TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-Y-2013-000109

En fecha 21 de mayo de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 00607-13 de fecha 16 de mayo de 2013, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana CLARA ROSA CELIS, titular de la cédula de identidad Nº 8.795.056, debidamente asistida por el Abogado Alfredo Rey Rey, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 27.606, contra el GOBIERNO BOLIVARIANO DEL ESTADO MIRANDA.

Dicha remisión, se realizó en virtud de la consulta de Ley a la cual se encuentra sometida la decisión dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 26 de marzo de 2013, la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, de conformidad con lo previsto en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

En fecha 22 de mayo de 2013, se dio cuenta esta Corte, y se designó Ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines legales consiguientes.

En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 1º de marzo de 2011, la ciudadana Clara Rosa Celis, debidamente asistida por el Abogado Alfredo Rey Rey, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Gobierno Bolivariano del estado Miranda, donde señaló lo siguiente:

Que, “El desempeño del ejercicio de mi actividad laboral como docente, la realizo es (sic) una Escuela Bolivariana siendo el (sic) horario del personal que labora en ella, el establecido de 7.00 am a 3:00 pm, osea ocho horas diarias, (…). Mi tiempo de servicio en Educación en el estado Bolivariano de Miranda es de catorce (14) años y cuatro meses, siendo que ingrese (sic) realizando actividades como suplente el año 1996 y el mismo año un interinato, obteniendo mi nombramiento en fecha 13 de octubre de 1997…”

Señaló, que “…me desempeñe (sic) como docente en campo laboral privado durante nueve (9) años consolidando 24 años en el ejercicio de la función docente. Es de hacer notar que la Unidad Educativa Bolivariana `Manuela Saenz´ donde presto servicios paso a ser Escuela Bolivariana a partir del 20 de marzo de 2006, cumpliendo con los lineamientos emanados del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación…”.

Adujo que “Estas Escuelas Bolivarianas se rigen con la Resolución nº 179, de fecha 15 de Septiembre (sic) de 1999, Gaceta Oficial N 36.793 de fecha 23 de Septiembre (sic) de 1999…”. Al respecto, destacó que “…la Resolución Nº 179 establece que el personal docente, administrativo y obrero pertenecientes a las gobernaciones y alcaldías gozaran de un complemento salarial denominado Bono Bolivariano, cumpliendo una jornada de ocho (8) horas diarias, lo que implica dedicación exclusiva. Por ello todo personal administrativo y obrero percibe un sobresueldo de 30% y el PERSONAL DOCENTE DE 60% QUE SE TRADUCE EN EL PAGO DE 53.33 HORAS SEMANALES…” (Mayúsculas de la cita).

Arguyó que “…el 31 de diciembre de 2009, cuando voy a hacer efectivo mi salario me cercioro que en la quincena Nº 24 del recibo de pago refleja por concepto de Bono Bolivariano la cantidad de 52,46 Bs, cuando lo correcto debió ser 891,84 Bs. De igual manera, en el renglón correspondiente a las deducciones se lee Cobros Indebidos descontándome la suma de 200 Bs…” (Negrillas de la cita).

Agregó, que “El descuento por concepto de Bono Bolivariano al cual hice referencia ut supra se inició a partir de la segunda quincena del mes de diciembre de 2009 y se ha mantenido dicho descuento hasta la presente fecha…”.
Señaló, que todo lo anterior la motivó a interponer el reclamo y posteriormente recurso de reconsideración, sin obtener solución. Asimismo, interpuso recurso jerárquico ante la Gobernación del estado Bolivariano de Miranda, la cual dio respuesta mediante Resolución Nº 0229, donde se señaló que “(…) evidentemente en el caso que nos ocupa la administración (sic) por órgano de la Dirección General de Educación de la Gobernación del Estado (sic) Bolivariano de Miranda, al realizar una disminución del concepto salarial que la recurrente percibía por su labor como docente en la Unidad Educativa Estadal Bolivariana ‘Manuela Sáenz’, denominado ‘Bono Bolivariano’, prescindiendo de acto administrativo que lo fundamentara indudablemente vulnero (sic) derechos constituciones (sic) de la recurrente, teniendo la obligación este (sic), una vez evidenciado el presunto error en el cálculo del componente salarial, de notificarlo por escrito a la ciudadana en cuestión, garantizándole así su derecho a la defensa y al conocimiento debido del acto mediante el cual se dispuso materialmente deducir y cobrar el pago de aquellas cantidades por error en el calculo (sic), se le cancelaron indebidamente y así se decide…” (Negrillas de la cita).

