TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N° AP42-R-2012-001462
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

En fecha 5 de diciembre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 12/1260, de fecha 26 de noviembre de 2012, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual se remitió expediente, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, subsidiariamente con medida de suspensión de efectos, por los abogados Luis Ortiz Álvarez y Juan Carlos Oliveira, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 55.570 y 117.971 respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del INSTITUTO UNIVERSITARIO DE DISEÑO LAS MERCEDES, C.A., sociedad mercantil inscrita ante el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 18 de diciembre de 1998, bajo el Nº 9, Tomo 271-A, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA.
Tal remisión, se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por la parte recurrente el 26 de septiembre de 2012, contra la sentencia de fecha 24 de septiembre de 2012, dictada por Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 6 de diciembre de 2012, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia contemplado en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, advirtiendo que la parte apelante debía presentar por escrito los fundamentos de hecho y derecho de la apelación interpuesta, dentro de los diez (10) días de despacho siguientes. Asimismo, se designó ponente al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL.
En fecha 20 de diciembre de 2012, se recibió al abogado Juan Oliveira, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 117.971 actuando en su carácter de apoderado judicial del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes C.A., consignó escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 22 de enero de 2013, se dictó auto en el cual se señaló que como en fecha 15 de enero de 2013 se reconstituyó la este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación de la Dra. Anabel Hernández Robles y mediante sesión de esa misma fecha, quedo constituida la nueva Junta Directiva de la siguiente manera: Alejandro Soto Villasmil, Juez Presidente; Alexis José Crespo Daza, Juez Vicepresidente y Anabel Hernández Robles, Jueza, esta Corte se aboca al conocimiento de la presente causa en el estado que se encuentra, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 29 de enero de 2013, se abre el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 5 de febrero de 2013, se recibió a la abogada Aura Rondón, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 117.071, actuando en su carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, consignó escrito de contestación a la fundamentación a la apelación.
En fecha 5 de febrero de 2013, vence el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 6 de febrero de 2013, vencido como se encontraba el lapso para la contestación a la apelación y de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordenó remitir el presente expediente al ciudadano Juez ponente ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a los fines de dictar la decisión correspondiente.
En fecha 21 de febrero de 2013, se dictó auto indicando que en fecha 20 de febrero de 2013, fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación del Dr. Gustavo Valero Rodríguez, y mediante sesión de esta misma fecha fue elegida la nueva Junta Directiva, quedando constituida de la siguiente forma: Alejandro Soto Villasmil, Juez Presidente; Gustavo Valero Rodríguez, Juez Vicepresidente y Alexis Crespo Daza, Juez; abocándose esta Corte al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
El 9 de abril de 2013, la abogada Catherina Gallardo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 137.383, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes C.A., consignó diligencia solicitando que se dictara sentencia en la presente causa.
El 18 de abril de 2013, la abogada Aura Rondón, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, consignó diligencia solicitando que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 30 de mayo de 2013, la abogada Catherina Gallardo, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes C.A., consignó diligencia solicitando que se dictara sentencia en la presente causa.
El 3 de junio de 2013, la abogada Aura Rondón, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, consignó diligencia solicitando que se dictara sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su conocimiento previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 9 de noviembre de 2011, los abogados Luis Ortiz Álvarez y Juan Carlos Oliveira, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con amparo cautelar, y subsidiariamente con medida de suspensión de efectos, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Señalaron que el procedimiento administrativo sancionatorio iniciado y sustanciado por la Dirección de Ingeniería Municipal ha perimido, toda vez que “[…] (i) el auto de apertura del procedimiento fue dictado el día 12 de mayo de 2008; (ii) el lapso para la defensa venció efectivamente el 5 de junio de 2008; (iii) la decisión definitiva del procedimiento fue dictada el 30 de noviembre de 2009, fecha ésta considerablemente distante (por más de un año) a los cuatro (4) meses de los que disponía la autoridad administrativa para decidir.” [Corchetes de esta Corte, negrilla y subrayado del original].
Aseguraron que “[…] en el presente caso ha operado la perención del procedimiento administrativo sancionatorio, por lo cual cualquier acto dictado por la Administración municipal posterior al 12 de septiembre de 2008 resultaba nulo de nulidad absoluta, por ser contrario al artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, encontrándonos en el presente caso en dicho supuesto, ya que el acto definitivo fue dictado el 30 de noviembre de 2009, esto es, más de un (1) año y dos meses después del lapso con el que contaba legalmente la Administración para dictar su decisión.” [Corchetes de esta Corte, negrilla y subrayado del original].
Indicaron que “[…] la Administración municipal, en su Resolución respecto al Recurso Jerárquico, señaló que la perención sólo aplica a los procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte, en virtud de paralizaciones originadas en los mismos e imputables a los administrados, y que, conforme a lo dispuesto en los artículos 60, 61 y 62 de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos del Municipio Baruta, se requiere, para que opere la perención, la paralización del procedimiento por más de dos meses, por causas imputables a los interesados.” [Corchetes de esta Corte].
Añadieron que el anterior señalamiento de la Administración municipal “[…] se encuentra incurso en un vicio de falso supuesto de derecho, ya que si bien la mencionada Ordenanza hace referencia a la perención de los procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte, dicha norma resulta una norma especial, aplicable sólo en aquellos casos expresamente regulados en la misma, siendo que ante los vacíos legales deberá acudirse a la norma general, esto es, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual regula la institución de la perención en términos generales, como aplicable tanto a los procedimientos iniciados a instancia de parte como a los iniciados de oficio, por lo cual esta Ley nacional resultará aplicable ante el vacío normativo en materia de procedimientos iniciados de oficio, con lo cual debe obligatoriamente considerarse que el presente procedimiento administrativo se encontraba perimido, […]” [Corchetes de esta Corte].
Señalaron que se había incurrido en un falso supuesto de hecho que “[…]se materializa en virtud de que resulta falso que el inmueble Quinta ‘Mis Abuelos’ esté siendo utilizado para un uso prohibido o incompatible con el asignado por la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre al sector, esto es, que el inmueble no es apto para el desarrollo de la actividad educativa.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Indicaron que “[…] la zonificación vigente y aplicable al sector en donde opera el INSTITUTO DE DISEÑO LAS MERCEDES, C.A. es la R-3. Acerca del mismo, establece el artículo 30 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre -instrumento urbanístico regulatorio de los terrenos ubicados en el sector de Chuao- que ‘la zona R-3 solamente permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los usos permitidos en zona R-2’. Sobre tal zona [se observa] que el artículo 18 de la misma Ordenanza dispone que los usos permitidos para la zona R-2 son de Vivienda bifamiliar aislada y ‘(...) los usos permitidos en la zona R1’, que a su vez, son regulados por el artículo 7 ejusdem, dictando que ‘En la zona R-1 solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinado a vivienda unifamiliar aislada y sus usos complementarios, tales como: (...) Edificios docentes y bibliotecas (...)’” [Corchetes de esta Corte, mayúsculas y subrayado del original].
Manifestaron que “[…] a todas luces, queda desvirtuada la declaratoria de uso ilegal del inmueble en cuestión, toda vez que se trata de un uso totalmente compatible con las Ordenanzas Municipales aplicables, que expresamente permiten el uso docente, así como las normas legales y constitucionales, que igualmente sustentan el servicio público de educación y docencia. Es más, el acto administrativo contenido en el Oficio N° 551, dictado por la Dirección de Ingeniería Municipal en fecha 24 de marzo de 2010 y notificado en f echa 21 de abril de 2010, igualmente reconoce expresamente la legalidad y compatibilidad del uso docente en la parcela subexámine. […]” [Corchetes d esta Corte, negrilla y subrayado del original].
Que igualmente incurrieron en falso supuesto de derecho toda vez que “[…] de las pruebas que cursan en el expediente administrativo se evidencia claramente que el Instituto se ha dedicado a la prestación de servicios docentes por más de diez (10) años, y ha venido ocupando el inmueble mencionado en calidad de arrendatario desde hace más de nueve (9) años. En efecto, ello quedó plenamente demostrado en el curso del procedimiento administrativo seguido por el Municipio Baruta, tal como se evidencia de: (i) Autorización otorgada por el Ministerio de Educación Instituto de Diseño Las Mercedes, para el otorgamiento de títulos de Técnico Superior Universitario en las áreas de Publicidad y Mercadeo, Diseño de Modas, Diseño Textil, Diseño Interior y Diseño Gráfico, publicada en Gaceta Oficial de fecha 05 de enero de 1.999, N° 36.614 […] y (ii) Contrato de arrendamiento suscrito con Cesar José Aguirre Urbaneja, propietario del inmueble, […]” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Arguyeron que “[…] desde que [su] representada ocupó el referido inmueble, esto es, hace más de 10 años, hasta el año 2008, cuando el Municipio apertura el procedimiento administrativa contra [su] representada, ni la Alcaldía ni alguna otra autoridad urbanística nacional o municipal habían levantado queja alguna o cuestionado el actuar de [su] representada, evidenciando una conducta permisiva generadora de derechos en favor del Instituto, de forma que sancionarlo por falta de autorización expresa -lo cual vendría a constituir un formalismo no esencial […]” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Indicaron que “[…] el Municipio está contraviniendo, de manera objetiva, lo previsto en el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, que reconoce expresamente el uso complementario docente y de biblioteca, sino también porque la fuerza irresistible de los hechos (realidad de la plaza) así lo confirma. Basta con observar la configuración urbanística actual de las zonas circundantes a la sede del Instituto para constatar que en éstas se encuentran asentados un número importante de establecimientos destinados a la prestación de servicios de salud, comercios, institutos educativos, entre otros.” [Corchetes de esta Corte, negrilla y subrayado del original].
Que no fue tomado en consideración que el referido Instituto Universitario presta el servicio público a la educación y que “[e]l INSTITUTO UNIVERSITARIO DE DISEÑO LAS MERCEDES es el único instituto de del Municipio Baruta, siendo éste uno de los siete (7) institutos de educación superior del mismo. Aunado a esto, el Instituto es el único que ofrece el título de técnico superior en las carreras de Diseño de Interiores y Diseño Textil en el país, mientras que en el Área Metropolitana de Caracas sólo éste y el Instituto Monseñor de Talavera ofrecen el título antes mencionado de Diseño de Modas; igualmente encontramos que sólo cuatro (4) institutos -incluyendo a [su] representada- otorgan el título en carreras de Diseño Gráfico y Publicidad y Mercadeo.” [Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original].
Manifestaron que “[…] la prohibición de mantener el uso actual del inmueble, así como un eventual y oneroso cambio de ubicación, va en contravención del interés colectivo, toda vez que no sólo afecta considerablemente a [su] representada, sino también a los vecinos y estudiantes de la zona. […]” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Señalaron además la violación del derecho de propiedad ya que “[…] las actuaciones llevadas a cabo por el Municipio Baruta han implicado limitaciones que desnaturalizan este derecho, ya que se ha pretendido supeditar la utilización de inmuebles para usos legalmente establecidos a permisos municipales que ‘ni siquiera’ se encuentran consagrados en la normativa legal, ni nacional ni municipal, impidiendo el disfrute y disposición de los bienes por parte de sus propietarios, vulnerando así el contenido esencial del derecho de propiedad y desnaturalizando el mismo. Por ello, [consideran] ‘inconstitucionales’ las limitaciones que pretende establecer la Alcaldía del Municipio Baruta al derecho de propiedad de [su] representado.” [Corchetes de esta Corte, negrilla y subrayado del original].
Del mismo modo señalaron que “[…] se está cercenando el derecho a la libertad económica de [su] representada toda vez que el acto mediante el cual se ordena el restablecimiento del uso residencial del inmueble implica el cese de las actividades económicas, de tipo educativo, que viene desarrollando [su] representada en dicho inmueble, con lo cual se le impide la continuación de su ejercicio económico, afectándose así el ya mencionado derecho constitucional.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Denunciaron que en el presente caso se incurrió en un error excusable, ya que “[su] representado viene operando en el inmueble en cuestión en virtud de que la zonificación que detenta el mismo, que conforme a lo dispuesto en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre es la R-3, zonificación esta que permite el funcionamiento de usos complementarios de tipo ‘educativo’. En este sentido, [su] representado considera que es perfectamente lícita desarrollo de actividades educacionales o docentes en su inmueble y que, en el supuesto negado que para destinar el inmueble a tales usos se requiriese la autorización o aprobación del Municipio, en ese caso, estaríamos en presencia de un error de derecho excusable, puesto que su actuar devino de la interpretación de la norma jurídica mencionada, la cual le permite, en forma lícita, la ejecución de actividades educativas.” [Corchetes de esta Corte, negrilla y subrayado del original].
Que “[…] la interpretación dada por la Administración Pública Municipal a la norma de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre que regula la zonificación del inmueble de [su] representada, en la cual se basa la sanción impuesta, luce errónea y carente de asidero legal, la falta imputada a [su] representado viene generada por un error de derecho, justificado en el ordenamiento jurídico vigente, […] por lo cual la sanción impuesta carece de asidero legal.” [Corchetes de esta Corte].
