TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-R-2007-001165

En fecha 30 de julio de 2007, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nro. 07-1968 de fecha 20 de julio de 2007, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana MARTHA COROMOTO TOLEDO TORREALBA, titular de la cédula de identidad Nº 5.891.891, asistida por el Abogado Iván Raúl Galeano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 78.336, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 002-2006, emanada de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de haber sido oído en ambos efectos en fecha 20 de julio de 2007, el recurso de apelación ejercido en fecha 24 de mayo de 2007, por el Abogado Guillermo Fuenmayor, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 75.461, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, contra la decisión dictada por el referido Juzgado en fecha 25 de abril de 2007, que declaró Parciamente Con Lugar la querella interpuesta.

En fecha 6 de agosto de 2007, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de esa misma fecha se designó ponente a la Juez Aymara Vilchez, se dio inicio a la relación de la causa, ordenando aplicar el procedimiento previsto en el artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En los lapsos procesales pertinentes, fue presentado el escrito de fundamentación a la apelación por la Representación Judicial de la parte querellada, así como el escrito de contestación a la misma por parte de la querellante. No se promovieron pruebas en el lapso correspondiente y celebrado el acto de informes, en fecha 28 de noviembre de 2007, se dijo “Vistos”.

En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada de la siguiente manera: Andrés Eloy Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez. En fecha 3 de marzo de 2009, la Corte se abocó al conocimiento de la causa.

En fecha 23 de abril de 2009, se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente. En fecha 28 de ese mismo mes y año se dio cumplimiento a lo ordenado.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Abogado Efrén Navarro, fue elegida la nueva Junta Directiva, quedando reconsituida la Corte de la siguiente manera: Enrique Sánchez; Juez Presidente, Efrén Navarro; Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez. En fecha 22 de noviembre de 2010, la Corte se abocó al conocimiento de la causa.

En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Abogada Marisol Marin R., se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada su Junta Directiva de la manera siguiente: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez. En fecha 25 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el presente asunto, previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL.

En fecha 08 de mayo de 2006, la ciudadana Martha Coromoto Toledo Torrealba, debidamente asistida de Abogado, ambos antes identificados, presentó querella funcionarial en los siguientes términos:

Señaló que en fecha 8 de mayo de 2001, ingresó como contratada en el cargo de Secretaria adscrita a la Dirección General de Centralización de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador y que, posteriormente, ingresó a partir del 1º de enero de 2002 como personal fijo, según le fue notificado el 15 de enero de ese mismo mes y año, en el cargo de Secretario Ejecutivo de Contraloría III.

Que en fecha 31 de marzo de 2006, se le notificó de su destitución, conforme a la causal prevista en el artículo 86, ordinal 9, esto es, por abandono injustificado de trabajo durante tres días hábiles en el lapso de 30 días continuos. Indicó que la Administración fundamentó su decisión en la supuesta verificación de ausencias injustificadas los días 10, 11, 13 y 14 de octubre de 2005.

Denunció respecto del acto impugnado, la existencia del vicio de falso supuesto, pues a su decir, en el acto recurrido la propia Administración reconoce que se encontraba de reposo médico, pero que la constancia correspondiente no fue presentada dentro del lapso de ley.

Alegó que se verificó el vicio de error de derecho o falsa aplicación de ley, toda vez que la Administración no apreció la causa de inasistencia durante los días indicados como falta, señalando que la justificación a dichas ausencias fue consignada de forma extemporánea “…por lo cual prescindió del total y absoluto procedimiento por cuanto no señalan el FUNDAMENTO EN EL CUAL SE APOYAN PARA ESTABLECER DICHA EXTEMPORANEIDAD”. Igualmente, expresó que el acto adolece del vicio de silencio de prueba, pues en el expediente constan todos los Certificados de Incapacidad, por lo que su ausencia fue justificada.

Finalmente requirió que se declare la nulidad del acto de destitución del cargo y se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, así como el pago de los sueldos dejados de percibir con sus respectivos aumentos y el pago del beneficio de ticket de alimentación.
II
DEL FALLO APELADO

En fecha 25 de abril de 2007, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar la querella interpuesta en los términos siguientes:

En primer lugar refirió el A quo, que luego de una revisión exhaustiva del expediente, en el caso de autos la Administración dio cumplimiento al procedimiento previsto en la ley para la destitución de funcionarios y que del mismo se evidenciaba la participación de la parte querellante.

Expone que, la Administración al momento de resolver el fondo del asunto, le imputa a la actora la causal establecida en el artículo 86, ordinal 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, basándose en una supuesta extemporaneidad en la consignación de los reposos que sustentan su incapacidad, que debieron consignarse dentro de las 72 horas siguientes de haber sido otorgado y que de la lectura de la Resolución impugnada, se aprecia que la Administración fundamentó su decisión en diversas testimoniales en las cuales, los testigos declaran que la hoy querellante no presentó los reposos correspondientes en el lapso de 72 horas y que, en el lapso correspondiente en sede administrativa no promovió pruebas.

