CORTE ACCIDENTAL “E”
JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-R-1999-21795
En fecha 19 de mayo de 1999, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 99-7099 de fecha 5 de mayo de 1999, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la demanda de nulidad interpuesta por los Abogados Carmen Sánchez González y G. Alberto Balza Carvajal, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los números 9665 y 991, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano JOSÉ MANUEL SALAZAR LÓPEZ, titular de la cédula de identidad Nº 513.659, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 04-00-03-04-046 de fecha 10 de junio de 1998, emanado de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 5 de mayo de 1999, dictado por el Tribunal Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 28 de Abril de 1998, por la Abogada Carmen Sánchez González, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada el 20 de abril de 1999 por el referido Órgano Jurisdiccional, mediante la cual se declaró Improcedente la demanda de nulidad y se confirmó el acto administrativo impugnado.
En fecha 26 de mayo de 1999, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En esa misma fecha, se designó Ponente al ciudadano Luis E. Andueza y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación a la causa.
El expediente fue sustanciado íntegramente bajo el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 162 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La parte apelante presentó su fundamentación en el lapso legal correspondiente; de igual modo la parte recurrida presentó el escrito de contestación dentro del lapso previsto, no se promovieron pruebas, las partes no presentaron informes y se dijo “vistos” en fecha 6 de agosto de 1999.
En fecha 3 de septiembre de 2004, se reconstituyó esta Corte, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar Piñate, Vicepresidente e Iliana Contreras, Juez.
En fecha 16 de agosto de 2005, se eligió la Junta Directiva de esta Corte, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Rafael Ortíz Ortíz, Juez- Presidente; Oscar Enrique Piñate Espidel, Juez Vicepresidente y Trina Omaira Zurita, Jueza.
En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó la Junta Directiva de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada de la siguiente manera: Javier Sánchez Rodríguez, Presidente; Aymara Vílchez Sevilla, Vicepresidente y Neguyen Torres López, Jueza.
En fecha 9 de abril de 2007, se abocó la Corte al conocimiento de la presente causa, advirtiendo la reanudación de la misma una vez que transcurriera el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y se asignó la ponencia a la Juez Neguyen Torres, a quien se ordenó pasar el expediente. En esa misma fecha se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 18 de octubre de 2007, se eligió nueva Junta Directiva de este Órgano Jurisdiccional, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Aymara Vílchez Sánchez, Juez Presidente; Javier Sánchez Rodríguez, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 22 de octubre de 2007, esta Corte dictó auto mediante el cual indicó que visto que la ponencia presentada por la Juez Ponente no fue aprobada por la mayoría de los Jueces que integraban este Órgano Jurisdiccional, se ordenó la reasignación de la ponencia y como consecuencia de ello, su remisión a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D.). En esa misma fecha se libró oficio 2007-7613 dirigido a la referida Unidad.
Conforme auto de fecha 26 de octubre de 2007, se dejó constancia que luego de la itineración correspondiente, el Sistema Juris 2000, se reasignó la ponencia a la Juez Aymara Vílchez Sevilla, en consecuencia se ordenó pasar el expediente a la referida Juez. En esa misma fecha se dio cumplimiento a lo ordenado.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se reconstituyó esta Corte, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Eloy Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 16 de septiembre de 2009, la Corte se abocó al conocimiento de la causa, advirtiendo la reanudación de la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y el lapso de diez (10) días hábiles continuos, previstos en el artículo 14 ejusdem.
En fecha 5 de octubre de 2009, una vez transcurridos los lapsos fijados por el auto del 16 de septiembre de ese mismo año, se reasignó la ponencia a la Juez María Eugenia Mata, a quien se ordenó pasar el expediente. En esa misma fecha se dio cumplimiento a lo ordenado.
En virtud de la incorporación del Abogado Efrén Navarro, en fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó la Corte y fue elegida nueva Junta Directiva, quedando conformada de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Presidente; Efrén Navarro, Vicepresidente; María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 23 de enero de 2012, en razón de la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
Por auto de fecha 13 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento.
En fecha 15 de febrero de 2012, la Abogada Marisol Marín R., en su condición de Juez de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, presentó su inhibición para conocer de la presente causa.
En fecha 17 de febrero de 2012, en atención a la inhibición planteada, se ordenó abrir cuaderno separado para el trámite de la misma.
En fecha 23 de enero de 2013, se agregó al expediente copia certificada de la decisión de fecha 14 de junio de 2012, mediante la cual se declaró Con Lugar la inhibición planteada por la Juez Marisol Marín R.