Por otro lado solicitaron le sea otorgada la medida cautelar de amparo constitucional “[d]e conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respetuosamente solicitamos a estas Cortes que mientras se sustancie y decide el presente recurso de nulidad, acuerde MEDIDA DE AMPARO CONSTITUCIONAL CAUTELAR en favor de [su] representada, por medio de la cual se suspendan los efectos del acto impugnado en esta oportunidad, esto es, la multa impuesta a [su] representada, que asciende a la cantidad de un mil bolívares con cero céntimos (Bs. F 1.000,00) y la declaratoria de USO ILEGAL del inmueble.” [Corchetes de esta Corte, mayúsculas y negrilla del original].
Que “[…] resulta evidente la violación de los derechos constitucionales (i) al debido proceso, estipulado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto el procedimiento ha perimido, de acuerdo a lo establecido en el articulo 60 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin ser aplicable el artículo 66 ejusdem; (ii) a la educación, establecido en el artículo 102 de la Constitución Nacional, por limitar y dificultar la prestación de tal servicio público para tan amplio y desproveído estudiantado; (iii) al principio de proporcionalidad, devenido del artículo 49 de la Constitución, al haberse impuesto una sanción excesivamente gravosa, con afectación a derechos otorgados previamente con un permisivo, actuando en contravención del mandato dictado por el artículo 12 ejusdem (iv) Al principio de confianza legítima, establecido en el artículo 299 constitucional, en virtud de que el actuar de los órganos de la Alcaldía de Baruta por nueve (9) años y los usos establecidos en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre y la Resolución del Ministerio de Educación (publicada en Gaceta Oficial N° 36.614, de fecha enero de 1.999), hacen presumir que [su] representado estaba actuando ajustado a derecho, violándose así lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución; y (v) a la propiedad y a la libertad económica, ya que se está impidiendo el uso y disposición del inmueble propiedad de [su] representada, con usos que resultan plenamente legales, y además se le está impidiendo el desarrollo de su actividad económica en el inmueble en cuestión.” [Corchetes de esta Corte y subrayado del original].
Indicaron que “SUBSIDIARIAMENTE y sólo para el caso de que este honorable Juzgado declare IMPROCEDENTE la medida de amparo cautelar, solicita[n] respetuosamente que este Órgano Jurisdiccional tome en consideración los argumentos de inconstitucionalidad e ilegalidad expuestos en el presente recurso y, de conformidad con lo previsto en los artículos 103 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, acuerde MEDIDA CAUTELAR POR MEDIO DE LA CUAL SE SUSPENDAN LOS EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.” [Corchetes de esta Corte, mayúsculas, negrillas y subrayado del original].
Destacaron que en cuanto a la presunción de buen derecho “[…] emana de los argumentos de inconstitucionalidad e ilegalidad denunciados y ya explicados en el presente recurso, por lo que existen fundados y contundentes indicios de violación de derechos y principios constitucionales, así como vicios de falso supuesto de hecho y de derecho.” [Corchetes de esta Corte].
En cuanto al periculum in mora manifestaron que “[…] por haberse configurado la presunción del buen derecho y que existe una afectación manifiesta y evidente del agravio los derechos fundamentales mencionados ut supra, es inevitable establecer que tal riesgo de que la ejecución del fallo quede ilusoria se ha configurado plenamente.” [Corchetes de esta Corte].
Señalaron que “[…] la ejecución del acto impugnado resulta sumamente gravosa no sólo para [su] representado, el cual sufrirá una serie de perjuicios económicos producto del cese de u actividad económica y de no poder disponer de un inmueble de su propiedad, sino que igualmente dicha ejecución afecta los derechos de todo el estudiantado que se beneficia de los servicios educativos prestados por [su] representado, los cuales verán paralizados sus estudios de educación superior mientras se dispone otro inmueble para el funcionamiento del Instituto, retrasando además su aspiración de graduarse y de poder ejercer su profesión, afectándose los derechos a la educación y al trabajo de los estudiantes que se benefician de los servicios educativos prestados por [su] representado.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Finalmente, solicitaron que fuera acordada la medida cautelar de amparo constitucional, y que se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, y en consecuencia, se anule el acto administrativo impugnado, por lo que se declare la legalidad del uso educacional.
II
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 20 de diciembre de 2012, el abogado Juan Oliveira, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., fundamentó ante esta Corte la apelación ejercida, con base en las siguientes consideraciones:
Indicó que “[e]l juzgador de instancia incurrió, en primer lugar, en una errónea aplicación del derecho en el presente caso, toda vez que señaló como normas aplicables al mismo las relativas a la perención de procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte (artículos 64 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) y no el artículo referente a la perención de los procedimientos iniciados de oficio por la Administración (artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), lo cual llevó a que dicho juzgador afirmara que la es una forma de extinción del procedimiento iniciado a instancia del particular, debido a causas imputables a dicho particular, siendo que ‘la perención no opera contra la Administración’. Ello así, el juzgador de instancia incurrió en una errónea aplicación del derecho, que vicia la sentencia apelada de nulidad.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Manifestó que “[…] dicho retraso en la decisión del procedimiento, imputable a la Administración, sí generó daños a [su] representada, devenidos de tener un procedimiento aperturado en su contra por largo tiempo sin que se produjere decisión alguna, así como violentarse la confianza legítima que tenía de que su actuación se estaba efectuando ajustada a derecho, sin contar además la violación a sus derechos al honor y la reputación en virtud de tener un procedimiento -infundado- sustanciado en su contra. Por ello, se materializó igualmente un Error de Juzgamiento, devenido de la errónea interpretación de los hechos en el presente caso.” [Corchetes de esta Corte].
Señaló que “[…] se demostró y probó que el inmueble denominado Quinta Mis Abuelos puede perfecta y legalmente ser utilizado para usos educativos, toda vez que las disposiciones contenidas en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre -aplicables a dicho inmueble- disponen expresamente que el uso complementario educativo resulta compatible con la zonificación del mismo, que en este caso es R-3.” [Corchetes de esta Corte, negrilla y negrilla del original].
Que “[…] el juzgador de instancia en todo momento reconoce que el uso educativo del inmueble resulta (i) legal y (ii) conforme a la normativa urbanística aplicable (Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre). En virtud de lo anterior, el propio juez de instancia reconoce tácitamente la existencia del vicio de falso supuesto de hecho, a pesar de haber llegado a la errónea conclusión de considerar que dicho vicio no estaba presente en el caso objeto de debate. Por ello, existió un Error de Juzgamiento, por errónea interpretación de los hechos en el presente caso.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Arguyó que “[…] el juzgador de instancia para desechar la existencia de este vicio es la necesidad de una ‘aprobación’ por parte de la Ingeniería Municipal para poder desarrollar el mismo. Sin embargo, incurre en error el juzgador en virtud de que las ‘autorizaciones’ tienen carácter meramente declarativo, destinadas a la acreditación de relaciones o situaciones anteriores, sin alterarlas, así como resultan elementos inherentes a la ejecución y eficacia de un acto administrativo y no a su validez […]. Ello así, la existencia o no de una autorización no determina la validez del acto -desarrollo del uso complementario-, el cual es válido por así disponerlo la normativa legal, siendo que lo único que pudiere ser atacado en este sentido, y cuestionado por dicho juzgador, es la ejecutividad de dicho uso. Por ello, queda ratificada la existencia del vicio de falso supuesto de hecho alegado por [su] representada.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Que “[…] la norma invocada por el juzgador de instancia se desprende que el control ejercido por la Ingeniería Municipal se circunscribe únicamente a (i) garantizar el carácter de la zona y (ii) evitar conflictos con el uso residencial. Ninguno de estos dos controles podían ser aplicados para negar el uso complementario a [su] representada toda vez que (i) el carácter de la zona es actualmente comercial - oficinas, ya que existen muy escasos inmuebles que mantienen su uso residencial, habiendo cambiado por completo el carácter del sector; y (ii) porque no puede valorarse la necesidad de evitar conflictos con un uso residencial que no existe, toda vez que en este sector son muy pocos los inmuebles que mantienen su destinación a vivienda. […]” [Corchetes de esta Corte].
Señaló que “[…] ya no existen los elementos que constituyen los parámetros de control que debían ser ejercidos por la Ingeniería Municipal, dicho control desaparece y no le resulta exigible a los administrados, por haber perdido su objeto. Ello así, no puede exigírsele a [su] representada que se someta a un proceso autorizatorio cuyos parámetros de control han desaparecido. Por ello, el uso educativo del inmueble de [su] representada, a la presente fecha, resulta plenamente legal.” [Corchetes de esta Corte].
Que “[…] carece de asidero jurídico y fáctico, toda vez que (i) Resulta ilógico que, si [su] representada quiere obtener la legalización de su uso urbanístico, por vía de la prescripción, deba dejar de usar su inmueble por un período de tiempo determinado (5 años) con esa destinación, para posteriormente obtener la misma y luego volver a emplear el referido inmueble con fines educativos, porque afirmar ello equivaldría a la pérdida del interés de dicho uso, siendo que además estaría solicitando la prescripción sobre un uso que ya no existe; y (ii) En caso de sostenerse la continuidad de las infracciones, todas serían continuadas, toda vez que cualquier obra, edificación o construcción serían continuadas y ninguna prescribiría, lo cual ha sido rechazado en reiteradas oportunidades no sólo por los tribunales de la República sino por los propios órganos administrativos.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Indicó que “[…] carecen de asidero, legal y fáctico, las consideraciones realizadas por el juzgador de instancia en este sentido y, por ende, debía procederse a declarar Con Lugar el Recurso interpuesto por [su] representada, por haberse materializado un Error de Juzgamiento, por errónea interpretación y aplicación del derecho al presente caso […]” [Corchetes de esta Corte].
Manifestó que “[…] sí existió prescripción de las infracciones urbanísticas en el presente caso, debe igualmente esta Corte valorar los argumentos presentados por [su] representada en torno a la conculcación de sus derechos a la seguridad jurídica, a la progresividad de los derechos y a que nadie puede obrar contra sus propios actos, vicios éstos que fueron plenamente demostrados durante la sustanciación del presente juicio.” [Corchetes de esta Corte].
Que “[…] no se aplicó el principio de proporcionalidad y racionalidad en el presente caso toda vez que del análisis realizado por la Administración no se tomó en cuenta que la actividad llevada a cabo por [su] representada lejos de constituir una afectación negativa contra el orden urbanístico de la zona, cumplía con una actividad de interés estatal, ya que se llevaba a cabo un servicio de educación de calidad, que se constituye en un servicio público, siendo que además algunas de las carreras que imparte las brinda con exclusividad, como lo son las de diseño de interiores y diseño textil, lo cual agrava aún más los daños generados por la orden de restitución del uso residencial, impuesta por el Municipio Baruta, la cual efectivamente no tomó en cuenta ninguna de estas circunstancias. Adicionalmente, y tal como hemos reiterado en innumerables oportunidades, el uso educativo desarrollado en el inmueble resulta plenamente legal y no está supeditado a ninguna autorización previa para determinar su legalidad.” [Corchetes de esta Corte].
Arguyó que “[…] el hecho de que el Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior ya había autorizado el funcionamiento de [ese] plantel en el inmueble Quinta Mis Abuelos, y había certificado la suficiencia y eficiencia de dicho inmueble para dicha actividad, [afirman] que existió una violación al artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual conllevó a la materialización de un Error Juzgamiento, en virtud de la incorrecta valoración de esta conculcación normativa por parte del juzgador de instancia.” [Corchetes de esta Corte].
Sostuvo que “[su] representada no necesita ningún tipo de autorización para desarrollar su uso educativo en este inmueble, tal como lo [han] explicado a lo largo del presente escrito; y en segundo lugar debemos señalar que las motivaciones dadas por el juzgador en ningún momento desvirtúan el alegato de [su] representada sino que por el contrario lo confirman, ya que la sentencia apelada reconoce la legalidad del uso complementario educativo en el inmueble.” [Corchete de esta Corte].
Destacó que “[…] el uso educativo del inmueble Quinta Mis Abuelos resulta plenamente ajustado a derecho, toda vez que (i) el mismo es legal y permitido, conforme a lo previsto en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre; y (ii) subsidiariamente, había aperado la prescripción de las infracciones urbanísticas, por lo cual el uso habría pasado a ser legal.” [Corchetes de esta Corte].
Afirma que “[…] al realizar una ponderación entre el derecho a la educación, que afecta no sólo a [su] representada sino a todos aquellos estudiantes que cursan su formación académica en el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes y a aquellos que deseen cursar, a futuro, sus estudios en [ese] plantel o cursar aquellas carreras que [su] representada ofrece con carácter de exclusividad, si esta circunstancia hubiese sido valorada por el juzgador de instancia, se habría dado preeminencia a la satisfacción de este derecho humano fundamental y no a la existencia de supuestos requisitos legales no cumplidos por [su] representada, que vienen a constituir formalismos que no pueden ser en ningún caso valorados por encima de los derechos de la infinidad de estudiantes que se benefician de los servicios del plantel educativo de [su] representada.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Indicó que “[…] al referirnos a la legalidad del uso, en el presente caso no existe un requisito legal de obtención de un permiso previo para desarrollar el uso educativo. Sin embargo, aún en el supuesto negado de que dicho requisito existiera, el mismo resultaría ilegal por atentar contra el derecho a disponer del inmueble Quinta Los Abuelos, conforme a los usos legalmente establecidos en las normas legales vigentes, entre los cuales se encuentra el uso educativo.” [Corchetes de esta Corte].