Enfatizó el A quo en su sentencia que en el procedimiento no fue discutida la existencia del estado de salud de la accionante que le generaba de la incapacidad, sino meramente en la consignación extemporánea de los justificativos de la misma, señalando que en ningún momento la Administración indicó en que norma se encuentra establecido el lapso de 72 horas para la consignación de reposos y que en caso de existir alguna norma o reglamento que establezca el referido lapso, ello no constituye causal de de destitución, sustentando su criterio en el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública; indicando asimismo que si bien existe un lapso de “caducidad” para consignar los reposos médicos dentro de la Administración, resulta exagerada la imposición de la sanción de destitución por dicha extemporaneidad, pues con ello se estaría incurriendo en violación al principio de proporcionalidad.

Por todo lo anterior el sentenciador de instancia anuló el acto recurrido, al considerar que el acto se encontraba viciado de falso supuesto de derecho, entendido como errónea aplicación de la norma y en consecuencia de ello, ordenó la reincorporación al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de los sueldos más sus respectivos aumentos, negando el pago del ticket de alimentación por considerar que para su percepción se requiere la prestación efectiva del servicio, igualmente ordenó la práctica de una experticia complementaria del fallo.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 28 de septiembre de 2007, la Abogada Mabelys da Silva, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 93.225, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, presentó escrito de fundamentación de la apelación en lo siguientes términos:

Luego de hacer una breve reseña de lo expresado por el Juez A quo en la sentencia, señaló que la referida decisión violentó el principio de igualdad procesal, error de interpretación de una norma e incongruencia, contemplados en los artículos 12, 15 y 313 ordinal 1º y Artículo 243 ordinal 4º del Código de Procedimiento Civil y Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 21, toda vez que en su criterio no le dio un trato igual ante la Ley al Municipio y no se atienen a lo alegado y probado en autos.

Expuso que existió incongruencia pues por una parte señala que el acto fue dictado por el órgano competente pero al mismo tiempo señala que el acto administrativo, no fue un acto formal, dando una explicación confusa de los actos dictados por la Contraloría Municipal. Sostiene que el acto impugnado estuvo ajustado a derecho“…a consecuencia del uso y la costumbre ya que se toma como regla interna dentro de la Institución…”; igualmente precisó que de conformidad con artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, el Municipio puede dictar actos de efectos generales de carácter normativo denominados ordenanzas y actos de efectos a particulares denominados Acuerdos y que la destitución de un funcionario tiene carácter normativo.

Finalmente, solicitó que se declare con lugar la apelación y en consecuencia se revoque la decisión apelada.

IV
DEL ESCRITO DE CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 3 de octubre de 2007, el Abogado Pedro Cordero, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) Nº 34.320, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, consignó contestación a la fundamentación de la apelación en los siguientes términos:

Señaló que respecto de la denuncia de transgresión de los artículos 12, 15 y 313 ordinal 1º y artículo 243 ordinal 4 y artículo 21 de la Constitución, olvidó la formalizante que el primer artículo nombrado recoge varios principios como lo son la veracidad, por cuanto el juez debe procurar la verdad; legalidad dado que debe sujetarse a normas de derecho; congruencia entre la decisión y la pretensión y el principio de presentación según el cual el sentenciador no puede sacar elementos de convicción fuera de autos, por lo que según su criterio el juzgador cumplió a cabalidad con el artículo 12, siendo el apelante quien de alguna forma violentó los deberes de lealtad y probidad que deben cumplir las partes. En cuanto a la denuncia de transgresión del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, señala que en ningún momento hubo violación alguna a tal norma.

Señaló la querellante, a modo referencial, las razones en que se fundamentó el A quo para decidir, insistiendo en que su representada no se encuentra incursa en los parámetros establecidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública para la destitución de funcionarios, recalcando que conforme los términos en los que quedo trabada la litis el recurso versa sobre la nulidad de la Resolución Nº 002-2006, emanada del ente querellado, habiendo quedado demostrado tal y como lo señaló el A quo que la Administración incurrió en excesos y vicios que afectan el acto impugnado en su esencia y en su forma.

Finalmente solicitó que se confirme en todas y cada una de sus partes el fallo apelado, declarando con lugar la demanda e imponiendo las sanciones a las que hubiere lugar a la Apoderada Judicial de la recurrida por haber incurrido en abuso temerario de los derechos consagrados en la ley.

V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Previo a cualquier pronunciamiento, debe precisar esta instancia que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en materia de función pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por tanto, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer en segunda instancia de la presente causa. Así se declara.

