JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-N-2009-000652
En fecha 16 de diciembre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 0055, de fecha 30 de octubre de 2009, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Betty Torres Díaz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 13.047, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana DILIA CAMACHO, titular de la cédula de identidad Nº 9.667.678, contra el acto administrativo contenido en correspondencia Nº R-0958 de fecha 8 de marzo de 2001 emanado del ciudadano Rector de la UNIVERSIDAD DE CARABOBO.
Dicha remisión se efectuó de conformidad con el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para conocer en consulta del fallo dictado en fecha 2 de abril de 2009, dictado por el referido Juzgado Superior, que declaró Con Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 16 de diciembre de 2009, se dio cuenta a la Corte y se designó Ponente al Juez Andrés Eloy Brito, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 5 de mayo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 12 de mayo de 2010, vencido el lapso establecido en el auto de fecha 5 de mayo de 2010, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la ciudadana Marisol Marín R., fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 25 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL
En fecha 23 de agosto de 2001, la Abogada Betty Torres Díaz, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Dilia Camacho, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra el acto administrativo contenido en correspondencia Nº R-0958 de fecha 8 de marzo de 2001, suscrita del ciudadano Rector de la Universidad de Carabobo, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Alegó que, “Mi representada prestó servicios en forma reiterada y permanente como Secretaria para la Universidad de Carabobo, por expresa disposición del ciudadano Rector de la Universidad (…) a través de correspondencia No. R-2.339 de fecha 8-6-2000 (sic) enviada a la Directora de Relaciones de Trabajo de la Universidad de Carabobo (…) donde autoriza la designación para laborar para el Sindicato Profesional de Trabajadores de la Educación Superior de la Universidad de Carabobo Núcleo Aragua (SINPROTESUCNA) a una Secretaria, que reúna los requisitos para el ingreso de personal a la Institución, por lo cual mi representada que había ingresado el 8-3-2000 (sic), y laboraba en la Oficina del Sindicato en la sede la Universidad de Carabobo, quedo totalmente autorizado su ingreso, sin la firma de ningún contrato (…) Servicios personales que prestó en la Oficina del Sindicato de Trabajadores de la Educación superior (sic) (SINPROTESUCNA) en el Núcleo Aragua de la Universidad de Carabobo…” (Mayúsculas del original).
Indicó que, “…que el Rector de la Universidad (…) resolvió poner en vigencia a partir del 01-01-94 (sic) Convenio de Trabajo suscrito entre la Universidad de Carabobo y la asociación (sic) de Empleados Administrativos el cual fue aprobado en reunión del Consejo Universitario en fecha 3-4-95 (sic) conforme al artículo 36 Ordinal 8 y 186 de la Ley de Universidades, convenio que rige para todos los empleados de la Universidad estén o no inscritos en la Asociación de Empleados Administrativos…”.
Señaló que, “…la Convención Colectiva establece los mecanismos de resolución de conflicto entre sus autoridades y los miembros de la Asociación de Empleados de la Universidad de Carabobo, señalando con toda claridad y precisión los procedimientos a seguir en caso de sancionar disciplinariamente al personal administrativo de la Universidad de Carabobo…”.
Manifestó que, “…existe y está vigente una Convención de Trabajo en la Universidad de Carabobo que establece mecanismos de resolución de conflictos entre la Universidad y sus trabajadores, ante la situación planteada, a mi representada se omitió parte (sic) del ciudadano Rector el procedimiento establecido en la Cláusula No 7, procediendo a prescindir de sus servicios mediante una conducta violatoria de las Cláusulas 5 y 7 (…) Al prescindir de la aplicación de los procedimientos previstos en la VII Convención de Trabajo, la Universidad incurrió en el vicio de ausencia total y absoluta del debido procedimiento establecido para resolver internamente los conflictos…” (Mayúsculas del original).
Que, “…en ningún momento mi representada sin haber incurrido en incumplimiento de sus obligaciones de trabajo, sin alguna gestión de conciliación, y sin algún procedimiento por ante la Comisión Tripartita de Arbitraje, se procedió a prescindir de sus servicios en forma injustificada, por lo que el acto que impugno es nulo total y absolutamente, tal como está previsto en el artículo 19 numeral de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, por lo que solicito sea declarado absolutamente nulo…”.
