia Superior; en virtud de lo cual, se Corte ordenó notificar a las partes de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Código de procedimiento Civil, y una vez constara en autos la última de las notificaciones ordenadas y transcurrido un (1) día concedido como término de la distancia, comenzaría a computarse el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa, previsto en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil, vencido como fueren los lapsos, se acordó fijar por auto expreso y separado el inicio del procedimiento de Segunda Instancia establecido en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Ahora bien, por cuanto la querellante señaló como su domicilio la sede de este Tribunal, se acordó librar su boleta por cartelera en la sede de este Órgano Jurisdiccional.

En esa misma fecha, se libró la boleta por cartelera dirigida a la ciudadana Doris María Arteaga de Delgado y los oficios dirigidos a los ciudadanos Alcalde y Sindico del Municipio Vargas del estado Vargas, respectivamente.

En fecha 20 de enero de 2010, fue elegida la nueva Junta Directiva de este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación del ciudadano Efrén Navarro, la cual quedó reconstituida de la manera siguiente: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.

En fecha 21 de enero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, acordando su reanudación la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 3 de febrero de 2010, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber practicado las notificaciones de los ciudadanos Alcalde y Síndico del Municipio Vargas del estado Vargas.

En fecha 8 de febrero de 2010, se recibió de la Abogada Haraybell Indriago, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 33.811, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, el escrito de fundamentación de la apelación, la copia simple del poder que acreditaba su representación y el expediente administrativo de la recurrente.

En fecha 9 de febrero de 2010, se ordenó abrir la correspondiente pieza separada para agregar el expediente administrativo del caso

En fecha 8 de marzo de 2010, notificadas como se encontraban las partes del auto dictado por esta Corte en fecha 26 de noviembre de 2009, transcurridos los lapsos fijados en el mismo, se ordenó aplicar el procedimiento previsto en el aparte 18 del artículo 19 siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se designó Ponente al Juez Enrique Sánchez, comenzó la relación de la causa, se concedió un (1) día correspondiente al término de la distancia y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho, para fundamentar la apelación.

En fecha 13 de abril de 2010, se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, de conformidad con el artículo 19 aparte 18 eiusdem, el cual venció el 21 de abril de 2010.

En fecha 22 de abril de 2010, se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 29 de abril de 2010.

En fechas 3 de mayo de 2010 y 3 de junio de 2010, este Órgano Jurisdiccional difirió la oportunidad para la fijación del día y la hora en que tendría lugar el acto oral de informes.

En fecha 15 de junio de 2010, se declaró en estado de sentencia la presente causa y se ordenó pasar el presente expediente al Juez Enrique Sánchez, a los fines que se dictara la decisión correspondiente. En esta misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente Enrique Sánchez.

En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., esta Corte quedó reconstituida de la manera siguiente: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y, MARISOL MARÍN R., Juez.

En fecha 8 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en que se encontraba, acordándose su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 16 de febrero de 2012, transcurrido el lapso fijado en el auto de fecha 8 de febrero de 2012, se reasignó la Ponencia a la Juez MARISOL MARÍN R., a quien se ordenó pasar el presente expediente. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 17 de agosto de 2001, la ciudadana Doris María Arteaga de Delgado, asistida por la Abogada Marixa Gil Delgado, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Alcaldía del Municipio Vargas del estado Vargas, con fundamento en lo siguiente:

Alegó, que en fecha 16 de mayo de 1991, fue nombrada para ocupar el cargo como Ingeniero Civil I, adscrita a la Dirección de Obras de la Alcaldía del Municipio Vargas.

Que posteriormente, fue enviada a la Dirección de Ingeniería (hoy Gestión Urbana) donde estuvo por casi diez (10) años, sin tener algún inconveniente hasta el día 28 de febrero de 2001, cuando le fue entregado el oficio signado con el N° AMV-739-2001, emanado del Despacho del Alcalde del Municipio Vargas, con fecha 22 de febrero de 2001, contentivo de la Resolución s/n donde se le comunicó que a partir de la notificación del mismo, quedaba removida y retirada del cargo de Ingeniero Civil I, por pertenecer a la categoría Libre Nombramiento y Remoción.

Relató, que con la finalidad de agotar la vía administrativa como requisito indispensable para ejercer este recurso, presentó el día 30 de julio de 2001, ante la Junta de Avenimiento de la Alcaldía el escrito conciliatorio en el cual señaló entre otras cosas, que, de acuerdo con el artículo 6 de la Ordenanza de Carrera Administrativo para los Empleados y Funcionarios Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal vigente de conformidad con la Disposición Transitoria Décima Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Municipio cuando creó el cargo de Ingeniero Civil I, para la fecha de su nombramiento, debió determinar que el mismo era de alto nivel o de confianza y no como se pretendió señalar en el acto impugnado, agregando que en el Municipio no existía ningún instrumento jurídico que mencionara las funciones de este cargo.