En fecha 24 de enero de 2013, esta Corte ordenó convocar mediante oficio a la ciudadana Marilyn Quiñonez, en su carácter de Segunda Juez Suplente, a los fines que en un lapso de tres (3) días de despecho siguientes a la constancia que en autos se deje de su notificación, concurra a manifestar expresamente su aceptación o por el contrario presente excusas de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aplicable supletoriamente por disposición del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el artículo 47 en su único aparte ejusdem. En esa misma fecha se libró el Oficio correspondiente.
En fecha 4 de febrero de 2013, se agregó a los autos constancia de la convocatoria efectuada a la Segunda Juez Suplente de este Órgano Jurisdiccional mediante oficio librado en fecha 13 de enero de 2013.
En fecha 6 de febrero de 2013, se agregó al expediente la comunicación suscrita por la ciudadana Marilyn Quiñonez, en su carácter de Segunda Juez Suplente, mediante la cual manifestó su aceptación a la convocatoria de la que fue objeto y en virtud de ello conocer de la presente causa.
En fecha 13 de febrero de 2013, se dejó constancia que vista la constitución de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “E” en fecha 18 de junio de 2012, a los fines de continuar los procesos relacionados con las causas en las cuales se han declarado con lugar las inhibiciones presentadas por la ciudadana Marisol Marín, de conformidad con el Acuerdo Nº 2, celebrado por los Jueces Integrantes de esta Corte, y dada la aceptación por parte de la Segunda Juez Suplente de este Órgano Jurisdiccional para conocer de la presente causa, se ordenó el cierre sistemático del asunto AP42-R-2010-000183, el cual se seguiría llevando por la referida Corte de forma manual. En esa misma oportunidad se ordenó pasar el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “E”.
En fecha 14 de febrero de 2013, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “E” recibió el expediente y en esa misma oportunidad se dio cuenta a la Corte Accidental “E”.
En fecha 18 de febrero de 2013, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “E”, se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba y de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil ordenó notificar a la parte actora, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la República, advirtiendo la reanudación de la causa, una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, contado luego que transcurra el lapso de 8 días hábiles de conformidad con el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y luego de 10 días continuos conforme al artículo 14 del Código de Procedimiento Civil. En esa misma fecha se libraron oficios y boleta.
Practicadas las notificaciones ordenadas y habiendo transcurrido los lapsos previstos en el auto de fecha 18 de febrero de 2013, se declaró en estado de sentencia la presente causa y se ratificó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que procediera a dictar la decisión correspondiente. En esa misma fecha se dio cumplimiento a lo ordenado.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 4 de agosto de 1998, los Apoderados Judiciales del ciudadano José Manuel Salazar López, identificado en autos, presentaron recurso contencioso administrativo de nulidad, en los siguientes términos:
Señalaron que demandaban la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 04-00-03-04-046 de fecha 10 de junio de 1998, por el cual se reformó el Reparo Nº 05-0002-447, impuesto al accionante en fecha 19 de diciembre de 1997, al declarar Sin Lugar el Recurso Jerárquico que incoara.
Señalaron que se formuló reparo, en atención a la inspección fiscal practicada por la Contraloría General de la República a la obra “Elevación del Dique Marginal de Caño Claro, Municipio Páez, El Amparo, estado Apure, Etapas I, II y III” m, correspondiente a los contratos Nº 7782, 7884, 7948, celebrados entre el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR) y la empresas constructora Benzay C.A., al determinar en la inspección fiscal que “…fueron relacionadas cantidades en exceso y remanentes de obra de precios unitarios superiores a los de su ejecución, tal y como se detalló en los cuadros 1 y 2 contenidos en el pliego de reparo…”.
Expusieron que, el acto impugnado dice fundamentarse en que supuestamente, el recurrente, en su carácter de Director de Finanzas y como funcionario responsable del manejo de los fondos, efectúo pagos indebidos de acuerdo a lo previsto en el Artículo 1178 del Código Civil, así como también que los hechos señalados constituyen causal de formulación de reparo, conforme a la disposición 51 de las Normas para el Ejercicio del Control Posterior del Gasto Público y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos, emanadas de la Contraloría General de la República publicadas en la Gaceta Oficial Nº 33.354 de fecha 20 de noviembre de 1985.
Que, el acto atacado se fundamentó además, en afirmar, con base en una argumentación contradictoria, que el Oficio 601, suscrito por el recurrente a la empresa Constuctora Bensay, no tiene valor jurídico alguno.