Finalmente, solicitó “…que mi representada sea reenganchada a su trabajo en las mismas condiciones de trabajo y le sean cancelados los sueldos causados desde el momento en que se procedió a su despido hasta el momento de su reincorporación, con todos los aumentos que por Ley o Convención Colectiva se causen durante todo el procedimiento, así como los bonos, vacaciones y aguinaldos que le correspondan…”.
II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
En fecha 2 de abril de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, dictó sentencia mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, bajo la siguiente motivación:
“Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto de lo cual observa.
(…)
De la revisión de las actas que forman el expediente (folio 110) se evidencia que la Dirección de Relaciones de Trabajo de la Universidad de Carabobo, en fecha 11 julio 2000, en comunicación dirigida a la Dirección de Planificación y Programación solicita previsión presupuestaria para la contratación de una Oficinista. Asimismo en el folio 111 se evidencia que la Dirección de Planificación y Programación Presupuestaria de la Universidad de Carabobo, mediante Oficio N° DPPP/219/DRT del 13 julio 2000 autoriza la contratación de una Oficinista, adscrita al Sindicato de Trabajadores de la Educación Superior de la Universidad de Carabobo, cargo ocupado por la querellante, lo cual se evidencia del folio 113.
(…)
Con relación al argumento de la Universidad de Carabobo, ente querellado, que la querellante, ciudadana Dilia Camacho, cédula de identidad V-9.667.678, no es empleada del personal administrativo ordinario y fijo, por cuanto la condición se obtiene cumplidas las formalidades del referido Convenio de Trabajo, relativo al ingreso mediante Régimen de Concurso.
Observa este Juzgador que el caso de autos debe analizarse desde el punto de vista constitucional. El artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que, en principio, los cargos de la Administración Pública son de carrera, salvo las excepciones que la misma norma instituye. Esta norma constitucional señala:
(…)
En atención a esta norma constitucional por regla general los cargos en la Administración pública son de carrera.
En cuanto al argumento del ente querellado relativo al ingreso mediante Régimen de Concurso observa este Juzgador que la realización de los Concursos es carga imputable en forma exclusiva a la Administración Pública, por lo cual, al ser designada una persona en cargo de Carrera, sin el cumplimiento de este requisito, establecido en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tiene derecho el funcionario afectado por esta situación irregular, propiciada por la Administración, a permanecer en el cargo hasta que la Administración realice el respectivo concurso, en el cual puede participar dicho funcionario en igualdad de circunstancias y condiciones que cualquier otro administrado que cumpla con los requisitos para ocupar el cargo.
De la revisión de las actas y del expediente administrativo consignado por el ente querellado se evidencia que la querellante, ciudadana Dilia Camacho, cédula de identidad V-9.667.678, como lo indica la Universidad de Carabobo, ente querellado, no participó en concurso para el cargo de Oficinista. Sin embargo, es la Universidad de Carabobo, quien incumple con el requisito establecido en el artículo 146 la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto omite el llamado a Concurso, y omisión ésta que es imputable en forma exclusiva al ente querellado.
En este sentido la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 14 agosto 2008, expresa:
(…)
Observa este Juzgador que de la revisión de las actas que conforman el expediente, del expediente administrativo consignado por el ente querellado y de las probanzas cursantes en autos no se evidencia que entre la querellante, ciudadana Dilia Camacho, cédula de identidad V-9.667.678, y la Universidad de Carabobo, ente querellado se suscribió contrato de trabajo.
Por cuanto el ente querellado, Universidad de Carabobo no aportó elementos que prueben la existencia de contrato de trabajo en forma escrita, como lo establece en forma preferente la Ley Orgánica del Trabajo, artículo 70, ni su celebración excepcional en forma oral, no es procedente el argumento del ente querellado relativo que la querellante prestaba servicios como contratada, por lo cual, para la terminación de la relación de trabajo, no es posible aplicar en el presente caso las normas establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo.
Observa este Juzgador que la Universidad de Carabobo, al argumentar que por reajuste de tipo organizacional y de índole presupuestaria, dispone prescindir de los servicios de la querellante, calificándola como personal contratado, sin aportar elementos que prueben la existencia de la relación contractual, parte de falso supuesto.