Asimismo, refirió que la calificación de un funcionario de libre nombramiento y remoción, que ocupa un cargo de “Confianza o de Alto Nivel” requería necesariamente que las funciones realizadas fueran de alto nivel o de confianza y que para ser excluidos de la carrera administrativa, debía aplicarse la disposición con carácter residual, de excepción y limitada interpretación restrictiva.

Que, la Resolución que decidió su remoción era violatoria del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por no existir ningún instrumento en el Municipio que determinara las funciones propias del cargo, creando además una inseguridad jurídica.

Que, la estabilidad era un concepto que debía aplicarse restrictivamente, que toda decisión debía fundamentarse en normas legales expresas y preestablecidas, pues de lo contrario incurriría el funcionario actuante en abuso de autoridad.

Que, en el presente caso se evidenciaba la inmotivación del acto de remoción, ya que el mismo carecía de fundamentos de hecho y de derecho, pues en ninguna parte del mismo se señalaron las actividades que tenía asignadas el cargo de Ingeniero Civil I, y que por lo tanto en su caso, no puede haber identidad con la norma que se quiere aplicar.

Señaló, que del escrito que presentó ante la Junta de Avenimiento, no obtuvo respuesta, es decir, no se convocó la Junta ni se procuró la conciliación con el representante del Sindicato.

Ello así, de conformidad con el artículo 121 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el 71 de la Ordenanza de Carrera Administrativa, solicitó se declare la nulidad absoluta de la Resolución s/n de fecha 22 de febrero de 2001, contenida en el oficio signado con el Nº AMV-739-2001, emanado del despacho del Alcalde del Municipio Vargas, donde se le removió del cargo de Ingeniero Civil I, por cuanto el mismo violó sus derechos constitucionales fundamentales, como lo son el derecho al trabajo y a la estabilidad, así como, sus intereses de funcionaria de carrera.

Finalmente, solicitó la nulidad absoluta de la Resolución s/n de fecha 22 de febrero de 2001, contenida en el oficio signado con el Nº AMV-739-2001, emanado de la Alcaldía de del Municipio Vargas del estado Vargas, el pago de las sumas de dinero dejadas de percibir y la reparación de daños y perjuicios originados por esta situación y la suspensión de los efectos del acto impugnado, agregando que a los efectos legales del artículo 174 del Código de Procedimiento Civil se constituyera el domicilio procesal en el Tribunal.

-II-
DE LA DECISIÓN APELADA

En fecha 11 de agosto de 2008, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Doris María Arteaga de Delgado, asistida por la Abogada Marixa Gil Delgado, contra la Alcaldía del Municipio Vargas del estado Vargas, con fundamento en lo siguiente:

“No consta en actas del expediente que en el lapso a que se contrae el artículo 75 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, el organismo accionado hubiese comparecido a dar contestación a la querella, ni posteriormente promovido y evacuado prueba alguna durante el lapso correspondiente, motivo por el cual, a tenor de lo establecido en el artículo 76 eiusdem, debe tenerse por contradicha en todas y cada una sus partes la pretensión del actor, por gozar el Ente recurrido de los privilegios y prerrogativas procesales concedidos a la República Bolivariana de Venezuela, conforme lo dispuesto en el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, disposición normativa aplicable ratione temporis en la resolución del presente asunto.

Establecido lo anterior, para decidir el mérito de la controversia éste (sic) Tribunal observa:

La pretensión de la actora está dirigida a obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia sin número, dictada en fecha 22 de febrero de 2001 por la Alcaldía del Municipio Vargas del Estado Vargas.

Denuncia la presencia en el acto recurrido del vicio de inmotivación al no hacer referencia en el mismo la Administración de los motivos de hecho y de derecho en los cuales sustentó su remoción, así como la violación de los derechos a la defensa, al trabajo y a la estabilidad consagrados en los artículos 49, 87 y 93 del Texto Constitucional.

Ahora bien en el caso sub examine de la lectura del acto administrativo impugnado se evidencia que el ciudadano Alcalde del Municipio Vargas del Estado (sic) Vargas, a los fines de proceder a la remoción y retiro de la querellante del cargo de Ingeniero Civil I, adscrito a la Dirección de Gestión Urbana de ese organismo, estableció que este último estaba calificado en el Registro de Asignación de Cargos de esa Alcaldía, como de libre nombramiento y remoción, y que estaba por ende excluido de la carrera administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, y 22 de las Disposiciones Generales de la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 1999, reconducido del 2000 del Municipio Vargas.

Ahora bien, el primero de los precitados dispositivos, textualmente dispone:

‘El Concejo al crear un cargo de alto nivel o de confianza en la administración municipal, podrá excluirlo expresamente de la carrera administrativa’.

Del contenido de la referida disposición se desprende que la Administración al momento de proceder a la remoción y retiro de la querellante, incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho por haber interpretado en forma errónea el contenido del citado artículo 6, vicio que se configura al otorgarle el órgano decisor a determinada norma jurídica un sentido y alcance distinto al que se desprende de su texto, o cuando se aplique falsamente la misma, agregándole u omitiendo menciones que este contiene o no, lo cual determina en el presente caso la existencia de un error de derecho en el acto impugnado y no, como se denuncia en el libelo el vicio de inmotivación en el acto.

