JUEZ PONENTE: MARISOL MARÍN R.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2013-000132
En fecha 1º de febrero de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 12-1692, de fecha 13 de diciembre de 2012, proveniente del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió las copias certificadas del cuaderno de medidas relacionado con la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el Abogado Pablo Solorzano Escalante, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 3.194, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Asociación Civil BIOANÁLISTAS DOU-LAB, A.C., inscrita en el Registro Público del Segundo Circuito del Municipio Sucre del estado Miranda, en fecha 23 de octubre de 2008, inscrito bajo el Nº 18, Tomo 4, folio 188 y la Sociedad Mercantil LABORATORIO CLÍNICO DUOLAB, C.A., inscrita el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, en fecha 27 de enero de 1998, bajo el Nº 1, tomo 3-A-Cto, contra el Acto Administrativo contenido en la Resolución Nº R-LG-2011-00151, emitida el 27 de octubre de 2011, por la DIRECCIÓN DE INGENIERÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en un sólo efecto en fecha 13 de diciembre de 2012, el recurso de apelación interpuesto en fecha 31 de julio de 2012, por la Abogada María Isabel Ruesta, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro.118.961, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Laboratorio Clínico Duolab, C.A., contra la sentencia dictada en fecha 26 de julio de 2012, por el mencionado Juzgado Superior mediante la cual declaró “…IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos…”.
En fecha 4 de febrero de 2013, se dio cuenta a esta Corte y se designó Ponente a la Juez MARISOL MARÍN R., fijándose el lapso de diez (10) días de despacho, para que la parte apelante presentase el escrito de fundamentación de la apelación, a tenor de lo previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 19 de febrero de 2013, la Abogada María Isabel Ruesta, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Laboratorio Clínico Duolab, C.A., consignó escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 25 de febrero de 2013, se dio inicio al lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció el 4 de marzo de ese mismo año.
En fecha 5 de marzo de 2013, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, a los fines que esta Corte dictara la decisión correspondiente. En esta misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA DE NULIDAD INTERPUESTA CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR
En fecha 24 de mayo de 2012, el Abogado Pablo Solorzano Escalante actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Asociación Civil Bioanálistas Dou-Lab, A.C. y la Sociedad Mercantil Laboratorio Clínico Duolab, C.A., contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº R-LG-11-00151 de fecha 27 de octubre de 2011, dictado por la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda, sobre la base de las consideraciones siguientes:
Relató, que “En fecha 28 de agosto de 2007, LABORATORIO CLINICO (sic) DUOLAB C.A., fue notificada del inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio por parte de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, para verificar la instalación del uso que se le había dado al Inmueble Don Federico donde ella tiene su sede, toda vez que éste podría contrariar lo establecido en el ordinal 1 del artículo 87 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” (Mayúsculas del original).
Que, el 27 de octubre de 2011, se dictó el acto administrativo que hoy se impugna, a través del cual se ordenó el cese permanente del uso instalado en el referido inmueble por considerar que el mismo contraviene el uso estipulado en la Ordenanza de Zonificación.
Alegó, “…la prescripción en la presente causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, pues mi representada viene ejerciendo su profesión de Bioanalista, bajo la figura de laboratorio clínico, desde hace más de 17 años, tal como desprende de los contratos de arrendamiento (…) En tal sentido, mal puede la Dirección de Ingeniería Municipal —cuya labor de fiscalización dentro del Municipio Chacao (…) declarar ilegal el uso dado al inmueble Don Federico por mi representada, 17 años después cuando dicha actividad ha sido prestada dentro de la Jurisdicción de su Competencia, prestando además un servicio público de gran utilidad y valor para toda la comunidad que reside en la Urbanización Los Palos Grandes y zonas adyacentes, resultando por ende la actuación administrativa discriminatoria y violatoria del principio constitucional de igualdad de las partes ante la Ley…”.
Expuso, que el acto impugnado adolece del vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto “…se desprende del documento constitutivo de BIOANALISTAS (sic) DUO-LAB A.C., que mi representada funciona como una Asociación Civil, y que el uso destinado al mencionado inmueble no es propiamente de actividad comercial, pues el laboratorio medico (sic) allí instalado no pertenece a la sociedad mercantil LABORATORIO CLINICO (sic) DUOLAB como lo menciona el acto administrativo, sino al libre ejercicio de mi representada. En tal sentido mi poderdante está ejerciendo su actividad profesional y no comercial, que no es otra que la de Bioanalista, lo cual, de conformidad con lo dispuesto en los ordinales C y E del artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Municipio Sucre en Jurisdicción del Municipio Chacao, debe entenderse uso complementario permitido en dicha zona…” (Mayúsculas del original).