Como resultado de lo expuesto anteriormente, la recurrente consideró que la Resolución Nº 229, no “…solventó la situación violatoria del descuento que se me viene haciendo (…) pues bien en el aparte tercero y cuarto de la decisión pagina (sic) 22 de la Resolución Nº 0229, se ordena realizar los cálculos del 60% de sobresueldos solo sobre 2,33 horas adicionales (…) y más grave aún en la Resolución Nº 0229 ordenan a la Dirección General de Educación, diseñe la modalidad para el reintegro del pago indebido, generado desde el 01/01/2007 (sic) hasta la fecha, causándome con ello un daño irreparable…”.

Manifestó, que por las razones anteriormente expuestas procedió a querellarse contra la Gobernación del estado Bolivariano de Miranda y solicitó “…la nulidad de la Resolución Nº 0229 en los apartes tercero y cuarto de la decisión por ser contrario a lo previsto en la Resolución 179 emanada del Ministerio (sic) Popular para la Educación anteriormente Ministerio de Educación Cultura y Deportes…”.

Añadió, que “(…) la Dirección General de Educación del Gobierno Bolivariano de Miranda mantiene la situación violatoria de seguirme descontando el Bono Bolivariano (…) dejándome de pagar la suma de 25.634,72 bolívares…”.

Finalmente solicitó la nulidad de la Resolución Nº 0229 emanada de la Gobernación del estado Bolivariano de Miranda y que “…se suspenda de manera inmediata los efectos administrativos causado por el descuento del Bono Bolivariano…”. De igual forma, instó que se le reintegre la suma de 25.634,72 bolívares por concepto de Bono Bolivariano, cantidad que le ha sido descontada desde la última quincena del mes de diciembre de 2009 hasta la presente fecha, “…que se me comience a pagar de manera inmediata la cantidad de 1.025,62 bolívares quincenal de Bono Bolivariano correspondientes a los meses Enero (sic), Febrero (sic) de 2011 y los que se causen en lo sucesivo…”, así como también “…se deje sin valor y efecto la calificación de pago indebido señalado en la Nomina (sic) de Docentes Coordinados (recibos de pago), por cuanto no es cierto que adeude a la administración de la Dirección General de Educación del Gobierno Bolivariano de Mirando dinero alguno…”.

II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En sentencia de fecha 26 de marzo de 2013, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:

“Trabada la litis, debe este Juzgador hacer referencia a los apartes tercero y cuarto de la decisión impugnada, lo cuales son del tenor siguiente:

(omissis)

De igual manera, resulta indispensable traer a colación lo establecido en la Resolución Nº 179 de fecha 15 de septiembre de 1999, publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.793 del 23 de septiembre de 1999, en cuanto a que será el propio Ministerio el ejecutor de la referida Resolución, por ello en fecha 9 de julio de 2001, dictó a través de la Coordinación Nacional de las Escuelas Bolivarianas, los `LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS´, estableciendo como lineamiento numero (sic) 5, lo siguiente:

(omissis)

Asimismo, se aprecia de la resolución impugnada que la Gobernación del estado Miranda para sustentar su decisión de adecuar el monto del Bono Bolivariano que venia percibiendo la actora a los mencionados Lineamientos, señaló lo siguiente:

(omissis)

Señala también la demandada que conforme al artículo 93 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, siendo que la carga horaria de los docentes de las Escuelas Bolivarianas resulta de una `mixtura entre los turnos diurno y de la tarde´, lo cual a su juicio deriva en un carga horaria de cálculo de 33.33 horas docentes, lo que se equipara a los docentes con tiempo integral y visto que los docentes que laboran en las Escuelas Bolivarianas deben percibir un sobresueldo de 60%, `que se traduce en la ampliación de su carga horaria convencional de 33.33 horas a 53,33 horas, indudablemente, la cancelación del Bono Bolivariano, actúa como un verdadero reconocimiento a la exclusividad en la dedicación exclusiva que prestan dichos docentes, permitiendo que los mismos, obtengan el pago de aquellas horas para alcanzar el tope máximo de horas docentes semanales´.