Con relación al vicio de falso supuesto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nro. 01117, del 18 septiembre 2002, expresa:
(…)
Determinado lo anterior observa este Juzgador que la Universidad de Carabobo, ente querellado al calificar a la querellante, ciudadana Dilia Camacho, cédula de identidad V-9.667.678, como personal contratado y prescindir de sus servicios por reajuste de tipo organizacional y de índole presupuestaria, sin la debida comprobación de la existencia del contrato de trabajo, parte de falso supuesto, por error en la apreciación y calificación de los hechos, por no existir en el expediente prueba de la celebración del contrato de trabajo, por lo cual no puede calificarse a la querellante como personal contratado de la Universidad de Carabobo. En consecuencia, el acto administrativo contenido en la Correspondencia N° R-0958 del 8 marzo 2001, dictado por el Rector de la Universidad de Carabobo, se encuentra inficionado del vicio de falso supuesto, y así se decide.
Declarada la nulidad del acto administrativo no procede continuar analizando otros alegatos de las partes, por cuanto su finalidad fue alcanzada. En consecuencia procede la reincorporación de la querellante, ciudadana Dilia Camacho, cédula de identidad V-9.667.678, al cargo Oficinista en las oficinas del Sindicato de Trabajadores de la Educación Superior (SINPROTESUCNA), Núcleo Aragua de la Universidad de Carabobo, y el pago de salarios dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro, hasta su reincorporación definitiva al mencionado cargo. A los fines del cálculo de los mismos se ordena la experticia complementaria al fallo definitivo, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide. (Mayúsculas del original).
III
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse con relación a su competencia para conocer en consulta de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuando éstos resulten contrarios a los intereses de la República.
El artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece lo siguiente:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
En concordancia con la norma citada, se observa que conforme al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la revisión en Alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, en materia de recursos contenciosos administrativos funcionariales, corresponde a las Cortes Primera y Segunda de los Contencioso Administrativo; en consecuencia esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la consulta de la sentencia dictada en fecha 2 de abril de 2009 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte. Así se declara.
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Declarada su competencia para conocer de la consulta planteada, considera esta Corte necesario establecer la finalidad de dicha institución como una prerrogativa procesal a favor de la República, esto es con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República.
Conforme a ello, se debe señalar que la prerrogativa procesal de la consulta que haya de ser planteada ante el respectivo Tribunal superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, no constituye una fórmula de control general de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad viene a ser la defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada mediante un fallo dictado por el A quo. En efecto, a ningún otro resultado conduce la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), en la cual el Máximo Intérprete de la Constitución, expresó:
“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Negrillas de esta Corte).
Asimismo, la señalada Sala en sentencia Nº 1.107 de fecha 8 de junio de 2007 (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:
“…La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’). (…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso…” (Énfasis de esta Corte).
De lo anterior, se evidencia la obligación en la que se encuentran los Órganos Jurisdiccionales de aplicar las prerrogativas procesales acordadas por el legislador a la República pues, tales prerrogativas tienen como propósito impedir afectaciones en el cumplimiento de los fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual debe realizarse mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República.
Así, la anterior sentencia sostuvo la aplicación de la consulta obligatoria establecida en el antiguo artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República hoy 72 del Decreto Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aún en los casos en que la representación en juicio de los intereses patrimoniales de los entes del Estado haya o no apelado de la sentencia y con prescindencia así, que en el caso concreto, se aplique o no el procedimiento respectivo de segunda instancia, en virtud del desistimiento tácito o expreso del recurso de apelación interpuesto.
Ahora bien, precisado lo anterior, corresponde a esta Corte determinar si, en el caso de autos, resulta aplicable la consulta obligatoria establecida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Reforma Parcial del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, según el cual toda sentencia definitiva que resulte contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal superior competente.
De esta manera, aprecia este Órgano Jurisdiccional que en el caso de autos la parte recurrida es la Universidad de Carabobo, la cual la jurisprudencia la ha asimilado a un instituto autónomo, en virtud que detenta una personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional.