Señalaron que, afirmó el acto recurrido que su mandante en su carácter de Director de Finanzas, era responsable del manejo de los fondos del Contrato “Elevación y construcción del dique marginal de Caño Claro, Municipio Páez, el Amparo, estado Apure, etapas I, II y III”, lo cual, según su criterio, no es cierto, pues su condición de Director de Finanzas Jefe de una Unidad Básica, adscrita a la Dirección General Sectorial de Administración y Servicios, sólo le hace responsable por la autorización anual para comprometer, que recibe la Dirección a su cargo, al inicio del Año Fiscal y por el manejo de los fondos en avance que anualmente entrega, de acuerdo a las instrucciones de las unidades ejecutoras del despacho.
Señala además que cada una de esas unidades ejecutoras del Ministerio del Ambiente para los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente) es responsable por la ejecución de su presupuesto, dentro de la esfera de su competencia administrativa, pues el mismos se gira de acuerdo a sus órdenes, siendo ellas responsables de la sinceridad, legitimidad y oportunidad del gasto, limitándose la Unidad Básica a cargo de nuestro mandante, a realizar el control del presupuesto, al registro contable de las operaciones y a la elaboración y tramitación de las órdenes de pago. Por tanto, a su juicio, en modo alguno compete a su representado la administración del presupuesto ni el control de los gastos, las cuales están asignadas a otro funcionario.
Que, según el Reglamento Interno del Ministerio, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela de fecha 12 de abril de 1977 Nº 2012, Extraordinario, que en su artículo 13, a la Dirección a cargo del accionante, tenia atribuidas las funciones siguientes: 1. El cumplimiento de las funciones relativas a la actividad financiera del Despacho, en especial, el control financiero del presupuesto; 2. El registro contable de las operaciones y la preparación de los estados financieros; 3. La elaboración y tramitación de las órdenes de pago; 4. La coordinación de la licitación y de contratación y asistencia de las dependencias del Ministerio en los procesos de licitación y de contratación y asistencia a las dependencias del Ministerio en los procesos de licitación y de contratación y; 5. Las demás que le señalen las leyes, reglamentos y resoluciones.
Exponen que, los artículos 40 y 41 del Decreto Presidencial Nº 1.821 mediante el cual se dictan las “Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras” publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.797 del 12 de septiembre de 1991, disponen que, el ente contratante ejercerá el control y fiscalización de la obra, a través de un Ingeniero Inspector, a quien el referido Decreto 1.821 le asigna la obligación de llevar el control de ejecución de las partidas de las valuaciones de obras, y al cual el mismo artículo 45 ejusdem, hace responsable de la administración, control, supervisión y fiscalización de la obras, así como de mantener informados diariamente del estado de la obra a las autoridades del ministerio, para que puedan ser recaudadas las amortizaciones que resulten pertinentes.
Que, el supuesto exceso en los precios unitarios, no tipifican causal de reparo alguno, toda vez que se corresponden con lo que le Decreto 1.821, denomina variaciones de precio y que tal y como refiere el referido Decreto deben ser pagados por el ente contratante. Recuerdan los recurrentes que dicho Decreto debe ser aplicado obligatoriamente por la Administración Central.
Que, el reparo impugnado, coloca en cabeza del accionante una obligación no establecida en Ley alguna, y que es tan solo una creación del ente contralor, como lo es, la referida a que aún cuando el recurrente libró planilla de liquidación de lo pagado supuestamente en exceso y ésta fue recibida y rechazada por el supuesto obligado; la Contraloría hace correr a pesar de todo la responsabilidad y le impone reparo; “…soslayando en ‘exceso’ el creativo deber que se le imponía”.
Que el acto bajo análisis, tipifica una franca, grosera y notoria violación del derecho constitucional de defensa de su mandante, indiciado en este procedimiento, lo que viola no solo su derecho de defensa, sino también lo establecido en el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable al presente caso por mandato expreso de la Constitución Nacional -de 1961-, y dado que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República entró en vigencia el 1 de febrero de 1996 y el Acta se levantó el día 23 de mayo de 1996, era obligación aplicar a los procedimientos en curso la nueva ley, que distinguen entre el examen de cuentas y las inspecciones o fiscalizaciones (artículos 86 y 87).