Asegurando asimismo que de lo anterior `se colige con facilidad que, la recurrente, visto que presta servicio en una escuela calificada como Bolivariana, goza indudablemente del beneficio salarial denominado `Bono Bolivariano´, aun cuando, este despacho no puede pasar por alto, las inconsistencias de cálculo en la que la Dirección General de Educación ha incurrido a lo largo del servicio docente de la ciudadana en cuestión, en dicha escuela con régimen especial´. Para concluir su análisis en lo siguiente:

(omissis)

Ante esta argumentación surge para este Sentenciador la obligación de indicar que bajo estricto apego a la nomología y a la función nomofiláctica que rige el desempeño del cargo de quien decide, las normas jurídicas deben ser interpretadas bajo un enfoque cognitivo holístico, que contemple el aspecto literal, filosófico, gramatical; lógico y de contexto histórico que impida que el análisis jurídico se haga de una manera aislada, esto en razón de un orden social general que debe sobreponerse frente al interés particular, por lo cual no puede el juzgador apegarse a una interpretación literal, completamente divorciada de la realidad social a la que está dirigida la norma, y aislada de las otras normas establecidas por el legislador para regular una situación. Debiéndose por el contrario ser interpretadas en conjunto para escudriñar la intención del legislador y conocer la razón de ser del precepto; es decir, su fin ulterior o elemento teleológico, dentro del sistema de derecho que representa, todo lo cual no hace más que sintetizar la interpretación dinámica de CH.PERELMAN, y el trialismo jurídico de MIGUEL REALE, cuyos elementos interpretativos radican en: el aspecto literal, los valores y la realidad.

En el mismo sentido debe indicarse que al efectuar la interpretación de una norma para establecer un criterio válido y no extravagante, no sólo debe considerarse el aspecto gramatical del texto, como lo señala el artículo 4 de Código Civil, sino también debe tenerse presentes los elementos históricos con sus variantes objetivas y subjetivas; la posición sistemática de la norma en su conjunto, y el telos o sentido y fin de la norma; aplicada ésta al contexto de la realidad, con observancia preeminente del valor justicia que permita dar a cada quien lo que le corresponde; criterio éste que sólo refleja los elementos de interpretación enseñados por SAVIGNY, con el uso de los cuales debe aseverarse categóricamente que tal ejercicio de interpretación, debe aplicarse ante la ausencia aparente de señalamiento en los lineamientos impuestos por el Ministerio del Poder Popular para la Educación, de la base de cálculo del 60% de sobresueldo, que se otorga a los docentes de las Escuelas Bolivarianas.
Por ello, al aplicar lo expuesto al presente caso se debe comenzar por definir el vocablo sobresueldo, y porqué el mismo debe ser concebido como un incentivo económico para aquellos docentes que venían prestando servicios con una carga horaria determinada y bajo una clasificación distinta, a la establecida por la Resolución de Ministerio de Educación, en el presente caso -de tiempo completo a dedicación exclusiva-.

Así, atendiendo lo establecido en el artículo 9 Constitucional, que señala que el idioma oficial de Venezuela es el Castellano, y visto que el diccionario de la Real Academia Española es reconocido como el principal diccionario y autoridad de consulta de dicha lengua, debe afirmarse a tenor de éste que SOBRESUELDO significa `DRAE Retribución o consignación que se añade al sueldo fijo´, de manera que el sobresueldo es una remuneración especial, fija o eventual, adicional al sueldo permanente, y no un complemento para alcanzar un límite máximo de horas semanales de trabajo establecidas para las Escuelas Bolivarianas, como erradamente lo interpretó la Gobernación querellada. Y la palabra -TRADUCE- inserta en el texto del numeral 5 de los `LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS´, deriva de la palabra `traducción´, que significa `Expresar en una lengua lo que está escrito o se ha expresado antes en otra´, definición ésta última que ajustada al contexto que nos ocupa debemos entender que la intención del legislador era establecer una relación de equivalencia entre -sobresueldo del 60% y carga horaria- para reflejar el monto adicional que devengaría aquel docente que prestaría servicio en las Escuelas Bolivarianas, dejando claro que el 60% a percibir por sobresueldo de manera adicional equivaldría a una carga horaria de 53, 3 horas.

Así, del análisis efectuado por este Juzgado Superior, puede afirmarse que la Administración efectivamente incurre en una errada interpretación de la norma al determinar que el 60% de sobresueldo que prevé el mencionado numeral 5 de los lineamientos se traduce en una ampliación de la carga horaria cuando lo ciertamente señalado por el legislador es que ese 60% de sobresueldo `se traduce en el pago de 53,3 horas semanales´, o lo que es lo mismo será equivalente a dichas horas semanales, y como se expresó supra el porcentaje en referencia será un incremento adicional al sueldo básico que venía devengando el docente, incremento éste que encuentra su razón de ser en el nuevo diseño del sistema educativo que exige de los docentes que prestan servicio bajo este nuevo sistema, una total dedicación y del Estado la implementación de políticas y factores de motivación, dentro de los cuales podemos mencionar: logro, reconocimiento, promoción, que a juicio de quien decide, redunda en un incentivo económico como el estipulado en el mencionado numeral 5 de los lineamiento diseñados para ejecutar el proyecto de Escuelas Bolivarianas.