En ese sentido, se pronunció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante decisión Nº 04550 del 22 de junio de 2005, (caso: Elaine Claret Moreno Arrieta contra la Universidad Nacional Experimental Rafael María Baralt), en la cual se estableció lo siguiente:
“En el caso de autos, la parte demandada es una Universidad Nacional creada por Decreto Legislativo Nº 1435 de fecha 15 de marzo de 1982, la cual no puede ser considerada como la República, ni empresa del Estado. Sin embargo, a pesar de la imposibilidad de su asimilación existencial, las Universidades nacionales o públicas participan de la naturaleza de los Institutos Autónomos, en cuanto a sus componentes estructurales, tales como personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente al Fisco Nacional y además, de conformidad con el artículo 2 de la Ley de Universidades, se trata de instituciones al servicio de la Nación formando parte de la Administración Pública Nacional y por tanto, por participar de las características principales de aquellos institutos, y por los intereses fundamentales que representan, se justifica, que a los fines de su protección jurisdiccional, se les extienda el fuero contencioso administrativo y por ello, el conocimiento de cualquier acción o recurso que se ejerza en su contra, corresponde al igual que en los casos de los institutos autónomos, a la jurisdicción contenciosa administrativa”.
En el presente caso, la parte recurrida es la Universidad de Carabobo, la cual con base en lo ut supra citado se constituye como una universidad nacional equiparable por su naturaleza jurídica a los Institutos Autónomos, por ser un órgano de la Administración Pública Nacional creado por el Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, institución creada al servicio de la República (artículo 2 de la Ley de Universidades) que se configura como parte de la Administración Pública Nacional; en este orden de ideas, es preciso hacer referencia al artículo 97 de la derogada Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.305 del 17 de octubre de 2001, -aplicable ratione temporis- el cual establece lo siguiente:
“(…) Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios (…)”.
De la disposición transcrita, se evidencia que el referido instrumento normativo hizo extensivo a los institutos autónomos nacionales y estadales, los privilegios y prerrogativas acordados a la República.
En la misma orientación, el artículo 36 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, (antes artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público), contiene una cláusula de aplicación extensiva, conforme al cual, las prerrogativas y privilegios que acordaran las leyes nacionales a la República serían aplicables, por efecto del artículo in examine, a los Estados y a los Institutos Autónomos.
En concatenación con lo anterior, es de expresar que la norma procesal contenida en el artículo 72 del Decreto Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece en favor de la República el antes mencionado beneficio procesal cuando exista una decisión definitiva contraria a las pretensiones de la República, contra la cual no se hayan ejercido los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello.
De igual manera, el artículo 15 de la Ley de Universidades, dispone lo siguiente:
“Artículo 15. Las Universidades Nacionales gozarán en cuanto a su patrimonio, de las prerrogativas que al Fisco Nacional acuerda la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional”.
Establecido lo anterior, se debe expresar que las prerrogativas procesales de las que gozan los órganos o entes públicos deben estar previstas de manera expresa en la Ley; lo que significa que no se puede aplicar tales prerrogativas, sin que la misma se haya establecido por el legislador.
Dicho lo anterior, debe observarse que la sentencia emitida en fecha 2 de abril de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso de la Región Centro Norte, es contraria a la defensa y excepción la Universidad de Carabobo, por lo que ante tal circunstancia, debe ser aplicada al caso de autos, la prerrogativa contenida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en consecuencia, resulta Procedente la consulta obligatoria del fallo de autos, mediante el se cual declaró Con Lugar la querella funcionarial interpuesta contra ella Universidad de Carabobo. Así se declara.
Establecido lo anterior, cabe señalar que en aplicación del mencionado artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República el fallo sometido a consulta, debe ser revisado de manera puntual en relación a los aspectos o puntos que resultaron contrarios a la pretensión, excepción o defensa de la Universidad de Carabobo, pues aquellos que resultaron contrarios a la pretensión de la parte recurrente deben considerarse como firmes, producto de su inactividad al no interponer de manera oportuna el correspondiente recurso de apelación, entendiéndose que ante tal hecho no existe disconformidad con la materia decidida por la sentencia de primera instancia.