Que, “…el uso destinado al inmueble Don Federico no contraviene el uso establecido en la zonificación, lo cual vicia al acto administrativo impugnado de falso supuesto de hecho lo hace anulable de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Denunció, la contravención del artículo 83 de de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud “…que la actividad profesional desplegada por mi representada reviste carácter de servicio público, pues se trata de cubrir necesidades que interesan a la comunidad, como es la Salud. Por lo tanto resulta arbitraria y violatoria del derecho constitucional a la salud, la orden de cese de las actividades desplegadas por mi poderdante, lo cual acarrea, sin lugar a dudas, un gran perjuicio a la comunidad de Los Palos Grandes y zonas adyacentes, quienes por más de 17 años han sido receptores del servicio público que ella presta…”.
Agregó, que “…la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, viola en forma flagrante el derecho a la igualdad (…), al sancionar a mi representada con una orden de cese de las actividades por ella instaladas en el inmueble Don Federico, cuando en ese misma inmueble, funcionan otras personas (naturales y jurídicas, entre ellas sociedades mercantiles) que realizan actividades verdaderamente comerciales y a las cuales si les está permitido el uso que destinan al mencionado inmueble”.
Solicitó medida cautelar de suspensión de efectos indicando que se encuentran satisfechos los extremos legales necesarios para el otorgamiento cautelar, exponiendo “…Como medio probatorio para acreditar que la actuación administrativa es completamente ilegal, (…) en el contenido del acto administrativo contenido en la Resolución N° R-LG-11-00151, de fecha 27 de octubre de 2011, signado con el N2 DDA-11-602-2 008, (…), a través del cual se ordenó el cese de las actividades instaladas en el inmueble donde tiene sede mi representada, desde hace más de 17 años, a pesar de que la misma opera bajo la figura de Asociación Civil por tratarse del ejercicio de la profesión de Bionalista (sic), concretándose además en un servicio público perteneciente al ramo de la salud que sirve de gran interés a la comunidad donde presta sus servicios” (Negrillas del original).
Por último, solicitó que sea declarado Con Lugar la presente demanda y que se suspendan los efectos del acto administrativo impugnado.
-II-
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 26 de julio de 2012, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, fundamentando su decisión en las siguientes razones de hecho y de derecho:
“Siendo la oportunidad para pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada, este Juzgado Superior pasa a pronunciarse sobre la misma y al respecto observa:
(…omissis…)
Establecidos los anteriores lineamientos, pasa este Órgano Jurisdiccional a verificar el cumplimiento de los mencionados requisitos en el caso concreto, y en tal sentido observa, que la tutela cautelar solicitada versa básicamente sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución Nº R-LG-11-00151, de fecha 27 de octubre de 2011’ (sic), emanado de la DIRECCIÓN DE INGENIERÍA DE (sic) MUNICIPAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, cuya copia certificada corre inserta desde el folio 33 al 50 del expediente judicial, y mediante la cual se declaró:
(…omissis…)
Al respecto este Juzgado estima que de la revisión de las actas que conforman el presente expediente se observa que la representación judicial de (sic) parte recurrente, en la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, tan sólo se limitó a esgrimir como argumento que su representada fue lesionada directamente por la ilegal actuación de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, al ordenar el cese permanente de las actividades instaladas en el inmueble Don Federico, por su representada; sin señalar al efecto los hechos concretos que configurasen los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, es decir el periculum in mora y el fumus boni iuris, circunstancias que tampoco saltan a la vista, toda vez que unicamente fueron incorporadas en esta etapa procesal las siguientes documentales:
1. Poder que acredita la representación de la parte actora. Folios (10 al 12), del expediente principal.
2. Documento de Registro de la Asociación Civil. BIOANALISTAS (sic) DUO-LAB, A.C Folios (13 al 17), del expediente principal.
3. Poder que acredita la representación de la parte actora. Folios (18 al 22), del expediente principal.
4. Documento de Registro de la Sociedad Mercantil ‘LABORATORIO CLINICO (sic) DOULAB, C.A. Folios (23 al 32), del expediente principal.