Por ello, resulta contradictoria la posición de la Gobernación del estado Miranda al sustentar su decisión de adecuar el bono bolivariano que percibía la ciudadana CLARA ROSA CELIS, a los `LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS´, cuando decide que ese incentivo económico debía traducirse en la ampliación de 2,33 horas de trabajo las cuales equivalen a un ingreso adicional de Bs. 67,91, `incentivo´ que de ser como indica la demandada, a juicio de quien decide resulta irrisorio y en nada podría tenerse como un beneficio adicional considerable para motivar al docente a ceñirse a dedicación exclusiva en las referidas Escuelas Bolivarianas por el carácter especial del servicio que presta, más aun, cuando en las Resoluciones números 339 y 87, emanadas del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, se establece claramente que los cargos docentes de las Escuelas Bolivarianas se ejercerán a dedicación exclusiva de ocho (8) horas diarias de sesenta (60) minutos, lo que se traduce en 40 horas semanales, por lo que considerar acertada la interpretación de la Gobernación del estado Miranda violentaría los lineamientos impuestos por el ente rector de la educación.

Aunado a lo expuesto se aprecia de los autos que entre la Gobernación recurrida y el sindicato de trabajadores suscribieron un Acta convenio que recoge el compromiso adquirido por dicho ente de `cancelar a todos los educadores que laboran en las Escuelas Bolivarianas el correspondiente Bono equivalente al 60% más del sueldo…´, siendo ello en consecuencia la correcta forma de cálculo que por demás fue la establecida por este Juzgador en el desarrollo del presente fallo. Así se decide.

En virtud de lo anterior, se ordena a la Gobernación del estado Bolivariano de Miranda el pago del Bono Bolivariano, contemplado como un 60% de sobresueldo en los `LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS´, el cual será calculado tomando como base el sueldo básico devengado por la ciudadana CLARA ROSA CELIS, desde el 16 de diciembre de 2009; esto es, al sueldo base de la accionante, se le calculará el 60% y la suma resultante será considerada como sobresueldo o Bono Bolivariano. Así se decide.
Asimismo se ordena a la demandada el reintegro de las sumas descontadas a la actora por concepto de `COBROS INDEBIDOS´ desde el 15 de diciembre de 2009 hasta que se regularice el pago mensual del mencionado bono. Así se decide.

Respecto al cálculo de los montos condenados a pagar, esto es, el pago del Bono Bolivariano, contemplado como un 60% de sobresueldo en los `LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS´, el cual será calculado tomando como base el sueldo básico devengado por la ciudadana CLARA ROSA CELIS, desde el 16 de diciembre de 2009; y el reintegro de las sumas descontadas a la actora por concepto de `COBROS INDEBIDOS´ desde el 15 de diciembre de 2009 hasta que se regularice el pago mensual del mencionado bono, se ordena una experticia complementaria del fallo, para lo cual es preciso señalar que para la realización de la misma, la ley especial -Ley del Estatuto de la Función Pública- no contempla norma alguna que regule dicha situación. No obstante, su artículo 111 hace mención a que lo no previsto en dicha Ley debe ser suplido por la normativa contemplada en el procedimiento breve establecido en el Código de Procedimiento Civil, procedimiento por demás que la norma general adjetiva nada refiere al tema sub-análisis.

Ante ello, y vista la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debemos señalar que su artículo 1, prevé:

(omissis)

Del análisis de la norma transcrita, concluimos, por interpretación en contrario, que lo no contemplado en leyes especiales será regulado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Ahora bien, al analizar la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa tenemos que tampoco el legislador hizo referencia alguna a la materia bajo análisis; no obstante, su artículo 2 contempla los principios bajo los cuales operara la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de los cuales destacan, justicia gratuita, idoneidad, brevedad y celeridad.