Éste (sic) vicio se configuró al calificarse como de alto nivel o de confianza un cargo que realmente no lo era, hecho que en el presente caso se puso de manifiesto al no aportar la Administración durante el desarrollo del iter procedimental, los elementos de prueba necesarios para verificar que el cargo ostentado por la querellante pudiese ser calificado como de confianza, y por ende, de libre nombramiento y remoción, situación que acarrea la nulidad del acto de remoción y retiro por adolecer del vicio de falso supuesto de derecho, de lo cual se deriva a su vez la violación a la actora del derecho a la defensa y al debido proceso, al separarla de su cargo la Administración sin aperturar (sic) previamente el procedimiento establecido en la ley (sic) para la remoción y retiro de un funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de carrera (por no constar en actas del expediente que las funciones que tiene asignadas el cargo que ésta desempeñaba lo califiquen como de confianza), motivo por el cual, se declara la nulidad de la Resolución sin número de fecha 22 de febrero de 2001, suscrita por el ciudadano Alcalde del Municipio Vargas del Estado (sic) Vargas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19, ordinal 4º y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Declarada como ha sido la nulidad del acto administrativo impugnado resulta, a criterio de este Juzgador, innecesario proceder al análisis y valoración de los restantes alegatos formulados por las partes como sustento de su pretensión. Así se decide.

A los fines de restablecer la situación jurídica infringida a la recurrente en virtud de su ilegal remoción y retiro de la Administración, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ordena su reincorporación al cargo de Ingeniero Civil I adscrito a la Dirección de Gestión Urbana de la Alcaldía del Municipio Vargas del Estado (sic) Vargas, así como el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal remoción y retiro.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, se ordena determinar el monto que en definitiva se le adeude a la recurrente por concepto de sueldos dejados de percibir, mediante experticia complementaria del presente fallo, elaborada por un sólo experto designado por el Tribunal.
(…)
Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: CON LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana DORIS MARÍA ARTEAGA DE DELGADO, asistida por la abogada MARIXA GIL DELGADO, ambas suficientemente identificadas en la parte motiva del presente fallo, contra el acto administrativo contenido en la Resolución sin número de fecha 22 de febrero de 2001, suscrita por el Alcalde del Municipio Vargas del Estado (sic) Vargas, el cual se anula.

SEGUNDO: Se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Ingeniero Civil I, adscrito a la Dirección de Gestión Urbana de la Alcaldía del Municipio Vargas del Estado (sic) Vargas, o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, así como el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal remoción y retiro, hasta su efectiva reincorporación al citado organismo.

TERCERO: A los fines de determinar el monto de las sumas que en definitiva se le adeuden a la actora por concepto de sueldos dejados de percibir, se ordena elaborar por un solo experto designado por el Tribunal, experticia complementaria del presente fallo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil…” (Mayúsculas y subrayado del original).

-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 8 de febrero de 2010, se recibió el escrito presentado por la Abogada Haraybell Indriago, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrida, mediante el cual fundamentó el recurso de apelación ejercido en los términos siguientes:

Alegó, que el fundamento jurídico del acto impugnado no fue suficientemente revisado por la recurrida, quien incurrió en un error de derecho, al no considerar que la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, norma aplicada en el estado Vargas para la fecha de ingreso y durante la permanencia de la relación de trabajo de la querellante hasta el año 2001 y vigente hasta el año 2003, cuando se sancionó la Ley del Estatuto de la Función Pública en el artículo 82, ordenó aplicar el Manual Descriptivo de Cargos, emanado de la Oficina Central del Personal del Ejecutivo Nacional, hasta tanto no existiera uno propio en el Municipio Vargas, en concordancia con el artículo 74 eiusdem.

Señaló, que por este motivo al Municipio Vargas anualmente le correspondía aprobar la Ordenanza de Presupuesto de cada ejercicio fiscal, también aprobaba el Registro de Asignación de Cargos, instrumento jurídico que contiene las denominaciones y las calificaciones de cada cargo, a ser previstos presupuestariamente, el cual señalaba para la época, los grados de los cargos y los calificaba como de carrera administrativa o indicando el grado 99 para los cargos de libre nombramiento y remoción.

Precisó, que en el Registro de Asignación de Cargos vigente para la época y desde años anteriores, las denominaciones de Ingeniero Civil I o Arquitecto I, eran de grado 99, esto es, considerados de libre nombramiento y remoción, dadas las labores de jefatura, inspección, fiscalización y el alto grado de confianza que su ejercicio involucra, todo lo cual constaba en el expediente administrativo.

Indicó, que el cargo de Ingeniero Civil, adscritos a la Dirección de Gestión Urbana de la Alcaldía del Municipio Vargas, ejercido por la querellante también era un cargo de confianza, lo cual originó el libre nombramiento y remoción ya expresado, tal y como se desprende de sus antecedentes administrativos, señalando que la actora ejercía funciones de planificación, dirección, supervisión, programación, y coordinación de los servicios públicos correspondientes a dicha dependencia, con un alto grado de reserva, confidencialidad y confianza en sus opiniones.