Que, conforme al artículo 87 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el Jefe de la Oficina investigada, participaba activamente en la elaboración del Acta, circunstancia que le permitirá luego ejercer su defensa con conocimiento pleno de la situación; que es esa la defensa esgrimida en sede administrativa, la cual, a decir de los recurrentes, fue silenciada por el emisor del Acto impugnado, sin dar razón plausible para ello. Así la Contraloría vicio su actuación de nulidad absoluta a tenor de lo previsto en los ordinales 1 y 4 del Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con los Artículos 44, 46 y 68 de la Constitución Nacional y 1º del Código Civil.
Sostienen que, cuando se omitió considerar las circunstancias antes alegadas, no otorgó un procedimiento leal y justo a nuestro mandante, en evidente lesión de constitucional derecho a la defensa, que le garantiza un debido procedimiento en el cual se le formulan cargos en forma clara, precisa e inequívoca y se consideren sus pruebas y alegatos y está violando flagrantemente lo expresamente dispuesto en los Artículos 87 y 88 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que determinan en caso de inspecciones fiscales como la que aquí ocupa, la participación del iniciado en la elaboración del Acta Fiscal y de notificarlo personal y directamente de las objeciones encontradas en la inspección, expresándole en forma clara e inequívoca que es él el indiciado, a fin que manifieste su defensa, señalando que el presente caso, se omitió tal participación, incurriendo en el error de entender que bastaba la entrega posterior del acta de inspección o fiscalización para que se entendiera por notificado del procedimiento sancionatorio.
Que, en lugar de procederse conforme al artículo 87 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ya que se trataba de una inspección fiscal, se procedió conforme al artículo 86 de dicha Ley, lo que le colocó en estado de indefensión.
Que no fue notificado “al garante de su poderdante”, tal y como lo ordena el artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, lo que hace ineficaz la notificación que se le hizo. Señalaron además, que no existió daño patrimonial alguno.
Señalaron que, el procedimiento de reparo es un procedimiento penal y por ende debe estar presidido por un inalienable derecho a la defensa del reparado, es decir, por un estricto respeto por el debido procedimiento, por tanto, nadie podrá ser condenado en causa penal sin antes haber sido notificado personalmente de los cargos (artículo 60 de la Constitución de 1961) y que en el presente caso, jamás fue notificado personalmente a su mandante, solo se le informó del contenido del Acta de Inspección Fiscal, levantada supuestamente a sus espaldas.
Con base en las consideraciones señaladas, solicitó que se declare la nulidad absoluta del Acto Administrativo de fecha 10 de junio de 1998, identificado como la Resolución Nº 04-00-03-04-406 emanado por delegación del Contralor General de la República y notificado en fecha 23 de junio de 1998 y por el cual se reforma el Reparo Nº 05-00-02-447 del 9 de diciembre de 1997.
II
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 20 de abril de 1999, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo, declaró Improcedente el recurso de nulidad interpuesto y se ratificó el acto administrativo de fecha 10 de junio de 1998, Resolución Nº 04-00-03-04-046, en los siguientes términos:
“De acuerdo a las razones que se aportan en la fundamentación de la acción, aprecia el sentenciador la excepción hecha valer al eximirse de responsabilidad el accionante, trasladando la misma a cada unidad ejecutora, quien responderá de la sinceridad, legitimidad y oportunidad del gasto. En torno a lo expresado se aprecia que bien como lo asienta la representación del órgano Contralor, la normativa que regula situaciones como las de autos, expresamente señala recaer sobre el cuentadante, la responsabilidad ante irregularidades que causen perjuicio pecuniario, carácter que no fuera cuestionado por el accionante, por lo que malmente (sic) pudiera ser procedente la excepción que invoca, trasladando la responsabilidad en funcionarios no calificados por la Ley., en cuanto a la invocada aplicación del Decreto Presidencial relativo a las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, tal aunque es referida a la ejecución en sí de las obras, el fundamento del reparo que se formulara tuvo como fuente, responsabilidad ante la conclusión de la obra por lo cual ante supuestos de hecho totalmente diferentes, no pudiera hacerse concurrir consecuencia jurídica idéntica, no deja de observarse que la función del Órgano Contralor Nacional, se encuentra dirigida al Control de los bienes públicos, por lo cual el fin que se persigue no puede ser desviado por normativa alguna, No procede este alegato.