Por ello, visto que el Código de Procedimiento Civil data de fecha pre-constitucional y teniendo el texto magno como principios fundamentales la celeridad, la economía procesal, la gratuidad, el no sacrificar la justicia por el incumplimiento de formalidades no esenciales, entre otros; quien decide en ejercicio de la tutela judicial efectiva, regulada en el artículo 26, que reza:

(omissis)
Y visto que la experticia complementaria del fallo a tenor de la jurisprudencia patria forma parte o componente intrínseco de la sentencia en sí y estando facultado tan sólo el juez para dictarla a tenor de los elementos que conforman la sana crítica, esto es: lógica, conocimiento científico, la razón y las máximas de experiencia, a efectos de garantizar a las partes celeridad, transparencia y economía procesal, nombra un (1) solo experto designado por el Tribunal para la realización de la experticia complementaria del fallo. Así se decide.

Es oportuno señalar como simple referencia, que la Ley Orgánica Procesal del Trabajo señala en la parte infine de su artículo 159, que el juez puede `…ordenar, si fuere necesario, experticia complementaria del fallo, con un único perito, el cual será designado por el Tribunal´, lo cual, aun cuando no es vinculante ni puede aplicarse por analogía en esta jurisdicción, sin embargo, permite percibir la orientación y propósito del legislador post-constitucional de simplificar los actos procesales en aras de garantizar una tutela judicial efectiva.

Visto que fue ordenada una experticia complementaria del fallo para determinar los montos condenados a pagar, se niega la pretensión de la actora, en cuanto a que la Administración querellada sea condenada a pagar la cantidad exacta de `25.634,72 bolívares, por concepto de Bono Bolivariano´ y `la cantidad de 1.025,62 bolívares quincenal de Bono Bolivariano correspondientes a los meses enero, febrero de 2011 y los que se causen en lo sucesivo´, toda vez que la cantidad a pagar por estos conceptos la arrojará la experticia ordenada. Así se decide.

En virtud de lo expuesto se declara parcialmente con lugar el presente recurso, en consecuencia se anulan los apartes tercero y cuarto de la Resolución Nº 0229 de fecha 19 de noviembre de 2010. Así se decide…”.

III
DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier pronunciamiento, debe precisar esta instancia que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en materia de función pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo ello así, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer en segunda instancia de la presente causa.

Ello así, debe esta Corte hacer referencia a lo establecido en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, de la cual se colige que el Legislador estableció una prerrogativa procesal a favor de la República, en los casos de sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa que sostiene dentro del proceso judicial la República, consistiendo dicha prerrogativa en que el fallo dictado en el asunto respectivo, deberá obligatoriamente ser consultado ante el Tribunal Superior Competente, y visto que en el presente caso la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar la querella funcionarial interpuesta, siendo ello contrario a las pretensiones de la República, sin embargo, debe hacerse extensiva y aplicable a los estados, ello de conformidad a lo previsto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, el cual dispone “Los estados tendrán los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República.”. Siendo ello así, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la consulta de Ley planteada.

En consecuencia, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la consulta de Ley, por ser la Alzada natural del mencionado Juzgado, en virtud de lo establecido en el artículo 72 ejusdem, en concordancia con el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta de Ley, es necesario, antes de entrar a analizar el presente caso, profundizar acerca de la finalidad de dicha institución como prerrogativa procesal establecida en favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República con incidencia en todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa ejercida por la misma.

Conforme a ello, se debe señalar que la consulta en cuestión ha de ser planteada por el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes y que no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad es, como lo dispone en forma inequívoca el artículo 72 ejusdem, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el Tribunal que conoce en primera instancia, tal y como fue expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902, de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), la cual establece:

“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Resaltado de esta Corte).

Asimismo, la referida Sala en sentencia Nº 1.107, de fecha 8 de junio de 2007, (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:

“El principal argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden procesal: que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
(…)
La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.

La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.

Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).

Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.

Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…” (Resaltado de esta Corte).

En consecuencia, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.

Ahora, si bien el caso de autos la sentencia proferida por el Juzgado A quo es contra los intereses de la Gobernación del estado Bolivariano de Miranda, tal prerrogativa en principio está sólo concedida a la República, sin embargo, debe hacerse extensiva y aplicable a los estados, ello de conformidad a lo previsto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, el cual dispone “Los estados tendrán los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República.”. Siendo ello así, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la consulta de Ley planteada.