5. Oficio de notificación del Acto Administrativo. Folios (33), del expediente principal.
6. Resolución Nº R-LG-11-00151, Folios (34 al 51), del expediente principal.
7. Notificación de apertura de procedimiento administrativo, Folios (51 al 53), del expediente principal.
8. Contrato de arrendamiento signado con el Nº E1. Folios (54 al 57), del expediente principal.
9. Contrato de arrendamiento signado con el Nº E2, Folios (58 al 63), del expediente principal
10. Contrato de arrendamiento signado con el Nº E3, Folios (64 al 69), del expediente principal.
11. Contrato de arrendamiento signado con el Nº E4. Folios (70 al 75), del expediente principal.
12. Contrato de arrendamiento signado con el Nº E5 Folios (76 al 81), del expediente principal.
13. Contrato de arrendamiento signado con el Nº E6, Folios (82 al 87), del expediente principal.
14. Contrato de arrendamiento. Folios (88 al 96), del expediente principal.
De donde al menos en esta etapa procesal queda evidenciado que la parte actora es arrendataria del inmueble Quinta Don Federico, ubicado en la Tercera Avenida entre Cuarta y Quinta Transversal de la Urbanización Los Palos Grandes en donde se (sic) presume funciona la referida empresa que se presuntamente de acuerdo a lo establecido en su acta constitutiva, se dedica a realizar estudios, exámenes y análisis químicos, biológicos, microbiológicos e instrumentales de laboratorio, ensayos, investigaciones y asesoramientos, dichos elementos resultan insuficientes para entender acreditada la presunción de buen derecho necesaria para el otorgamiento de la tutela solicitada. Circunstancia que en adición a que la parte actora no consignó y no constan en autos por lo menos en esta etapa, medios de pruebas capaces de demostrar el peligro en la demora y el daño inminente que se cierne sobre su representada y considerando que hasta este momento tampoco se acreditó la presunción del buen derecho, requisito ese concomitante, para obtener el proveimiento cautelar, que hacen forzoso para este Tribunal declarar improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. Y así se decide…” (Mayúsculas y negrillas del original).
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 19 de febrero de 2013, la Abogada María Isabel Ruesta actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Laboratorio Clínico Duolab, C.A., consignó escrito de fundamentación de la apelación contra la decisión de fecha 26 de julio de 2012, que declaró Improcedente la medida cautelar solicitada, el cual fue presentado en los siguientes términos:
Que, en la sentencia apelada “…el Juez A Quo consideró que el fumus boni iuris, requisito de procedencia indispensable de toda medida cautelar, no se encuentra acreditado en autos y por tal motivo negó la providencia solicitada”.
Que, “…con la sola existencia del acto administrativo que se impugna, el cual corre inserto en autos, se entiende acreditado el fumus boni iuris o la apariencia de buen derecho por lo que resulta errónea la apreciación del A Quo al negar la medida solicitada al considerar que dicho presupuesto no se encuentra satisfecho…”.
Por último, solicitó que “Como quiera que la labor de esta alzada se circunscribe al contenido de la presente apelación en cuanto a la incorrecta aplicación de la justicia en la sentencia apelada (…) que declare con lugar la apelación y ordene al Juez A Quo a decretar la medida de suspensión de efectos conforme a los elementos que constan en autos, de los cuales se desprende que de no acordarse la misma estaría en un estado de indefensión a merced de los que disponga la Administración recurrida”.
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgado Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo, hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la presente apelación. Así se declara.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada la competencia, corresponde a esta Corte pronunciarse respecto al recurso de apelación interpuesto en fecha 31 de julio de 2012, por la parte accionante contra la sentencia dictada en fecha 26 de julio de 2012, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Improcedente la medida cautelar solicitada y a tal efecto, observa lo siguiente:
Aprecia esta Corte, que el ámbito objetivo de la acción interpuesta lo constituyó la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución signada bajo el N° R-LG-11-00151, de fecha 27 de octubre de 2011, dictada por la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda, que ordenó el cese permanente de las actividades del laboratorio clínico y consultorios médicos instalados en el inmueble situado en la Tercera Avenida entre Cuarta y Quinta Transversal de la Urbanización Los Palos Grandes, Quinta Don Federico, en la ciudad de Caracas, ubicado en jurisdicción del Municipio Chacao del estadoMiranda.
En virtud de lo anterior, la parte actora solicitó medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado de conformidad con la previsión establecida en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por su parte, el Juzgado a quo declaró Improcedente la solicitud de medida cautelar solicitada indicando que “…la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, tan sólo se limitó a esgrimir como argumento que su representada fue lesionada directamente por la ilegal actuación de la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, al ordenar el cese permanente de las actividades instaladas en el inmueble Don Federico, por su representada; sin señalar al efecto los hechos concretos que configurasen los requisitos de procedencia de toda medida cautelar…”, y que los elementos probatorios aportados “…resultan insuficientes para entender acreditada la presunción de buen derecho necesaria para el otorgamiento de la tutela solicitada…”.