Que “[…] las disposiciones de la propia Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, todas las autorizaciones en materia de edificaciones, respecto a variables urbanas (entre las cuales se encuentra el uso) constituyen actos que simplemente buscan llevar un control de las actividades edificatorias realizadas en los Municipios, más no constituyen actos generadores de derechos, toda vez que los particulares cuentan en todo momento con el derecho a construir (es un derecho inherente a la propiedad, el ius aedificandi), siempre que lo hagan ajustados a las variables urbanas fundamentales. […]” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Arguyó que “[…] el desarrollo del uso educativo en el inmueble Quinta Mis Abuelos resulta plenamente legal, habiéndose materializado en el presente caso una violación al derecho de propiedad de [su] representada, por haberse establecido limitaciones ilegales que desnaturalizan el mismo. Por ello, se ha materializado un Error de Juzgamiento, por errónea interpretación y aplicación del derecho. […]” [Corchetes de esta Corte].
Señaló que le fue violado su derecho a la libertad económica “[…] toda vez que el acto mediante el cual se ordena el restablecimiento del uso residencial del inmueble implica el cese de las actividades económicas, de tipo educativo, que viene desarrollando [su] representada en dicho inmueble, con lo cual se le impide la continuación de su ejercicio económico.” [Corchetes de esta Corte].
Que “[…] [su] representada no requería ninguna autorización previa para desarrollar el uso educativo en el inmueble Quinta Mis Abuelos. Por ello, existió un Error de Juzgamiento, por una errónea interpretación y aplicación del derecho a la libertad económica, consagrado en el artículo 112 constitucional.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Denunció que el Juzgado de Primera Instancia incurrió en un error de derecho excusable, toda vez que “[…] la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre admite como válidos y legales, para la zonificación R-3 -correspondiente al inmueble Quinta Mis Abuelos- los usos educativos, siendo que además el Municipio Baruta, en más de 8 años, ninguna acción había ejercido para cuestionar el referido uso en el inmueble, tolerando por tanto el mismo, lo cual generó en [su] representada una confianza legítima de estar a actuando ajustada a derecho.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Indicó que “[…] la actuación de [su] representada se basó en la existencia de una legalidad del uso educativo, dispuesto en el instrumento de zonificación respectivo (Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre), y siendo que además, tal como se ha explicado a lo largo del presente Escrito, resulta falso que [su] representada requiera la obtención de un permiso previo por parte del Municipio, es perfectamente posible afirmar que en el presente caso se materializó un Error de Derecho Excusable, razón por la cual el juzgador de instancia valoró en forma errónea estos hechos en el caso concreto, dando lugar a la presencia del vicio de Error de Juzgamiento, que vicia de nulidad absoluta la sentencia apelada.” [Corchetes de esta Corte].
Además, señaló que la sentencia apelada incurrió en el vicio de silencio de prueba “[…] debido al conjunto de pruebas, incorporadas al expediente, que no se valoraron en la sentencia definitiva, entre las cuales [mencionó las siguientes]:
- Publicaciones del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, en las cuales se evidencia las carreras ofertadas por diversas instituciones de educación superior, entre las cuales se encuentra [su] representada, en las cuales se observa las carreras que la misma ofrece con exclusividad y la afectación del derecho a la educación que se produce con el acto impugnado en la instancia, que ordena la restitución del uso residencial del inmueble donde funciona el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes.
- Listado de los estudiantes del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, debidamente aprobado por el Ministerio de Educación Superior, prueba esta que permite demostrar parte de la magnitud del daño generado con el cese del uso educativo del plantel donde funciona el Instituto, bien [sea] por su cierre temporal o definitivo, como consecuencia de la ejecución del acto impugnado.
- Copias de las comunicaciones enviadas por [su] representada al Ministerio de Educación Superior y otras autoridades educativas del Poder Nacional, en las cuales se evidencia que [su] representada viene funcionando en el inmueble Quinta Mis Abuelos, con su uso educativo, desde antes del año 2001, en razón de lo cual habría operado la prescripción de las infracciones urbanísticas alegadas en el presente juicio.
- Prueba testimonial de la [sic] María Beatriz Lazo Timmer, de la cual se evidencia los años que [su] representada lleva funcionando en el inmueble Quinta Mis Abuelos y, por ende, la materialización de la prescripción de las infracciones y sanciones urbanísticas en el presente caso.” [Corchetes de esta Corte].
Finalmente, solicitó que fuera declarado con lugar la presente apelación y declarado con lugar el recurso de nulidad.
III
CONTESTACIÓN DE LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 5 de febrero de 2013, la abogada Aura Rondón, antes identificada, actuando en su carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, dio contestación a la fundamentación de la apelación ejercida por el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C. A. con base en las siguientes consideraciones:
Señaló que “[…] el exceso en el lapso de sustanciación no acarrea ninguna consecuencia jurídica desfavorable al recurrente, sino que más bien contribuye con la investigación, permitiendo la obtención de más y mejores elementos probatorios, aunado a lo establecido en el artículo 66 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que faculta a la Administración a continuar la tramitación si razones de orden público lo justifican, como lo son en este caso, las resultas de un procedimiento administrativo tendente a determinar la responsabilidad jurídica de la parte actora en el supuesto que se compruebe la comisión de una infracción urbanística por destinar el uso de la Quinta Mis Abuelos a un centro educativo, sin haber obtenido previamente (a sabiendas que debía hacerlo), como lo establece la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, la aprobación por parte de las autoridades sanitarias competentes, ni de la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda. Este hecho, ciertamente, es de orden público -como además lo prevé la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística dada la importancia en el control del orden urbanístico.” [Corchetes de esta Corte y negrilla de esta Corte].
Que “[…] el retraso de la actuación de la Administración, no le causó ningún perjuicio al recurrente -como también lo determinó el juzgador de primera instancia-, toda vez que, desde que se inició el procedimiento administrativo en su contra, le ha dado un uso ilegal al inmueble objeto del presente juicio, de manera continuada en el tiempo, ejecutando la actividad lucrativa que ejerce, sin haber obtenido previamente la debida autorización por parte de las autoridades correspondientes, lo cual, a todas luces, evidencia una contravención de las normas urbanísticas.” [Corchetes de esta Corte].
Indicó que “[…] tanto la Administración como el juez de primera instancia han sido contestes en reconocer que la zona R-3, permite usos complementarios, pero lo que la parte recurrente insiste en obviar, es que dichos usos complementarios están supeditados a la previa aprobación de las autoridades sanitarias competentes, así como de la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, según lo establecido en el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, disposición de orden público que no puede ser relajada, ya que comporta un fin sujeto al interés general. El Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., sin perjuicio de lo anterior, ha venido prestando de manera ininterrumpida sus servicios educativos por más de diez (10) años, en el inmueble ubicado en la Quinta Mis Abuelos, en completo desapego de las autorizaciones requeridas para ello, pretendiendo que se legalice tal situación, con el simple alegato del uso que actualmente se le está dando al referido inmueble, no siendo ello un hecho controvertido en la presente demanda, […]” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Manifestó que “[…] quedó plenamente demostrado que la Administración actuó de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, norma aplicable al caso en concreto, que regula los usos de la Zona R-3, zonificación que detenta el inmueble in comento, así como el artículo 7 de la misma Ordenanza, que establece como requisito de procedencia para el otorgamiento de usos complementarios, que la Dirección de Ingeniería Municipal analice la conveniencia para el sector de la aprobación de dichos usos, garantizando con esto el carácter primordial de la zona, que en el caso en concreto es de uso residencial.” [Corchetes de esta Corte y negrilla del original].
Que “[…] la parte recurrente estaba en pleno conocimiento que la Dirección de Ingeniería Municipal del tantas veces mencionado ente municipal, debía dictaminar previamente la conveniencia y condiciones del referido uso complementario, con el propósito de garantizar el carácter de la zona y evitar conflictos con el uso residencial a la cual está destinada, pues está expresamente establecido en la mencionada Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, que se debe solicitar el uso complementario del inmueble.” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Indicó que “[…] el Juzgador, luego de efectuado el análisis tanto del expediente administrativo como del judicial, confirmó que el demandante no cumplió con el deber de aportar al procedimiento administrativo, elementos probatorios suficientes y fehacientes, que pudieran probar, primero, que la parte actora obtuvo autorización de la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta, en relación con el desarrollo del uso complementario docente, así como tampoco probó haber cumplido con esa obligación en sede judicial y, segundo, no trajo al proceso ninguna prueba que demuestre desde qué fecha comenzó a prestar servicios educativos en el inmueble supra identificado o que hubiese dejado de prestarlos para el momento de la interposición de la presente demanda, con lo cual no podría sostenerse que operó la prescripción de la sanción que le fue impuesta.” [Corchetes de esta Corte].
Arguyó que “[…] el recurrente le ha dado al inmueble Quinta Mis Abuelos, ubicado en una zonificación R-3, un uso establecido para las zonificaciones R-1, por más de diez (10) años -según lo alegado por él mismo- sin la previa autorización de la Dirección de Ingeniería Municipal, de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, lo cual, configura una infracción continuada en el tiempo y, por ende, de imposible prescripción, que se verifica día a día, siempre y cuando se siga manteniendo un uso legal en el inmueble, como se puede verificar en el presente caso y como lo señaló el a quo.” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Que “[…] las infracciones cometidas contra la variable fundamental urbana de uso tiene carácter permanente, en el entendido de que su comisión persiste mientras continúe siendo desarrollado el uso contrario a la legalidad urbanística, en este caso, darle a un inmueble ubicado en una zonificación R-3 un uso establecido para las zonificaciones R-1, sin la previa autorización de las autoridades sanitarias competentes, así como de la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, todo ello de conformidad con lo establecido en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, […]” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Aduce que “[…] quedó comprobado que los documentos traídos a juicio por el recurrente y, con los cuales considera probado el alegato de prescripción alegado, no lograron desvirtuar la legalidad del acto administrativo impugnado, toda vez que, lejos de demostrar los supuestos vicios denunciados, pusieron en evidencia la negligencia del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., quien ignoró la legislación aplicable en materia de urbanismo y, como consecuencia de ello, demostró su desinterés en ocasionar graves perjuicios en los derechos e intereses de sus empleados, estudiantes y todos aquellos involucrados.” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Resaltó que “[…] la sentencia apelada se encuentra fundamentada en los hechos constatados tanto en las actas que cursan en el expediente contentivo del procedimiento administrativo sustanciado a la recurrente, como en el expediente judicial, entre las que destacan las pruebas promovidas por el accionante, por lo que está ajustada a derecho, por tanto, no incurre el sentenciador en el vicio de error de juzgamiento por errónea interpretación y aplicación del derecho que le atribuye el apelante, […]” [Corchetes de esta Corte].
Agregó que “[…] el aludido órgano de control urbano, luego de realizar un examen completo sobre la pluralidad de los factores involucrados en el caso, es decir, el estudio de la ordenación urbanística local, la capacidad vial en la zona, así como la situación actual de la Urbanización Chuao y sus zonas aledañas, valorando a su vez, todo lo alegado por el demandante en las distintas fases del procedimiento administrativo y, tomando en cuenta el uso complementario que la parte recurrente ha estado dándole al inmueble objeto del presente juicio, sin poseer para ello la debida autorización de la Dirección de Ingeniería Municipal; consideró que el uso ilegal de un determinado inmueble, contrario al orden urbanístico legalmente establecido, era una infracción grave y, por ende, impuso la multa prevista en la mencionada disposición normativa, lo que del a quo evidencia la racionalidad del criterio empleado por la Ingeniería Municipal para la determinación del quantum de la multa impuesta.” [Corchetes de esta Corte].
Que “[…] quedó demostrado que no existe desproporción en la sanción impuesta al demandante, por cuanto los hechos que motivaron la misma, concuerdan perfectamente con los supuestos de la norma que le sirvió de fundamento, actuando el órgano administrativo apegado a los principios de legalidad y proporcionalidad de los actos administrativos y, aplicando dicha sanción conforme a la gravedad de la falta, […]” [Corchetes de esta Corte].
Señaló que “[…] si [se] debe solicitar a las autoridades competentes, en este caso, a la Dirección de Ingeniería Municipal, la autorización de uso complementario para poder operar cómo instituto docente en el Municipio Baruta del Estado Miranda -lo cual no se ha verificado a la fecha-, a fin que el referido órgano de control urbano realice los estudios pertinentes para determinar la viabilidad de dicho uso complementario, por lo que no estamos en presencia de un cambio de zonificación aislado, como intenta hacer ver la representación judicial del demandante, siendo más bien éstos, quienes han cambiado de forma ilegal y aislada, la zonificación establecida en la respectiva Ordenanza, ya que el uso que han venido dando al inmueble ubicado en la Quinta Mis Abuelos, no está autorizado por las autoridades competentes. […]” [Corchetes de esta Corte].