En virtud de lo anteriormente expuesto, corresponde a este Órgano Jurisdiccional emprender su actividad de revisión del fallo sometido a la consulta, para lo cual se reitera, sólo en cuanto a los puntos que resultaron contrarios a la pretensión la Universidad de Carabobo, razón por la cual pasa esta Corte a revisar el mencionado fallo y al efecto, se observa:
Se evidencia, que la querella funcionarial ejercida por la Abogada Betty Torres Díaz, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Dilia Camacho, se circunscribe a la solicitud de nulidad de Acto Administrativo contenido en correspondencia Nº R-0958 de fecha 8 de marzo de 2001 emanado del ciudadano Rector de la Universidad de Carabobo, notificado en fecha 8 de marzo de 2001, por medio del cual “por reajustes de tipo organizacional y de índole presupuestaria, este Despacho ha dispuesto prescindir de sus servicios que como oficinista ha presentado, hasta el 8 de marzo del presente año…”.
En este orden de ideas, se observa que el iudex A quo al momento de emitir su decisión sobre el caso de marras, declaró Con lugar la misma fundamentando su proceder en que “…con el criterio expuesto por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 agosto 2008, que, en aplicación de los principios derivados del Estado Social de Derecho y de Justicia establecido en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe reconocerse el derecho a la estabilidad provisional o transitoria al funcionario que ha ingresado en forma irregular a un cargo de carrera, sin previo el respectivo concurso. (…) Por cuanto el ente querellado, no aportó elementos que prueben la existencia de contrato de trabajo en forma escrita, como lo establece en forma preferente la Ley Orgánica del Trabajo, artículo 70, ni su celebración excepcional en forma oral, no es procedente el argumento del ente querellado relativo que la querellante prestaba servicios como contratada, por lo cual, para la terminación de la relación de trabajo, no es posible aplicar en el presente caso las normas establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo (…) observa este Juzgador que el ente querellado al calificar a la querellante, ciudadana Dilia Camacho, como personal contratado y prescindir de sus servicios por reajuste de tipo organizacional y de índole presupuestaria, sin la debida comprobación de la existencia del contrato de trabajo, parte de falso supuesto, por error en la apreciación y calificación de los hechos, por no existir en el expediente prueba de la celebración del contrato de trabajo, por lo cual no puede calificarse a la querellante como personal contratado de la Universidad de Carabobo. En consecuencia, el acto administrativo contenido en la Correspondencia N° R-0958 del 8 marzo 2001, dictado por el Rector de la Universidad de Carabobo, se encuentra inficionado del vicio de falso supuesto, y así se decide…”.
Por otra parte, la representación judicial de la Universidad de Carabobo en su escrito de contestación alegó, que “…en el caso de marras, no estamos en presencia de una empleada de PERSONAL ADMINISTRATIVO ORDINARIO Y FIJO, ya que tal condición se obtiene cumpliéndose con las formalidades estipuladas en el referido Convenio de Trabajo, relativo al ingreso mediante Régimen de CONCURSO (…) la recurrente no es una funcionaria administrativa de la Institución ofertó el cargo en un Concurso Público…”.
Ello así, pasa esta Corte a revisar el mencionado fallo, sólo en cuanto a los aspectos que resultaron contrarios a las pretensiones, defensas o excepciones de la República, y al efecto se observa:
Considera oportuno esta Corte, recordar que la derogada Ley de Carrera Administrativa imponía un requisito previo de ineludible acatamiento para la elección del funcionario que ocuparía el cargo de que se tratara, el cual era el respectivo concurso público de oposición, en el cual todos los aspirantes, en condiciones de igualdad y con absoluta transparencia, serían evaluados en los puntos directamente relacionados con el cargo optado.
Visto lo anterior, esta Corte considera necesario, traer a colación los artículos 34 y 35 la Ley de Carrera Administrativa - aplicable rationae temporis- que establecía los requisitos para la selección e ingreso de los funcionarios públicos de carrera, en los términos siguientes:
“Artículo 34. Para ingresar a la Administración Pública Nacional, es necesario reunir los siguientes requisitos:
1.- Ser venezolano.
2.- Tener buena conducta.
3.- Llenar los requisitos mínimos correspondientes al cargo respectivo.
4.- No estar sujeto a interdicción civil, y
5.- Las demás, que establezcan la Constitución y las Leyes”.