Una vez declarada la competencia para el conocimiento de la presente causa, pasa esta Corte a conocer los fundamentos de la apelación ejercida y en ese sentido se observa que, en el presente caso la demanda conocida en primera instancia versó sobre la nulidad del acto contenido en la Resolución Nº 002-2006, de fecha 10 de enero de 2006, notificada a la accionante en fecha 31 de marzo de ese mismo año, mediante la cual se le destituyó del cargo de Secretaria Ejecutiva III, adscrita a la Dirección de Control de Administración Municipal Descentralizada de la Contraloría del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, ello en atención a la causal de destitución prevista en el artículo 86 numeral 9, referida a la falta injustificada durante 3 días hábiles en el lapso de 30 días continuos.

Respecto del acto impugnado, denunció la querellante los vicios de falso supuesto, vicio de error de derecho y silencio de pruebas. El Juzgado A quo, al conocer del asunto, decidió declarar nulo el acto, por considerar que la no consignación del reposo en el lapso de 72 horas no es causal de destitución, y dado que “…en ningún momento del proceso, el organismo querellado indica en qué ley se encuentra establecido el lapso de 72 horas para la consignación de reposos médicos…”, así como la existencia de falso supuesto de derecho y una violación al principio de proporcionalidad.

De la referida decisión apeló la Representación Judicial de la parte querellada, aduciendo la violación de los artículos 12, 15, 313 ordinal 1º y artículo 243 ordinal 4º, todos del Código de Procedimiento Civil así como el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de igual modo denunció la existencia de incongruencia negativa y otras precisiones respecto del tipo de actos a ser dictados por la Contraloría Municipal, señalando que el acto impugnado estuvo ajustado a la costumbre del Instituto.

Ahora bien, frente a las denuncias del apelante deben efectuarse algunas precisiones; en primer lugar en cuanto al vicio de incongruencia negativa, se aprecia que el accionante sustenta el mismo en que el Juez A quo por una parte señala que el acto fue dictado por el órgano competente pero al mismo tiempo señala que el acto administrativo, no fue un acto formal, dando una explicación confusa de los actos dictados por la Contraloría Municipal.

En relación a ello, debe indicarse que el vicio de incongruencia negativa tiene lugar cuando el Juez no se pronuncia sobre todos las defensas y excepciones plasmadas en autos, se ha reconocido que la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas, debiendo por el contrario ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, para dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso, de modo que el vicio en referencia se produce cada vez que el juzgador altera o modifica el problema judicial debatido, ya sea porque no resuelve sólo sobre lo alegado, o bien porque no decide sobre todo lo alegado, diferenciándose así lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha entendido como incongruencia positiva y negativa (Ver sentencias Nos. 183 del 14 de febrero de 2008 y 00868, de fecha 30 de junio de 2011 ambos de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

Precisado lo anterior, se observa que en el caso de autos, lo denunciado no se compadece con el vicio de incongruencia negativa, pues no aduce el apelante que el fallo haya dejado de pronunciarse sobre algún aspecto en particular. Adicionalmente, de la lectura detenida del fallo recurrido, no se aprecia que la sentencia hubiere efectuado mención alguna que guarde relación con lo indicado por el apelante, pues nunca mencionó nada relacionado con la competencia de quien dictó el acto ni con el carácter formal del mismo, ni siquiera fueron aspectos debatidos en la controversia.

Igual situación se produce respecto del alegato referido al tipo de actos a ser dictados por la Contraloría Municipal, toda vez que a lo largo del fallo, la recurrida no hace precisiones vinculadas a tales aspectos. Por ello deben desestimarse tales denuncias, pues resultan ser absolutamente descontextualizadas con los términos en los que quedó plasmada la controversia, dado que en nada se relacionan con lo controvertido ni con lo decidido por la sentencia dictada en primera instancia. Así se declara.

Igualmente, en cuanto a la denuncia del ordinal 1º del artículo 313, ya en otra oportunidades ha reseñado esta Corte que, la base legal indicada es propia del recurso de casación, toda vez que la referida norma consagra los presupuestos de procedencia del mismo por infracciones de forma y fondo, cuyo conocimiento resulta impropio en vía de apelación en los procedimientos contenciosos administrativos funcionariales seguidos ante esta Corte, por resultar ajeno a la naturaleza de este recurso ordinario tal y como lo ha indicado esta instancia en otras oportunidades (Vid. Sentencia Nº 2012-248 del 29 de febrero de 2012, caso: Cruz Deciderio Malavé vs. Servicio Autónomo de Aeropuertos del estado Monagas, Sentencia 2012-1256 de fecha 23 de julio de 2012, caso: Juan Karlos García García). Así se declara.