Manifestó que “[…] es inconcebible que un particular pretenda alegar la importancia del derecho a la educación como un servicio público, ante una total inobservancia de los requisitos expresamente establecidos en la ley, para dar uso complementario a un inmueble en violación del orden público urbanístico.” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Que “[…] la parte recurrente comenzó a explotar el servicio de educación, dando al inmueble un uso distinto al originariamente establecido para inmueble Quinta Mis Abuelos, sin la previa autorización de las autoridades competentes en materia de ingeniería municipal y, en total inobservancia de lo establecido en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, por lo que - como lo señaló el fallo del a quo-, resulta ilegal el ejercicio de la actividad educacional en dicho inmueble.” [Corchetes de esta Corte].
Sostiene que “[…] ha sido el propio recurrente quien en omisión de los requisitos previstos en la aludida ordenanza, resultando además ser obligaciones de orden público, demuestra su desinterés por el servicio público que presta sin haber obtenido la autorización correspondiente, poniendo en riesgo la formación de los estudiantes que cursan estudios en ese instituto, razón por la cual, no se configura en el presente caso una conculcación al derecho a la educación como alega el demandante […]” [Corchetes de esta Corte].
Argumentó que “[…] contrario a lo afirmado por la parte recurrente, no existe violación a su derecho de propiedad, puesto que, quedó demostrada la usanza abusiva sobre el inmueble objeto del presente juicio, toda vez que, está siendo utilizado para un uso distinto al asignado en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, ya que si bien la zona R-3 permite usos complementarios, la parte actora ignoró el resto de las disposiciones contenidas en la referida ordenanza, obviando así, que los usos complementarios de los inmuebles ubicados en la zona R-3, según lo establecido en el artículo 7 eiusdem, están supeditados a la previa aprobación de las autoridades sanitarias competentes y de la Dirección de Ingeniería Municipal, disposición de orden público que no puede ser relajada, pues comporta un fin sujeto al interés general.” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Que “[…] el derecho a la libertad económica tiene rango constitucional, no obstante, no es un derecho absoluto, pues admite limitaciones cuando éstas sean necesarias por razones de interés general o social, siempre que tales limitaciones las imponga una norma con rango de ley, sea nacional, estadal o municipal -en este caso, la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre-.” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Arguyó que “[…] la exigencia de cumplir con la obtención de los permisos otorgados por las autoridades competentes, para poder materializar el cambio de uso del inmueble que ocupa y, posteriormente iniciar sus actividades económicas en jurisdicción del Municipio Baruta del Estado Miranda, no puede o no es capaz de generar una lesión a sus derechos económicos, como lo ha pretendido hacer ver el recurrente, sino que por el contrario, ello es parte de las limitaciones de orden legal a las que está sujeto el ejercicio del derecho en cuestión.” [Corchetes de esta Corte].
Indicó que “[…] no existe violación al derecho a la libertad económica, cuando la actividad económica se está ejerciendo en discordancia con lo establecido en la ley. En el presente caso, el recurrente está ejerciendo una actividad económica, sin haber obtenido los permisos otorgados por las autoridades competentes, para poder materializar el cambio de uso del inmueble que ocupa, lo cual constituye una actividad económica que se esta ejerciendo revestida de ilegalidad, por lo que no puede alegar la violación del derecho a la libertad económica, el cual es objeto de ciertas restricciones legales, concebidas para garantizar su correcto ejercicio.” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Manifestó que “[…] la actuación de la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, al imponer al recurrente la sanción de multa y la orden de restitución de uso del inmueble ubicado en la Quinta Mis Abuelos, fue cónsona con el marco regulatorio que impera en dicho Municipio, no existiendo por ello violación a la libertad económica alegada sino aplicación de la norma jurídica aplicable al supuesto de hecho que lo regula. Así entonces, de ninguna manera se le está conculcando el derecho al ejercicio de su actividad educacional, pues se trata de un acto administrativo sancionatorio, cuyos efectos perdurarán hasta tanto el demandante obtenga; la aprobación previa de las autoridades competentes, para poder realizar el cambio de uso del inmueble que ocupa. En consecuencia, la sentencia apelada no incurrió en la violación de los derechos constitucionales de propiedad y de libertad económica de la parte actora”. [Corchetes de esta Corte].
Sostuvo que “[…] no se evidencia la existencia de un error de derecho excusable en el presente asunto, puesto que, quedó comprobado a través de los documentos consignados en sede administrativa por el propio recurrente, en especial del ‘Acta de supervisión de instituciones de educación superior privadas’, levantada por funcionarios adscritos al Viceministerio de Políticas Académicas del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, la cual dejó sentado que el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., debía diligenciar ante la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, ‘(...) el pronunciamiento referente al cambio de zonificación de manera del (sic) otorgamiento de la conformidad de uso y permiso de habitablildad (...)’. De manera que, puede concluirse que el recurrente estaba en total conocimiento que se encontraba en una situación de irregularidad al dar un uso distinto al originalmente permitido en la zonificación en la que se encuentra ubicado el inmueble denominado Quinta Mis Abuelos, lo que evidencia que no estamos en presencia de un error excusable de derecho, sino más bien, de una actitud al margen de la ley […]” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Que “[…] en la sentencia apelada se evidencia la total observancia y valoración por parte del juzgador de los elementos probatorios traídos al proceso por la parte recurrente, los cuales fueron desechados por resultar absolutamente impertinentes a los efectos del presente juicio, por cuanto en nada lograron demostrar los vicios alegados en la demanda, siendo que los mismos tampoco demostraron los supuestos vicios de inconstitucionalidad en los cuales había incurrido la sentencia, toda vez que la misma fue dictada en total apego al principio de legalidad.” [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].
Señaló que “[las] pruebas no lograron probar nada que favoreciera a la parte demandante, por el contrario, evidenciaron que el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., se encontraba dando un uso ilegal al inmueble denominado Quinta Mis Abuelos, en total inobservancia de lo dispuesto en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, puesto que, no solicitó los respectivos permisos ante las autoridades correspondientes del Municipio Baruta del Estado Miranda, siendo éstas las competentes para otorgar la autorización de uso complementario, previo el estudio técnico de las condiciones del inmueble y de la zona, resultando ser además, materia de orden público.” [Corchetes de esta Corte].
Indicó que “[…] no es cierto que el sentenciador haya silenciado los alegatos y pruebas aportados por el recurrente en primera instancia, por el contrario, la sentencia apelada valoró todos los elementos que cursan en el expediente tanto administrativo como judicial, dando así cumplimiento a los requisitos previstos en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, puesto que se encuentra suficientemente motivada, es expresa y no contiene aspectos implícitos, sobrevenidos, falsos, dudosos, oscuros, ni ambiguos. Así pues, al comprobarse la inexistencia del vicio de silencio de pruebas denunciado, la sentencia apelada se encuentra ajustada a derecho, […]” [Corchetes de esta Corte].
Finalmente, solicitó que se declarara sin lugar el recurso de apelación ejercido y se confirmara en todas las partes el fallo apelado.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- De la competencia
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia, la cual encuentra su fundamento en lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010. Así se declara.
Declarada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional, se pasa a conocer del recurso de apelación ejercido por la parte recurrente, contra la decisión dictada en fecha 24 de septiembre de 2012, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la parte recurrente.
- Del objeto de la apelación.
En este sentido, la parte recurrente señaló en su escrito de fundamentación a la apelación que en el presente caso no se le está dando un uso prohibido ni incompatible al inmueble Quinta “Mis Abuelos”, toda vez que el uso recreacional está contemplado dentro de las disposiciones normativas para la zona como un uso complementario, por lo que se entiende que el uso se encuentra permitido y que se incurrió en una errónea interpretación de los hechos, indicando además que la actuación del Municipio constituye un cambio de zonificación, que le violó los derecho constitucionales a la educación, toda vez que ordena el cese de las actividades educativas en la referida Quinta, el derecho a la propiedad, al no permitirle hacer uso de un inmueble de su propiedad, así como el derecho a la libertad económica, por impedirle prestar el servicio público a la educación.
Por otro lado, la parte actora denunció que se encontraba prestando servicios desde el año 2001, razón por la cual se estaba ante la figura de prescripción urbanística de las sanciones, toda vez que habían trascurrido más de cinco años sin que el Municipio le impusiera alguna sanción, indicando además que en el procedimiento administrativo sancionatorio llevado a cabo por la Administración Municipal había ocurrido la perención del procedimiento, toda vez que había transcurrido más de un año entre que fue iniciado el procedimiento y el mismo fue decidido.
Ahora bien, se observa que el Juzgado a quo a la hora de analizar el argumento de la perención para el cual señaló que el procedimiento instaurado por la Dirección de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta, fue realizado de oficio con el fin de verificar si los hoy recurrentes eran los supuestos responsables de las infracciones de las que se tenía conocimiento, por lo tanto a juicio del Tribunal de Primera Instancia en el presente caso lo que hay es un presunto infractor y que no es posible hablar de perención, además que en opinión del Iudex a quo el incumplimiento del lapso previsto para la tramitación del procedimiento no es causal en sí mismo para la nulidad del acto administrativo sancionatorio.
Por otro lado, señaló el Juzgado a quo que el punto determinante en el presente caso era la determinación de la infracción a la normativa urbanística, para lo cual concluyó, que resulta cierto que dentro de la Zonificación R-3 en la que se encuentra el terreno donde está construido el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., es posible la instalación de usos complementarios dentro de los cuales se encuentra la instalación de edificios educativos, sin embargo, manifestó ese Tribunal que para que estos usos complementarios sean permitidos es necesario que la autoridad competente los autorice para realizarlos, verificándose previamente que el uso complementario pretendido no afecta las circunstancias especificas de la zona, con lo cual no hay un cambio en la zonificación como erróneamente lo manifestó la recurrente, sino que se está en presencia de un uso permitido pero sólo cuando sea autorizado por el órgano competente, y que al no contar con el permiso el uso es ilegal.
Del mismo modo, el Superior indicó que la infracción de la variable urbana de uso es una infracción continuada o permanente y que por tanto la misma no se consuma en un único momento, sino que por el contrario sus efectos se prolongan durante el tiempo que se le de el uso ilegal, razón por la que en casos como el de autos el lapso de prescripción no corre sino hasta el momento en que cese la infracción, lo cual no fue demostrado en el presente caso, con lo cual se debe entender que el referido lapso no ha comenzado a computarse.
Además, indicó que el hecho de prestar el servicio público de la educación, no quiere decir que se pueda desconocer el ordenamiento jurídico y menos cuando por su naturaleza es de orden público, por lo tanto la recurrente no puede pretender que por prestar el servicio público de la educación no está sujeto a las limitaciones que establezca la ley, como en el caso de autos donde era necesaria la autorización del órgano competente que le permitiera darle al inmueble el uso complementario de educación.
En cuanto a los argumentos planeados por la parte actora con relación a la violación del derecho a la propiedad y de la libertad económica, el Juzgado a quo señaló que los mismos no son derechos absolutos, sino que por el contrario los mismos pueden ser objeto de las limitaciones que las leyes establezcan, por lo tanto, el requerimiento de contar con una autorización previa en nada viola los referidos derechos, lo que se buscan es tutelar el interés general.
Por último, en cuanto a la desproporcionalidad denunciada a la hora de la imposición de la multa al Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C. A., el Tribunal de Primera Instancia señaló que la estimación de la multa va a depender de la gravedad de la infracción cometida de acuerdo a los criterios del órgano que la imponga, por tanto concluyó que la Administración Municipal de acuerdo a todas las circunstancias que rodeaban la infracción determinó que la misma era grave y en consecuencia le impuso la multa más alta, sin que esto sea desproporcionado, ya que la propia ley lo faculta para tomar las consideraciones necesarias a la hora de la estimación de la gravedad.
- Del recurso de apelación incoado.
De la revisión exhaustiva de la fundamentación de la apelación interpuesta se evidencia que los argumentos allí expuestos están dirigidos a solicitar la revocatoria de la sentencia objeto de apelación por supuestamente adolecer de los siguientes vicios: (i) del supuesto error de juzgamiento por errónea interpretación de los hechos y del derecho en cuanto a los argumentos planteados con relación a la perención del procedimiento administrativo, por haber transcurrido más de un año sin haber dictado una decisión; (ii) del presunto error de juzgamiento al momento de determinar que a la Quinta Mis Abuelos se le está dando un uso prohibido; (iii) de la denuncia de prescripción de las sanciones urbanísticas; (iv) del supuesto cambio de zonificación por parte del Municipio; (v) de la presunta conculcación al derecho a la educación; (vi) de la denuncia de violación del derecho de propiedad; (vii) de la denuncia de violación del derecho a la libertad económica; (viii) de la existencia de un error “excusable”; (ix) del supuesto silencio de pruebas; y (x) de la supuesta violación de los principios de proporcionalidad y racionalidad.
i) De la perención.
En relación a este argumento, la parte recurrente señala que el Juzgado de Primera Instancia debió aplicar lo estipulado en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en cuanto al tema de la perención y no el artículo 64 ejusdem, toda vez que no era el aplicable, pues el mismo se refiere a los procedimientos iniciados a instancia de partes, lo cual no encuadra en el caso de marras, ya que el procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración Municipal fue iniciado de oficio, manteniéndose aperturado un procedimiento en contra de los hoy recurrentes por un largo tiempo sin que se dictara decisión, lo que trae consigo una violación a la confianza legitima de los investigados.