“Artículo 35. La selección para el ingreso a la carrera administrativa se efectuará mediante concurso a los cuales se dará la mayor publicidad posible. Tales concursos estarán abiertos a toda persona que reúna los requisitos previstos en el artículo anterior y los que se establezcan en las especificaciones del cargo correspondiente, sin discriminaciones de ninguna índole. La referida selección se efectuará mediante la evaluación de los aspectos que se relacionen directamente con el correspondiente desempeño de los cargos. Los resultados de la evaluación se notificarán a los aspirantes dentro de un lapso no mayor de sesenta (60) días” (Negrillas de esta Corte).
De las disposiciones normativas ut supra, se desprende que, la derogada Ley de Carrera Administrativa imponía un requisito previo de obligatorio cumplimiento para la elección de un funcionario que ocuparía el cargo de carrera, refiriéndonos al concurso público de oposición, en el cual todos los aspirantes, en condiciones de igualdad y con absoluta transparencia, serían evaluados en los puntos directamente relacionados con el cargo optado.
Desde de la entrada en vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa y hasta la promulgación del Texto Fundamental de 1999, fue éste el único modo legal de incorporación a la función pública, previsto en el ordenamiento jurídico venezolano.
No obstante, si bien es cierto que la derogada Ley de Carrera Administrativa establecía como único modo de ingreso a la Administración Pública la figura del concurso público, merece la pena destacar que en la práctica sucedieron circunstancias que permitieron el ingreso de funcionarios públicos a la Administración Pública, a través de figuras diferentes al concurso público y que, a pesar de ello, se les consideraba funcionarios públicos como tales. Esa circunstancia se daba en mayor cuantía por la presencia de un alto índice de contratados en la Administración Pública, o de funcionarios que aún no “ingresando” por la vía del contrato, en definitiva obtenían un nombramiento para un cargo para el cual nunca concursaron.
Ello así, se permitió en la práctica y por vía de jurisprudencia la aplicación de las antiguas tesis que admitían la posibilidad de incorporación a la carrera administrativa mediante el “ingreso simulado”, dando cabida a los llamados “funcionarios de hecho”, producto de la contratación de personal para desempeñar cargos de carrera. Lo anterior permitió, a pesar de las normas sobre ingreso contenidas en la Ley de Carrera Administrativa, que el personal contratado perteneciente a la Administración Pública, en cierta forma, pudiera convertirse en funcionarios públicos, por medio de la aplicación de una posición jurisprudencial denominada Tesis de la Simulación Contractual, sostenida en un primer momento por el Tribunal de la Carrera Administrativa y asumida posteriormente en reiterada jurisprudencia por este Órgano Jurisdiccional.
Los caracteres enumerados, desarrollados y aplicados en numerosas oportunidades por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desencadenaron la llamada tesis del ingreso simulado, o tesis de la simulación contractual, o bien, tesis del funcionario de hecho, lo que en definitiva fue el desarrollo de un ingreso irregular de funcionarios públicos, en contraposición a la forma establecida legalmente para ingresar, es decir, el concurso.
No obstante ello, se determinó que no en todos los casos en que se verifique la presencia de un personal contratado a nombre de la Administración Pública, debía concluirse a priori que se trataba de un funcionario público, pues, para ello previamente debía realizarse un escrutinio de cada caso en concreto, a fin de determinar si en el mismo se había cumplido con los extremos establecidos por vía jurisprudencial, para considerar aplicable la Tesis de la Simulación Contractual, y así poder comprobar si se trataba de un funcionario público, y por tanto, encontrarse sujeto a las normas contenidas en la derogada Ley de Carrera Administrativa.
Con referencia a lo anterior, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 1803 del 21 de diciembre de 2000, reiterando jurisprudencia de vieja data, aseveró lo que a continuación se transcribe:
“…ha sido jurisprudencia de esta Alzada, (véase entre otras, sentencia de fecha 12 de enero de 1987, caso: Guillermina Hiller Vs. Instituto Nacional de Cooperación Educativa), que si un funcionario ingresa a la Administración en calidad de contratado, pero desempeña un cargo clasificado como de carrera, cumple un horario a tiempo completo, disfruta de los beneficios de un funcionario público y la prestación del servicio se realiza por varios períodos presupuestarios, tal ingreso se tiene como un ingreso simulado a la Administración Pública Nacional, que no es otra cosa que la manifestación de voluntad de la Administración de querer establecer una verdadera relación de empleo público entre el administrado y la Administración” (Negritas de esta Corte).