Siendo ello así, se observa que en el presente caso se ha planteado la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, pasa esta Corte a revisar el mencionado fallo, con estricta sujeción a los lineamientos anteriormente expuestos:

Así, observa este Órgano Jurisdiccional que la pretensión objeto del presente recurso se circunscribe a la solicitud de “…nulidad de los apartes tercero y cuarto de la Resolución Nº0229 emanada de la Gobernación del estado Bolivariano de Miranda, (…) se suspenda de manera inmediata los efectos administrativos causado por el descuento del Bono Bolivariano (…) se reintegre de manera inmediata la suma de 25.634 bolívares por concepto de bono bolivariano, cantidad esta descontada desde la última quincena del mes de diciembre de 2009 hasta la presente fecha (…) se comience a pagar de manera inmediata la cantidad de 1.025, bolívares quincenal de bono bolivariano correspondiente a los meses de enero, febrero de 2011 y los que se causen en lo sucesivo. (…) que se deje sin valor y efecto la calificación de pago indebido señalado en la nómina de docentes coordinados (recibos de pago), por cuanto no es cierto que adeude a la administración de la dirección general de educación del Gobierno Bolivariano de Miranda dinero alguno…”.

Así el Juzgado A quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, considerando que “…del análisis efectuado por este Juzgado Superior, puede afirmarse que la Administración efectivamente incurre en una errada interpretación de la norma al determinar que el 60% de sobresueldo que prevé el mencionado numeral 5 de los lineamientos se traduce en una ampliación de la carga horaria cuando lo ciertamente señalado por el legislador es que ese 60% de sobresueldo `se traduce en el pago de 53,3 horas semanales´, o lo que es lo mismo será equivalente a dichas horas semanales, y como se expresó supra el porcentaje en referencia será un incremento adicional al sueldo básico que venía devengando el docente, incremento éste que encuentra su razón de ser en el nuevo diseño del sistema educativo que exige de los docentes que prestan servicio bajo este nuevo sistema, una total dedicación y del Estado la implementación de políticas y factores de motivación, dentro de los cuales podemos mencionar: logro, reconocimiento, promoción, que a juicio de quien decide, redunda en un incentivo económico como el estipulado en el mencionado numeral 5 de los lineamiento diseñados para ejecutar el proyecto de Escuelas Bolivarianas (…). Aunado a lo expuesto se aprecia de los autos que entre la Gobernación recurrida y el sindicato de trabajadores suscribieron un Acta convenio que recoge el compromiso adquirido por dicho ente de `cancelar a todos los educadores que laboran en las Escuelas Bolivarianas el correspondiente Bono equivalente al 60% más del sueldo…´, siendo ello en consecuencia la correcta forma de cálculo que por demás fue la establecida por este Juzgador en el desarrollo del presente fallo. Así se decide…”.

Así las cosas, esta Corte pasa a constatar si las consideraciones del Juzgado A quo se encuentran ajustadas a derecho, por lo que se hace necesario revisar las actas procesales que conforman el presente expediente, observándose que riela a los folios cinco (5) al veintisiete (27) de los autos, fotocopia de la Resolución Nº 0229, de fecha 19 de noviembre de 2010, suscrita por el Gobernador del estado Bolivariana de Miranda, mediante la cual se decide el recurso jerárquico interpuesto por la hoy actora contra la Gobernación del estado Bolivariano de Miranda, en la cual se estableció en sus apartes tercero y cuarto lo siguiente:

“TERCERO: Se ordena a la Dirección General de Educación del Estado Bolivariano de Miranda, adecuar el pago del bono bolivariano a lo establecido en los lineamientos que rigen las Relaciones Laborales entre el Ministerio de Educación y los Trabajadores de las Escuelas Bolivarianas, dictado por la Coordinación Nacional de Escuelas Bolivarianas de la Dirección General de Niveles y Modalidades adscritos al Viceministerio de Asuntos Educativos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, es decir, realice los cálculos respectivos en relación al 60% de sobresueldo de las 2,33 hrs. adicionales, que le corresponde a la ciudadana CLARA ROSA CELIS,(…) por su desempeño en una Escuela Estadal Bolivariana, alcanzando de esa manera el tope máximo fijado de 53, 33 hrs.”

“CUARTO: Se ordena a la Dirección General de Educación del Estado Bolivariano de Miranda que diseñe la modalidad para el reintegro del pago de lo indebido, generado desde el 01/01/2007 (sic) hasta la fecha, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo”

Aunado a lo anterior, aprecia esta Corte que corre inserto a los folios 11 al 13 del expediente judicial, la Resolución N° 179, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.793 de fecha 23 de septiembre de 1999, emanada del otrora Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, expresándose en los artículos 1º, 2º, 6º y 9º de la misma, lo siguiente:

“ARTICULO (sic) 1º Crear las Escuelas Bolivarianas, las cuales funcionaran en turno completo, mañana y tarde, cuyos proyectos estarán permanentemente abiertos a la integración del entorno social y al concurso de la comunidad en el proceso educativo, mediante su participación en los programas que se realicen, realzando en todo momento los valores y experiencias que fortalezcan la identidad nacional”.