Insistió, en que del expediente administrativo consignado, se evidenciaba que la querellante nunca ocupó un cargo de carrera administrativa, en la Administración Municipal que ella representa ni en otro organismo público.

Invocó a su favor los artículos 3, ordinales 4º y 6º del artículo 39, 40, 45, 47, 48, 74 y 82 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, norma aplicada en el Municipio Vargas desde su creación como entidad autónoma en 1987 y vigente hasta el año 2003, por no haberse dictado una norma propia que la sustituyera. Asimismo, invocó el contenido del artículo 22 de las Disposiciones Generales de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el ejercicio fiscal 2001 del Municipio Vargas.

Destacó, que el acto impugnado fue dictado ajustado al procedimiento legalmente establecido, toda vez que el Municipio actuó apegado al derecho, agregando, que la ciudadana no demostró haber ocupado cargos de carrera administrativa con anterioridad o en otros organismos públicos, por lo tanto, no le correspondía la aplicación del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa.

Finalmente y de acuerdo a lo planteado, solicitó que se declarara Con Lugar el recurso de apelación interpuesto.

-IV-
DE LA COMPETENCIA

Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en el marco del recurso contencioso administrativo funcionarial, a tenor de lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En virtud de lo cual, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer y decidir, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 11 de agosto de 2008, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en la querella funcionarial interpuesta. Así se declara.

-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por el Apoderado Judicial de la parte recurrida, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y a tal efecto observa:

El presente recurso versa sobre la solicitud de la actora de obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia s/n, de fecha 22 de febrero de 2001, dictado por la Alcaldía del Municipio Vargas del estado Vargas, en virtud de considerar que está viciado de inmotivación, ya que, a su decir, la Administración no desglosó en el mismo los motivos de hecho y de derecho sobre los cuales sustentó su remoción, así como la violación de los derechos a la defensa y a la estabilidad consagrados en los artículos 49, 87 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Igualmente, alegó que el cargo de Ingeniero Civil I, que ocupaba dentro del organismo querellado no era un cargo de libre nombramiento y remoción como lo señaló la Administración, ya que en el Municipio no existía un instrumento jurídico que mencionara las funciones de este cargo.

Al respecto, el Juez de Instancia declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, anulando el acto impugnado en virtud que consideró que la Administración al momento de proceder a la remoción y retiro de la querellante, incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho por haber interpretado en forma errónea el contenido del citado artículo 6 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados y Funcionarios Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, al calificarse como de alto nivel o de confianza un cargo que realmente no lo era y porque además no aportó durante el desarrollo del iter procedimental, los elementos de prueba necesarios, que permitieran inferir que el cargo ostentado por la querellante era de libre nombramiento y remoción, de lo cual se derivaba la violación del debido proceso, por cuanto, la querellante fue separada de su cargo sin la apertura previa del procedimiento establecido en la Ley para la remoción y retiro de un funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de carrera.

A tal efecto, la parte recurrida apeló de esta decisión alegando que el A quo, incurrió en un error de derecho, al no considerar que la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, agregando que en el Registro de Asignación de Cargos vigente para la época y desde años anteriores, las denominaciones Ingeniero Civil I o Arquitecto I, son grados 99 considerados de libre nombramiento y remoción, dadas las labores de jefatura, inspección, fiscalización y el alto grado de confianza que su ejercicio involucra, todo lo cual constaba en el expediente administrativo de la querellante, insistiendo en que la misma nunca antes ha ocupado un cargo de carrera administrativa, en la Administración Municipal que ella representa ni en otro organismo público.

Ahora bien, a los fines de pronunciarse esta Corte sobre los alegatos esgrimidos por la parte recurrida en su escrito de apelación, así como verificar si el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, estuvo ajustado a derecho, esta Alzada estima prudente hacer las consideraciones siguientes:

La Ley de Carrera Administrativa normativa aplicable analógicamente y ratione temporis, establecía dos categorías de funcionarios públicos, los funcionarios de carrera y funcionarios de libre nombramiento y remoción.

Los primeros, con ciertos beneficios, entre los cuales se encuentra la estabilidad en el cargo, y los segundos, pueden ser removidos del cargo que ocupen sin que deba realizarse ningún procedimiento administrativo, determinándose su condición a través de un catálogo de cargos establecidos en atención a la jerarquía o a las funciones que pudiera desempeñar el funcionario.