Al respecto, el apelante expuso en su escrito de fundamentación a la apelación que en la sentencia impugnada “…el Juez A Quo consideró que el fumus boni iuris, requisito de procedencia indispensable de toda medida cautelar, no se encuentra acreditado en autos y por tal motivo negó la providencia solicitada” y en ese sentido, se puede apreciar que “…con la sola existencia del acto administrativo que se impugna, el cual corre inserto en autos, se entiende acreditado el fumus boni iuris o la apariencia de buen derecho por lo que resulta errónea la apreciación del A Quo al negar la medida solicitada al considerar que dicho presupuesto no se encuentra satisfecho…”.
Ahora bien, esta Corte conociendo del recurso de apelación interpuesto, estima necesario considerar algunas particularidades del caso y que merecen especial atención, con respecto a la motivación del fallo, el señalamiento de las diferentes razones y argumentaciones que el Juzgador de Instancia ha tenido en cuenta para llegar a la conclusión que configuraría la parte dispositiva de la sentencia impugnada.
Así, resulta menester puntualizar que las medidas cautelares son adoptadas con la finalidad de asegurar provisionalmente la situación jurídica infringida, el derecho o interés de que se trate, para que una eventual sentencia definitiva estimatoria de la pretensión pueda ser ejecutada de manera íntegra y eficaz, lográndose de este modo, garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva.
Considera este Órgano Jurisdiccional significar que la procedencia de las medidas cautelares se encuentra sujeta a condiciones específicas y concurrentes, cuya finalidad subyace en virtud de lo contemplado por el legislador, la cual comprende: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo, la presunción grave del derecho que se reclama y la adecuada ponderación del interés público involucrado.
En ese sentido, el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, prevé lo siguiente:
“Artículo 104: A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante”.
De la norma trascrita, se desprende en primer término que la procedencia de las medidas cautelares se encuentran sujetas a condiciones específicas y concurrentes, cuya finalidad subyace en virtud de lo contemplado por el legislador, la cual comprende: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo, la presunción grave del derecho que se reclama y la adecuada ponderación del interés público involucrado.
Es por ello, que la posibilidad de solicitar las medidas cautelares que crean convenientes, a los fines de proteger la posibilidad de un resultado favorable y de esta forma, asegurar la resolución del caso, sin que su otorgamiento implique un prejuzgamiento sobre la decisión definitiva, lo pueden hacer las partes en cualquier grado y estado de la causa. Así tenemos que:
El derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los términos siguientes:
“Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles…”.
En ese orden de ideas, es menester destacar que las medidas cautelares, como elemento fundamental del referido derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, constituyen, a su vez, mecanismos que permiten al Juez dictar las decisiones que estime pertinentes para garantizar la efectividad del fallo mientras dure el juicio, es decir, hasta tanto sea dictada la sentencia que resuelva el fondo de la controversia, tomando en consideración las circunstancias particulares del caso sometido a su conocimiento.
Las medidas cautelares pueden ser acordadas por el Juzgador en cualquier estado y grado de la causa y se encuentran sujetas a dos supuestos o condiciones concurrentes para su procedencia, a saber: i) el peligro de quedar ilusoria la ejecución de la sentencia; y ii) cuando de la pretensión principal se desprenda la posibilidad de un resultado favorable para el demandante, teniendo presente que su otorgamiento es provisorio y por ende, sus efectos perdurarán hasta tanto se decida el fondo de la controversia planteada.
En lo que se refiere al fumus boni iuris o presunción de buen derecho, ha señalado la jurisprudencia que tal requisito puede comprenderse como un cálculo preventivo o juicio de probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión del demandante; correspondiéndole al Juez analizar los recaudos o elementos presentados juntos con el libelo de la demanda, a los fines de indagar sobre la existencia del derecho que se reclama (vid. sentencia Nº 3390 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 26 de mayo de 2005, caso: Pinturas 50 y 50, S.A.).
Ello así, esta Corte trae a colación la sentencia Nº 935, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 25 de junio de 2009 (caso: Serenos Responsables Sereca, C.A., Vs. Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social), a través de la cual estableció lo siguiente:
“…De esta manera, el fumus boni iuris se constituye como el fundamento de la protección cautelar, dado que en definitiva sólo a la parte que tiene la razón en juicio pueden causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que sean producidos por la contraparte o que deriven de la tardanza del proceso; mientras que el periculum in mora es requerido como supuesto de procedencia en el caso concreto de que se trate.