“ARTICULO (sic) 2º Las Escuelas Bolivarianas funcionarán con carácter experimental (…). El carácter experimental tendrá una duración de tres (03) años a partir de la fecha de publicación de la presente resolución…”.

“ARTICULO (sic) 6º El proceso de selección, inducción y formación del personal directivo, docente, administrativo y obrero de las Escuelas Bolivarianas será conducido y realizado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes.

La Coordinación Nacional de las Escuelas Bolivarianas estará a cargo de la Dirección General Sectorial de Programas Educativos, contará con la colaboración y el concurso de todas las Direcciones de las Zonas Educativas y Secretarías de Educación de los Estados y otros entes educativos para el desarrollo de las jornadas de inducción y capacitación del personal del proyecto…”.

“ARTICULO (sic) 9º Lo no dispuesto en la presente Resolución será resuelto por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, el cual a su vez queda encargado de la ejecución de la presente resolución”.

Con fundamento en la precitada Resolución, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, en fecha 9 de abril de 2001, elaboró los “LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS”, cuyo documento cursa a los folios treinta y cinco (35) al treinta y seis (36) del expediente judicial, por medio del cual se establecieron los parámetros que regiría el vínculo funcionarial del personal docente, administrativo y obrero que labora en las Escuelas Bolivarianas y el entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, señalando expresamente en los puntos números 5, 6 y 11 lo siguiente:

“5.- El trabajador de las Escuelas Bolivarianas cumple una jornada de 8 horas diarias, lo que implica dedicación exclusiva. Por ello todo el personal administrativo y obrero percibe un sobresueldo de 30% y el personal docente de 60% que se traduce en el pago de 53,3 horas semanales”.

“6.- Se considera como ‘Bono Bolivariano’ al COMPLEMENTO SALARIAL, contemplado así en el art (sic). 133 de la Ley Orgánica del Trabajo vigente. ‘SE ENTIENDE POR SALARIO LA REMUNERACIÓN, PROVECHO O VENTAJA… Entre otros comprende: las comisiones, primas,… Sobresueldos…’.

Parágrafo Primero: El personal que gozará de dicho Bono Bolivariano serán:
-Personal docente, administrativo y obrero perteneciente a la Nómina Nacional.
-Personal docente, administrativo y obrero pertenecientes a las Gobernaciones y Alcaldías.
(…)”.
“11.- El pago del Bono Bolivariano para el Personal estadal Docente, Administrativo y Obrero se calculará con los mismos criterios que rigen el pago, por este concepto, del personal que labora en las Escuelas Bolivarianas adscritas al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (sic) (respetando la categoría del Profesional de la Docencia)”.

Del texto transcrito se infiere, por un lado, que la prestación de servicio del personal que labora en las Escuelas Bolivarianas se realiza a dedicación exclusiva en una jornada de 8 horas diarias, por lo que perciben un sobresueldo expresado en porcentajes, esto es, de un treinta por ciento (30%) para el personal administrativo y obrero, y de un sesenta por ciento (60%) para el personal docente representado por un “Bono Bolivariano”. Por otra parte, que se califica al “Bono Bolivariano” como un complemento del sueldo y/o sobresueldo.

Examinadas las actas procesales que conforman el expediente, así como el fallo recurrido, se aprecia que el interés principal del presente recurso contencioso administrativo funcionarial gira sobre la disminución del bono bolivariano percibido por la ciudadana Clara Rosa Celis, partiendo de la circunstancia de que dicha acción vulneró derechos constitucionales de la querellante de notificarle las causas por las cuales se realizó la deducción del referido bono.

En este sentido, del análisis de las documentales señaladas supra se desprende lo siguiente: a) Que mediante la Resolución Nº 179 de fecha 15 de septiembre de 1999, emanada del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, se crearon las Escuelas Bolivarianas, b) Que con fundamento en la preferida Resolución, el aludido Ministerio, elaboró los “LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS”, a través de la cual se establecieron los parámetros que regiría el vínculo funcionarial del personal docente, administrativo y obrero que laboraría en las Escuelas Bolivarianas y el citado Ministerio, avizorándose entre los lineamientos, entre otros: 1.- Que la prestación de servicio del personal que laboraría en las Escuelas Bolivarianas, se realizaría a dedicación exclusiva en una jornada de 8 horas diarias, 2.- Que todo el personal administrativo y obrero percibirían un sobresueldo del treinta por ciento (30%) y el personal docente del sesenta por ciento (60%), representado por un “Bono Bolivariano”, 3.- Que el citado bono sería un complemento al sueldo base, y 4.- Que el pago del “Bono Bolivariano” para el personal estadal docente, administrativo y obrero se calcularía con los mismos criterios que regiría por este concepto al personal que labora en las Escuelas Bolivarianas adscritas al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, c) Que la ciudadana Clara Rosa Celis, se desempeña como docente en la Unidad Educativa Estadal Bolivariana “Manuelita Saenz”.