En efecto el artículo 4 de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa, disponía respecto a los cargos de libre nombramiento y remoción, lo siguiente:

“Artículo 4.- Se consideran funcionarios de libre nombramiento y remoción, los siguientes: 1.Los Ministros del Despacho, el Secretario General de la Presidencia de la República, el Jefe de la Oficina Central de Coordinación y Planificación, los Comisionados Presidenciales, los demás funcionarios de similar jerarquía designados por el Presidente de la República y los Gobernadores de los Territorios Federales.
2.Las máximas autoridades directivas y administrativas de los organismos autónomos de la Administración Pública Nacional, los Directores Generales, los Directores, Consultores Jurídicos y demás funcionarios de similar jerarquía al servicio de la Presidencia de la República, de los Ministerios o de los organismos autónomos y de las Gobernaciones de los Territorios Federales.
3. Los demás funcionarios públicos que ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Pública Nacional y que por la índole de sus funciones, el Presidente de la República mediante Decreto, excluya de la carrera administrativa, previa aprobación por el Consejo de Ministros”.

De la lectura del artículo anterior, se desprende que los funcionarios de libre nombramiento y remoción, se clasificaban por el nivel de jerarquía que ocupaba el funcionario dentro de los cuadros organizativos de la Administración, y de confianza, siendo estos últimos, aquellos en que por la naturaleza de sus funciones desplegadas, ameritan un mayor grado de compromiso, responsabilidad y solidaridad con el Órgano a la cual sirven.

De allí que, esta Corte ha señalado, que para calificar determinado cargo como de libre nombramiento y remoción por ser de confianza o de alto nivel, se analicen las actividades encomendadas, ya que ello será lo que determine dicho carácter, a menos que alguna disposición normativa establezca específicamente un cargo como de libre de nombramiento y remoción, caso en el cual la Administración no deberá probar las funciones del funcionario.

Así las cosas, considera este Tribunal determinante, el estudio de la información cursante en el expediente administrativo y de las funciones correspondientes al cargo de Ingeniero Civil I desempeñado por la ciudadana Doris María Arteaga de Delgado.

En tal sentido, se observa de la revisión del expediente administrativo de la actora que riela a los folios cincuenta y seis (56) y cincuenta y siete (57), el “Informe de Actividades” suscrito por la hoy querellante, la ciudadana Doris María Arteaga de Delgado, de fecha 9 de febrero de 2001, del cual se desprende que ella misma describió sus actividades realizadas con los respectivos porcentajes de ejecución: “Coordinación de las obras contratadas por el Municipio 50% Inspección [de] obras contratadas por el Municipio 20%, Proyectos de pequeñas obras contratadas por el Municipio 10%, Coordinación de las solicitudes, de las Asociaciones de Vecinos, en cuanto a la problemática de su sector 10%...” (Corchetes y negrillas de esta Corte).

Igualmente, se advierte que de acuerdo con el diccionario de la Real Academia española en su versión digital la palabra inspeccionar tiene las siguientes acepciones: “Examinar, reconocer atentamente”, asimismo, la palabra inspeccionar es definida como: “Acción y efecto de inspeccionar; Cargo y cuidado de velar por algo; Casa, despacho u oficina del inspector”;

Ello así, la acción de inspeccionar, sí admite actividades de verificación o constatación de acontecimientos; de hecho, como ya se ha visto, una buena parte de las acepciones de este vocablo refieren, precisamente, a la realización de actividades de inspección, revisión, vigilancia, cuido, seguimiento y coordinación.

Adicionalmente, estima esta Corte que en el marco de la teoría de la actividad administrativa, son marcadas y claras las diferencias entre las actividades de inspección y las de control u ordenación de la actividad de los particulares. En este sentido, la inspección y fiscalización son, esencialmente, una actividad destinada a coadyuvar o facilitar la realización de otras actividades de ordenación, también denominadas actividades de policía, por parte de la Administración Pública, mediante la obtención de información o la comprobación y verificación de elementos fácticos, todo ello, con el fin de verificar el cumplimiento o no de determinados deberes impuestos por la Ley al particular.

En este sentido, puede apuntarse como la doctrina española, aún cuando no es muy dada al empleo del verbo fiscalizar, el cual es más común en el ámbito latinoamericano, sí ha identificado y analizado una técnica administrativa equivalente a la fiscalización, la cual se agrupa bajo el epígrafe de las técnicas de información, a las cuales alude el autor Juan Alfonso Santamaría Pastor (Principios de Derecho Administrativo, Vol. II, Edit. Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 2002, pp. 263 y 264), de la forma siguiente:

“Cada vez con una frecuencia e intensidad mayores, las normas imponen a los sujetos privados un conjunto de deberes cuya finalidad común es la obtención, por parte de las Administraciones públicas, de datos de hecho relativos a la existencia, circunstancias personales y actividad de los sujetos privados. Esta actividad de captación de información persigue dos fines fundamentales:

-. de una parte, posibilitar y facilitar el control que la Administración debe realizar sobre dichos sujetos y sus actividades; la actividad informativa posee, pues, un carácter instrumental, al servicio de otras técnicas de ordenación;

-. y de otra, obtener una masa de información necesaria para el diseño racional de concretas políticas públicas (si un ente público, p, ej., quiere emprender una política de protección de los discapacitados, es evidente que la primera labor a emprender es la de conocer el número y características de las personas afectadas por diferentes tipos de discapacidad)”.