Asimismo, en sentencia Nº 1539 del 28 de noviembre de 2000, de este Órgano Jurisdiccional (véase también sentencias posteriores, por ejemplo, las Nros. 1862 del 21 de diciembre de 2000, y 1753 del 26 de julio de 2001, entre muchas otras) precisó que:
“En primer lugar, pasa es[a] Corte a establecer la condición de funcionarios de carrera o no de la querellante y se observa, que cursan a los folios […] los contratos suscritos entre la Administración y la recurrente, de los cuales se evidencia que los mismos fueron celebrados sucesivamente, que las funciones desempeñadas por la contratada eran de un cargo de carrera, así como el horario cumplido por la actora era a tiempo completo.
Lo anterior le permite concluir a es[a] Corte que se está en presencia de un ingreso simulado a la Administración, en consecuencia debe afirmarse que la recurrente adquirió la condición de funcionario de carrera, razón por la cual la Administración para retirarla del cargo de Abogado debió cumplir el procedimiento correspondiente…” (Negritas de esta Corte).
Los caracteres enumerados, aplicados en diversas ocasiones por este Órgano Jurisdiccional, desencadenaron la llamada tesis del ingreso simulado, lo que en definitiva fue el desarrollo de un ingreso irregular de funcionarios públicos, en contraposición a la forma establecida legalmente para ingresar, es decir, el concurso.
En este sentido, se estableció que las personas que prestaban servicio a la Administración Pública en calidad funcionarios que aún no “ingresando” por la vía del contrato, en definitiva obtenían un nombramiento para un cargo para el cual nunca concursaron - como es el caso que nos atañe- se considerarían funcionarios públicos, una vez verificadas ciertas condiciones, siendo éstas las explanadas a continuación:
1. Prórrogas sucesivas del contrato celebrado entre el particular y la Administración.
2. El horario cumplido por el funcionario y las condiciones en que prestaba su servicio a la Administración eran semejantes a las del resto de los funcionarios.
3. Que se encontrara desempeñando funciones de un cargo de carrera.
4. Que el contratado ocupara el cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del organismo.
En resguardo de la seguridad jurídica que debe proporcionar la vigencia de una determinada jurisprudencia, se ha aplicado en oportunidades anteriores, a situaciones en donde efectivamente, y previo el cumplimiento de los presupuestos necesarios, les fuera aplicable la jurisprudencia vigente para la fecha en que se verificó el ingreso del funcionario.
Ahora bien, conforme al análisis que se ha venido realizando, este Órgano Jurisdiccional considera necesario revisar si en caso de autos se dan los supuesto de hechos consagrados jurisprudencialmente referidos a la procedencia de la Tesis de la Simulación Contractual, tesis ésta que debe ser observada de manera casuística, en atención a las circunstancias particulares de cada caso en concreto, siendo ello así, en cuanto al primer requisito, prórrogas sucesivas del contrato celebrado entre el particular y la Administración, esta Corte observa que:
Cursa al folio ciento diez (110) del presente expediente judicial, el oficio Nº DAP-696, de fecha 11 de julio de 2000, suscrito por la Directora de Relaciones de Trabajo de la Universidad de Carabobo, dirigido al Director de Planificación y Programación Presupuestaria, por medio del cual le solicitó previsión presupuestaría para la contratación de una Oficinista adscrita al Sindicato de Trabajadores de la Educación Superior de la Universidad de Carabobo.
Que, en el folio ciento once (111) del presente expediente judicial, se evidencia que la Dirección de Planificación y Programación Presupuestaria mediante oficio Nº DPP-1219, de fecha 13 de julio de 2000, autorizó la contratación de una Oficinista, adscrita al Sindicato de Trabajadores de la Educación Superior de la Universidad de Carabobo, cargo ocupado por la ciudadana Dilia Camacho, lo que se evidencia del folio trece (13) del presente expediente.
Asimismo, cursa al folio ciento dieciséis (116) del presente expediente Judicial, el oficio Nº R-0958 de fecha 8 de marzo de 2001 emanado del ciudadano Rector de la Universidad de Carabobo, dirigido a la ciudadana Dilia Camacho, por medio del cual expresa, “Me dirijo a usted, a fin de hacer de su conocimiento que por reajuste de tipo organizacional y de índole presupuestaria, este Despacho ha dispuesto prescindir de sus servicios que como oficinista ha prestado, hasta el 8 de marzo del presente año en las oficinas del Sindicato de Trabajadores de la Educación Superior en el Núcleo Aragua de esta Institución”.