En cuanto a la denuncia de error de interpretación de una norma, aprecia esta Alzada, que lo denunciado fue someramente referido, sin señalar el apelante en su fundamentación con base a qué sustentaba su denuncia, esto es, no expresó que norma consideró interpretada de manera errónea por tanto, se hace forzoso para esta instancia desestimar la misma, toda vez que se encuentra desprovista de sustento fáctico y jurídico. Así se declara.

En relación a la denuncia de la presunta transgresión del principio de igualdad contenido en los artículos 15 del Código de Procedimiento Civil y 21 de la Constitución, referido a que, según la Representación del ente querellado, no se dio un trato igual ante la Ley al Municipio respecto de la parte recurrente, observa esta Corte que el principio de igualdad, aplicado a los procesos judiciales, se encuentra recogido en las normas indicadas y supone que se mantendrá a las partes en los derechos y facultades comunes a ellas, sin preferencias ni desigualdades una respecto de la otra.

Ahora bien, se observa que en el caso de autos el apelante se limitó a referir su denuncia en términos genéricos, sin que especificara en modo concreto, en qué hechos o actos consideraba que había existido una relación desigual en el proceso, produciendo un quebrantamiento de sus derechos; sin que en el contenido integral del expediente pueda apreciarse objetivamente la existencia de la desigualdad denunciada, toda vez que se conservaron las formalidades procesales pertinentes y los lapsos de ley en igualdad de condiciones para ambas partes, por lo cual resulta forzoso para esta instancia desechar la denuncia bajo análisis. Así se declara.

Asimismo, frente a las consideraciones efectuadas en los párrafos precedentes, debe indicarse que más allá de los errores e imprecisiones en los que pueda incurrir el apelante, la Alzada se encuentra obligada a revisar de manera integral el fallo apelado, ello en atención a la naturaleza de la apelación como medio de gravamen, por lo que esta Corte, actuando como Tribunal de Alzada en la presente causa, analizará los restantes vicios, revisando de modo integral el fallo recurrido. Así se declara.

Precisado lo anterior, corresponde conocer la denuncia referida la transgresión del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, esto es, el deber del juez de decidir sobre lo alegado y probado en autos, aprecia esta instancia que constituye un deber del Juez proferir su decisión conforme a los elementos insertos en la causa, esto es, conforme lo alegado y probado en autos, ajustándose a las normas de derecho a menos que expresamente la ley le faculte para decidir conforme a la equidad.

En ese sentido se observa que la sentencia recurrida centra su decisión expresando que, la Administración nunca discutió la existencia de la incapacidad, sino que únicamente consideró que los comprobantes de incapacidad habían sido consignados en forma extemporánea y que ello, a criterio del Juez A quo, no era suficiente para declarar la existencia de la causal de destitución y que en ningún momento del proceso, el organismo querellado indica en qué ley se encuentra establecido el lapso de 72 horas para la consignación de reposos médicos por lo que consideró que existe falso supuesto de derecho y una violación al principio de proporcionalidad.

Ahora bien, a los fines de determinar si el A quo dio cumplimiento al referido artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, es necesario apreciar el contenido de las actas procesales frente a lo decidido en la sentencia recurrida y a tal fin se observa que de la Resolución impugnada que riela a los folios 6 al 10 de la primera pieza del expediente, se desprende que la Administración nunca desconoció la existencia del reposo, centrando su decisión en que la querellante “…no se presentó a su lugar de trabajo los días diez (10), once (11), trece (13) y catorce (14) de octubre de 2005 y no obstante a ello no justificó su inasistencia, sino hasta el día 18 de octubre de 2005, es cuando consigna ante la Dirección de Recurso Humanos un Certificado de incapacidad emitido por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales…”. (Negrillas añadidas).

De lo indicado se desprende que, tal y como lo reseñó el A quo, del contenido del acto se desprende que la Administración no desconoció la existencia de una causa para las inasistencias, sino que, basa la verificación de las inasistencias injustificadas en la extemporaneidad con la que fue consignado el reposo.

En ese mismo orden, observa esta Corte al folio 41 al 45 del expediente administrativo, copia simple del reposo e informe médico emitido por el Dr. Humberto Lamanna, Traumatólogo, médico privado tratante de la accionante en fecha 10 de octubre de 2005 y certificado de incapacidad expedido por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales a favor de la querellante, de fecha 13 de octubre de 2005, en el cual acredita la incapacidad temporal de ésta desde el 9 de octubre hasta el 9 de septiembre de ese mismo año, validando así el reposo concedido por el médico personal de la querellante, abarcando en su duración, los días en los que ocurrieron las supuestas faltas injustificadas, documentos que no fueron desconocidos en la oportunidad procesal pertinente y por tanto se tienen como fidedignos de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

Igualmente, en el último de los documentos señalados, aparece sello de recibido del ente querellado, fechado el 18 de octubre de 2005.