En este sentido, resulta necesario para esta Corte traer a colación lo establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, publicada en gaceta Oficial Nº 2.818 de fecha 1º de julio de 1981, la cual establece lo siguiente:
“Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.
La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses.” [Resaltado de esta Corte].
Ahora bien, debe esta Alzada señalar, que el hecho de que un acto administrativo sea dictado con posterioridad al vencimiento del lapso legalmente establecido para ello, no lo vicia necesariamente de nulidad. La obligación de resolver dentro de un lapso determinado en la ley, tiene por objeto dar un tiempo prudencial para que el administrado obtenga una decisión en relación al asunto conocido en sede administrativa. Sin embargo, esta Corte no puede dejar de advertir que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso solicitado (Vid. sentencia Nº 00799 de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 11 de junio de 2002).
En este sentido, este Tribunal Colegiado considera conveniente recordar que la actuación del órgano administrativo en todo momento debe sujetarse no sólo a las normas jurídicas aplicables, sino que, además debe orientarse a cumplir una serie de principios que constituyen una pieza fundamental dentro de dicho procedimiento.
Como se advierte, la doctrina expuesta clasifica los principios reguladores del procedimiento administrativo en tres grandes grupos: a) El principio de legalidad; b) Los principios relativos a las garantías jurídicas de los administrados, como son los principios de audire alteram partem o principio de contradictorio administrativo, de igualdad de los participantes en el procedimiento, de publicidad de las actuaciones y de motivación del acto administrativo; y, c) Los principios que garantizan la eficacia de la actuación administrativa, tal es el caso de de los principios de: economía procedimental, preclusividad, flexibilidad de los lapsos, de actuación de oficio o inquisitivo y de control jerárquico. En el procedimiento de averiguaciones administrativas es indiscutible que el principio de legalidad debe tenerse presente a lo largo del mismo (Vid. Sentencia dictada por esta Corte Número 2008-37 de fecha 22 de enero de 2008, caso: Emigdio Rafael Indriago García, contra el Ministerio del Trabajo, hoy Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social).
Así pues, conforme al principio de flexibilidad de los lapsos y de formalismo moderado, el procedimiento administrativo quiere hacerse alusión a la idea de un alejamiento respecto de todo formalismo, como un principio de informalidad administrativa, que acertadamente recoge la legislación procedimental, aceptando la posibilidad de efectuar alegaciones en cualquier momento del procedimiento administrativo, posibilidad de utilizar cualquier medio de prueba (flexibilidad probatoria) el no establecimiento de una articulación de fases con sucesión preclusiva, intrascendencia de los errores en la calificación de los recursos, el principio de conservación del acto, entre otros.
Ello así, esta Corte observa que en el caso de autos el procedimiento administrativo sancionador fue iniciado en fecha 12 de mayo de 2008, tal como se evidencia del auto de apertura del procedimiento que se encuentra en el expediente administrativo (folio 10), siendo notificado el mismo en fecha 22 de mayo de 2008, cuando fue dictada el acta de apertura de procedimiento a la ciudadana Silvia Martínez quien figura como arrendataria (folio 11), sin embargo, fue decidido en fecha 30 de noviembre de 2009, cuando se dictó el acto administrativo sancionando al Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes.
En esta perspectiva, resulta necesario reiterar lo señalado anteriormente, en cuanto al hecho de que si la Administración se excede de los lapsos establecidos para sustanciar el procedimiento, esto no trae como consecuencia necesariamente la nulidad del acto, y en este sentido se observa que en todo momento le fue permitido a la parte llevar a cabo las defensas que consideró necesarias, toda vez que presentó su escrito de descargos tal como se observa de los folios 25 al 29 del expediente administrativo.
De lo anterior, se evidencia que efectivamente el procedimiento sancionatorio objeto de estudio, fue iniciado y decidido en un lapso prudencial para ello, aunado a que tal como fue analizado con anterioridad, la Administración en caso de considerarlo necesario puede decidir en un lapso distinto al previsto en la Ley, de acuerdo al principio de flexibilidad de los lapsos, por lo que esto no constituye, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo, y por tanto, no genera su nulidad, motivo por el cual, se debe desestimar el alegato de perención planteado. Así se establece.
ii) Del uso prohibido.
En cuando a este punto, la parte actora señala que el uso educacional que le están dado al referido inmueble se encuentra ajustado a derecho, y que por lo tanto el mismo no representa una infracción a las variables urbanas fundamentales, indicando que el Juzgado a quo incurrió en un error de juzgamiento al momento en que determinó que el uso estaba prohibido y que resultaba ser ilegal, toda vez que a pesar de que el mismo sí se encontraba establecido en la Ordenanza de Zonificación, no se le había solicitado al Municipio la autorización para poder darle a una zona R-3, es decir, “Vivienda Unifamiliar Aislada y Vivienda Bifamiliar Aislada” un uso complementario, como el uso educacional, siendo la referida autorización un requisito fundamental sin el cual no se podría instalar un uso complementario.
En este sentido, esta Alzada observa que en el presenta caso, el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, ha venido dándole un uso educativo a un inmueble ubicado sobre una parcela zonificada como R-3, en la cual se permite el uso de “Vivienda Unifamiliar Aislada y Vivienda Bifamiliar Aislada”, por lo que a juicio de la Administración Municipal el referido uso no se adecua a la disposición normativa establecida en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre.
A tal efecto, estima conveniente esta Corte hacer referencia a la importancia de la protección a la legalidad urbanística que exige el establecimiento de un conjunto de sanciones dirigidas realmente a dos finalidades distintas: en primer lugar, imponer medidas represivas a sujetos responsables de las infracciones constatadas, y además establecer medidas restitutorias del orden jurídico infringido. En todo caso, son actos sancionadores y de gravamen, por medio de los cuales la Administración, en ejercicio de su potestad de imperio, impone medidas coactivas para el respeto de la legalidad urbanística.
En razón de lo anterior, se deriva que los Municipios regulan en las Ordenanzas que a tal efecto dicten sus respectivos Concejos Municipales, las sanciones en materia de urbanismo, siendo que, tales sanciones patentizan ese control posterior que las Alcaldías están llamadas a ejercer ante una determinada infracción urbanística, debiendo dicha infracción estar detallada en el texto legal que contenga la sanción -que pueden ser de naturaleza pecuniaria como es la multa, o la orden de paralización de una obra determinada, la demolición u otras medidas de restitución del medio ambiente-, en razón del principio de tipicidad que debe imperar en materia punitiva, constituyendo la concreción del quebrantamiento de la legalidad urbanística, el presupuesto necesario para que se inicie el procedimiento que determinará si efectivamente ello es así, y por ende, conlleve a imponer la sanción a que haya lugar.
Es menester indicar, que el artículo 4 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, establece que las normas contenidas en ese cuerpo normativo tienen carácter de orden público por haber sido creadas en aras de preservar un interés general.
En tal sentido, puede afirmarse que el urbanismo resume las principales variables que afectan la vida de las comunidades locales y que es esta disciplina la llamada a satisfacer las exigencias de equilibrio global entre la población que habita un espacio urbano del territorio nacional y las actividades y servicios que en dicho espacio se realizan.
En razón a ello, la asignación de uso a los inmuebles urbanos, por parte de los correspondientes planes y ordenanzas, implica derechos y obligaciones para sus propietarios y origina relaciones de éstos entre sí, así, el beneficio de aprovechamiento urbanístico, en los términos del respectivo régimen, y, de la carga de respetar el uso y los términos y condiciones de su aprovechamiento. En este orden de ideas, puede afirmarse que una de las más importantes obligaciones urbanísticas es precisamente la de respetar el uso asignado a un inmueble urbano tanto en términos de destinación formal como de actividad material. La propiedad urbana es, pues, el derecho de usar y gozar de un inmueble urbano en el marco de las obligaciones establecidas en la Ley en beneficio, precisamente, de la colectividad.
Por lo expuesto anteriormente, resulta claro que la Administración Pública y la población en general deben sujetarse a las determinaciones y disposiciones contenidas en los planes rectores y en la Ordenanza de Zonificación correspondiente, sin que haya lugar ha discrecionalidad alguna ante la formulación imperativa de normas contenidas en los textos legales enunciados, es decir, no puede aplicarse potestad pública que colida o sea contradictoria con tales planes de Ordenación Urbanística, pues estos preceptos son necesarios para una sana convivencia urbana y territorial.
En este sentido, esta Corte considera necesario verificar que usos permite la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre para ser instalados en la Zona R-3, la cual establece lo siguiente:
“ZONA R-3: VIVIENDA UNIFAMILIAR AISLADA Y VIVIENDA BIFAMILIAR AISLADA.
Artículo 30º: USOS N LA ZONA R-3: En la zona R-3 solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los usos permitidos en la zona R-2.” [Negrilla de esta Corte].
En virtud de la norma antes señalada, se evidencia que en la zona R-3 se permite es el uso residencial, toda vez que esta zona está destinada para viviendas unifamiliares y bifamiliares aisladas, sin embargo también remite a los usos permitidos en la zona R-2, por lo cual resulta imprescindible traer a colación lo establecido en la referida Ordenanza como usos permitidos, estableciendo lo siguiente:
“ZONA R-2: VIVIENDA UNIFAMILIAR AISLADA Y VIVIENDA BIFAMILIAR AISLADA.
Artículo 18º: USOS EN LA ZONA R-2: En las zonas R-2 solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a los siguientes usos:
a) Los usos permitidos en la zona R-1.
b) Vivienda bifamiliar aislada.
ZONA R-1: VIVIENDA UNIFAMILIAR AISLADA.
Artículo 7º: USOS EN LA ZONA R-1: En la zona R-1 solamente se permitirá la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a vivienda unifamiliar aislada y sus usos complementarios, tales como:
a) Edificios docentes y bibliotecas;
[…Omissis…]
Los usos complementarios de la zona R-1 deberán tener la aprobación previa de las autoridades sanitarias competentes y de la Ingeniería Municipal, en conformidad con las disposiciones legales que se dicten para reglamentar los mencionados usos. Hasta tanto se dicten estas disposiciones especiales, las autoridades sanitarias competentes y la Ingeniería Municipal dictaminarán previamente, en cada caso, sobre la conveniencia y condiciones a que deben someterse los referidos usos, a objeto de garantizar el carácter de la zona y evitar conflictos con el uso residencial a que ella está destinada.” [Negrilla de esta Corte].
Del análisis concatenado de los artículos anteriormente transcritos, se tiene que la Ordenanza de Zonificación establece que en caso de que se quiera realizar una construcción en una zona residencial y se le quiera asignar el uso complementario, es necesario contar con la aprobación de la Ingeniería Municipal y del organismo competente en la materia sanitaria, por lo que si bien es cierto el uso está permitido, es necesario que el órgano competente lo apruebe, por lo que se desprende que el hecho de solicitar autorización es un requisito necesario para la instalación del uso educacional, por lo cual se evidencia que la parte recurrente incurre en un error al manifestar que no era necesario solicitar autorización para instalar un uso complementario en la Zona R-3.
Ahora bien, es necesario señalar que la legalidad de una construcción viene demarcada por un proceso de análisis dentro del cual el ente regulador debe estudiar las características especiales que comporta cada edificación, a los fines de constatar su adecuación al cumplimiento de los planes urbanísticos, pues desde el punto de vista jurídico-administrativo, el urbanismo comprende normas generales y especiales relativas a las actividades de planeamiento, fomento, ejecución y control del proceso de desarrollo urbano. Este proceso afecta por igual el uso de la tierra, el transporte de personas y cosas, las construcciones y edificaciones y un amplio espectro de servicios comunales y de infraestructura. Por ello, rectamente entendido, el urbanismo no admite una consideración fragmentaria o parcial del fenómeno urbano sino que, por el contrario, exige una visión o consideración unitaria de éste.
Por lo expuesto anteriormente, resulta claro que la Administración Pública y la población en general deben sujetarse a las determinaciones y disposiciones contenidas en los planes rectores y en la Ordenanza de Zonificación correspondiente, sin que haya lugar ha discrecionalidad alguna ante la formulación imperativa de normas contenidas en los textos legales enunciados, es decir, no puede aplicarse potestad pública que colida o sea contradictoria con tales planes de Ordenación Urbanística, pues estos preceptos son necesarios para una sana convivencia urbana y territorial.
Ello así, esta Corte debe precisar que para darle a un inmueble un uso complementario es necesario que se solicite autorización a la Dirección de Ingeniería Municipal, a los fines de que esta verifique que el uso complementario que se pretende dar, sea compatible con el uso residencial de la zona, tomando en consideración las condiciones y la conveniencia del uso en cada caso, para evitar que posteriormente se presenten conflictos.
Sin embargo, esta Alzada no observa que el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A. solicitara permiso para darle a la Quinta “Mis Abuelos” el uso complementario educacional, y mucho menos riela en los autos del expediente que la Dirección de Ingeniería Municipal les otorgara la aprobación para poder desarrollar el referido uso, por el contrario de los dichos de los propios recurrentes se evidencia el desconocimiento a la ley, toda vez que señalan que no era necesario tener aprobación para poder funcionar como Instituto Universitario en la prenombrada Quinta, razón por la cual se evidencia el desconocimiento del ordenamiento jurídico por parte del recurrente.