En armonía con lo expuesto, la decisión del Juez debe fundamentarse no sobre simples alegatos de perjuicio sino en la argumentación y acreditación mediante elementos probatorios fehacientes, de los hechos concretos que permitan crear en el Juzgador, al menos, una presunción grave de la existencia de un posible perjuicio material y procesal para la parte solicitante…” (Negrillas de esta Corte).
De la decisión parcialmente transcrita, se desprende que el Juez a fin de decretar una medida cautelar debe verificar los requisitos establecidos como lo son el fumus boni iuris y el periculum in mora, para lo cual su decisión no debe fundamentarse en simples alegatos o argumentos, sino en elementos probatorios fehacientes que determinen hechos concretos, de los cuales el Juzgador pueda crearse la convicción de presunción grave de la existencia del perjuicio alegado.
Adicional a lo anterior, la legislación y la interpretación jurisprudencial han venido entendiendo que para la procedencia de las medidas cautelares amerita otro requisito adicional, que atiende al sentido pragmático que deriva de nuestro Texto Constitucional, al consagrar el Estado Social de Derecho y de Justicia que, por esa razón, modula la interpretación del ordenamiento jurídico en general. Este requisito lo constituye la ponderación de los intereses generales en el estudio de la solicitud cautelar de que se trate por mandato expreso del artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y en atención a ello, el Juez debe ser cuidadoso a la hora de que la medida no cause o pueda causar eventualmente gravámenes a la paz y desarrollo colectivo, pues en este caso, la medida conllevaría un grave riesgo a la estabilidad nacional, en sentido contrario al ideal de justicia y bienestar social querido por la Carta Magna.
Ahora bien, de la lectura efectuada al fallo objeto del presente recurso de apelación, no se advierte que el Juzgado A quo haya analizado en la misma de manera detallada los aspectos de derechos alegados por el demandante en su escrito, advirtiendo esta Alzada que existe un escueto estudio de los alegatos propuestos para el otorgamiento de la cautela solicitada, razón por la cual corresponde a esta Corte efectuarlo a continuación, salvaguardando la tutela judicial efectiva según lo prevé el artículo 26 de la Constitución de la República de Venezuela.
Del falso supuesto de hecho
Expuso la parte actora en su escrito libelar la materialización del indicado vicio, al señalar que “…se desprende del documento constitutivo de BIOANALISTAS (sic) DUO-LAB A.C., que mi representada funciona como una Asociación Civil, y que el uso destinado al mencionado inmueble no es propiamente de actividad comercial, pues el laboratorio medico (sic) allí instalado no pertenece a la sociedad mercantil LABORATORIO CLINICO (sic) DUOLAB como lo menciona el acto administrativo, sino al libre ejercicio de mi representada. En tal sentido mi poderdante está ejerciendo su actividad profesional y no comercial, que no es otra que la de Bioanalista (sic), lo cual, de conformidad con lo dispuesto en los ordinales C y E del artículo 7 de la Ordenanza de Zonificación del Municipio Sucre en Jurisdicción del Municipio Chacao, debe entenderse uso complementario permitido en dicha zona…” (Mayúsculas del original).
Agregó, que “…el uso destinado al inmueble Don Federico no contraviene el uso establecido en la zonificación, lo cual vicia al acto administrativo impugnado de falso supuesto de hecho lo hace anulable de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Analizando las características del aludido vicio es oportuno indicar que el mismo se materializa, no sólo cuando la Administración fundamenta su actuación en hechos que no ocurrieron, sino también cuando tales hechos existen, y se encuentran demostrados en el expediente administrativo, pero son interpretados de manera errónea, produciéndose así un vicio en la causa del acto que acarrea consecuencialmente su nulidad.
Concretamente el mencionado vicio puede configurarse de la siguiente manera, según el autor Henrique Meier, la primera de ella en “ausencia total y absoluta de hechos”, pues la Administración fundamenta su decisión en hechos que nunca ocurrieron, es decir, en el procedimiento de formación del acto no logró la Administración demostrar o probar la existencia de los hechos que legitiman el ejercicio de su potestad; en segundo lugar, cuando existe un “error en la apreciación y calificación de los hechos”, en este caso los hechos invocados por la Administración no se corresponden con los previstos en el supuesto de la norma que consagra el poder jurídico de actuación. Los hechos existen, figuran en el expediente, pero la Administración incurre en una errada apreciación y calificación de los mismos; en tercer lugar por la “tergiversación en la interpretación de los hechos”, en este último caso la apreciación y la calificación de los hechos se efectúa intencionalmente con el objeto de forzar la aplicación de una norma jurídica a circunstancias que no lo regula. (Henrique Meier. “Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo”. Editorial Jurídica ALVA, S.R.L. Caracas 2001. Pág. 359-360).