Ello así, de las actas que conforman el expediente se observa que la decisión del A quo se ajustó a lo alegado y probado en autos, toda vez que de las actas procesales se hace evidente que, tal y como lo reseñó la sentencia apelada, la Administración nunca desconoció la existencia del Certificado de Incapacidad que avala la patología que padecía la accionante y que daba lugar a sus ausencias, sino que fundó su decisión en la consignación extemporánea de dicho certificado de incapacidad, por lo cual esta instancia desestima la denuncia referida a la infracción del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

De otra parte, en cuanto al alegato expresado en la fundamentación de la apelación, referido a que el acto administrativo impugnado se ajustaba “…a consecuencia del uso y la costumbre ya que se toma como regla interna dentro de la Institución…” ello como fundamento a la necesidad de consignar el reposo en el lapso de 72 horas, se hace necesario efectuar algunas precisiones respecto de la oportunidad para presentar los comprobantes que den cuenta de la causa justificada de la ausencia ante la Administración Pública por parte de los funcionarios.

En ese sentido, vale señalar que la Ley del Estatuto de la Función establece en su artículo 26 lo que “Los funcionarios o funcionarias al servicio de la Administración Pública tendrán derecho a los permisos y licencias que se establezcan en los reglamentos de esta Ley, los cuales pueden ser con goce de sueldo o sin él y de carácter obligatorio o potestativo”; del mismo modo conforme al artículo 55 del Reglamento General de Carrera Administrativa, aún vigente “Cuando por circunstancias excepcionales no le sea posible al funcionario solicitar el permiso, dará aviso de tal situación a su superior inmediato a la brevedad posible; al reintegrarse a sus funciones justificará por escrito su inasistencia y acompañará, si fuere el caso, las pruebas correspondientes”.

De dichas normas se desprende en primer lugar el derecho de todo funcionario a gozar de los permisos y licencias de acuerdo a lo que paute el reglamento de dicha ley y que, si al funcionario se le imposibilita solicitar permiso por circunstancias excepcionales, deberá i) informar a su superior de las razones de su ausencia a la brevedad posible y ii) demostrar o justificar con los instrumentos probatorios correspondientes (Vid. Sentencia Nº 915 del 9 de junio de 2011 de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).

Ahora bien, en cuanto a la oportunidad de presentar el justificativo correspondiente, esta Corte ha establecido que si bien no indica la norma el tiempo perentorio para presentar el justificativo de ausencia, el funcionario debe hacer del conocimiento de la Administración, a la brevedad posible el mismo, entendiendo que lo determinante para que configure la causal de destitución es que la ausencia no haya sido justificada y de considerar que no fue así, la Administración debe sustanciar un procedimiento a los fines de demostrar y verificar si un funcionario cometió la falta o no, por lo que no podría pretender la Administración que luego de realizado dicho procedimiento administrativo y que, del mismo se demuestre que existe una justificación a las faltas cometidas, pretender que dicha justificación no tenga validez por cuanto no fue consignada en la oportunidad que exige la Administración para su presentación, siendo este acto lesivo y contrario a la defensa del funcionario que justifica su falta y subsana la misma (Vid. Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de fecha 09 de marzo de 2011, Nº 2011-209 Caso: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA).

De manera que, conforme al criterio que fuera expresado por esta Corte en el fallo indicado, lo determinante para verificar la existencia de la causa de destitución era la comprobación o no de una causa justificada de ausencia sin que resultara determinante la oportunidad en la que fueran presentados los soportes que dieran cuenta de ello. No obstante, vale aclarar que en el ejercicio de la función jurisdiccional, el Juez puede revisar la amplitud de sus propios dichos, confirmándolos en el tiempo, modificándolos del todo o ajustándolos a nuevas realidades inexistentes o no advertidas al tiempo en que fuera expresado el criterio primigenio. Dicho lo anterior, precisa esta Alzada lo siguiente:

En el desarrollo ordinario de la actividad desplegada por los órganos y entes de la Administración Pública, lo idóneo es la asistencia diaria de los funcionarios, quienes en resumidas cuentas son los que ejecutan y/o materializan las tareas de la Administración. Ahora bien, cuando por razones externas al funcionario éste debe ausentarse de sus funciones, la razón que genera dicha separación, puede causar, por su propia naturaleza, que dicha ausencia sea extendida por considerables lapsos de tiempo.
En algunos casos, la esencia de dicha causal, le imposibilita al funcionario informar y presentar los comprobantes correspondientes que respalden la causa justificada de su falta de manera inmediata, ante lo cual, cobra importancia el sentido de la frase expresada en el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa cuando indica que tal justificativo deberá consignarse en la “brevedad posible” debiendo la Administración y posteriormente el Juez si así le corresponde ponderar ante la circunstancia de la cual se trate, cuando se materializó esa oportunidad, pues la clara intencionalidad de la norma es ofrecer al funcionario la posibilidad de dar por demostrado que la causa justificada existió, pero que no fue posible informar de ella, sino hasta determinado momento.