De acuerdo a lo anteriormente señalado, se verifica que el uso dado al inmueble viola lo establecido en el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación, la cual establece que los usos complementarios únicamente podrán ser instalados con la previa autorización de la Ingeniería Municipal, juzgando acertadamente el Juez a quo de manera que este Órgano Jurisdiccional comparte el criterio señalado, por lo que se desecha la presente denuncia al no configurarse el vicio de error de juzgamiento de la sentencia, siendo correcta su actuación en el presente caso. Así se decide.
iii) De la prescripción urbanística.
En este sentido, los recurrentes señalan que vienen ejerciendo la actividad educacional desde el año 2001 y que hasta la fecha en el que fue realizada la inspección por los funcionarios de la Dirección de Ingeniería Municipal en el 2008, la Administración no había ejercido acciones en su contra, por lo cual encuadra en el supuesto de prescripción establecido en el artículo 117 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y que el Juzgado a quo incurrió en un error de juzgamiento al no declarar la prescripción de las infracciones señalando además de que las infracciones cometidas a la variable urbana fundamental de uso es una infracción permanente o continuada y que el lapso de prescripción de las mismas no comienza sino en el momento en que se deje de cometer la infracción.
Así pues, resulta pertinente hacer mención al hecho que la infracción cometida por los recurrentes es referente al uso ilegal que se le ha dado a la parcela, es decir, se ha destinado la parcela para un uso distinto al establecido en la Ordenanza de Zonificación del Municipio, ya que en la misma se establece que el uso asignado al referido terreno es de vivienda unifamiliar aislada y vivienda bifamiliar aislada, mientras que los recurrentes están llevando a cabo la actividades de educación, para la cual requieren autorización que no fue debidamente solicitada en su oportunidad.
Visto todo lo anterior, esta Corte considera pertinente citar el artículo 117 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que establece lo siguiente:
“Artículo 117.- Las sanciones previstas en esta Ley serán aplicadas sin perjuicio de las consagradas en otras leyes y de las acciones civiles, administrativas o penales a que hubiere lugar. El procedimiento para la imposición de las sanciones previstas en esta ley podrán iniciarse a instancia de la autoridad urbanística nacional.

Parágrafo Único: Las acciones contra las infracciones de la presente ley prescribirán a los cinco (5) años a contar de la fecha de la infracción, a menos que la prescripción fuese interrumpida por actuaciones de la autoridad urbanística nacional o municipal correspondiente.” [Resaltado del original].

De la norma anteriormente transcrita, se puede apreciar que el legislador establece un lapso de cinco (5) años para la prescripción de lo que sería la potestad sancionatoria de la administración, con esto no se quiere decir que se le dé validez a las construcciones ilegales, o que se legalice la infracción, solo que quedaran exentas de las sanciones que la Administración le pudiera imponer por razón del transcurso del tiempo legalmente establecido.
Ello así, se evidencia en que la controversia se suscita en que la actuación realizada por la hoy recurrente encuadra dentro de una infracción urbanística, toda vez que le dio al inmueble un uso distinto a lo que establece la Ordenanza, para lo cual resulta pertinente señalar que las infracciones urbanísticas están constituidas por las acciones u omisiones que vulneren la legislación y el planeamiento urbanístico, lo que llevara consigo la imposición de una sanción para los infractores. (Vid. Sentencia Nº 2009-1003 de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de fecha 10 de junio de 2009, caso: Colegio Ciudad Mariana de Caracas).
Tenemos pues, que resulta claro que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establece un lapso de prescripción de cinco (5), lapso éste que empezará a computarse desde la fecha de la infracción de que se trate siempre y cuando –tal y como lo preceptúa el artículo ut supra mencionado- la misma no fuese interrumpida por actuaciones realizadas por la autoridad urbanística correspondiente. De igual modo, con base en la norma referida previamente se tiene que una vez configurada la aludida prescripción, se extingue la oportunidad para la autoridad administrativa para sancionar la ilegalidad cometida; es decir, la acción administrativa sancionadora.
Dentro de esta perspectiva, aprecia esta Corte, que en las infracciones permanente o continuadas no cuenta la conducta inicial sino la final, o último acto de la persona que realiza la infracción. (Vid. Peña Solís José, La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana, Colección de Estudios Jurídicos Nº 10, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2005). (Vid. Sentencia del 1º de junio de 2009, de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso: Sonia Borges contra el Ministerio de Salud y Desarrollo Social).
Por otro lado, se encuentran las infracciones continuadas o permanentes los cuales han sido explicadas por la doctrina, señalando que las mismas no se perfeccionan o consuman en un solo momento sino que se puede prolongar en el tiempo.
Considerando lo anteriormente esgrimido, se puede entender que en el ámbito del Derecho Penal, se contemplan las figuras de las infracciones continuadas o permanentes, como aquellas en las cuales, el hecho que lo constituye no se perfecciona o consuma en un solo momento, sino que se puede prolongar en el tiempo; en los que se crea un estado antijurídico, dañoso o peligroso, cuya prolongación y cesación depende de la voluntad del sujeto.
Visto lo anterior, esta Corte puede concluir que en el presente caso se trata de una infracción administrativa permanente o continuada, pues al darle un uso contrario al establecido en la Ordenanza de Zonificación del Municipio a la parcela objeto de controversia, el hecho antijurídico dañoso se mantuvo en el tiempo, no se consumó en un único momento.
Así pues, de acuerdo con lo señalado en el tema de la prescripción cuando se trate de infracciones continuadas el lapso de los cinco (5) años establecido en el artículo 117 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, no comenzará a correr sino desde el momento en que cese la infracción, lo cual no ha ocurrido en el presente caso, como bien lo dijo el Tribunal a quo en su oportunidad, ya que no es un hecho controvertido la circunstancia de que el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., aún se encuentra prestando servicios de educación en una parcela para la cual el uso permitido es el de “Vivienda Unifamiliar Aislada y Vivienda Bifamiliar Aislada”, y en la que únicamente con previa autorización de la Administración Municipal se podría darle un uso complementarios de los establecidos en la Ordenanza, permiso con el cual no cuenta el Instituto recurrente, ya que el mismo en ningún momento lo solicitó, por lo que, se desprende que la infracción no ha cesado, y que el lapso de prescripción establecido no ha comenzado a correr.
Ello así, en virtud a todo lo anteriormente expuesto esta Corte forzosamente debe desechar el presente argumento sustentado por la parte recurrente, toda vez que no ha comenzado a correr el lapso establecido para la prescripción de la infracción. Así se establece.
iv) Del supuesto cambio de zonificación por parte del Municipio.
En este sentido, la parte recurrente señaló que la Administración ha incurrido en un cambio de zonificación, toda vez que no reconoce el uso educacional que se le ha dado al inmueble denominado Quinta “Mis Abuelos”, indicando además que no necesita de ninguna autorización para desarrollar el uso educativo en el inmueble.
Sin embargo, este punto ya ha sido resuelto por esta Corte en los acápites anteriores, demostrando que el uso permitido en el referido inmueble es el uso residencial, en el cual se permite la instalación de viviendas unifamilares y bifamiliares aisladas, y que para darle un uso complementario de los establecidos en el artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre es necesario contar con la autorización de las autoridades sanitarias competentes y de la Ingeniería Municipal, los cuales deben verificar si el uso complementario pretendido se ajusta a las condiciones y características de la zona.
Por lo tanto, cuando la parte actora indica que no requiere de ninguna autorización para desarrollar la actividad de educación, lo hace en total desconocimiento de la ley e incurriendo en una grave infracción de la misma, ya que esta resulta ser bastante clara en su último párrafo al establecer la necesidad de tener la aprobación de los referidos órganos, de modo que si el uso que se pretende dar se encuentra establecido en los usos complementarios pero la instalación de los mismos no encuadra o no resulta ser conveniente con el contexto de la zona, es decir, los alrededores del inmueble, no se expedirá la autorización y no se podrá instalar el uso complementario solicitado, por lo que contar con la aprobación de la Dirección de Ingeniería Municipal resulta ser una condición sine qua non para el desarrollo del uso educacional, ya que sin la misma no es posible la instalación de ningún uso complementario.
Ello así, esta Corte debe desechar el argumento señalado por la parte recurrente referido a la existencia de un cambio de uso por parte de la Administración, toda vez que el único que le dio al inmueble un uso distinto al establecido fue la recurrente, cuando decidió instalar un Instituto Universitario sin contar con la previa autorización de los órganos competentes. Así se establece.
v) De la presunta conculcación al derecho a la educación.
En cuanto a este punto, la parte recurrente señaló que el Juzgado a quo se había equivocado al determinar que no había sido violado el derecho a la educación, indicando que el referido derecho si había sido conculcado, toda vez que con la sanción que fue impuesta interrumpió el servicio público a la educación prestado por no estar ajustado el uso educacional con el uso establecido en la Ordenanza. Pues a decir de la denunciante se impide la continuación de las actividades educativas en la zona, además indica que el uso educacional es un uso previsto en la Ordenanza de Zonificación, y que con la sanción impuesta se está causando un daño no sólo a la recurrente sino a todos los estudiantes que allí se encuentran inscritos y que tienen el deseo de terminar sus estudios para obtener su título universitario y poder proceder a desempeñarse laboralmente.
Ahora bien, resulta pertinente señalar que el derecho a la educación no sólo es un derecho humano reconocido como tal en el artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 10 de diciembre del 1948, sino que, además, es uno de los derechos sociales del individuo más relevante, incluido en la vigente Constitución en la categoría de los Derechos Culturales y Educativos de los ciudadanos.
Por su parte, los artículos 102 y 103 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establecen:
“Artículo 102. La educación es un derecho humano y un deber social fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria. El Estado la asumirá como función indeclinable y de máximo interés en todos sus niveles y modalidades, y como instrumento del conocimiento científico, humanístico y tecnológico al servicio de la sociedad. La educación es un servicio público y está fundamentada en el respeto a todas las corrientes del pensamiento, con la finalidad de desarrollar el potencial creativo de cada ser humano y el pleno ejercicio de su personalidad en una sociedad democrática basada en la valoración ética del trabajo y en la participación activa, consciente y solidaria en los procesos de transformación social consustanciados con los valores de la identidad nacional, y con una visión latinoamericana y universal. El Estado, con la participación de las familias y la sociedad, promoverá el proceso de educación ciudadana de acuerdo con los principios contenidos de esta Constitución y en la ley”.
“Artículo 103. Toda persona tiene derecho a una educación integral, de calidad, permanente, en igualdad de condiciones y oportunidades, sin más limitaciones que las derivadas de sus aptitudes, vocación y aspiraciones. La educación es obligatoria en todos sus niveles, desde el maternal hasta el nivel medio diversificado […]”
La Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece, por otra parte, en relación con este derecho para destacar su trascendencia, lo siguiente:
“Es innecesario, por reiterativo, exponer motivaciones para justificar el carácter insoslayablemente fundamental y prioritario que tiene la educación para cualquier sociedad. Por consiguiente se proclama la educación como un derecho humano y como un deber constitutivo de la raíz más esencial de la democracia, y se la declara gratuita y obligatoria, y la asume el Estado como función indeclinable y de servicio público”.
Así pues, en el propio Texto Constitucional que consagra la educación como “un servicio público”, el cual, dado el interés general que reviste, corresponde al Estado, en ejercicio de tal función docente, regular todo lo relativo a su cumplimiento, garantizando el derecho que tiene toda persona a una educación integral, de calidad, permanente “sin más limitaciones que las derivadas de sus aptitudes, vocación y aspiraciones” (artículo 103).
De todo lo anterior, se puede evidenciar la importancia que tiene el derecho a la educación el cual es un derecho constitucional y humano que ha sido reconocido por los organismos internacionales, sin embargo, todo el que pretenda prestar el servicio público a la educación debe cumplir con los requisitos establecidos en las leyes, ya que lo contrario originaria un desconocimiento del ordenamiento jurídico, dentro de los referidos requisitos se encuentra, tener una sede en la cual se preste el referido servicio, y para este se debe cumplir con lo que establezca la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, al igual que lo estipulado en la Ordenanza de Zonificación del Municipio donde decida instalarse.
Ello así, esta Corte en capítulos precedentes ha analizado el hecho de que la instalación de un edificio educacional en la referida zona está establecido como un uso complementario, por lo que para poder darle este uso es necesario que expresamente el Municipio autorice al particular para su instalación, y tal como ya ha quedado demostrado en el presente caso no ocurrió.
Por lo tanto, la recurrida no puede pretender contrarrestar la infracción cometida por no solicitar la autorización para instalar un uso complementario en una Zona R-3, en el hecho de que presta un servicio público, el cual resulta ser de interés general, ya que el hecho de ser un instituto educativo, no quiere decir que el mismo se encuentre exento de cumplir con los requisitos que impongan las Ordenanzas y los planes de zonificación, puesto que los mismos son de orden público porque han sido diseñados para controlar y organizar a la población a fin de evitar el menor daño posible al medio ambiente y para conservar y preservar los recursos.
De acuerdo a todo lo antes esbozado, debe forzosamente desechar el argumento planteado en cuanto a la violación del derecho a la educación, toda vez que a pesar de prestar servicios de educación, igualmente, debe cumplir con lo establecido en la ley y en las ordenanzas, ya que lo contrario sería un desconocimiento al ordenamiento jurídico como se ha dejado señalado anteriormente. Así se establece.
vi) De la violación del derecho de propiedad.