En cuanto a la alegada violación al derecho a la defensa al habérsele impedido su intervención en la elaboración del acta, aprecia el Tribunal que el texto legal que se hace valer para sustentar lo expresado, no consagra derecho alguno en participar activamente en su elaboración, de su contenido es advertible simplemente que la misma está´ orientada al logró de una mayor autenticidad, en razón al propio contenido del precepto cuando refiere:
‘…Se detenten presuntas irregularidades que pudieran dar lugar a la formulación de reparos, se levantará acta en la cual se dejará constancia de todas las circunstancias pertinentes; Acta que deben firmar el funcionario o el particular en su caso. Si alguno de los interesados se negare a firmar, el funcionario de la Contraloría dejará constancia de ello, una copia del acta se entregará al Jefe de la Oficina o al particular’.
Es ante el claro texto legal que aprecia el Tribunal no encontrarnos ante la alegada violación al derecho a la defensa, dado que la actuación que se cumple es simplemente preparatoria del procedimiento que con motivo a la averiguación se cumple, en el asunto obligado, quien dispondrá del derecho a defenderse en la oportunidad que señala el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, siguiéndose el procedimiento que la Ley consagra. La consideración que se deja plasmada, impone se concluya no violado el derecho a la defensa, habiéndose cumplido adecuadamente y con sujeción a la Ley, el debido procedimiento. No procede esta argumentación.
En cuanto a la no notificación al garante, tal omisión no puede reputarse generadora de nulidad del acto, siendo que sólo este ha asumido la obligación que surge en el obligado, garantizando su satisfacción, por lo cual no se encontraría cualificado para asumir cuestionamiento alguno en cuanto al reparo en sí, derecho de objeción mediante recursos que está en cabeza del reparado. No procede esta argumentación.
De acuerdo a la argumentación hecha valer en último lugar, fundada en el alegato de que los cargos jamás fueron notificados a su mandante, el Tribunal sin penetrar en la disquisición de lo que ha de entenderse procedimiento penal, más en consideración a lo que se aporta como fundamentación de tal, observa conforme al contenido del expediente administrativo que se remitiera a esta instancia jurisdiccional, el haber sido notificado al recurrente a objeto de que expusiera lo que considerara conveniente en relación a los hechos asentado en el acta – folios 146 y 147-; de igual manera comunicación que remite el recurrente al órgano contralor en relación al acta de inspección –folio 150-; como el escrito conforme al cual se interpone recurso jerárquico – folios 160-161 y 162- concluyendo con la acción de nulidad interpuesta. De lo expresado, entiende el Tribunal haber dispuesto el accionante de las garantías del debido proceso al hacer valer su derecho a la defensa en sede administrativa y en sede jurisdiccional, por lo cual se concluye declarándose improcedente el alegado derecho a la defensa que aquí se analiza.
Habiéndose formulado la consideración en torno a la fundamentación en la cual se basa la solicitud de nulidad del acto impugnado considera este Tribunal que las probanzas instrumentales presentadas por la representación del recurrente, no guardan relación alguna con las defensas hechas valer, razón por la cual se desestima su mérito probatorio.
Con fundamento a las anteriores consideraciones este Tribunal administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, decide:
PRIMERO: se declara improcedente el recurso de nulidad interpuesto por los abogados CARMEN SÁNCHEZ y ALBERTO BALZA CARVAJAL, apoderados judiciales del ciudadano JOSE MANUEL SALAZAR LOPEZ.
SEGUNDO: Se ratifica el acto administrativo de fecha 10 de junio de 1998, Resolución No. 04-00-03-04-046, emanada de la Contraloría General de la República” (Mayúsculas y subrayado de origen).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 15 de junio de 1999, la Representación Judicial de la parte accionante, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta en los siguientes términos:
Sostienen que la recurrida “…sin dar razón plausible alguna, basada en texto legal y con algún fundamento jurídico distintos de los ‘dichos’ [del acto] silencia hechos fundamentales...”, tales como que, se impugnó el acto porque se establecían responsabilidades que no le competen a su representado, que el supuesto exceso de precios unitarios responden a las variaciones de precios previstas en las Condiciones Generales para la Contratación de Obras.
Que, el acto impugnado, ratificado por la recurrida, colocó en cabeza del recurrente una obligación no establecida en Ley alguna, que es -a juicio de los apelantes- creación del ente contralor, como lo es que, aún cuando el mandante libró planilla de liquidación de lo pagado supuestamente en exceso, y esta fue recibida y rechazada por el supuesto obligado; la Contraloría hace correr a pesar de todo la responsabilidad de nuestro poderdante, y le impone el reparo; soslayando el hecho incontrovertible de que su poderdante “…había cumplido en ‘exceso’ el creativo deber que se le imponía”.