En ese mismo orden de ideas, para cada caso, debe analizarse lo que disponga el ordenamiento, en normas legales, reglamentarias y/o de otra índole (leyes estadales, ordenanzas municipales, estatutos de personal internos entre otras, siempre que no resulten contradictorios con las normas de rango superior) teniendo en cuenta que la labor exegética del ordenamiento jurídico, implica su análisis sistemático e integral, esto es, que cada norma, sea estudiada teniendo en cuenta el contexto en el cual está insertas, en coordinación con el resto del ordenamiento.

Indicado lo anterior, en el caso específico de las ausencias por razones de enfermedad o accidente que no incapacite de manera absoluta y permanente al funcionario, tenemos que la propia Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 27 indica que los funcionarios públicos tendrán derecho a su protección integral a través del sistema de seguridad social en los términos y condiciones que establezca la ley y los reglamentos que regulan el Sistema de Seguridad Social.

En ese orden de ideas, se aprecia que el Reglamento General de la Ley del Seguro Social, contenido en en el Decreto 3.3090 de fecha 2 de agosto de 1993, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.302 de fecha 22 de septiembre de 1993, aplicable rationae temporis al asunto bajo análisis, disponía en su artículo 141 que “En caso de enfermedad o accidente que le incapacite del trabajo, el asegurado tendrá derecho desde el cuarto (4) día de incapacidad y hasta por cincuenta y dos semanas consecutivas, a una indemnización diaria…”.

Tomando como referencia dicha norma (reproducida en idénticos términos en la Reforma Parcial del Reglamento General de la Ley del Seguro Social publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 30 de abril de 2012 Nº 39.912), aplicable al régimen funcionarial conforme a lo expresado en el párrafo que antecede, se deduce que, si el derecho a recibir indemnización por incapacidad temporal, surge al cuarto (4) día de dicha incapacidad, es porque, en lógica deductiva, dentro de los tres días anteriores, el afectado debe informar de la misma a su superior inmediato, presentando los reposos correspondientes, a los fines de ponerle en conocimiento de la incapacidad temporal y como consecuencia de ello, tener derecho a obtener los beneficios que de tal condición pueda derivarse.

De manera que, si bien la Ley del Estatuto de la Función Pública ni el Reglamento General de Carrera Administrativa disponen un lapso para informar de la causa justificada de inasistencia ni para presentar comprobantes que le respalden, limitándose la norma a indicar que el aviso ha de efectuarse a la brevedad posible, partiendo de la interpretación sistemática de las normas referidas en este fallo, entiende esta Corte que cuando la causa en base a la cual se pretenda justificar la ausencia sea la existencia de una incapacidad temporal, esto es, un accidente o padecimiento físico que impida acudir a las labores diarias, el lapso para informar y consignar los respaldos correspondientes ha de ser de tres (3) días hábiles, contados a partir del primer día de la falta.

No obstante, dicho lapso, debe contrastarse a su vez con el contenido de los artículos 59 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que establecen los lineamientos aplicables para el otorgamiento de permisos por causa de enfermedad y la comprobación ante la Administración de esta, estableciendo que en “caso de enfermedad o accidente que no causen invalidez absoluta y permanente para el ejercicio de su cargo, el funcionario tiene derecho a permiso por el tiempo que duren tales circunstancias, sin que en ningún caso dicho permiso podrá excederse el lapso máximo previsto en la Ley del Seguro Social…”. Asimismo, para el otorgamiento del referido permiso el funcionario “…deberá presentar certificado médico expedido por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, si el funcionario está asegurado, o expedido por el Servicio Médico de los organismos, si no lo está. Excepcionalmente, cuando no se den las circunstancias anteriores, el funcionario presentará los comprobantes del médico privado que lo atiende”.

De modo que en caso de enfermedad que no cause incapacidad absoluta y permanente, el funcionario tendrá derecho a permiso por el tiempo que sea necesario, dentro del límite establecido por la ley que rige al Seguro Social, teniendo en cuenta que para el otorgamiento de dicho permiso se indican distintas modalidades: i) si el funcionario está asegurado ante el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el certificado médico debe ser expedido por el referido instituto ii) si no se encuentra asegurado ante el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales el certificado médico ha de ser emitido por el Servicio Médico del organismo y iii) cuando no se den las circunstancias anteriores, esto es, cuando el funcionario no este asegurado ante el mencionado Instituto y cuando no exista Servicio Médico en el ente u órgano, presentará los comprobantes del médico privado que le atienda.