En virtud de lo anterior, esta Corte debe establecer que si bien no cursa al expediente copia del contrato suscrito por la recurrente de los elementos antes señalados se denota claramente, al contrario de lo señalado por él A quo, que la misma laboró en la Universidad de Carabobo como contratada.
Ello así, esta Corte observa del análisis exhaustivo del presente expediente que en el caso de autos, la ciudadana Dilia Camacho ingresó Universidad de Carabobo, ocupando el cargo de Oficinista contratada adscrita al Sindicato de Trabajadores de la Educación Superior de la Universidad de Carabobo desde el día 13 de julio de 2000, hasta el día 8 de marzo de 2001, tal y como se evidencia de los oficios contenidos en el presente expediente (Vid. Folios 110 al 111).
En virtud de lo expuesto, este Órgano Jurisdiccional analizando los elementos concurrentes de dicha tesis, no evidenció de los autos que la contratada haya ocupado el cargo con titularidad, que la misma haya prestado servicios en varios períodos presupuestarios, ni que sus contratos hubiesen tenido diversas prórrogas, por lo que, al no evidenciarse de autos la existencia de uno (1) de los presupuestos de carácter concurrente, discriminados por la jurisprudencia de la “Tesis de la Simulación Contractual”, considera esta Corte innecesario verificar los restantes requisitos, pues, con el simple hecho de la inexistencia de uno de los supuestos de hecho, tal como es las prórrogas sucesivas del contrato celebrado establecidos jurisprudencialmente, resulta suficiente para esta Corte determinar que el cargo desempeñado por la querellante no era de carrera, por tanto, decae de suyo la tesis en cuestión, razón por la cual, la ciudadana Dilia Camacho, carece de la condición de funcionario público, pues -se insiste- la relación que sostuvo con la Universidad de Carabobo, fue de carácter contractual, en consecuencia, se declara que la querellante no posee la cualidad de funcionario público de carrera que se atribuye. Así se declara.
Así las cosas, señala esta Corte que verificado el hecho de que la querellante no ostentó la condición de funcionaria de carrera, mal podría la Administración aplicarle un procedimiento disciplinario que se encuentra establecido para los funcionarios de la administración pública, siendo que, su condición en la Administración era de personal contratado para la prestación de servicios, razón por la cual, no correspondía la apertura de un procedimiento administrativo para su posterior retiro, puesto que la misma no tenía la condición de funcionario público que pretende hacer valer, en consecuencia, la Administración no menoscabo lo establecido en el artículo 19 numeral de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo. Así se declara.
Determinado lo anterior, este Órgano Jurisdiccional conociendo en consulta, observa que el Juzgado A quo no reviso correctamente la aplicación del criterio jurisprudencial de la “Tesis de la Simulación Contractual”, al considerar que la ciudadana Dilia Camacho, contrajo con la Universidad de Carabobo prorrogas sucesivas de contratos, por cuanto haciendo una revisión exhaustiva del expediente judicial no observa esta Corte elementos probatorios dirigidos a comprobar la prestación del servicio en los términos estipulados ut supra, por lo que no se configura la estabilidad relativa de la ciudadana Dilia Camacho.
En consonancia con lo expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dando cumplimiento a la consulta prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, REVOCA el fallo dictado en fecha 2 de abril de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, por medio del cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se declara.
Finalmente, visto que las razones precedentemente explanadas desarrollan el asunto principal planteado, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de la consulta prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en fecha 2 de abril de 2009, mediante el cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Betty Torres Díaz, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Dilia Camacho, contra el Acto Administrativo contenido en correspondencia Nº R-0958 de fecha 8 de marzo de 2001 emanado del ciudadano Rector de la UNIVERSIDAD DE CARABOBO.
2. REVOCA conociendo en consulta el fallo dictado en fecha 2 de abril de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.
3. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________de dos mil trece (2013). Años 202° de la Independencia y 154° de la Federación.
Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. N° AP42-N-2009-000652
EN/
En fecha ______________________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil trece (2013), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario.,
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