Que tanto el acto como la sentencia recurrida tipifican una franca, grosera y notoria violación al derecho a la defensa, pues no se tomó en consideración el alegato referido a su derecho de participar activamente en la elaboración del acta, se omitió considerar circunstancias alegadas referidas a que no se otorgó un procedimiento leal y justo al recurrente, lesionando con ello su derecho a la defensa y en especial insisten en el argumento referido a la falta de notificación personal del recurrente.
De igual modo, reiteran que el procedimiento de reparo es un procedimiento penal y por ende debe estar presidido por un debido procedimiento, sostienen que no existió daño patrimonial a la República.
Señalan que la sentencia deviene en absolutamente nula por cuanto no llena los requisitos de los ordinales 4º, 5º y 6º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, es inmotivada y contradictoria, que no buscó en forma alguna la verdad en los límites de su oficio, rompiendo el justo equilibrio procesal en perjuicio de su mandante.
Sostienen que la sentencia recurrida, silencia las denuncias de orden constitucional formuladas en el líbelo, de igual forma afirman que la recurrida soslayó el alegato sobre la absurda, ilegal e inconstitucional notificación de los cargos, obvió la cuestión legal de fondo, con el peregrino argumento de que los actos cumplidos bajo la vigencia de una ley derogada, tienen validez, ignorando el expreso mandato constitucional que otorga inmediata vigencia a las leyes de procedimiento, todo lo cual, a juicio de los apelantes, vicia la sentencia de nulidad absoluta, ya que no contiene decisión expresa, positiva y precisa sobre todas las defensas alegadas y probadas en autos.
Por todo lo anterior solicitaron que se declare con lugar la apelación incoada.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTCIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 29 de junio de 1999, la Abogada Luisa Argelia Jiménez Ravelo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 20.130, actuando en su carácter de abogado representante de la Contraloría General de la República, presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación presentada, en los siguientes términos:
En primer lugar señalan que los vicios enunciados por el apelante se relacionan con el requisito de motivación de la sentencia y en ese sentido, sostienen que la misma estuvo debidamente motivada, contrario a lo alegado por los apelantes, considerando que el A quo actuó con estricto apego a lo alegado y probado en autos.
Que, conforme el criterio sostenido por el Máximo Tribunal de la República -para entonces Corte suprema de Justicia- el vicio de inmotivación existe cuando 1) la sentencia no contenga ningún razonamiento de hecho o d derecho en los cuáles se sustente el dispositivo 2) Que los motivos expuestos por el sentenciador no guarden vinculación alguna con la pretensión deducida o con la defensa opuesta, lo cual equipararía a la sentencia dictada como incongruente, por lo que tales motivos deben ser considerados jurídicamente inexistentes; 3) que los razonamientos se destruyen los unos a los otros por contradicciones graves e irreconciliables, lo cual se equipara con la falta absoluta de fundamentos y 4 ) que los motivos sean tan vagos, imprecisos e ilógicos o absurdos que no permitan a la alzada o la casación establecer el criterio jurídico que condujo al Juez para dictar su decisión, supuesto equiparable igualmente a la falta de motivación.
Señala que, en criterio de esa representación, el Juez de instancia sí tuvo a bien señalar los motivos y argumentaciones, para decidir el caso de autos, lo cual se desprende del contenido de la decisión impugnada. Sostienen que el Juez, luego de realizar consideraciones en torno a la solicitud de nulidad y las probanzas instrumentales presentadas determinó que estaban dados los supuestos contenidos en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y con fundamento en dicha norma, señaló la responsabilidad que el cuentadante tiene ante irregularidades que constituyen perjuicio patrimonial a la nación.
Que, el Juez tomó su decisión, con base en los elementos contenidos en el acto administrativo como en los alegatos expuestos por los apoderados de la parte recurrente y que ante el daño patrimonial ocasionado y la condición de cuentadante y por tanto de sujeto responsable de manejo de los fondos, solicitó que se declare Sin Lugar la apelación y por tanto firme la decisión recurrida.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
En primer lugar debe esta Corte determinar su competencia para conocer de la apelación incoada por la Representación Judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada en fecha 20 de abril de 1999, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo, que declaró Improcedente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 04-00-03-04-046 de fecha 10 de junio de 1998, emanado de la Contraloría General de la República.