De acuerdo con el mencionado autor, una de las formas en que se suelen manifestar estos deberes destinados a la “captación de información” por parte de la Administración, se concreta, por ejemplo, en el deber de hacer constar determinados datos relativos a su actividad en cuerpos documentales que los mismos sujetos deben formalizar, cumplimentar y conservar, y a cuyo conocimiento pueden acceder los correspondientes servicios de la Administración cuando resulte necesario para el desempeño de sus funciones.

Explica a su vez el citado autor, que este supuesto se configura cuando una norma impone directamente un deber concreto a los particulares y al mismo tiempo, habilita a la Administración para que fiscalice el efectivo cumplimiento de dicha norma. Una vez más, se hace una clara distinción entre esta habilitación fiscalizadora otorgada a la Administración -entendida como una facultad de inspección y vigilancia sobre las circunstancias de hecho- y la potestad correctiva o sancionadora que es distinta y que sólo se pone en marcha una vez comprobado, a través de la fiscalización, el incumplimiento de la norma. En este mismo sentido, apunta lo siguiente:

“Aquí lo peculiar es que la norma vincula directamente a los destinatarios a adoptar una cierta conducta, pero a la vez habilita a la Administración a que fiscalice el efectivo cumplimiento de la misma. Esa habilitación suele comprender: una facultad de inspección sobre la actividad privada donde la conducta debida ha de adoptarse; normalmente, junto a dicho poder de inspección, el de declarar con efectos vinculantes la extensión concreta del deber de que se trate y su grado de realización concreta; finalmente, una potestad de ejecución forzosa y, eventualmente también, sancionatoria de los incumplimientos”.

Se observa como también el autor antes nombrado, insiste en distinguir entre la facultad de inspección sobre la actividad privada, por una parte y, por la otra la potestad de ejecución forzosa y de eventual sanción que suele acompañar a esta facultad. Más aún, estima esta Corte que, incluso si se rechazara el hecho de la noción de inspeccionar, no necesariamente se identifica con otras técnicas de policía como las órdenes administrativas o las sanciones, es lo cierto, que inspeccionar siempre arrastrará consigo a la facultad para fiscalizar y verificar, en la realidad, el debido cumplimiento de los deberes a cargo de los particulares, es decir, inspeccionar sí comprende –y debe comprender- actividades de verificación y constatación de hechos y circunstancias relativas a las actividades desplegadas por los sujetos privados.

En definitiva, la actividad de fiscalización desempeñada en cualquier ámbito de la Administración, no debe ser confundida con otras técnicas propias de la actividad de policía administrativa, como lo son las órdenes, la autorización o la sanción. La actividad de inspección está destinada, esencialmente, a la obtención o “captación” de la información indispensable para el ejercicio de estas otras técnicas de intervención administrativas sobre la esfera de los particulares.

Así lo ha indicado la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 2007-1037 de fecha 14 de junio de 2007 (caso: Amador José Mattey contra la Alcaldía del Municipio Maturín del Estado Monagas), en la que expresamente se señaló:

“…como ya se ha apuntado, fiscalizar se identifique con las actividades de inspeccionar, revisar, vigilar, cuidar, estar al tanto y seguir de cerca. Todo lo anterior resulta más que evidente cuando se comprueba que las actividades de fiscalización (como técnica destinada a la captación de información) no necesariamente debe desembocar en el empleo de otras técnicas de policía administrativa como serían, por ejemplo, el dictar una orden o el imponer una sanción; de la fiscalización (es decir, de la captación de información) bien puede resultar la verificación de que la actividad del particular se adapta plenamente al deber impuesto por la norma, por lo que no sería posible en tales casos el ejercicio de potestades de corrección o de sanción…”.

En adición a todo lo anterior, debe puntualizar esta Corte que la actividad de inspección, tal como ha sido previamente definida, se muestra como una actividad de especial importancia y sensibilidad dentro del funcionamiento de la Administración Pública. El funcionario dotado de potestad de inspección cumple una muy delicada misión, pues las constataciones, fiscalizaciones o verificaciones que lleve a cabo en ejercicio de esta potestad pueden dar lugar a la intervención de la Administración sobre la situación individual de un particular, para, por ejemplo imponerle una conducta a través de una orden administrativa o para sancionarle debido a su incumplimiento de un determinado deber legal. En estos casos, los hechos constatados o verificados a través de la inspección son recogidos en instrumentos que, al emanar del funcionario que ejerce tales potestades, se constituyen en documento administrativo del cual se evidencian los hechos que allí se recojan y, por tanto, pueden constituirse en fundamento de la decisión administrativa que corresponda.