Adicionalmente, cabe destacar que en la constancia de fecha 25 de enero de 2010, cursante al folio veintiocho (28) de los autos, suscrita por el ciudadano Adan Vivas Pérez, Director de la Unidad Educativa estadal Bolivariana “Manuelita Saenz”, expuso que la ciudadana Clara Rosa Celis, cumple con la carga horaria correspondiente de las referidas Escuelas, y de la copia de recibos de pago que riela a los folios cincuenta y uno (51) al cincuenta y siete (57), se evidencia que la hoy querellante devengaba un “Bono Bolivariano” mensual por la cantidad de ochocientos noventa y un bolívares con ochenta y cuatro céntimos (Bs. 891,84), sin embargo, en los recibos de pago correspondientes a la quincena percibida entre el 16 de diciembre y el 31 d diciembre de 2009, emanados de la Gobernación del estado Miranda, a favor de la aludida funcionaria, inserto al folio treinta y siete (37) del expediente judicial, se desprende que la última remuneración percibida por la mencionada ciudadana es la cantidad de cincuenta y dos bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 52,46) por concepto de “Bono Bolivariano”.

Aunado a ello, resulta imperioso señalar, que fue el entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, quien bajo el amparo de la Resolución Nº 179 de fecha 15 de septiembre de 1999, proferida por el mismo Ministerio y publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.793 del 23 de septiembre de 1999, calificó al “Bono Bolivariano” como “Sobresueldo” en los puntos “5 y 6” del documento denominado “LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS” y conminó a las Coordinaciones Regionales de las Escuelas Bolivarianas de cada estado a tomar las previsiones a que hubiere lugar en cuanto a las nóminas del personal en referencia.
Analizadas las actas que conforman el expediente, aprecia esta Corte que el precitado bono del sesenta por ciento (60%) establecido en las documentales mencionadas anteriormente a favor de los docentes que prestan o prestaron servicio en las Escuelas Bolivarianas, en este caso, la ciudadana Clara Rosa Celis, comporta un beneficio económico y social para el mismo, que fue considerado por la Administración como sobresueldo.

En este contexto, se advierte que la parte querellada tenía conocimiento a raíz del contenido de las precitadas Resoluciones dictadas por el aludido Ministerio, de la fecha en la cual fueron creadas las Escuelas Bolivarianas, esto es septiembre de 1999, siendo regularizadas las nóminas del personal beneficiario del citado bono y por ende debió proveer la erogación en su respectivo presupuesto.

Siendo ello así, considera esta Corte ajustado a derecho, ordenar a la Gobernación del estado Bolivariano de Miranda el pago del Bono Bolivariano, previsto en los “LINEAMIENTOS QUE RIGEN LAS RELACIONES LABORALES ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y LOS TRABAJADORES DE LAS ESCUELAS BOLIVARIANAS”, calculado desde el 16 de diciembre de 2009, tomando como base el sueldo básico devengado por la ciudadana Clara Rosa Celis.

Siendo ello así, considera ajustado a derecho, tal como lo acordó el Juzgado A quo, el reintegro de las sumas descontadas por concepto de “Cobros Indebidos” desde el 15 de diciembre de 2009 hasta la ejecución del fallo.

Visto lo anterior, a criterio de esta Corte, resulta forzoso para esta Corte CONFIRMAR la sentencia proferida en fecha 26 de marzo de 2013, mediante la cual declaro Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Clara Rosa Celis contra el Gobierno Bolivariano de Miranda, por cuanto el Juzgado A quo al momento de dictar su fallo lo hizo con total apego al ordenamiento jurídico, basándose en lo alegado y probado en autos. Así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer de la consulta de Ley del fallo dictado por el Juzgado Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 26 de marzo de 2013, mediante el cual se declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, por la ciudadana CLARA ROSA CELIS, debidamente asistida por el Abogado Alfredo Rey Rey, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.

2.- CONFIRMA el fallo objeto de consulta.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Remítase al Tribunal de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Juez,

MARISOL MARÍN R.

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

Exp. N° AP42-Y-2013-000109
MEM