Por otro lado, la representación judicial señaló que el Juzgado a quo había incurrido en un error de juzgamiento al establecer que la Administración no había violado el derecho de propiedad, toda vez que a su juicio el mismo si fue objeto de violación por el acto administrativo dictado por la Dirección de Ingeniería Municipal, en virtud de que se ordenó dejar de destinar el inmueble al uso educacional que se le venía dando, por supuestamente ser ilegal el mismo y establecer un requisito que no es fundamental, razón por la cual se está limitando el derecho de disposición de los bienes, es decir, el derecho a la propiedad.
En este sentido, el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
“Artículo 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.” [Resaltado de esta Corte].
La Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo como un conjunto de derechos y obligaciones establecido, de acuerdo con las leyes, en atención a valores e intereses de la comunidad…” (Vid. RUIZ-NAVARRO, J. “La función social de la propiedad”. (2004). P. 1).
Del mismo modo, considera esta Corte hacer mención al artículo 53 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 53.- Los planes de ordenación urbanística y de desarrollo urbano local delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado por dichos planes.
Las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por leyes, reglamentos, planes y ordenanzas urbanísticas se consideran limitaciones legales al derecho de propiedad, y en consecuencia no dan, por sí solas, derecho a indemnización.
Esta sólo podrá ser acordada en los casos de limitaciones que desnaturalicen el derecho de propiedad y produzcan un daño directo, cierto actual, individualizado y cuantificable económicamente. En estos casos, a los efectos de determinar la indemnización, se seguirán los criterios establecidos en la presente Ley y en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.” [Resaltado de esta Corte].
En atención a la normativa parcialmente transcrita, la propiedad urbanística dejó de ser un derecho absoluto sólo externamente limitado, y se convirtió en un derecho esencialmente limitado en su contenido. Sus límites y deberes establecidos por la Ley y por el Plan para garantizar su función social, pasan a ser los confines internos del derecho de propiedad.
Ahora bien, resulta pertinente en cuanto a este punto hace mención a lo que la doctrina a denominado como la función social de la propiedad y de la ciudad, entendida como la prevalencia, en la formulación e implementación de las políticas urbanas, del interés común sobre el derecho individual de propiedad; implica el uso socialmente justo y ambientalmente sustentable del espacio urbano. (Vid. Sentencia Nº 2012-2096 de fecha 22 de octubre de 2012 dictada por esta Corte, caso: MERCEDES GONZÁLEZ ARZOLA y JULIO LOZADA GONZÁLEZ contra LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LEONARDO INFANTE DEL ESTADO GUÁRICO.).
Como medio para atender la función social de la propiedad en la formulación e implementación de las políticas urbanas debe prevalecer el interés social y cultural colectivo sobre el derecho individual de propiedad y sobre los intereses especulativos.
Incluye la obligación de los organismos gubernamentales de regular y controlar el desarrollo urbano a través de políticas territoriales dirigidas a priorizar la producción social del hábitat privilegiando los intereses colectivos —sociales, culturales y ambientales— sobre los individuales. Configura lesión al Derecho a la Ciudad la omisión, por parte de los agentes públicos, que deriven en la no adopción y la no aplicación de estos principios en la implementación de la política urbana en cualquiera de las esferas gubernamentales: en el campo administrativo, envolviendo la elaboración y ejecución de proyectos, programas y planes; en la esfera legislativa, a través de la sanción de leyes, control de los recursos públicos y acciones de gobierno; y en la esfera judicial, en los juicios y decisiones sobre conflictos colectivos y difusos referentes a asuntos de interés urbano.
La función social de la propiedad y de la ciudad, siendo predominante el bien común sobre el derecho individual de propiedad, lo que implica el uso socialmente justo y ambientalmente sustentable del espacio urbano.
Está claro que el ejercicio de las facultades de la propiedad urbana está condicionado al cumplimiento de una serie de requisitos objetivos, como la preexistencia de plan nacional y proyecto para urbanizar, o que el suelo reúna las condiciones de solar para edificar. El contenido del derecho de propiedad inmobiliaria será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística. (Vid. Sentencia Nº 2012-2096 de fecha 22 de octubre de 2012 dictada por esta Corte, caso: MERCEDES GONZÁLEZ ARZOLA y JULIO LOZADA GONZÁLEZ contra LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LEONARDO INFANTE DEL ESTADO GUÁRICO.).
Por lo tanto, de acuerdo a todo lo antes expuesto no le fue violado el derecho de propiedad a los recurrentes, toda vez que se trató de una actuación de la Administración Municipal, ajustada a derecho la cual dentro del margen de sus competencias procedió a sancionar a los recurrentes por transgredir la normativa legal correspondiente al área urbanística, así pues, la sanción de restablecer el uso residencial, se encuentra ajustada a derecho, ya que con la imposición de las sanciones urbanísticas se busca el restablecimiento de la legalidad urbanística, con el fin de que cese el daño causado y que el mismo sea reparado.
En este sentido, esta Corte debe desechar lo denunciado por la recurrente en cuanto a este punto de la violación del derecho de propiedad, en virtud de que el inmueble en cuestión se encuentra zonificado como zona R-3, en la cual se permite la instalación de viviendas unifamiliares y bifamiliares aisladas, y que solo previa autorización respectiva se permitirá la instalación de ciertos usos complementarios cuando así lo establezcan los órganos competentes, como la Ingeniería Municipal, por lo que en el presente caso no se evidencia la autorización necesaria para instalar el uso complementario relativo a la actividad educacional y toda vez que el derecho de propiedad se encuentra limitado a las regulaciones establecida en materia de ordenación del territorio, este Órgano Jurisdiccional no evidencia violación alguna al derecho de propiedad. Así se establece.
vii) De la denuncia de violación del derecho a la libertad económica.
Tenemos pues, que la parte recurrente señaló que la Administración Municipal había violado el derecho a la libertad económica, toda vez que le impide la continuación de la actividad económica que viene desarrollando, indicando que dicho impedimento es ilegal, y que a su juicio no era necesario solicitar autorización previa para poder establecer el uso educacional en el inmueble, por lo que de acuerdo a su apreciación cuando el Juzgado a quo no consideró violado el derecho a la libertad económica incurrió en un error de juzgamiento, por una errónea apreciación de los hechos y del derecho.
Al respecto advierte esta Corte el derecho a la libertad económica está consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé:
“Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”.
En efecto, observa esta Corte que el precepto constitucional de la libertad económica consagra un derecho económico que permite a los ciudadanos y ciudadanas de la República Bolivariana de Venezuela ejercer actividades económicas libres y licitas, salvo los límites y exigencias del ordenamiento jurídico.
De manera que el derecho a la libertad económica contenido en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no es un derecho absoluto, por cuanto su ejercicio se encuentra limitado por las disposiciones de la misma Constitución y de las leyes con motivo de las restricciones que se impongan para la protección de personas, ambiente, seguridad, salubridad y aquéllas que sean materia de orden público, tal cual es la materia de orden urbanístico.
En otras palabras, los particulares se pueden dedicar a la actividad económica que deseen, siempre y cuando cumplan con las exigencias que establezca el ordenamiento jurídico, dentro del cual se encuentra la ordenación del territorio, y por ende por planes de zonificación nacionales y municipales.
Tenemos pues, que en el presente caso el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A. ha sido registrada como una sociedad mercantil, tal como se evidencia de autos, la cual recibe una remuneración por concepto de matrícula, por el servicio de educación que presta.
Así pues, esta Corte evidencia que cuando la Administración Municipal le impone el cumplimiento de las disposiciones normativas en materia de ordenación urbanística, no lo hace violando la actividad económica que percibe por las matriculas, sino que dicha actividad no puede ser desarrollada en un terreno que ha sido destinado para un uso residencial, ya que para poder realizarla en el referido inmueble es necesario que el Municipio a través de su órgano competente en la materia apruebe el uso complementario, por lo tanto, contrario a lo indicado por la parte recurrente era necesario que la parte solicitara autorización previamente a los fines de que la Dirección de Ingeniería Municipal pudiera constatar si la instalación de un Instituto Universitario se adecuaba a las demás condiciones de la zona.
En este sentido, esta Corte debe señalar que no se le está impidiendo a la recurrente que se dedique a esa actividad económica, sino que para hacerlo debe cumplir con los requisitos establecidos por la ley, como en el presente caso es la autorización de la Dirección de Ingeniería Municipal, sin la cual no puede desarrollar la actividad de educación en el inmueble Quinta “Mis Abuelos” que se encuentra zonificada como zona R-3.
En virtud, de las anteriores consideraciones queda claro para este Órgano Jurisdiccional que la Administración Municipal no violó el derecho a la libertad económica, toda vez que ni dicha actividad ni ninguna otra ha sido prohibida por la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda, sino que no puede ser desarrollada en la zona que se encuentra por no haber cumplido con los requisitos establecidos en la Ordenanza de Zonificación del Municipio, por lo que se concuerda con lo expuesto por el Juzgado a quo, y por lo tanto se desecha el presente argumento. Así se establece.
viii) De la existencia de un error “excusable”.
En este sentido, la parte recurrente señaló que la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre admite la instalación de usos educacionales en los inmuebles ubicados en la zonificación R-3, tanto así que la Administración permitió el ejercicio del mismo durante más de ocho años, creando de este modo en la parte recurrente una confianza legítima de que su actividad se encontraba ajustada a derecho.
Si bien es cierto, que la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre en el artículo 7 establece que se permitirá “la construcción, reconstrucción o modificación de edificios destinados a vivienda unifamiliar aislada y sus usos complementarios, tales como: a) Edificios docentes y religiosos […]”, del mismo modo es cierto que para la instalación de los referidos usos complementarios se requiere “la aprobación previa de las autoridades sanitarias competentes y de la Ingeniería Municipal”.
Por consiguiente, esta Corte debe nuevamente reiterar que sin la aprobación de la Ingeniería Municipal no es posible desarrollar alguna de las actividades contempladas como uso complementario, toda vez que contar con la autorización o aprobación resulta ser una condición sine qua non para poder instalar el uso complementario en el inmueble.
Visto de esta forma, y de acuerdo a lo dicho por la propia recurrente no solicitó la autorización previa para la instalación del uso educacional que le viene dando al inmueble, razón por la cual en criterio de esta Corte el uso dado no constituye un uso legal, pues no fueron cumplidos los requisitos establecidos en la ordenanza, es decir, el uso educacional desarrollado en el inmueble Quinta “Mis Abuelos”, zonificada como zona R-3, resulta ser un uso ilegal por no haber solicitado previamente la autorización correspondiente.
Ello así, esta Corte no evidencia el error “excusable” denunciado por la parte recurrente, toda vez que la Administración Municipal hizo uso de su potestad regulatoria y sancionatoria al constatar el ilícito urbanístico y sancionar el mismo, por lo que en ningún momento la referida Alcaldía abalo la infracción cometida a la variable urbana fundamental de uso, razón por la cual mal puede la parte actora indicar que se había creado una confianza legitima en la actividad desarrollada, ya que lo hizo en total desconocimiento de las disposiciones normativas al no haber solicitado la autorización necesaria para darle el uso complementario educacional, coincidiendo de este modo con lo señalado por el Juzgado a quo, razón por la que debe desechar el argumento de la parte actora. Así se establece.
ix) Del supuesto silencio de pruebas.
Tenemos pues, que la parte recurrente señaló que el Juzgado de Primera Instancia había incurrido en el vicio de silencio de prueba, toda vez que a su juicio no fueron valoradas en la sentencia alguna de las pruebas aportadas en el proceso.
En este sentido, se debe mencionar que el sentenciador tiene el deber de examinar todas y cada unas de las pruebas que haya sido incorporadas por las partes en el expediente dentro del lapso legalmente establecido, por consiguiente, la inmotivación del fallo por silencio de pruebas se producirá cuando el Juez en el desarrollo de su labor jurisdiccional, ignore totalmente cualesquiera de las prueba cursante en los autos, sin atribuirle sentido o peso específico de ningún tipo, siempre y cuando quede demostrado que dicho elemento probatorio es de tal importancia que alternaría la naturaleza del juicio. (Vid. Sentencia N° 1507, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 7 de junio 2006, en el caso: EDMUNDO JOSÉ PEÑA SOLEDAD VS. C.V.G. FERROMINERA ORINOCO COMPAÑÍA ANÓNIMA).
En este mismo orden de ideas, esta Instancia Jurisdiccional aprecia que no siempre el vicio de silencio de pruebas acarrea una violación al deber que tiene el juez de pronunciarse sobre cada una de las pruebas presentadas por las partes intervinientes en el proceso, sino que sólo se genera cuando los elementos probatorios objeto del silencio sean determinantes en la motivación del fallo.