En ese sentido debe precisarse que si bien, en fecha 16 de junio de 2010 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, instrumento normativo mediante el cual se establecieron las competencias de los órganos que integran la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no obstante, atendiendo a las disposiciones vigentes al tiempo en que fue dictada la decisión objeto de apelación, concretamente a las previstas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que reguló transitoriamente las competencias que correspondían a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Así pues, conforme al artículo 185, numeral 4, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable rationae temporis este Órgano Jurisdiccional es competente para conocer en segunda instancia de la decisión dictada en fecha 20 de abril de 1999 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. Así se declara.
Visto lo anterior, corresponde a esta Corte pronunciarse, en principio, respecto del fondo de la presente causa, no obstante, previo al análisis de los alegatos y defensas fueron explanados en el expediente, esta Corte, atendiendo a razones de eminente orden público, se hace necesario realizar las siguientes precisiones:
La competencia, procesalmente puede definirse como la mediada o limite interno de la jurisdicción, por cuanto el poder de administrar justicia no está concentrado en un solo órgano jurisdiccional, sino que se materializa en distintos tribunales, por lo que para determinar el juez competente para conocer de una causa en especifico, debe atenderse a una serie de criterios, como lo son la naturaleza del asunto debatido, el lugar en el que se verifican los hechos, el domicilio de las partes, la cuantía si aplica en el caso en particular, la función del tribunal en cuanto al grado o jerarquía de esté (si conoce en primera o segunda instancia), el momento en que se verificaron los hechos (por las variaciones que en relación con la competencia pudieran ocurrir en el tiempo), entre otras.
La importancia de que la causa sea conocida por el juez a quien le corresponda decidir sobre ella, en atención a los criterios antes mencionados, es vital para asegurar el desarrollo del debido proceso, el resguardo a la confianza legítima, el derecho a la defensa y en general la materialización de los principios que informan una correcta administración de justicia, consagrados en los artículos
2, 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En ese orden de ideas, para determinar la competencia, debe atenderse el contenido del artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, a cuyo tenor:
“La Jurisdicción y competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tiene efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa”.
Ello así, en atención a la referida norma, aplicable por mandato expreso del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe esta Corte concluir que la competencia se determina de acuerdo a la situación de hecho existente para el momento en que es presentada la demanda, pudiendo ser modificado posteriormente sólo por disposición de la Ley.
Precisado lo anterior, se observa que en el caso de autos, se impugna el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 04-00-03-04-046 de fecha 10 de junio de 1998, emanado de la Contraloría General de la República, mediante el cual se reformó el reparo Nº 05-00-02-447, impuesto al recurrente en fecha 19 de diciembre de 1997, al declarar sin lugar el recurso jerárquico que éste incoara, dicho recurso contencioso administrativo de nulidad fue presentado ante Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital en funciones de distribución en fecha 30 de julio de 1998.
En ese orden, aprecia esta Corte que el acto en cuestión riela a los folios 13 al 19 del expediente judicial, observándose además que señala en su dispositiva lo siguiente:
“Por las razones expuestas, quien suscribe, Directora de Procedimientos Jurídicos, según Resolución Nº 07-02-00-R-51 de fecha 1º de abril de 1998, dictada por el ciudadano Contralor General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 07-02-00-R-51 de fecha 1º de abril de 1998, actuando por delegación del Contralor General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 36.433 del 15 de abril de 1998, declara sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por el ciudadano JOSÉ SALAZAR LÓPEZ, antes identificado, y en consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 100 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, CONFIRMA el Reparo Nº 05-00-02-447 de fecha 09 de diciembre de 1997 que le fue formulado, por la cantidad de TRES MILLONES SETECIENTOS DOCE MIL TRESCIENTOS CUARENTA BOLÍVARES CON TREINTA Y DOS CÉNTIMOS (3.712.340,32)”.(Negrillas de origen, subrayado añadido por esta Corte).
Del fragmento transcrito, se desprende que la funcionaria que suscribe la decisión administrativa objeto del presente juicio, lo hace actuando como delegataria del Contralor General de la República.
Ahora bien, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.017 Extraordinaria, de fecha 13 de diciembre de 1995, aplicable rationae temporis, refería en su artículo 15 lo siguiente:
“El Contralor podrá delegar en funcionarios de la Contraloría el ejercicio de determinadas atribuciones. Los actos cumplidos por los delegatarios deberán indicar el carácter con el que actuó el funcionario que los dictó, y producirán efectos como si hubiesen sido adoptados por el Contralor y, en consecuencia, contra ellos no se admitirá recurso jerárquico. Los delegatarios no podrán subdelegar.