De esta forma, se entiende que el falso supuesto de hecho del acto administrativo es aquel vicio en la causa que da lugar a la anulabilidad del mismo, que consiste en la falsedad de los supuestos motivos en que se basó el funcionario que dictó el acto, en la disparidad de los elementos fácticos con respecto a aquellos que debieron servir de fundamento a la decisión o cuando los hechos no fueron tomados en cuenta por la autoridad administrativa.
Expuesto todo lo anterior, corresponde a esta Alzada precisar que del acto administrativo impugnado, el cual cursa del folio treinta y seis (36) al cincuenta y tres (53) del presente cuaderno separado, que el uso permitido para el inmueble situado en la Urbanización Los Palos Grandes en la Tercera Avenida entre Cuarta y Quinta Transversal, Quinta Don Federico, del Municipio Chacao del estado Miranda, fue de Clase “A” Nº 8882 de fecha 20 de octubre de 1959, es decir R-3 (vivienda unifamiliar aislada y vivienda bifamiliar aislada), según lo establece la Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza de Zonificación del Municipio Sucre en Jurisdicción del Municipio Chacao del estado Miranda, publicada en fecha 13 de abril de 2005, en la Gaceta Municipal Nº Extraordinario 5585.
Ahora bien, este Órgano Jurisdiccional advierte -prima facie- que en el presente caso no constituye un punto controvertido el hecho que la Sociedad Mercantil Laboratorio Clínico Duolab, C.A., le ha sido interrumpida su actividad comercial por estarla desempeñando sin la previa autorización administrativa municipal en un inmueble que se encuentra zonificado bajo la nomenclatura R-3, que es la de uso residencial y no comercial.
Asimismo, se observó que la recurrente pretende hacer ver a esta Corte que la sanción impuesta por la Administración Municipal se encuentra direccionada a interrumpir el ejercicio de los profesionales bioanálistas que forman parte de la Asociación Civil Bioanálisis Duo-Lab, A.C., cuando a través del procedimiento llevado en sede administrativa, se observó -de manera preliminar- que la Dirección de Ingeniería del Municipio Chacao del estado Bolivariano de Miranda interrumpió la actividad comercial llevada a cabo por la Sociedad Mercantil Laboratorio Clínico Duolab, C.A., en el inmueble antes indicado.
Tal procedimiento se inició con la finalidad de preservar y defender la zonificación del inmueble antes identificado, pues el uso de laboratorio clínico contraría la disposición establecida en el ordinal 1 del artículo 87 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
En ese sentido, es menester para esta Corte indicar que la zonificación constituye uno de los elementos esenciales de la planificación urbanística y es a través de la misma, donde se le asigna un destino específico a los inmuebles que forman parte de un determinado sector, ésta implica un proceso previo de calificación de acuerdo a su objeto urbanístico constituyendo este uso el fin último a las cuales va a destinarse la propiedad urbana.
Así, la zonificación se entiende como un sistema que permite establecer objetivamente una actividad de uso a un inmueble específico con el único fin de aprovechar al máximo las porciones de terreno y los inmuebles que constituyen cierto espacio urbanístico. Así las cosas, el inmueble objeto del presente recurso se encuentra zonificado con las siglas R-3 destinada a vivienda unifamiliar o bifamiliar, resultando necesaria la autorización administrativa previa para darle un uso distinto al señalado inmueble, según lo establecido en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y su Reglamento en concordancia, con la Ordenanza Municipal de Zonificación que corresponda aplicar para caso especifico.
En razón de ello, esa Alzada no observa prima facie de los elementos constitutivos del presente cuaderno separado prueba alguna demostrativa de la autorización previa expedida por las autoridades administrativas correspondientes para el cambio de zonificación del antes indicado inmueble al uso de consultorios médicos y laboratorio, en virtud que el uso asignado inicialmente fue el residencial y –según se observa de los elementos constitutivos del presente cuaderno separado de forma preliminar- no ha cambiado tal situación, en razón de ello mal podría alegar la parte actora la materialización del mencionado vicio cuando la situación fáctica planteada en el caso sub examine se encuentra subsumida en la consecuencia jurídica de la norma.
Así las cosas, frente a la insuficiencia probatoria de la parte apelante, a criterio de esta Corte no fueron consignados en la fase cautelar del presente proceso, los elementos probatorios y demás medios que coadyuven a esta Alzada al análisis de la situación fáctica planteada, pues lo que forma parte del presente cuaderno separado resulta confusa e insuficientes para decidir a su favor, razón por la cual se desestima el vicio de falso supuesto de hecho alegado. Así se decide.