Así, considera esta Corte, que la especial trascendencia del ejercicio de actividades de fiscalización es, precisamente, lo que llevó al Legislador, a disponer que aquellos cargos que tengan como función principal la ejecución de este tipo de actividades, deben ser considerados per se como cargos de libre nombramiento y remoción. No existe para la Corte la menor duda de que todo cargo que tenga como función principal realizar actividades tales como inspeccionar, revisar, vigilar, cuidar, estar al tanto o seguir de cerca una determinada actividad particular, debe ser considerado como un cargo de confianza, lo cual, se insiste, encuentra justificación en la delicada y trascendente función que implica el hacer constar los hechos fiscalizados, otorgando al funcionario investido de tal facultad, la posibilidad de erigir sus declaraciones en un medio de prueba válido en el procedimiento administrativo.

Sobre la base de lo anterior y constatado que en el presente caso la querellante reconoció en el “Informe de Actividades” suscrito por ella, de fecha 9 de febrero de 2001, el cual corre inserto a los folios cincuenta y seis (56) y cincuenta y siete (57) del expediente administrativo que sus funciones consistían en : “…Inspección [de] obras contratadas por el Municipio 20%, Proyectos de pequeñas obras contratadas por el Municipio 10%, Coordinación de las solicitudes, de las Asociaciones de Vecinos, en cuanto a la problemática de su sector 10%...”, concluye que ésta se desempeñaba en un cargo de libre nombramiento y remoción, debido a que sus funciones comprendían principalmente actividades de inspección, por lo que estaba la Administración querellada habilitada para removerle del cargo. En ese sentido esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la Apoderada Judicial de la Alcaldía del Municipio Vargas del estado Vargas, contra la decisión dictada en fecha 11 de agosto de 2008, por el Juzgado A quo y en consecuencia, se REVOCA el fallo apelado. Así se decide.

Revocada la decisión apelada, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el fondo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y a tal efecto constata lo siguiente:

Una vez verificada la naturaleza del cargo de Ingeniero Civil I desempeñado por la querellante resultando ser un cargo de libre nombramiento y remoción, tal y como lo señaló la Administración en la Resolución s/n contenida en el oficio signado con el N° AMV- 739-2001, emanado del Despacho del Alcalde del Municipio Vargas con fecha 22 de febrero de 2001, notificada a la querellante el día 28 del mismo mes y año, resulta entonces pertinente emitir pronunciamiento sobre los alegatos restantes desarrollados en el escrito libelar por la parte actora.
Se evidencia que la querellante denunció el vicio de inmotivación, el cual a su decir, dio origen a un presunto abuso de autoridad y vulneración a su estabilidad como funcionaria, puesto que, de acuerdo con el artículo 6 de la Ordenanza de Carrera Administrativo para los Empleados y Funcionarios Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal vigente de conformidad con la Disposición Transitoria Décima Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Municipio cuando creó el cargo de Ingeniero Civil I, o cuando se le nombró en dicho cargo debió determinar que el mismo era de alto nivel o de confianza y no como se pretendió señalar en el acuerdo de la remoción, que le dio esa categoría sin existir, algún instrumento jurídico que mencione las funciones de este cargo. Asimismo, refirió que la calificación de un funcionario de libre nombramiento y remoción, que ocupa un cargo de “Confianza o de Alto Nivel” requería necesariamente que las funciones que realiza esta persona sean precisamente de alto nivel o de confianza y que para ser excluidos de la Carrera Administrativa, debió aplicarse la disposición con carácter residual, de excepción y limitada interpretación restrictiva.

A tal efecto, esta Corte da por reproducido lo desarrollado por esta Juzgadora con anterioridad en el presente fallo, en el sentido que la ciudadana Doris María Arteaga, reconoció en el “Informe de Actividades” suscrito por ella, de fecha 9 de febrero de 2001, que las funciones desempeñadas en su cargo implicaban labores de inspección y coordinación, suficiente este elemento probatorio para colegir su condición de libre nombramiento y remoción, en consecuencia, debe desestimarse el vicio de inmotivación alegado y por consiguiente el supuesto abuso de autoridad en el que incurrió la Administración. Así se decide.
Seguido a ello, la ciudadana Doris Mará Arteaga señaló que la resolución que decidió su remoción era violatoria del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al derecho a la estabilidad. Al respecto, es necesario resaltar que no hubo violación al derecho a la estabilidad debido a que el acto impugnado que decidió la remoción de la querellante, tuvo ocasión en el hecho que la misma era una funcionaria de libre nombramiento y remoción debido a que ejercía funciones de confianza y que durante su permanencia al servicio de la Administración nunca ocupó cargos de carera, ergo, mal pudo la Administración violar un derecho a la estabilidad que la misma no poseía, igualmente, con respecto a la presunta violación del derecho a la defensa, se desprende del acto impugnado que la querellada le manifestó a la referida ciudadana lo siguiente:“De conformidad con el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cumplo con informarle que de considerar usted que el Acto (sic) Administrativo (sic) contenido en la presente comunicación lesiona sus derechos subjetivos o intereses legítimos personales y directos, podrá interponer contra éste Recurso Contencioso Administrativo dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de recibo de la presente notificación, para lo cual previamente ocurrir a la Junta de Avenimiento de empleados de la Alcaldía para realizar la gestión conciliatoria…”, pudiendo así la actora, atacar los motivos que tuvo la Administración para dictar el acto de remoción impugnado, como en efecto lo hizo, ello así tampoco se le violó el derecho a la defensa, en consecuencia se desestima el alegato transcrito. Así se decide.