La delegación aquí prevista, al igual que su revocatoria, surtirán efectos desde la fecha de su publicación en la GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA”
De igual manera, el artículo 102 de la referida Ley, señalaba lo siguiente:
“Contra la decisión de la Contraloría que confirme o reforme el reparo relativo a materias no reguladas por el Código Orgánica Tributario, se podré ejercer el recurso contencioso administrativo de anulación, por ante los tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa dentro del término de veinticinco (25) días hábiles contados a partir de la fecha de la notificación de la decisión y mediante el procedimiento establecido en los artículos siguientes”.
De los artículos transcritos se desprende que, los actos dictados por los delegatarios del Contralor, se tendrán como dictados por éste, de igual modo, el conocimiento de las demandas de nulidad contra las decisiones de la Contraloría que confirmaran o reformaran el reparo relativo a materias no reguladas por el Código Orgánica Tributario, serían conocidas por los Tribunales que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa; lógicamente ello respondería a la distribución de competencias legalmente establecida entre los órganos jurisdiccionales de la misma.
De este modo, vale precisar que al momento de interposición de la demanda, se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable, rationae temporis que señalaba en su artículo 42, numeral 12, lo siguiente:
“Artículo 42. Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:
(…)
12.- Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales del Consejo Supremo Electoral o de otros órganos del Estado de igual jerarquía a nivel nacional”
Del mismo modo, el artículo 43 de la Ley antes referida, señalaba.
“Artículo 43. La Corte conocerá en Pleno de los asuntos a que se refiere el artículo anterior en sus ordinales 1º al 8º. En Sala de Casación Civil, hasta tanto el Congreso decida la creación de nuevas Salas, de los enumerados en los ordinales 33, 20 y 21, si estos últimos correspondieren a la jurisdicción civil, mercantil, del trabajo o de alguna otra especial; de igual manera conocerá de los asuntos a que se refiere el ordinal 34. En Sala de Casación Penal, de los señalados en los ordinales 30 al 32 y en los ordinales 20, 21 y 34, cuando estos últimos correspondan a la jurisdicción penal. En Sala Político-Administrativa, de los mencionados en los restantes ordinales del mismo artículo y de cualquier otro que sea de la competencia de la Corte, si no está atribuido a alguna de las otras Salas.” (Negrillas añadidas).
Vistas las normas que anteceden, vale recordar, que bajo la Constitución de la República de Venezuela de 1961, específicamente en el artículo 236, la Contraloría General de la República era un órgano auxiliar del extinto Congreso de la República, y era definida como un órgano con autonomía funcional, tal como ocurría con el Consejo de la Judicatura, el Ministerio Público y el antiguo Consejo Supremo Electoral.
Por tanto, el conocimiento de los actos dictados por dicho órgano se subsumen en el numeral 12 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 ejusdem, de manera que el correspondían a la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, siempre que por la materia no correspondieran a otra autoridad (como en el caso de querellas funcionariales). En estos mismos términos se ha expresado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al conocer de asuntos similares al de autos (Vid sentencia No. 271 del 2 de marzo de 2011 y No. 235 del 21 de marzo de 2012).
Ello así, visto que el acto recurrido fue dictado por una delegataria del Contralor General de la República, y atendiendo a la distribución orgánica de competencias en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, imperante al tiempo de la interposición de la demanda, el Juzgado A quo, no resultaba competente para conocer del asunto debatido en autos, toda vez que correspondía a la entonces Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En atención a las consideraciones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, vista la incompetencia del A quo para conocer en primera instancia del presente recurso, se declara NULO el fallo apelado, por razones de orden público y en consecuencia DECLINA el conocimiento de la presente causa, en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que se ORDENA la remisión del expediente a dicho órgano jurisdiccional. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.-Su COMPETENTECIA para conocer de la apelación interpuesta contra el fallo dictado en fecha 20 de abril de 1999 por el Tribunal Superior Tercero en lo civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante el cual se declaró improcedente la demanda de nulidad interpuesto por los Apoderados Judiciales del ciudadano JOSÉ MANUEL SALAZAR LÓPEZ, interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 04-00-03-04-046 de fecha 10 de junio de 1998, emanado de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
2.- NULO el fallo apelado.
3.- DECLINA el conocimiento de la presente causa a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
4.- ORDENA la remisión del expediente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidenta “E”, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
La Juez Presidente,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
El Juez Vicepresidente,
EFREN NAVARRO
La Juez,
MARILYN QUIÑONEZ.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. N° AP42-R-1999-21795
MEM
En fecha __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil trece (2013), siendo la (s) ________________ de la _______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ______________.
El Secretario,
|