De la presunta contravención del artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Indicó la parte accionante en su escrito libelar que, “…la actividad profesional desplegada por mi representada reviste carácter de servicio público, pues se trata de cubrir necesidades que interesan a la comunidad, como es la Salud. Por lo tanto resulta arbitraria y violatoria del derecho constitucional a la salud, la orden de cese de las actividades desplegadas por mi poderdante, lo cual acarrea, sin lugar a dudas, un gran perjuicio a la comunidad de Los Palos Grandes y zonas adyacentes, quienes por más de 17 años han sido receptores del servicio público que ella presta…”.
En primer lugar considera esta Corte menester traer a colación el contenido del artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que establece lo siguiente:
“Artículo 83: La salud es un derecho social fundamental, obligación del estado, que lo garantizará como parte del derecho a la vida. El estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, así como el deber de participar activamente en su promoción y defensa, y el de cumplir con las medidas sanitarias de saneamiento que establezca la ley, de conformidad con los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por la República”.
De la norma supra transcrita, se colige que la salud es un derecho que será garantizado por el Estado, a través de la implementación de políticas dirigidas a elevar la calidad de vida con la implementación de los servicios que se prestan para tales fines, esto igualmente se ve reflejado en las medidas sanitarias tomadas a través de los diferentes programas que se desarrollen en el marco de garantizar este derecho constitucional.
Por otra parte, debe esta Alzada puntualizar en esta etapa preliminar del proceso que si bien la recurrente desarrolla en el mencionado inmueble una actividad relacionada con servicios de la salud, no lo es menos que se trata de una Sociedad Mercantil que debe cumplir con una serie de requisitos administrativos previos para llevar a cabo su giro económico y no existe además la obligatoriedad en la prestación de manera continua del servicio comercial, pues existen en funcionamiento otras empresas que desempeñan la misma labor.
En ese sentido, resulta necesario significar que en virtud de lo especial de la actividad desarrollada por la Sociedad Mercantil Laboratorios Clínico DuoLab, se constituye como un sujeto regulado por leyes y normativas de carácter especial, la cual deben conocer y regir su actividad bajo la legalidad de lo que estas impongan.
No obstante lo anterior, la situación de hecho planteada en el presente caso radica en la zonificación del inmueble que inicialmente le fue asignado su uso al residencial disponiéndolo a través, de la Resolución Clase “A” Nº 8882 de fecha 20 de octubre de 1959, tipificándolo bajo las siglas R-3 (vivienda unifamiliar aislada y vivienda bifamiliar aislada), según lo establece la Ordenanza de Zonificación del Municipio Sucre del estado Miranda.
En razón de ello, y delimitado como ha sido el extremo de la situación de hecho planteada esa Corte no observa de los autos que constituyen el presente cuaderno separado, que existan medios, a través de los cuales se evidencie -en esta etapa del proceso- la contravención del señalado derecho constitucional, razón por la cual se desestima el fundamento argüido. Así se decide.
Del derecho a la igualdad
Señaló, la parte apelante en su escrito libelar que “…la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, viola en forma flagrante el derecho a la igualdad (…), al sancionar a mi representada con una orden de cese de las actividades por ella instaladas en el inmueble Don Federico, cuando en ese misma inmueble, funcionan otras personas (naturales y jurídicas, entre ellas sociedades mercantiles) que realizan actividades verdaderamente comerciales y a las cuales si les está permitido el uso que destinan al mencionado inmueble”.
A los fines de resolver la denuncia planteada, debe esta Alzada apuntar algunas consideraciones en cuanto al principio de igualdad, alegado igualmente por el recurrente en su escrito libelar, el cual se encuentra establecido en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los términos siguientes:
“Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas.
4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias”.
En este sentido, el derecho a la igualdad proclama, entre otras cosas, que toda persona sea tratada ante la Ley en forma igualitaria, lo cual conlleva inexorablemente a rechazar todo tipo de discriminación, pero si bien ello es así, tal circunstancia no implica que en determinados casos la aplicación de una disposición legal puede estipular tratos diferentes, siempre y cuando estos no sean arbitrarios y encuentren justificación en la particular situación en que puedan encontrarse los individuos.
En efecto, el derecho a la igualdad no es propiamente hablando un derecho autónomo de los otros derechos, puesto que difícilmente puede materializarse en abstracto, es decir, que aparece adminiculado con otros derechos, concretándose siempre en una situación material determinada.