En este sentido, indicó que dentro de las pruebas silenciadas por el a quo se tienen las publicaciones del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, en las cuales se evidencia las carreras ofertadas por la institución, demostrando que alguna de las carreras ofertadas lo hace de forma exclusiva, lo que a su juicio permite ver la violación del derecho a la educación, sin embargo, de lo manifestado por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia apelada se observa lo siguiente:
“[…] la valoración que hayan hecho otros órganos del poder público sobre la idoneidad o no del recurrente o del inmueble Quinta Mis Abuelos para prestar el servicio de educación, así como que el recurrente sea la única institución educativa en prestar determinadas carreras, no resultan, en forma alguna, elementos cuya valoración tenía que tomar en cuenta la Administración a efectos de la imposición de la sanción en referencia. […]” [Corchetes de esta Corte].

De lo anterior se evidencia que el Juzgado a quo sí tomo en consideración lo señalado por la parte actora en cuanto a la opinión del Ministerio para el Poder Popular para la Educación Superior, sin embargo manifestó que la misma no era relevante para el caso y no debió ser tomada en cuenta por la Administración.
Por consiguiente, esta Corte concuerda con lo señalado por el Tribunal de Primera Instancia, toda vez que la opinión del referido Ministerio en nada podría afectar la decisión de sancionar a los recurrentes por la infracción cometida al desarrollar un uso ilegal al no contar con la aprobación por parte de la Ingeniería Municipal; lo mismo ocurre con la referencia de exclusividad de las materias que ofertan, ya que no se les está prohibiendo que las sigan ofertando, sólo que no lo pueden hacer en una zona residencial como lo es la zona R-3 en donde se encuentra el inmueble Quinta “Mis Abuelos”, sin contar con la autorización reglamentaria emanada de la Alcaldía.
Por otra parte, en cuanto a la prueba documental que se refiere al listado de los estudiantes del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, esta Corte observa que este listado en nada guarda relación con los hechos denunciados por la Administración, toda vez que el caso que se suscita es con relación a la violación del ordenamiento jurídico por desconocer lo establecido en la Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre, puesto que se instaló un uso complementario sin solicitar previamente la aprobación de la Ingeniería Municipal, por lo que la parte no puede pretender que por prestar un servicio público que resulta ser de interés general, para todos los estudiantes que ahí cursan sus carreras, desconocer lo establecido en las ordenanzas y mucho menos cuando ya ha sido señalado que las disposiciones normativas en materia de ordenación del territorio son materia de orden público, lo cual representa una flagrante violación al ordenamiento jurídico.
Por último, la parte actora indicó que el Juzgado a quo no hizo referencia a las pruebas que constan en el expediente en donde se evidencia que el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, viene funcionando desde el año 2001, con lo que de acuerdo a sus dichos se desprende la materialización de la prescripción de las infracciones y sanciones urbanísticas, sin embargo en cuanto al tema de la prescripción resuelto por el Tribunal de Primera Instancia el mismo hizo un análisis en el cual concluyó que “la infracción de la variable fundamental uso, es una infracción permanente o continuada, y en ese sentido, la comisión de la infracción se entiende terminada una vez termine el desarrollo del uso no permitido por la norma urbanística”, indicando además que “no puede sostenerse que operó la prescripción de la sanción correspondiente, pues la infracción aún se está consumando”.
En otras palabras, no es necesario determinar desde qué momento se encuentra cometiendo la infracción el recurrente, toda vez que en el caso como el de marras el lapso de prescripción no ha comenzado a correr, de modo que el mismo comienza con el cese de la infracción cometida, tal y como ya ha sido señalado por esta Corte en los acápites anteriores.
Por consiguiente, el criterio expuesto por el Juzgado de Primera Instancia concuerda con lo manifestado por este Órgano Jurisdiccional con relación a la prescripción, y en consecuencia no resultan pertinentes las pruebas indicadas, ya que en nada alterarían lo decidido en el juicio.
Así pues, esta Corte debe concluir que el Juzgado a quo no incurrió en el vicio de silencio de prueba, por lo que debe desechar el argumento expuesto por la parte recurrente. Así se establece.
x) De la supuesta violación de los principios de proporcionalidad y racionalidad.
En este sentido, la recurrente manifestó que la Administración debió tomar en cuenta que el servicio que prestan es un servicio público es de interés general, por lo que al sancionarlo como lo hizo está perjudicando a todo un grupo de estudiantes que ahí se encuentran y que tienen las esperanzas de terminar su carrera, además de no tomar en cuenta que algunas de las carreras que imparten lo hacen de forma exclusiva, indicando del mismo modo que fue ignorado por la Administración el hecho de que se encontraban plenamente autorizados por el Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, por lo que a su juicio cuando el Juzgado de Primera Instancia estableció que la Administración Municipal no había violado los principios de proporcionalidad y racionalidad incurrió en un error de juzgamiento por una errónea interpretación de los hechos y del derecho.
Visto lo anterior, resulta pertinente señalar que cuando una autoridad competente se encuentre ejerciendo la facultad sancionatoria, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad que constituye la infracción y la sanción que se va a aplicar. (Vid. Sentencia Nº 247 de fecha 26 febrero de 2009 dictada por la Sala Político Administra del Tribunal Supremo de Justicia, caso: María Gertrudis López López contra la Contraloría General de la República).
Así, todas las medidas que vayan a ser adoptadas por la Administración Municipal deben ser proporcionales con los hechos que se susciten en el caso especifico tal como lo establece el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo tanto en casos como el de marras donde la Administración tenía un límite mínimo y uno máximo, debe previamente apreciar la situación de hecho y las circunstancias que las rodean. (Vid. Sentencia Nº 1202 de fecha 2 de octubre de 2002, la Sala Político Administrativo. caso: Aserca Airlines, C.A.).
Se observa que la sanción de multa impuesta a los recurrentes se encuentra establecida en el artículo 110 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, la cual establece que:
“Artículo 110.- Las demás actividades contrarias a la presente Ley o a los planes de ordenación urbanística o de desarrollo urbano local darán lugar, según la gravedad de la falta, la naturaleza de la actividad realizada y la magnitud del daño causado a la aplicación de multas entre UN MIL BOLÍVARES (Bs. 1.000,00) y UN MILLÓN DE BOLÍVARES (Bs. 1.000.000,00).
La administración en todo caso, deberá evaluar estas circunstancias, y aplicar la multa que sea pertinente, no estando autorizada a aplicar pura y simplemente, el término medio.
Si el daño causado es cuantificable económicamente, el monto de la multa se establecerá conforme a los mismos criterios anteriormente indicados, entre un veinte (20%) y un sesenta (60%) por ciento sobre el costo del mismo, previamente determinado por el organismo respectivo, siempre que la multa no resulte menor al monto de las multas antes indicadas.” [Resaltado de esta Corte].
Del artículo anteriormente transcripto, se evidencia que la Administración es quien impondrá la sanción de acuerdo a la gravedad de la infracción cometida, para la cual tomará las circunstancias que considere necesarias a los fines de lograr establecer el daño causado por la infracción cometida.
Por otro parte, resulta necesario hacer mención al contenido del acto administrativo dictado por la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, en el cual se establecieron las sanciones al referido Instituto Universitario, indicándose lo siguiente:
“RESUELVE
PRIMERO: SANCIONAR a la sociedad mercantil INSTITUTO UNIVERSITARIO DE DISEÑO LAS MERCEDES, C.A. la cual en su condición de infractora; deberá cancelar una multa de UN MIL BOLÍVARES FUERTES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. F 1.000,00) resultante de aplicar el artículo 110 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
SEGUNDO: DECLARAR el USO ILEGAL del inmueble identificado como Quinta Mis Abuelos, Nº de Catastro 103-006-002, ubicado en la Avenida Río de Janeiro, Urbanización Chuao, jurisdicción del Municipio Baruta del Estado Miranda, y n consecuencia, ORDENAR la restitución inmediata del uso de vivienda unifamiliar en el referido inmueble.” [Mayúsculas y negrillas del original].
De lo anterior, se evidencia que la Administración impuso la sanción de multa, tal como lo establece el artículo 110 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística antes mencionada, toda vez que fue constatada la infracción a la variable fundamental de uso, al igual que la restitución del uso permitido en la Ordenanza de Zonificación, es decir, en el presenta caso el de vivienda unifamiliar.
Por lo tanto, cuando la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda impuso la multa en su límite superior, lo hizo porque consideró que la infracción cometida por el Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C. A., resultaba ser de tal gravedad por el daño causado que debió imponerle el límite superior, luego de analizar las condiciones que rodean la infracción, por lo que la actuación de la Administración fue de acuerdo a la facultad y previsiones que le otorga la propia ley.
Si bien es cierto, que como señala la propia recurrente el uso para el que destina el inmueble es para la prestación de un servicio público, también es cierto que como ha sido indicado anteriormente por esta Corte, el mismo no se encuentra exento de cumplir con las formalidades y los requisitos que las leyes impongan, como ocurre en el presente caso donde resulta necesario e imprescindible contar con la autorización de la Ingeniería Municipal para instalar un edificio educacional, por lo que este Órgano Jurisdiccional debe determinar que el hecho de que la parte preste un servicio de interés general no quiere decir que el mismo no sea importante, ni mucho menos de que no debe ser tomado en cuenta, sino que esto no puede servir para que la recurrente se ampare pretendiendo desconocer e ignorar el ordenamiento jurídico, ya que toda actividad o conducta desplegada por los particulares se encuentran condicionada a lo establecido en las leyes, de modo que si es contraria a las mismas será objeto de la imposición de sanciones.
Por otro lado, en cuanto a la autorización para prestar el servicio a la educación dictada por el Ministerio para el Poder Popular para la Educación Superior, esta Corte debe indicar que la misma no guarda relación con la materia de ordenación urbanística que es la materia discutida en el presente caso; toda vez que una cosa es el permiso otorgado por el Ministerio antes señalado y otra muy distinta es la autorización que debe otorgar el Órgano Municipal para el funcionamiento de un Instituto Universitario en una parcela en la que se permite es el uso de “Vivienda Unifamiliar Aislada y Bifamiliar Aislada”, por lo que mal puede la parte actora pretender que el Municipio tome en cuenta la referida autorización, ya que esta lo único que demuestra es que está facultada para prestar el servicio de la educación, pero esto no quiere decir que pueda realizarlo en la zona discutida, toda vez que esto le atañe es al Municipio, quien es el encargado de verificar si el uso dado al inmueble corresponde o no con el uso permitido por la ordenanza, tal como ha sido señalado anteriormente.
En este sentido, esta Instancia Jurisdiccional aprecia que efectivamente la Administración actuó apegada a la Ordenanza, al momento que aplicó la sanción que consideró correspondiente, y que su decisión no fue desproporcionada, ya que la sanción impuesta estuvo adecuada a la gravedad de la infracción cometida, tal como lo establece el artículo 110 ejusdem, por lo tanto la actividad desplegada por la Administración fue ajustada a derecho. Así se establece.
Ahora bien, en virtud que esta Corte ha desvirtuado todos y cada uno de los argumentos denunciados por la parte actora, verificando de este modo que la actuación realizada por la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda se encuentra ajustada a derecho y que la misma no viola ninguno de los derechos ni principios señalados por la representación judicial del Instituto Universitario de Diseño Las Mercedes, C.A., sin embargo, este Órgano Jurisdiccional observa que cuando la recurrida ordenó la “restitución inmediata del uso de vivienda unifamiliar en el referido inmueble”, lo hizo con el fin de restablecer la legalidad urbanística, no obstante esta Alzada en búsqueda de una tutela judicial efectiva y de garantizar el interés general, específicamente el interés de los estudiantes que en el referido Instituto se encuentran cursando sus carreras, considera este Tribunal Colegiado que es de gran importancia tomar en cuenta el período escolar que están actualmente cursando los estudiantes de dicha institución, por tanto la Administración deberá estimar tal situación a los fines de que la ejecución del acto aquí debatido no altere, ni interrumpa el normal desenvolvimiento del actual período lectivo hasta que este finalice, para que de este modo no se vea perjudicado el servicio de educación.
Por lo que, se considera conveniente exhortar al recurrente para que realice los trámites necesarios a los fines de solicitarle a la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda la autorización para darle al inmueble el uso complementario educacional, o en su defecto proceda a su traslado a otra sede, una vez culminado el período escolar en curso, para así evitar una interrupción de las clases, y de esta manera no se afecte el año escolar de los estudiantes. Así se establece.
Así pues, en virtud de los razonamientos antes expuestos resulta forzoso para esta Corte declarar SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 26 de septiembre de 2012, por la abogada Catherina Gallardo Vaudo actuando con su carácter de representante judicial del Instituto Universitario de Diseños Las Mercedes, C.A., contra la sentencia dictada el día 24 de septiembre de 2012, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el referido Instituto Universitario de Diseños Las Mercedes, C.A.; y en consecuencia se CONFIRMA en los términos expuestos el fallo apelado. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 26 de septiembre de 2012, por la abogada Catherina Gallardo Vaudo actuando con su carácter de representante judicial del Instituto Universitario de Diseños Las Mercedes, C.A., contra la sentencia dictada el día 24 de septiembre de 2012, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el referido Instituto Universitario de Diseños Las Mercedes, C.A.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- CONFIRMA en los términos expuestos el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los nueve (9) días del mes de julio del año dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
El Presidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASM
Ponente El Vicepresidente,

GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ
El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

AP42-R-2012-001462
ASV/48
En fecha ________________ ( ) de ___________________de dos mil trece (2013), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.

La Secretaria Accidental.