Por otra parte, la querellante señaló que, en el presente caso se evidenciaba la inmotivación del acto de remoción, ya que el mismo carecía de fundamentos de hecho y de derecho, pues en ninguna parte del mismo se señalaron las actividades que tenía asignadas en el cargo de Ingeniero Civil I y que por lo tanto en su caso, no hubo identidad con la norma que se quiso aplicar.

En cuanto a la inmotivación del acto administrativo, cabe precisar que conforme lo ha interpretado la doctrina y la jurisprudencia patria, la motivación consiste en el señalamiento de las diferentes razones que la Administración tomó en cuenta para manifestar su voluntad y configurar así la decisión administrativa. En este sentido, se ha sostenido que el vicio de inmotivación aparece ante la falta absoluta de fundamentos y no cuando los mismos sólo son escasos; pues se entiende que la motivación está vinculada con la defensa de los administrados y con la posibilidad de que la autoridad judicial pueda revisar su legalidad con posterioridad a su emisión (Vid. Sentencia Número 1.115, de fecha 4 de mayo de 2006, caso: Bingo Majestic, C.A. vs. Seniat, emanada de la Sala Político-Administrativa).

Ahora bien, debe esta Corte destacar que el mencionado vicio se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se destruyen entre sí, por ser contrarios o contradictorios, es decir, cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su sucinta motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por la Administración (Vid. Sentencia Número 1.117, de fecha 18 de septiembre del año 2002, de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Francisco Gil Martínez).

Así las cosas, considera esta Corte pertinente traer a colación el contenido de la Resolución s/n impugnada, la cual se encuentra contenida en el oficio signado con el N° AMV- 739-2001 (Vid. folios 7 y 8 del expediente judicial), siendo del tenor siguiente:

“Ciudadano(a):
ARTEAGA DELGADO DORIS MARIA (sic)
C.I: V- 4.565.511
Presente.-

Por la presente, me dirijo a usted para hacer de su conocimiento que en uso de las atribuciones legales que me confiere (sic) los ordinales 3º y 5to, del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con lo establecido en los artículos 2º y 5to. De la Ordenanza de Carrera Administrativa para los empelados o funcionarios públicos al servicio de la municipalidad del Distrito Federal vigente, el Municipio Vargas por mandato de la disposición transitoria Décima Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, he resuelto:

PRIMERO: Su remoción del cargo de Ingeniero Civil I, grado (99), código de nómina 46, adscrito a la Dirección Gestión Urbana de esta Alcaldía, a partir de la fecha de recibo de la presente notificación, lo cual implica la separación del servicio del servicio y su retiro de la cual es objeto, es procedente en derecho, de que el cargo que usted venía desempeñando esta (sic) calificado en el Registro de Asignación de Cargos, como de libre nombramiento y remoción, por haber sido excluido de la Carrera Administrativa para los empleados o funcionarios públicos al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, en concordancia con el artículo 22 de las Disposiciones Generales de la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 1999, reconducido 2000 del Municipio Vargas.
SEGUNDO: De conformidad con el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cumplo con informarle que de considerar usted que el Acto Administrativo contenido en la presente comunicación lesiona sus derechos subjetivos o intereses legítimos personales y directos, podrá interponer contra éste Recurso Contencioso Administrativo dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de recibo de la presente notificación, para lo cual previamente ocurrir a la Junta de Avenimiento de empleados de la Alcaldía para realizar la gestión conciliatoria…” (Mayúsculas y negrillas del original).

Con relación a lo anterior, observa este Tribunal que en el referido acto se encuentran señalados los hechos que dieron origen a su emisión, esto es, que era de libre nombramiento y remoción, así como, la norma jurídica en la cual se subsumió el hecho, esto es, el artículo 6º de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, asimismo se indicó el recurso, la jurisdicción y el lapso para interponerlo. En virtud de lo cual debe este sentenciador desechar el alegato de la parte actora en cuanto a la inmotivación del acto administrativo y así se decide.

Con base a los fundamentos anteriormente expuestos, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

-VI-
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por el Abogado Freddy Correa Viana, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VARGAS DEL ESTADO VARGAS contra la decisión dictada en fecha 11 de agosto de 2008, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana DORIS MARÍA ARTEAGA DE DELGADO, asistida por la Abogada Marixa Gil Delgado, contra el referido Órgano.

2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por parte querellada, contra la decisión dictada en fecha 11 de agosto de 2008, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

3. REVOCA el fallo apelado.

4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y Remítase al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los once (11) días del mes de julio de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,

MARISOL MARÍN R.
PONENTE

El Secretario,

IVAN HIDALGO

Exp. Nº AP42-R-2009-001254
MM/12

En fecha__________ ( ) de _____________de dos mil trece (2013), siendo la (s)__________ de la_______, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _________________.

El Secretario,