Lo anterior ha de ser considerado por la Administración al momento en que el funcionario presente su correspondiente comprobante, pues dependiendo de su inscripción o no ante el Seguro Social y de la existencia o no de un Servicio Médico, dependerá la idoneidad del comprobante de incapacidad presentado, como medio destinado a validar las ausencias.

Especial importancia cobrará lo indicado en aquellos casos en los que el reposo debe ser expedido por el seguro social o convalidado en aquellos casos en los que el funcionario padezca enfermedades crónicas que en la mayoría de los casos requieren control periódico por parte del médico tratante que puede ser privado, caso en el cual el afectado debe acudir al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales a validar dicho reposo por parte del especialista correspondiente en esa institución.

En los casos indicados, la emisión o validación del reposo respectivo, dependerá de circunstancias varias, como que el especialista requerido pase consulta en días y horarios específicos, así por ejemplo si el médico especialista necesario para el caso atiende los días lunes y viernes, por ejemplo, el paciente que presente una condición que le imposibilite de asistir a sus labores un día martes, no podrá obtener certificado válido sino hasta el día viernes, y si en nuestro caso hipotético la consulta fuese además en horario de tarde, probablemente no podrá presentarse el debido justificativo sino hasta el día lunes. En síntesis, pueden ocurrir que por razones ajenas al particular, por caso fortuito o fuerza mayor, no sea posible dar cumplimiento a dicho lapso.
En cualquier caso, ante asuntos que ofrezcan duda o que cuando menos hagan debatible el cumplimiento del lapso previsto para la consignación del certificado de incapacidad, debe atenderse a las consideraciones expresadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en cuanto a que el principio de Justicia exige decisiones que, además de ajustadas a la Ley, deben escoger, de entre varias soluciones posibles, la que más favorezca la satisfacción y el cumplimiento de los principios, valores y derechos estimados por la sociedad, sea que se encuentren plasmados o no en la Constitución. Y si bien es sabido que en ciertos casos no es sencillo determinar cuál situación debe prevalecer y en qué casos debe hacerlo, siempre valdrá la pena hacer el esfuerzo por observar más allá de las circunstancias inmediatas, y remontarse a las que contextualizan el problema (Vid. Sentencia N ° 18 del 13 de febrero de 2013).

En conclusión, esta Corte estima pertinente redimensionar el criterio que fuere expresado en la decisión 2011-209 (Caso: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA) en el entendido que si bien a efectos de la causal de destitución prevista en el artículo 86 numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Público, lo determinante es que la falta sea injustificada, no debe olvidarse la importancia de la prestación efectiva del servicio de los funcionarios públicos para el correcto desarrollo de la actividad encomendada a los distintos órganos y entes de la Administración, por lo que en caso de ausencia de estos, deben informar de la causa que la origina dentro de la estricta brevedad posible teniendo en cuenta que en casos específicos de ausencia por incapacidad temporal, el lapso es de tres días por aplicación del Reglamento General de la Ley del Seguro Social. Asimismo debe observarse el asunto bajo la óptica más favorable a la satisfacción y el cumplimiento de los principios, valores y derechos estimados por la sociedad, sea que se encuentren plasmados o no en la Constitución, apreciando más allá de las circunstancias inmediatas remontándose a aquellas que contextualizan el problema.

Bajo el criterio expuesto, en casos de ausencia por incapacidad temporal del funcionario no puede alegar la Administración que la no consignación de justificativo dentro de las 72 horas siguientes a la falta, hace per se que dicha ausencia sea injustificada, toda vez que al hacerlo constituiría una causal objetiva de destitución que ante su sola verificación conduciría a la sanción más gravosa de la que puede ser objeto un funcionario, lo conducente es ponderar las circunstancias integrales del asunto para determinar si en efecto por razones imputables al funcionario, éste no presentó el justificativo de incapacidad correspondiente en el lapso pertinente, incurriendo en el supuesto de hecho generador de la sanción, esto es, ausencia injustificada por 3 días hábiles en el lapso de tres días continuos.

Efectuadas las consideraciones que anteceden, observa que en el caso de autos, conforme se desprende del acto impugnado (ver folio 4) y de las actas que conforman el expediente administrativo (acto de descargos que riela al folio 41 y siguientes), que la accionante presentaba dolencias severas a nivel lumbar que dieron lugar a reposo médico, acudiendo ante su médico tratante el día lunes 10 de octubre de 2005, fecha de consulta pautada previamente, en la que además debía reincorporarse a sus labores, toda vez que su reposo venció el domingo anterior.