Este derecho, ha ido superando cada vez más el concepto formal de igualdad ante la Ley y adentrándose en el de igualdad material, esto es, igualdad de la Ley o en la Ley. En cierta forma, ello ha supuesto la ruptura, al menos parcial, de los caracteres de universalidad, generalidad, abstracción y duración de la Ley, al admitirse las Leyes singulares o sectoriales –con destinatarios individuales o grupales concretos, las leyes temporales –cuya validez se persigue sólo durante una época concreta- y las leyes diferenciadoras, que, aún siendo generales o duraderas, otorgan distintos tratamientos en función de sus características.
Así, la Sala Constitucional mediante sentencia Nº 1.197, de fecha 17 de octubre de 2000, precisó que “…no todo trato desigual es discriminatorio pues, sólo lo será el que no esté basado en causas objetivas y razonables, pero en la aplicación de la Ley puede existir diferencias de trato cuando las mismas no sean arbitrarias…”, esto es, cuando están justificadas por la situación real de los individuos o grupos. Es por ello, que el derecho a la igualdad sólo se vulnera cuando se trata desigualmente a los iguales, en consecuencia, lo constitucionalmente prohibido es el trato desigual frente a situaciones idénticas.
En el caso de marras, observa esta Corte que la parte actora con relación a los hechos que narra, no evidencia de manera palmaria -prima facie- que exista por parte de alguna otra Sociedad Mercantil de las mismas características, una situación de desventaja o el planteamiento de una situación similar en la que se le haya tratado de manera distinta al actor del presente recurso de nulidad. Siendo ello así, conforme a los elementos probatorios contantes en autos no advierte esta Corte que exista la violación del analizado derecho constitucional en la situación expuesta. Así se decide.
Sobre la base de las consideraciones que anteceden, no se comprende la alusión del mencionado derecho como presuntamente conculcado por parte de la apelante en el sentido que el derecho a la igualdad garantiza el trato igualitario entre personas similares ante una misma situación, así no se evidencia de los elementos probatorios constantes en autos la infracción de esta norma constitucional antes mencionada en ese sentido se desestima el indicado argumento. Así se decide.
Dentro de este marco, estima esta Corte sin que ello implique pronunciamiento sobre el fondo del asunto, y sin desconocer los argumentos y elementos probatorios que podrían ser incorporados al juicio principal por las partes, que los alegatos supra señalados, constitutivo como parte del fumus boni iuris, carece de fundamento, toda vez que prima facie, no se desprende de los documentos consignados junto al escrito libelar, indicio, elemento o circunstancia alguna que constituya menoscabo a los derechos constitucionales a la salud y a la igualdad, respectivamente, así como la materialización del vicio de falso supuesto de hecho, aunado a que la situación fáctica planteada no se encuentra subsumida dentro de los extremos legales necesarios para su procedencia, por tal razón, se desechan los alegatos propuestos por la parte en su escrito de fundamentación a la apelación. Así se decide.
Por último, con fundamento a lo precedentemente expuesto esta Corte considera que en esta etapa del proceso, no se encuentra satisfecho el fumus bonis iuris, es decir, la apariencia del buen derecho que se reclama. Por tanto, al no configurarse uno de los requisitos concurrentes exigidos por la Ley y la jurisprudencia para que sea decretada una medida de naturaleza cautelar, esta Alzada considera que la suspensión de efectos solicitada es improcedente, resultando en consecuencia inoficioso pronunciarse acerca de los requisitos referidos al periculum in mora y la ponderación de intereses. Así se decide.
En consecuencia, sobre la base de la argumentación que precede, advirtiendo que los argumentos sobre los cuales la parte demandante fundamentó su recurso de apelación fueron desvirtuados por este Órgano Jurisdiccional, estima correcto declarar SIN LUGAR la apelación interpuesta en fecha 31 de julio de 2012, por la Abogada María Isabel Ruesta y en consecuencia CONFIRMAR con la reforma indicada la decisión dictada en fecha 26 de julio de 2012, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de la apelación ejercida en fecha 31 de julio de 2012, por el Abogado Pablo Solorzano Escalante, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Asociación Civil BIOANÁLISIS DOU-LAB, A.C. y la Sociedad Mercantil LABORATORIO CLÍNICO DUOLAB, C.A., contra la sentencia dictada en fecha 26 de julio de 2012, por el mencionado Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA con la reforma expuesta la sentencia dictada en fecha 26 de julio de 2012, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los nueve (9) días del mes de mayo de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
PONENTE
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. N° AP42-R-2013-000132
MM/11
En fecha ______________________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil trece (2013), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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