Señaló la accionante en su acto de descargos, que no fue sino hasta el 13 de octubre de 2005 cuando logró convalidar su reposo, señalando que para el día 10 los dolores que le aquejaban no le permitían acudir al seguro luego de salir de su consulta, por lo que acudió al día siguiente al “…INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.) en el cual me informaron que el Dr. ALEXIS LORETO S., Médico Traumatólogo de esa Institución, el cual certifica mis reposos (…) se encuentra de vacaciones, que el reposo lo tenía que conformar el Dr.MENESES Médico Traumatologo del turno de la tarde, pero que ya no tenían número, teniendo que volver el día jueves 13-10-05 de 7:00 a 7:30 am y esperar hasta las 10:00am para que dieran el número”.

En ese mismo acto señaló que no fue sino hasta el día 13 de octubre de horas de la tarde que logró convalidar el reposo, que el día viernes 14 de octubre de 2005 envió a su hija quien no pudo entregarlo por razones ajenas a su voluntad y el lunes 17 de ese mismo mes y año su hija trató de consignarlo pero éste no fue recibido porque debía ser presentado por la propia accionante según le fue manifestado, por ello no fue sino hasta el día 18 de octubre de 2005, cuando le fue posible entregar el certificado de incapacidad ante la Contraloría del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Estas circunstancias se constatan de las declaraciones insertas en el expediente administrativo y reproducidas en el acto impugnado, así como en el propio reposo emitido por el médico tratante fechado el día 10 de octubre y el certificado de incapacidad que convalidó el Seguro Social en fecha 13 de octubre de 2005.

Por tanto, se concluye que la causa justificada que amparaba las ausencias de la querellante existió y la extemporaneidad en su consignación, se generó por causas ajenas a la funcionaria, en primer lugar por las dificultades para convalidar el reposo expedido por su médico tratante y en parte causada por la propia Administración al no permitirle a la hija de la accionante entregar el referido certificado de incapacidad.

De modo que, conforme a la situación verificada en autos, la extemporaneidad no puede ser tomada para dar por configurada la causal de destitución, mucho menos puede afirmar la parte accionada como fundamento a la decisión administrativa aquí impugnada, la costumbre del instituto, ello por las razones anotadas en el presente fallo. En consecuencia a lo anterior esta Alzada desestima el alegato bajo análisis.

Finalmente resta por conocer la supuesta infracción del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil en su numeral 4, esto es, la falta de indicación de los motivos de hecho y de derecho de la decisión, frente a lo cual, debe indicarse que dicho vicio existirá cuando no exista expresión de los motivos, cuando éstos se excluyan o anulen entre sí de modo tal que vacíen de contenido la decisión, observándose en el caso bajo análisis que la sentencia expresa las razones por las que estima que existe nulidad en el acto impugnado y lo hace de modo diáfano y sencillo, al punto tal que le fue posible al apelante atacar las razones de fondo de dicha decisión, por lo cual se hace ostensible la improcedencia del vicio denunciado. Así se declara.

Finalmente, a modo de colofón, vista la solicitud expresada por la querellante en la contestación a la fundamentación de la apelación, en la que requirió la aplicación de sanciones a la parte apelante, en virtud de las aseveraciones efectuadas por la parte querellante, estimando que cometió infracción del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, vale precisar que, lo manifestado en la fundamentación de la apelación, no se identifica con los supuestos invocados por la parte recurrente, previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 170 del eiusdem, y en general no constituyen expresiones que alcancen entidad suficiente para dar lugar a la sanción requerida, pues en todo caso son imprecisas y en algunos casos descontextualizadas del ámbito objetivo de la litis, más no ofensivas y por tanto en criterio de este Órgano Jurisdiccional no puede prosperar lo solicitado. Así se declara.

En virtud de las consideraciones expuestas, esta Corte declara SIN LUGAR la apelación ejercida por la Apoderada Judicial de la Contraloría Municipio Libertador del Distrito Capital, y en consecuencia CONFIRMA el fallo dictado en fecha 25 de abril de 2007, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer la apelación de fecha 24 de mayo de 2007, presentada por el Abogado Guillermo Fuenmayor, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 75.461, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, contra la decisión dictada por el referido Juzgado en fecha 25 de abril de 2007, que declaró Parciamente Con Lugar la querella interpuesta por la ciudadana MARTHA COROMOTO TOLEDO TORREALBA, identificada en autos, asistida de abogado, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

2- SIN LUGAR la apelación interpuesta.

3- CONFIRMA, el fallo apelado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de Origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil trece (2013). Años 202° de la Independencia y 154° de la Federación.
El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA Ponente

La Juez,

MARÍSOL MARÍN R.

El Secretario

IVAN HIDALGO

Exp. N° AP42-R-2007-001165
MEM-